Особенности исполнения бюджета территориальными органами казначейства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности исполнения бюджета территориальными органами казначейства"

На правах рукописи

КАЛУШ ВИТАЛИИ ГРИГОРЬЕВИЧ

ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ КАЗНАЧЕЙСТВА

Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2005-4 12224

На правах рукописи

КАЛУШ ВИТАЛИЙ ГРИГОРЬЕВИЧ

ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ КАЗНАЧЕЙСТВА

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ев

Работа выполнена в Астраханском государственном университете

Научный руководитель - кандидат экономических наук, доцент

Зак Татьяна Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Перонко Иван Александрович

кандидат экономических наук, доцент Заболоцкая Виктория Викторовна

Ведущая организация - Астраханский государственный технический университет

Защита состоится «/£» сентября 2004 года в /У-РОчасов на заседании диссертационного совета Д 212.101.05 при Кубанском государственном университете по адресу: 350040, г.Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного университета по адресу: 350040, г.Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

Автореферат разослан «5[_» июля 2004 года

И.О. ученого секретаря диссертационного совета д.э.н., профессор

Авдеева Т.Т.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследуемой проблемы. В работе рассматривается деятельность органов федерального казначейства, их роль в регулировании потоков бюджетных средств, повышении эффективности использования средств бюджета и совершенствовании механизма исполнения бюджета на основе единого казначейского счета.

Сегодня перед российской финансовой системой поставлена задача повышения эффективности бюджетного процесса, которая должна решать снижение рисков дефицита бюджетных источников, осуществление полного контроля за целевым использованием средств, принятие обоснованных управленческих решений, получение необходимой информации. Гибкость бюджетной системы подразумевает способность адекватно реагировать на постоянно меняющиеся условия внешнего и внутреннего характера, без нарушения ее устойчивости, что предполагает использование таких инструментов управления, которые позволили бы наиболее полно унифицировать и стандартизировать этапы и процедуры исполнения бюджета.

Одним из ведущих инструментов оптимизации бюджетного процесса является казначейская система исполнения бюджета. Роль Казначейства как важнейшего элемента всей бюджетной системы определяется необходимостью централизации в рамках одного исполнительного органа всех денежных потоков, как поступающих, так и исходящих. В процессе реализации принципа централизованного управления бюджетными средствами решаются ключевые задачи эффективной бюджетной политики - целевого использования средств и осуществления полного финансового контроля.

Мировой опыт функционирования казначейских систем показывает высокую значимость данного института в процессе управления государственными финансами. И насущной проблемой российской экономики должна стать разработка и внедрение на государственном уровне принципов использования общих и стандартизированных программных средств исполнения бюджета.

Особое значение имеет территориальный аспект деятельности казначейства в его взаимодействии с центром. Анализ опыта, накопленного казначействами в регионах, является важной составной частью повышения эффективности бюджетного процесса. И этим определяется актуальность предлагаемого диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Органы федерального казначейства - это новая структура управления государственными финансами, их деятельность изучена еще недостаточно. Теоретические аспекты управления бюджетной системой и бюджетным процессом в разной мере рассматривались в трудах ведущих отечественных экономистов Акперовой И.А, Врублевской О.В., Дробозиной Л.А., Ивановой Н.Г., Родионовой В.М., Гребинско-

го А.П.,Поляка Г.Б. и др. Среди исследований проблем в области исполнения федерального бюджета через органы федерального казначейства выделяются работы Нестеренко Т.Г., Артюхина Р.Е., Маклевой Г.И., Малышевой В.И., Каретина В.И., Прокофьева СЕ. и др. Их работы имеют большое теоретическое и практическое значение.

Следует отметить, что комплексному исследованию деятельности органов федерального казначейства, на наш взгляд, не уделялось должного внимания. Исходя из актуальности и недостаточной разработанности проблемы нами была определена тема предлагаемого диссертационного исследования.

В качестве гипотезы выдвинуто предположение о том, что исполнение бюджета органами федерального казначейства на основе единого казначейского счета приведет к повышению эффективности регулирования бюджетных потоков и усилению контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Целью диссертационного исследования является определение возможности совершенствования механизма исполнения бюджета на основе единого казначейского счета по расходам федерального бюджета и разработка инструментов и методов его реализации.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд задач, определивших логику и структуру исследования:

• проанализировать структуру и функции федерального казначейства как средства повышения эффективности исполнения бюджета;

• оценить меру необходимости сохранения полномочий по исполнению бюджета за казначейской системой;

• изучить мировой, научно-практический опыт казначейской системы для оценки необходимости сохранения и совершенствования активной роли федерального казначейства;

• проанализировать организационные и правовые формы казначейского исполнения бюджета;

• определить цели и задачи развития казначейской системы;

• моделировать средства и методы реализации единого казначейского счета по расходам федерального бюджета;

• проанализировать информационные и контрольные функции казначейства с учетом их правовой основы;

• разработать направления дальнейшего совершенствования механизма реализации системы единого казначейского счета для повышения эффективности исполнения бюджета.

