Организация государственного финансового контроля бюджетной сферы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Подстригич, Галина Борикадовна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ОБЪЕКТИВНЫЕ ОСНОВЫ И ФУНКЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

1.1. Финансовый контроль как форма реализации контрольной функции финансов

1.2. Трансформация функций государственного финансового контроля в рыночной экономике

1.3. Принципиальные особенности структур бюджетного финансирования как объектов государственного финансового контроля

ГЛАВА II. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

2.1. Реформирование органов государственного финансового контроля в условиях рыночной трансформации российской экономики

2.2. Основные принципы, цели и направления государственного финансового контроля бюджетных учреждений и организаций

2.3. Ведомственный контроль на уровне бюджетных учреждений на примере Российской Академии наук)

ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМ И МЕХАНИЗМОВ

ФИНАНСОВОГО ДВИЖЕНИЯ БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ

3.1. Разработка методов ведомственного финансового контроля в бюджетных учреждениях (организациях, предприятиях)

3.2. Методические подходы в осуществлении ведомственного финансового контроля при выполнении научно-исследовательских работ в научных организациях Российской Академии наук

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организация государственного финансового контроля бюджетной сферы"

Актуальность темы исследования. Финансовый контроль существует в любом обществе, что обусловлено необходимостью упорядочения экономических, распределительных, финансовых, бюджетных, налоговых и других отношений. Глубокие социально-экономические преобразования, происходившие в России в последнее десятилетие XX в., соответствующим образом отразились на трансформации содержания, функций, методов и механизмов государственного финансового контроля (ГФК).

Формирование рыночной российской экономики, приватизация, появление новых организационно-правовых форм хозяйствования и предпринимательства объективно сужают масштабы прямого государственного управления и финансового регулирования, а следовательно, и сферу непосредственного осуществления государством финансового контроля. В научных исследованиях, посвященных современному государственному финансовому контролю, отдельные его аспекты рассмотрены достаточно глубоко и конкретно, однако изменение функций ГФК и тенденции его интеграции, взаимодействия с другими формами финансового контроля в условиях рыночных преобразований практически не раскрыты. Недостаточно четко раскрыты функции государства в переходной экономике, реализацию которых должен обеспечивать государственный финансовый контроль как важный инструмент регулирования в руках государства. Решение этой проблемы тем более важно, что до сих пор не преодолены негативные последствия переходных процессов, резко ослабивших сложившуюся ранее систему государственного финансового контроля.

В процессе рыночной трансформации российской экономики возникли новые структуры форм собственности и адекватные им организационно-правовые формы предприятий, определяющие особенности организации их финансов и, соответственно, требующие новых подходов к системе ГФК. По состоянию на 1 января 2002 г., по данным Единого регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), общее число организаций составило 3593,8 тыс., из которых 2851,3 тыс. (или

79,3%) являлись коммерческими организациями; 589,2 тыс. юридических лиц (16,4%) - некоммерческими, из них 261,4 тыс. (7,3%) - учреждениями (табл. 1).

Таблица 1

Распределение учтенных в ЕГРПО организаций по организационно-правовым формам собственности на 1 января 2002 г.

Количество В % к В % к числу организаций, итогу организаций на тыс. ед. 1.01.2001 г.

Всего 3593,8 100 107,4 из них:

- юридических лиц, являющихся коммерческими организациями 2851,3 79,3 107,4

- юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями 589,2 16,4 108,9 из них:

• учреждений 261,4 7,3 109,6

Источник: Социально-экономическое положение России. Январь 2002 г, - М.: Госкомстат России, 2002, с. 122-123.

Абсолютное и относительное преобладание частных коммерческих предприятий в современной структуре российской экономики обусловило повышенное внимание к развитию их организационно-правовых форм, управлению финансами и методологии осуществления как государственного финансового (особенно налогового) контроля, так и внутрихозяйственного, а также внутреннего и внешнего аудита. Гораздо меньший интерес проявляется по отношению к государственным предприятиям и к некоммерческим организациям, в частности, к бюджетным учреждениям. Анализ наиболее распространенной литературы показывает, что в настоящее время нет ни одной широкоизвестной работы, специально посвященной исследованию проблематики государственного финансового контроля бюджетных учреждений. Между тем в процессе рыночной трансформации российской экономики в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений также произошли существенные изменения.

