Формирование системы социальной стандартизации и экономических механизмов ее реализации в сфере медицинских и образовательных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Маркова, Ольга Петровна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ОРГАНИЗАЦИОННО ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СФЕРЫ МЕДИЦИНСКИХ И

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ.

1.1.Основы функционирования российского сектора здравоохранения.

1.2. Основы функционирования российского сектора образования.

1.3. Экономические и организационные механизмы регулирования сферы медицинских и образовательных услуг в зарубежных станах.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СТАНДАРТИЗАЦИИ В СФЕРЕ МЕДИЦИНСКИХ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ.

2.1. Семантический анализ понятия "государственный минимальный социальный стандарт".

2.2. Концептуальные положения государственных минимальных социальных стандартов.

2.3. Модели стратифицированного описания минимальных государственных социальных стандартов.

2.4. Аналитическая оценка прогнозных потребностей в финансовых ресурсах на реализацию государственного минимального социального стандарта в здравоохранении.

ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ОГРАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ МЕДИЦИНСКИХ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНОЙ СТАНДАРТИЗАЦИИ

3.1. Методические рекомендации по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общего образования на уровне субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и образовательных учреждений.

3.2. Механизм снижения дефицита финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования.

3.3. Методические рекомендации по определению нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры с учетом состояния их основных фондов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы социальной стандартизации и экономических механизмов ее реализации в сфере медицинских и образовательных услуг"

Актуальность темы исследования. Важнейшая социально-политическая задача на современном этапе развития Российской Федерации - формирование экономически обоснованной и реализуемой социальной политики, обеспечивающей необходимую социальную стабильность в обществе.

Радикальные преобразования различных сторон жизнедеятельности российского общества и государства создали условия для повышения социальной активности различных слоев населения, развития их способности адаптироваться к рынку, но и вызвали резкое снижение уровня жизни значительной части населения, привели к падению уровня реальной заработной платы, особенно работников бюджетной сферы. Как указывается в основных направлениях долгосрочного развития РФ на протяжении ряда лет из-за критически низкого бюджетного финансирования отраслей социальной сферы ни одна из социальных функций государства, в том числе обеспечение конституционных социальных гарантий, не реализуются в тех количественных и качественных параметрах, которые предусмотрены действующим законодательством.

Основой социальной политики российского государства на современном этапе является приведение в соответствие конституционных социальных гарантий и размеров финансирования государственных расходов на социальные нужды из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов и переход от остаточного принципа финансирования социальной сферы - к нормативному. Главными задачами здесь являются совершенствование социальной стандартизации на базе разработки новой концепции формирования государственных минимальных социальных стандартов (далее ГМСС), соответствующих новой, "субсидиарной" модели государства и долгосрочным стратегическим целям развития России. Система ГМСС должна обеспечивать возможность оценки объемов бесплатных социальных услуг, проведение расчетов требуемых финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы, обеспечение контроля доступности и качества бесплатных услуг, прогнозирование государственных расходов и изменение ГМСС с учетом экономической ситуации в стране.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что, несмотря на важность и значимость этой проблемы, государственная система ГМСС и ее нормативно-правовая база с необходимыми для практической реализации компонентами отсутствуют.

До сих пор неосвещены и нераскрыты в полном объеме теоретико-методологические и организационно-правовые основы этой области государственного управления. Нет четкости в системе ее измеряемого уровня обеспечения социальных гарантий населению.

Новые экономические подходы к социальной стандартизации требуют создания методического обеспечения для определения потребностей в бюджетном финансировании ГМСС не только на федеральном, но и на су б федеральном и муниципальном уровнях.

Задача разработки теоретико-методологических основ ГМСС требует их системного рассмотрения применительно ко всем отраслям социальной сферы, обеспечивающим социальные гарантии населению. Безусловным приоритетом в новой социальной политике становятся инвестиции в человека и государство предусматривает на долгосрочную перспектив} опережающий рост ассигнований на цели здравоохранения и образования по сравнению с другими направлениями государственных расходов и поскольку на эти отрасли приходится основной объем бюджетных средств, решение этой задачи рассматривается в диссертации в области медицинских и образовательных услуг.