Объектом исследования являются потоки бюджетных средств.

Предмет исследования - регулирование движения бюджетных потоков федеральным казначейством.

Теоретико-методологическую основу диссертации составили труды ведущих отечественных экономистов по вопросам управления бюджетной систе-

мой и бюджетным процессом, в том числе исполнения федерального бюджета через органы федерального казначейства.

При подготовке диссертационного исследования был изучен, систематизирован и обобщен обширный фактический, теоретический и научно-практический материал.

Диссертационное исследование обеспечивается целостным подходом к решению проблемы, методологической обоснованностью и непротиворечивостью исходных теоретических положений исследования, корректной организацией экспериментальной работы, практическим подтверждением основных положений исследования на практике в управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области.

Методологической основой исследования стали принципы диалектической и формальной логики. Для достижения поставленной цели, решения определенных в исследовании задач применялся метод системного анализа, функционального анализа, метод сравнения, обобщения, научной абстракции.

Диссертационное исследование выполнено в соответствии с требованием Паспорта ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п. 2.6 Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на' основе законодательных и нормативных актов Российской Федерации, инструктивных материалов, статистических, официальных данных и отчётов Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области.

В работе были использованы материалы Всероссийских семинаров и совещаний по вопросам развития казначейских технологий, а также методологического совета при Главном управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Положения диссертации, выносимые на защиту.

Бюджетная система Российской Федерации находится в процессе становления. Актуальной задачей является обеспечение устойчивости и подконтрольности федеральных финансовых ресурсов, их централизация у одного федерального органа исполнительной власти. Переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской системе сопровождался передачей функций по регламентации процесса исполнения бюджета, выполняемых ранее органами Центрального Банка Российской Федерации, Государственной налоговой службой Российской Федерации и местными финансовыми органами - в органы казначейства.

Решение вопросов казначейского исполнения бюджета в условиях проводимых экономических реформ предполагает создание государственной информационной системы, которая предоставит органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финан-

сов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление ими. Модернизация и внедрение автоматизированных систем управления бюджетным процессом является приоритетным направлением в совершенствовании исполнения бюджета.

Для эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, обеспечения централизации учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и получения оперативной информации о ходе исполнения бюджета необходимо сосредоточить все средства федерального бюджета на едином счете, открытом в Банке России.

Для успешного исполнения бюджета на основе единого казначейского счета в части расходов федерального бюджета может использоваться разработанная автором технология выраженная в программном продукте «ЕКС расходы», а также блок-схема прохождения документооборота и положение об организации документооборота между управлением федерального казначейства и отделениями федерального казначейства в режиме единого казначейского счета по расходам федерального бюджета, которые позволяют на уровне управления федерального казначейства осуществлять концентрацию бюджетных средств на одном счете, ужесточить контроль за целевым использованием бюджетных средств и повысить качество управления ими.

В целях совершенствования организации казначейской системы на основе единого казначейского счета необходимо создание собственной платежной системы федерального казначейства, основанной на разграничении государственного сектора и сектора реальной экономики (сектор нефинансовых корпораций, сектор финансовых корпораций, сектор некоммерческих организаций и сектор домашнего хозяйства) с целью обособления их финансовых ресурсов; создание Единого казначейского банка; придание казначейству наряду с функциями кассового исполнения бюджета и функции кредитной организации; передачи полномочий по обеспечению кассовой наличности клиентов органов федерального казначейства без посредничества банков и других кредитных организаций; построение новой системы учета и отчетности, единой для сектора государственного управления и сектора реальной экономики; построение бюджетной классификации, отвечающей целям обеспечения прозрачности формирования и исполнения федерального бюджета; применение технологии многомерного штрихкодирования Bi-priht, обеспечение межбюджетных отношений через систему федерального казначейства.

Научная новизны работы заключается в том, что в результате исследования теоретических и практических аспектов функционирования органов федерального казначейства, изучения отечественного и зарубежного опыта в диссертации определяются пути реализации исполнения бюджета на основе единого казначейского счета, его инструменты и методы.