Степень научной проработанности темы. Проблемы государственного финансового контроля предприятий активно разрабатывались как отечественными, так и зарубежными учеными. Общие аспекты и направления реформирования системы государственного финансового контроля рассмотрены в трудах Л.И.Абалкина, И.А.Белобжецкого, Н.Т.Белухи, В.В.Бурцева, Э.А.Вознесенского,

Н.Г.Гаджиева, А.З.Дадашева, Ю.А.Данилевского, В.А.Жукова, В.М.Иванченко, Ю.М.Иткина, Х.М.Кармокова, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохина, А.М.Логвиной, Л.Н.Овсянникова, С.П.Опенышева, В.Г.Панскова, Н.Д.Погосяна, В.М.Родионовой,

В.К.Сенчагова, С.В.Степашина, М.С.Студениковой, И.В.Фирулина, С.И.Фленова,

П.В.Черномор да, С.О.Шохина, В.И.Шленникова и других ученых и политиков.

Вместе с тем многие аспекты функционирования финансовой системы остались практически не исследованными ,и прежде всего это касается выбранного автором аспекта проблемы, фундаментальных научных работ по которому в настоящее время в отечественной литературе нет.

Цель исследования заключается в раскрытии теоретического содержания системы государственного финансового контроля бюджетных учреждений, определении ее функций и места в общей системе государственного финансового контроля, функциональных связей с другими звеньями государственного финансового контроля; конечной целью исследования является подготовка предложений, направленных на повышение эффективности государственного финансового контроля деятельности бюджетных учреждений, состояния их финансов.

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

• исследовать сущность государственного финансового контроля в рыночной экономике, раскрыть логику системных изменений финансового контроля в переходной экономике;

• раскрыть функции государственного финансового контроля в рыночной экономике, выявить принципиальное отличие содержания государственного финансового контроля в современных условиях от существовавшей ранее системы;

• проанализировать трансформационные процессы становления и развития российской системы государственного финансового контроля, раскрыть современную структуру, выявить роль и значение государственного финансового контроля бюджетных учреждений в общей системе; определить основные принципы, цели и направления государственного финансового контроля бюджетных учреждений;

• раскрыть принципиальные особенности бюджетных учреждений как объекта государственного финансового контроля, исследовать современную структуру финансовых потоков, формирующих доходы бюджетных учреждений;

• исследовать структуру государственного финансового контроля бюджетных учреждений, определить роль и значение ведомственного контроля в современных условиях; обосновать системный подход и рекомендации по совершенствованию государственного финансового контроля бюджетных учреждений.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- определены принципиальные изменения содержания государственного финансового контроля в новых рыночных условиях; доказано, что в основе этих изменений лежат объективные факторы, связанные с формированием новой системы финансово-экономических отношений государства и хозяйствующих субъектов, глубокой трансформацией отношений собственности и, соответственно, имущественных отношений, вызывающих необходимость осуществления государством контрольных функций в своих интересах и в интересах общества;

- раскрыты функции государственного финансового контроля в рыночной экономике, направленные на решение задач формирования, распределения и эффективного использования финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства, государственной собственности и имущества; поскольку дополнительная функциональная направленность ГФК связана с обеспечением защиты интересов хозяйствующих субъектов, функциям ГФК определены границы, в рамках которых могут и должны реализовываться функции государственного финансового контроля;

- на основе анализа процессов становления и развития российской системы ГФК и исследования ее современной структуры определены роль и значение ГФК бюджетных учреждений в общей системе, его основные принципы, цели и направления, а также обоснованы основные функции и роль ведомственного контроля в системе ГФК бюджетных учреждений;