Степень изученности и разработанности проблемы. Несмотря на актуальность, важность и значимость вопросов, объединяемых рамками данной исследовательской проблематики, лишь отдельные ее аспекты отражены в трудах отечественных и зарубежных авторов. Наибольший вклад в решение этих вопросов внесли работы: С.Ф. Безбородкина, П.И.Бурака. Б.С.Гершунского, Т.П.Данько, Л.Е.Исаковой, Е.Н.Жильцова, В.М.Зуева, И.А. Ильина. М.М.Карагодина, О.Н.Олейниковой, В.И.Солдаткина, А.В.Шаронова, И.М.Шеимана, С.В.Шишкина, Л.И.Якобсона и др. Указанные исследования использовались при формировании отраслевых организационно-экономических, финансовых и структурных механизмов, позволили заложить принципы законодательного регулирования экономических отношений в сферах здравоохранения и образования.

Различные механизмы регулирования отраслей социальной сферы рассмотрены в ряде трудов зарубежных авторов: Р.Андерсона, Д.Аткинсона, Б.Дауда, Ю.Ле Гранда, И.Казио, Р.Кляйна, Д.Колба, Р.Б.Салтмана, М.Селдена, Р.Фельдмана, А.Фельтейда, А Хардинга и др. Однако, авторами отмечается, что эффективное использование этих механизмов в каждой стране требует тщательного учета особенностей функционирования национальных систем социальных услуг. Возможность применения зарубежного опыта в процесс реформирования здравоохранения и образования в России в настоящее время экспериментально апробируются в ряде субъектов РФ через международные программы и проекты.

Основной целью диссертационной работы является разработка теоретико-методологических основ формирования и обоснования системы социальной стандартизации, определения потребностей в ресурсах на обеспечение социальных гарантий населению по основным услугам (медицинским и образовательным) с учетом возможностей бюджетов различных уровней, внебюджетных фондов и других источников финансирования.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих основных научных задач:

• формирование общих характеристик трансформации организационно-экономических отношений в здравоохранении и образовании;

• идентификация актуальных надотраслевых проблем реформирования здравоохранения и образования;

• оценка тенденций реформирования здравоохранения и образования в зарубежных странах и применимости зарубежного опыта к российским условиям;

• синтез модели стратифицированного описания социальных стандартов;

• определение концептуальных положений по формированию и использованию системы ГМСС;

• внесение дополнений к методическим рекомендациям по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений для научно обоснованного их применения на уровне субъектов РФ, муниципалитетов и учреждений;

• разработка методических рекомендаций по определению нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной сферы с учетом состояния их основных фондов;

• обоснование и синтез механизма повышения финансовой обеспеченности системы обязательного медицинского страхования.

Объектом исследования выступают здравоохранение и образование как базовые отрасли социальной сферы, обеспечивающие (в финансовом выражении) значительную долю государственных социальных гарантий населению страны.

Предметом исследования в диссертации выступают процессы формирования, функционирования и развития организационно-экономического механизма регулирования здравоохранения и образования на основе разработки и использования системы ГМСС.

4 Теоретическую н методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области экономики и реформирования социальной сферы, рыночных отношений, теории управления, прогнозирования и контроля, мериторики, концепциям обязательного социального страхования. При постановке и решении основных задач автор опирался на действующую нормативную правовую базу РФ, программы и планы действий Правительства РФ, данные официальной статистики. министерств и ведомств РФ. В диссертации были использованы методы системного анализа, моделирования, экономического анализа и прогнозирования, синтеза и автоматизированной обработки экономической информации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в исследовании, разработке и теоретическом обосновании новых концептуальных и методических положений и практических рекомендаций по формированию и развитию системы ГМСС, которая ориентирована на реализацию государственных социальных гарантий населению, повышение устойчивости функционирования и развития сферы производства медицинских и образовательных услуг в соответствии с прогнозируемыми потребностями населения и ресурсными возможностями государства. Разработанные методические и практические рекомендации включают компоненты обоснований, адаптированные к субфедеральному и муниципальному уровням хозяйственного управления.

Предлагаются пути совершенствования методов государственного воздействия на развитие экономики здравоохранения и образования.

Теоретическая значимость исследования состоит в следующем: выявлены основные недостатки действующих организационно-экономических механизмов государственного регулирования социальной сферы в части обеспечения социальных гарантий; раскрыта сущность и разработан понятийный аппарат системы социальной стандартизации и ГМСС; построены модели стратифицированного описания ГМСС и классифицированы типы компонент на каждой страте; выявлены на основе анализа наполняемости этих моделей недостающие компоненты, необходимые для обеспечения доказательности ГМСС: подготовлены дополнения к научно-методическим рекомендациям по обоснованию бюджетных потребностей на реализацию ГМСС в образовании, адаптирующие последние применительно к уровню учреждений, муниципалитетов и субъектов РФ: разработаны научно-методические рекомендации но обоснованию потребности регионов в развитии материально-технической базы отраслей социальной сферы для реализации ГМСС.