На основе анализа структуры и функций федерального казначейства выявлены направления повышения эффективности регулирования бюджетных потоков и на этой основе уточнена категория казначейской системы.

♦♦♦ Определены тенденции сохранения полномочий по исполнению бюджета за казначейской системой, заключающиеся в том, что казначейская система исполнения бюджета более детализирована и отличается от банковской.

На основе оценки зарубежного опыта различных индустриальных стран мира доказана необходимость активной роли федерального казначейства России в финансовом управлении и обоснованны рекомендации по внедрению перспективных направлений совершенствования исполнения бюджета.

Дана развернутая оценка исполнения бюджета на основе единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета, заключающаяся в концентрации бюджетных средств у одного органа исполнительной власти, ужесточении контроля за их расходованием и повышении качества управления бюджетными средствами.

ф Предложена авторская технология, выраженная в программном продукте «ЕКС расходы» которая позволяет на уровне управления федерального казначейства осуществлять кассовые операции по исполнению федерального бюджета и их учет в разрезе кодов бюджетной классификации; автоматически обеспечивать синхронизацию лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования при их вводе в информационную систему; отражать ежедневные расходы бюджетных учреждений, проведенные с лицевых счетов управления федерального казначейства в соответствии с их целевым назначением и кодам бюджетной классификации Российской Федерации; составлять бухгалтерскую отчетность на уровне управления федерального казначейства; вести Главную книгу федерального казначейства.

Разработана блок-схема прохождения документооборота в режиме единого казначейского счета исполнения бюджета по расходам на уровне управления федерального казначейства, что позволило консолидировать финансовые ресурсы субъекта Федерации на одном счете и ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега на 3-5 дней.

Предложены направления дальнейшего совершенствования механизма реализации казначейской системы: 1) обоснована необходимость разграничения системы расчетов в секторе государственного управления и построения новой системы учета, объединяющей все уровни бюджетной системы, включая государственные внебюджетные фонды; 2) в результате анализа взаимодействия казначейства и Центрального банка России предложено создание Единого Казначейского банка; 3) конкретизирована роль использования технологии многомерного штрих-кодирования Bi-prmt, повышающей оперативность прохождения документов клиентов, обслуживаемых в органах федерального казначейства.

Сформулированы приоритетные направления дальнейшего совершен-

ствования межбюджетных отношений через систему федерального казначейства, что создаст атмосферу предсказуемости в бюджетной сфере, возможность проводить преобразования в бюджетной системе и обеспечит управление государственными финансами с максимальной эффективностью.

Теоретическая значимость исследования определяется актуальностью поставленных задач и уровнем их фундаментальной и прикладной разработанности.

Методологические и теоретические положения диссертации могут быть использованы в дальнейшей исследовательской деятельности по данной тематике.

Разработанные в результате диссертационного исследования положения и выводы используются в ходе лекций и практических занятий для студентов Астраханского финансово-экономического колледжа, при разработке рабочих программ учебной и производственной практик.

Практическая значимость работы. Предложенная методология в области исполнения бюджета на основе единого казначейского счета, включающая технологию, выраженную в программном продукте «ЕКС расходы», ведет к повышению оперативности и эффективном использовании средств, ускоряет их прохождение от Главного распорядителя бюджетных средств до получателя этих средств, повышает контроль за целевым использованием бюджетных средств и сокращает издержки при вводе и анализе первичной информации.

Данный программный продукт может быть использован в практической деятельности органов федерального казначейства Министерства финансов на основе единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета, для повышения эффективности управления и целевого использования бюджетных средств всеми участниками бюджетного процесса.

Апробация результатов. Основные теоретические и практические результаты исследования докладывались на Всероссийском совещании работников органов федерального казначейства (г. Москва, 2002 год), на Международной научной конференции «Инновация в науке и образовании - 2003» (г. Калининград, 2003 год), а также на производственных совещаниях работников управления федерального казначейства по Астраханской области (г. Астрахань 2001 -2003 годы).

Разработанная автором диссертации методика централизации казначейских счетов реализована в управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области.

Объём и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографического списка использованной литературы. Содержание работы изложено на 173 страницах машинописного текста. Содержит количество схем - 13, таблиц- 8, графиков - 1, диаграмм - 1.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Переход к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой сферы Российской Федерации и ее основного звена - бюджетной системы. В настоящее время новая, соответствующая рыночным отношениям бюджетная система России находится в стадии становления, отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенций между федеральным и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.

В результате кардинальных изменений, произошедших в бюджетном процессе Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности федеральных финансовых ресурсов, их централизации у одного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного обеспечивать упорядоченный поток ресурсов из федерального бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия оптимальных управленческих решений.