- выявлены принципиальные особенности бюджетных учреждений как объекта ГФК, в числе которых наибольшее значение имеют особый правовой статус бюджетных учреждений, особенности структуры финансовых потоков, формирующих доходы бюджетных учреждений и специальный режим их (доходов) использования, многообразие бюджетных учреждений, вызывающее необходимость применения особых методик ГФК по каждому типу учреждений;

- впервые системно исследованы вопросы организации и методики контроля деятельности научно-исследовательских организаций на примере Российской Академии наук; выявлены причины и основные формы нарушения финансовой дисциплины в этих учреждениях, определены способы их выявления и меры по устранению наиболее существенных из них; предложены пути повышения эффективности финансового контроля научно-исследовательских организаций с разработкой методических рекомендаций по проведению государственного финансового контроля бюджетных учреждений.

Объект исследования. Объектами исследования являются система государственного финансового контроля бюджетных учреждений, а также научно-исследовательские учреждения, предприятия здравоохранения и быта, унитарные государственные предприятия РАН.

Предметом исследования являются принципы, инструменты и правовые нормы обеспечения действенности государственного финансового контроля бюджетных учреждений.

Теоретической и методологической базой исследования явились методы диалектической логики, системного анализа, фундаментальные труды классиков экономической теории, работы современных отечественных и зарубежных экономистов, финансистов по проблемам государственного финансового контроля, а также нормативно-законодательные акты, в том числе Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (в их концептуальных аспектах) и ряд других важнейших федеральных законов, регламентирующих государственный финансовый контроль. Изучены также материалы контроля Счетной палаты РФ, Министерства по налогам и сборам, Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов, Федерального казначейства, внебюджетных фондов РФ.

Практическая значимость работы. Предложены методология и рекомендации по организации финансового контроля в некоммерческих организациях, разработана соответствующая методика, использование которой повысит качество и эффективность контрольной работы. Намечены пути организации и совершенствования внутриведомственного финансового контроля, а также повышения его действенности в координации с другими видами госконтроля, что позволит усилить результативность финансового контроля на всех уровнях управления.

Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности научно-исследовательских институтов, предприятий и учреждений системы Российской Академии наук и в аудиторских фирмах.

Материалы диссертации использовались в преподавании соответствующих учебных дисциплин в высших учебных заведениях.

Основные положения работы обсуждались на заседании «круглого стола», состоявшемся в Институте экономики РАН в декабре 2001 г. по теме «Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления», на научной конференции (в рамках постоянно действующей комиссии ученых-экономистов РАН и ПАН) «Предприятия в процессе трансформации», проведенной в Институте экономики РАН в июне 2002 г., докладывались на заседаниях Центра финансово-банковских исследований в 2001-2002 гг.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Подстригич, Галина Борикадовна

Государственный финансовый контроль в современных условиях является важнейшим инструментом реализации экономической политики. Проведенные автором исследования теоретических основ государственного финансового контроля, процесса становления и развития системы ГФК в период рыночной трансформации российской экономики позволяют сделать следующие выводы.1. В России еще не сформирована современная концепция системного финансового контроля действенности всех социально-экономических, инновационно-воспроизводственных и структурных процессов в ходе реформ. Это обусловлено тем, что не завершено формирование рыночной экономики, рыночной инфраструктуры, не созданы цивилизованные отношения в цепи: производство -