Наиболее существенные результаты исследования, полученные лично автором и выдвигаемые на защиту, состоят в следующем:

• сформированы общие характеристики трансформации организационно-экономических отношений в здравоохранении и образовании и выявлены недостатки действующих организационно-экономических механизмов относительно реализации государственных социапьных гарантий населению;

• идентифицированы актуальные надотрасдевые проблемы реформирования здравоохранения и образования, связанные с реализацией социальных гарантий в заданных качественных и количественных параметрах;

• произведена оценка тенденций реформирования здравоохранения и образования в зарубежных странах и применимости зарубежного опыта к российским условиям;

• сформулированы концептуальные положения по системе социальной стандартизации, формированию и использованию системы ГМСС;

• разработаны модели стратифицированного описания социальных стандартов в здравоохранении и образовании;

• разработана компьютерная прогнозно-аналитическая модель для оценки минимальных потребностей субъектов РФ в медицинских услугах и проведены расчеты с учетом данных демографического прогноза и прогнозируемых уровней инфляции и роста безработицы;

• адаптированы к уровню учреждения, муниципалитета, субъекта РФ, Методические рекомендации по обоснованию нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, что позволяет использовать единую модель обоснования на всех уровнях бюджетной системы РФ;

• разработаны методические рекомендации по определению нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной сферы с учетом состояния действующих основных фондов, включающие единую формализованную модель анализа сети учреждений социальной сферы для субфедерального и муниципального уровней;

• сформулирована гипотеза о недофинансировании обязательного медицинского страхования, разработана модель проверки гипотезы и доказано ее правдоподобие, синтезирован предлагаемый механизм повышения финансовой обеспеченности системы обязательного медицинского страхования.

Практическая значимость проведенного диссертационного исследования заключается в том, что разработанные рекомендации, концептуальные положения и модели имеют прикладную направленность и ориентированы на развитие методического обеспечения системы ГМСС применительно к государственному и муниципальному уровням регулирования социальной сферы, а также на расчетное нормативное определение потребностей в ресурсах для обеспечения социальных гарантий.

Проблематика диссертационного исследования сформирована на базе практических задач, решаемых Минэкономразвития России в процессе разработки и реализации социальной политики в рамках реформирования экономики РФ. Работы выполнялись: в рамках мероприятий по реализации Указа Президента РФ от 23 мая 1996г. № 769 «О разработке государственных минимальных социальных стандартов» и постановления Правительства РФ от 30 июля 1998 г №862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999-2001 годы».

Апробация выводов и внедрение результатов. Основные положения исследования опубликованы в открытой печати и обсуждались на межрегиональном семинаре по теме "О работе муниципальных органов по развитию жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы" (М., 13-15 марта 2000 г.), на семинаре руководителей экономических органов субъектов Российской Федерации по организации разработки прогнозных материалов на 2001 и до 2003 годов (М., 24-25 апреля 2000г.). на межрегиональном семинаре "Прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации" (М., 3-14 апреля 2000 г.), на отраслевом семинаре по теме: «Экономическая реформа системы образования в России» (М., 25-26 апреля 2001 г.).

Разработанные автором научно-методические решения, предложения и рекомендации использованы специалистами Департамента сферы услуг Минэкономразвития России при подготовке справочно-аналитических, прогнозных и других документов и материалов о ходе реализации реформ в социальной сфере по запросам руководства Минэкономразвития России и вышестоящих органов, при подготовке предложений по механизмам и направлениям государственной поддержки функционирования и развития российских систем здравоохранения, образования, предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в части реализации соответствующих социальных гарантий, определенных Конституцией Российской Федерации и другими нормативными документами.

Рекомендации п. 3.3 диссертации включены в Методические рекомендации по обоснованию потребностей субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры, одобренные распоряжением Правительства РФ от 19 октября 1999 г. № 1683-р.

Предложения п. 2.2 и 2.3 диссертации использованы в проектах концепции и федерального закона о ГМСС, представленных в Правительство РФ, а также в докладе в Правительство РФ по вопросу системы натуральных социальных норм.