рынок - потребление - прибыль (доход) - налоги (платежи) - бюджеты всех уровней. Финансово-денежные отношения государства со своими субъектами, населением связаны сложной структурой институтов и механизмов контроля и все это полноценных результатов пока не дает, что требует целенаправленного регулирования указанных отношений и процессов на базе системного государственного финансового контроля.2. Существенные организационные недоработки, противоречия законодательно-правового обеспечения государственного финансового контроля не позволяют в полной мере реализовать созданный к настоящему времени потенциал российской системы ГФК: как показывают исследования, многие острые экономические проблемы российской экономики обусловлены не только объективными факторами, связанными с трансформационными процессами, но в немалой степени - и отсутствием эффективного государственного контроля за происходящими социально-экономическим процессами. Поэтому процесс становления российской системы ГФК пока нельзя считать завершенным.3. К числу главных взаимосвязанных и взаимообусловленных недостатков сформировавшейся системы государственного финансового контроля, вызванных прежде всего несовершенством законодательно-правовой базы, по нашему мнению, относятся следующие: 1) правовая неопределенность сущности, функций И задач государственного финансового контроля; 2) бессистемность, возможность неоднозначной трактовки и даже противоречивость отдельных норм и положений действующего финансового законодательства, имеющиеся пробелы по многим принципиальным аспектам государственного финансового контроля; 3) неэффективное законодательное распределение функций между институциональными структурами, осуществляющими в установленном порядке контрольные мероприятия; правовая размытость системы взаимодействия различных органов, входящих в систему государственного финансового контроля как внутри этой системы, так и с органами, осуществляющими корпоративный и независимый контроль; правовая нацеленность государственного финансового контроля не на превентивный, а преимущественно на последующий контроль, т.е.на наименее эффективную форму реализации контрольной функции. Вместе с тем, все эти недостатки, существенно снижающие эффективность государственного финансового контроля и не позволяющие реализовать весь его потенциал, по нашему мнению, устранимы в рамках сложившейся системы ГФК.

4. Государственный финансовый контроль призван охватывать все уровни общества, все этапы формирования и использования финансовых источников жизнедеятельности человека и общества в их же интересах по критериям социальности, эффективности, законности. Конечный результат контроля - не только выявление нарушений (криминала), но и восстановление нормального процесса финансирования в соответствии с первоначальными целями.5. Особую значимость в оперативном воздействии на социально экономические процессы на всех уровнях и, особенно, на уровне предприятия, организации, учреждения имеет достижение действенности финансово бюджетного механизма за счет интеграции всех форм и этапов системы государственного финансового контроля (предварительного, текущего,

последующего) на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, на муниципальном уровне (законодательная и исполнительная ветви власти) как основы системного планирования, управления и регулирования в интересах человека и общества.6. Современные формы управления экономикой, финансовыми потоками настолько сложны по объемам, формам собственности, глобализации процессов, что требуют адекватного системного обслуживания (на принципах мониторинга) современными электронными информационными технологиями. Необходимо создание единой информационной сети для всех форм, структур и институтов финансово-бюджетного контроля в Российской Федерации.7. Критериями действенности финансово-бюджетных механизмов контроля и регулирования социально-экономических процессов должны быть устранение нарушений финансового законодательства, сокращение всех форм задолженности, своевременная выплат заработной платы, недопущение нецелевого использования бюджетных средств.8. В современных условиях важнейшим звеном государственного финансового контроля является ГФК бюджетных учреждений, что обусловлено существенными изменениями организации их финансов в современных российских условиях. Государственный финансовый контроль, осуществляемый в бюджетных учреждениях, с точки зрения его функционально-целевой направленности организуется на общих принципах ГФК - законности, объективности, независимости, гласности. В то же время особый правовой статус бюджетных учреждений, принципиальные особенности организации их финансов отражаются не только на формах, способах и методах осуществления государственного финансового контроля: он может быть как узким, ограничиваясь преимущественно бюджетно-налоговым контролем, так и широкомасштабным. В зависимости от этого и определяются направления ГФК в каждом конкретном бюджетном учреждении.9. При осуществлении широкомасштабного государственного финансового контроля, необходимость в котором возникает, если бюджетное учреждение занимается активной предпринимательской деятельностью, основными его направлениями являются: 1) контроль за формированием доходов, полученных в порядке бюджетно-сметного финансирования и из небюджетных источников (от предпринимательской деятельности); 2) за целевым использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; 3) за рациональным и целевым использованием средств государственных внебюджетных фондов и других государственных средств; 4) за соблюдением режима специальной правоспособности бюджетных учреждений при расходовании доходов, полученных от предпринимательской деятельности; 5) за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет; 6) за использованием государственной собственности и государственного имущества.10. В настоящее время роль и значение ведомственного контроля в общей системе государственного финансового контроля оказались неоправданно заниженными. Ведомственный контроль, как показывает практика, способен эффективно решать такие задачи, как выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины. Учитывая отраслевую специфику, работники контрольно-ревизионных служб помогают руководителю каждой организации, учреждения или предприятия с наименьшими затратами получить максимальный результат. Специалисты ведомственного контроля, благодаря их относительно узкой специализации, должны активно привлекаться к процессу разработки предложений по устранению условий и причин, порождающих нарушения финансового законодательства. Поэтому в современных российских условиях значение ведомственного контроля должно не только не снижаться, но, напротив, усиливаться. Необходимость в этом обусловливается, во-первых, тем, что современные бюджетные учреждения, в отличие от учреждений советского периода, имеют более сложную систему организации их финансов, что требует исключительно высокого профессионализма финансовых работников. Во-вторых, на макроуровне современные организации социально-культурной, научной и других отраслей непроизводственной сферы, как правило, представляют собой многоотраслевые комплексы. Поэтому осуществление контроля за их финансовой деятельностью требует обширных знаний специфики этих отраслей и подведомственных им учреждений. Это особенно актуально для формирования эффективного финансового контроля в такой системе, как Российская Академия И. Повышение эффективности ведомственного финансового контроля бюджетных учреждений требует решения целого ряда проблем как на теоретическом, так и практическом уровнях. Прежде всего необходимо определение места ведомственного контроля в общей системе государственного финансового контроля и его законодательное закрепление. По нашему мнению, его место, хотя и формально, но уже определено в Бюджетном кодексе — как органичная часть государственного финансового контроля, и важнейшей задачей сегодня является более четкое закрепление этого звена в системе ГФК. Необходима более четкая регламентация деятельности органов ведомственного контроля, их прав и обязанностей, ответственности за качество проводимых проверок на подведомственных предприятиях. Проблема заключается в том, что все эти важные вопросы не решены пока в полной мере даже относительно высших органов ГФК: Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ и входящего в его состав Департамента государственного финансового контроля и аудита и других субъектов ГФК.

12. В диссертационном исследовании сформулированы основные цели и задачи ведомственного контроля. Ведомственный контроль как составная часть государственного финансового контроля должен быть направлен на решение задач, стоящих перед ГФК в целом. Вместе с тем, в процессе ведомственного контроля проводятся комплексные ревизии финансово-хозяйственной деятельности подведомственных предприятий, поэтому он всегда масштабнее контроля, осуществляемого вневедомственными органами ГФК, акцентирующими внимание на соблюдении бюджетно-финансового законодательства. В переходный период задачи внутриведомственного финансового контроля, особенно за соблюдением бюджетного законодательства, значительно усложнились. В работе на примере Российской Академии наук показано, что новыми (или более широкими) задачами I i I ведомственного контроля РАН являются контроль за соблюдением налогового законодательства (что ранее не было предусмотрено); контроль за внебюджетными фондами; контроль за целевым использованием бюджетных средств (в более широком объеме, чем было ранее); контроль за внебюджетными поступлениями денежных средств (спецсредства, внереализационные доходы и др.) и др.13. Острой проблемой является сегодня противоречивость многих положений, установленных правилами ведения бухгалтерского учета и закрепленных в бюджетном законодательстве. В этой связи важной задачей внутриведомственного контроля в системе Российской Академии наук является оказание научным учреждениям, организациям и предприятиям РАН практической помощи в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, правильной постановки бухгалтерского учета, изучении новых нормативных актов, внедрении средств информатизации и т.д. Как показывает практика, в силу незаконченности процесса реформирования финансово-бюджетного законодательства, введения новых правил ведения бухгалтерского учета, многие ошибки в бухгалтерском учете (главной информационной базе государственного финансового контроля) допускаются из-за отсутствия качественного методического обеспечения как бухгалтерского, так и ревизионного аппарата. Поэтому в диссертационном исследовании предложены авторские методические рекомендации по проведению ведомственного финансового контроля в бюджетных учреждениях, а также методические рекомендации по осуществлению ведомственного финансового контроля выполнения научно-исследовательских работ в научных организациях Российской Академии наук.