Компьютерная прогнозно-аналитическая модель оценки минимальных потребностей субъектов РФ в медицинских услугах (п. 2.4 диссертации) использована при прогнозировании расходов на здравоохранение и обосновании концепции системы медико-социального страхования.

Публикации. Основное содержание работы отражено в 8 публикациях общим объемом 38,8 печатных листов, из них авторских 4,9 п.л.

Цель и поставленные задачи определяют логику исследования и структуру диссертационной работы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Маркова, Ольга Петровна

Основные выводы и результаты, полученные автором при выполнении диссертационного исследования, заключаются в следующем.

1. В процессе рассмотрения хода и результатов реформ в здравоохранении и образовании России. в диссертационной работе раскрыты теоретико-методологические основы и организационно-экономические условия функционирования и развития этих приоритетных социальных секторов экономики России и обосновывается выбор задач исследования.

2. Проявлениями кризиса в отраслях социальной сферы, и, прежде всего, в здравоохранении и образовании является хроническое их недофинансирование, и как следствие низкий уровень оплаты труда производителей социальных услуг, снижение качества услуг, упадок материально-технической базы учреждений социальной сферы, отток высококвалифицированных специалистов, неограниченный перевод услуг на платную основу и. главное, - хроническое невыполнение конституционных государственных социальных гарантий населению, снижение качества человеческого потенциала и безопасности страны. Общественно осознанным путем преодоления кризиса является переход от остаточного принципа финансирования отраслей социальной сферы к нормативному, согласно которому объемы финансирования должны определяться минимальными общественно необходимыми потребностями общества, гарантируемыми государством с учетом его бюджетных возможностей

2. Анализ складывающихся тенденций в здравоохранении и образовании и возникающих проблем позволил идентифицировать среди них те, которые могут быть решены на отраслевом уровне и составляют прерогативу соответствующих министерств, и группу надотраслевых проблем, решение которых выходит за пределы компетенции отраслевых министерств. Переход к реализации конституционных социальных гарантий на основе нормативного финансирования отраслей социальной сферы является одной из приоритетных надотраслевых проблем, решение которой в настоящее время в социальной политике страны увязывается со спецификацией государственных гарантий посредством государственных минимальных социальных стандартов как инструмента определения минимальных общественно необходимых потребностей и затрат.

3. Создание и введение государственных минимальных социальных стандартов требует не только соответствующего нормативного правового обеспечения, но и, прежде всего, создания научно-методической базы для их определения и поддержания в рамках единого социально-экономического пространства РФ. В рамках общего комплекса работ по созданию научно-методической базы и в увязке с ним автором выделены нерешенные вопросы для самостоятельного исследования. К нерешенным задачам создания научно-методического обеспечения относятся задачи определения государственных - минимальных стандартов, методики определения минимально-необходимых потребностей в социальных услугах, определения потребностей в финансировании, в развитии материально-технической базы, и связанные с ними механизмы обеспечения устойчивого финансирования гарантируемых социальных услуг.

4. Анализ зарубежного опыта организации здравоохранения и образования позволил сделать вывод о том, что направленность российских реформ на переход к нормативному и подушевому финансированию отраслей социальной сферы совпадает с вектором реформ социальных отраслей в развитых зарубежных странах. Использование применяемых в зарубежных странах рыночных моделей и механизмов требует тщательного анализа возможностей их адаптации к специфическим условиям российской экономики, таким как структура и плотность расселения, масштабы хозяйственного комплекса, уровень и тенденции развития экономики, рыночных отношений и конкурентной среды, требования к обеспечению безопасности страны.

5. Проведенный анализ подходов к определению понятия "государственный минимальный социальный стандарт" и его семантический анализ позволили соотнести это понятие с государственными минимальными социальными гарантиями. В работе показано, что это не осовременивание или корректировка понятия "система норм и нормативов", а принципиально новый механизм государственного нормативно-правового регулирования функционирования и развития социальной сферы в условиях рыночных отношений в целях обеспечения специфицированных и согласованных с бюджетными возможностями государственных социальных гарантий населению. Система ГМСС должна выполнять не только функции нормирования для определения объемов государственного финансирования, но и в определенной мере отражать потребительский аспект, т.е. права граждан на получение бесплатных услуг в объемах и качестве, определенных в ГМСС.

6. С использованием метода стратифицированного описания автором построены стратифицированные модели описания ГМСС в здравоохранении и образовании, на каждой страте (уровне) которых используются различные принципы разбиения системы на составные элементы и различные методы и инструменты расчетов, обоснований и доказательств, обеспечивающие прозрачное количественное и качественное описание, а также доказательность минимальности требуемых затрат.

7. В работе показано, что требованиям стратифицированного описания ГМСС в здравоохранении в значительной степени в совокупности соответствуют «Программа государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью» и «Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью». Показаны направления развития нормативного обеспечения указанных документов для повышения доказательности стандарта. Доказательность стандарта составляет основу для перехода к нормативному методу финансирования.

8. С целью получения прогнозных оценок потребности регионов в объемах гарантируемых услуг и в финансовых ресурсах для реализации Программы государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью как социального стандарта в здравоохранении, в процессе диссертационного исследования разработана компьютерная прогнозно-аналитическая модель, позволяющая получать оценки, как в стоимостном, так и в натуральном выражении. Произведены прогнозные оценки по РФ в целом и в разрезе регионов на период 1999-2002 гг. с учетом данных демографического прогноза по пессимистическому и среднему вариантам и с учетом прогнозируемых уровней инфляции и роста безработицы.

9. Выполненные расчеты показывают, что Программа госгарантий и Методические рекомендации представляют собой не только стратифицированное описание социального стандарта в здравоохранении и информационно-методическую базу для расчетного обоснования потребностей в финансовых ресурсах. Они могут использоваться как расчетно-аналитический инструментарий для экономического анализа и прогнозирования общественных затрат (в том числе и подушевых) на оказание бесплатной медицинской помощи населению, совершенствования межбюджетных отношений. Они позволяют ориентировать политику реформ на реальное повышение эффективнч*сти использования выделяемых ресурсов и укрепление финансового положения отрасли. Этот инструментарий дает возможность оценить тенденции структурных изменений в здравоохранении и сопоставить основные показатели общественного здравоохранения, определяющие общественные затраты, с бюджетными возможностями, с показателями прошлых лет, показателями, заложенными в Концепции развития российского здравоохранения, и с показателями систем здравоохранения зарубежных стран.

10. Программа госгарантий, намечая определенные тенденции в повышении экономической эффективности бесплатной медицинской помощи населению, однозначно определяет недостаточность существующих источников ее финансирования. Требуется принятие серьезных решений по изысканию дополнительных источников или корректировки существующих.

В процессе исследования сформулирована гипотеза о недофинансировании ОМС работников негосударственного сектора экономики, введен понятийный аппарат и разработана модель для проверки и доказано правдоподобие гипотезы. Предложен механизм косвенной легализации заработной платы работников негосударственного сектора экономики, ориентированный на повышение уровня финансового обеспечения ОМС, практическую реализацию принципов солидарности и социальной справедливости в системе ОМС. Определены способы расчета и взимания размера минимального страхового взноса на ОМС, показаны возможности использования предложенного механизма в системе медико-социального страхования.

11. Разработанные автором методические рекомендации позволяют адаптировать Методику расчета федеральных нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, разработанную Минобразования России, к уровню образовательного учреждения, муниципального образования, субъекта РФ с учетом их конкретных особенностей. Методические рекомендации включают предложения по двум моделям расчетов нормативов бюджетного финансирования на уровне образовательного учреждения, муниципального образования и субъекта РФ - нормативной и аналитической, а также рекомендации по использованию результатов сопоставления расчетов по этим моделям.

12. В рамках методологии перехода к нормативному финансированию, как функционирования, так и развития отраслей социальной сферы, автором сформулированы основные методические положения по определению потребностей субъектов РФ в объектах социальной сферы, использованные в утвержденной Правительством РФ Методике определения потребности субъектов РФ в объектах социальной сферы. В основу определения этой потребности положен анализ соответствия пропускной способности сети объектов социальной сферы и нормативных (гарантируемых минимальными социальными стандартами) объемов услуг.

В работе изложены методические рекомендации по оценке пропускной способности объектов социальной сферы на уровне учреждения муниципального образования и субъекта федерации с учетом физического и морального износа основных фондов.

13. Разработанные автором методические рекомендации и модели нашли практическое использование при совершенствовании научно-методического обеспечения межбюджетных отношений, включая создание системы социальной стандартизации и ГМСС.