В Российской Федерации существовала банковская система исполнения бюджета, допускающая финансирование денежных средств только на стадии платежа, когда возможность маневрировать государственными финансовыми ресурсами была уже практически упущена. В условиях перехода к рыночной экономике и дефицита бюджетных средств это привело к следующим негативным последствиям:

• наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало процесс управления бюджетными потоками оперативности;

• отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах, в следствии чего было затруднено точное определение минимальных потребностей в заемных средствах;

• в ходе исполнения бюджета фиксировались только два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что делало невозможным экономически оправданное маневрирование средствами федерального бюджета;

• усложнился, ослаб контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, что открыло возможность их использования не по целевому назначению и других злоупотреблений;

• «пробег» бюджетных потоков до конечных получателей был недопустимо долог и зачастую вел к срыву сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что, в свою очередь, приводило к росту социальной напряженности;

• сложился высокий уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков.

К середине 1992 года исполнение федерального бюджета в Российской Федерации практически вышло из-под контроля Правительства Российской Федерации. Отсутствие механизмов контроля за этапами расходования бюджетных средств дестабилизировало проводимую в стране бюджетную политику и сделало практически невозможным активное участие Правительства в ее реализации.

В целях совершенствования бюджетного процесса, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета Российской Федерации в 1992 году было введено казначейское исполнение федерального бюджета, в связи с чем осуществлен переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской. Для его осуществления в составе Министерства финансов Российской Федерации было образовано Федеральное казначейство. Правовой основой их создания и деятельности явились Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года «О федеральном казначействе» и Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 года № 864 «Положение о федеральном казначействе».

Казначейская система - это специальный государственный финансовый орган Министерства финансов, представляющий собой созданную по территориальному признаку единую централизованную систему, на которую возложены организация исполнения бюджета, управление счетами и бюджетными средствами. Это система тотального учета и контроля процесса движения бюджетных средств от их поступления в бюджет до использования. Ее основная функция - доведение бюджетных средств до конечных получателей в соответствии с бюджетом и регламентация процесса исполнения бюджета, контроль за целевым использованием ресурсов бюджета. Казначейская система строится на принципе единства кассы (зачисление всех поступающих доходов и поступлений на счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов со счета бюджета), принцип осуществления бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на счете, а также принцип централизации информации и контроля.

Развитие казначейской системы исполнения бюджета сопровождалось передачей функций и объема работы, выполняемых ранее органами Центрального банка Российской Федерации, Государственной налоговой службы Российской Федерации и местными финансовыми органами - органом казначейства. Это стало ключевым условием для начала функционирования централизованной финансовой системы и формирования единых межбюджетных отношений.

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство контролирует и доходный и расходный потоки бюджетных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс

финансирования.

При казначейской системе процесс исполнения бюджета гораздо более детализирован. Он позволяет четко контролировать следующие показатели:

• объемы бюджетных назначений;

• гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

• объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);

• объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;

• суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других необходимых выплат;

• суммы средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

• суммы фактического перечисления бюджетных средств со счета.

За федеральным казначейством закреплено право кассового исполнения федерального бюджета. Новые правила финансирования расходов федерального бюджета предусматривают право бюджетополучателей осуществлять расходование бюджетных средств исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, а также осуществлять финансовые операции в виде электронных платежей, что ускорило сам процесс финансирования бюджетополучателей.

В настоящее время единая централизованная система органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации содержит три уровня, включая Главное управление федерального казначейства и 89 подчиненных ему управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, а также 2311 отделений федерального казначейства в муниципальных образованиях. Организационно-функциональная структура органов федерального казначейства показана на рис. 1.

Роль федерального казначейства в бюджетном процессе значительна. С помощью казначейства Министерство финансов получает информацию о состоянии и движении бюджетных средств, по всему спектру показателей, предоставляет ему и главным распорядителям средств широкие возможности для оперативного управления бюджетными ресурсами.

Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета оправдал себя, так как благодаря этому были решены основные проблемы, связанные с организацией исполнения бюджета:

ОФК-2311

Рис. 1 Структура органов федерального казначейства(составлена автором)

• концентрация средств федерального бюджета на счетах одного органа государственной власти;

• наличие оперативных сведений о поступивших доходах федерального бюджета и платежах в разрезе кодов классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

• оперативное обеспечение текущего контроля при расходовании бюджетных средств, что сводит к минимуму их использование не по целевому назначению;

• наличие оперативной информации об исполнении федерального бюджета: финансировании расходов, кассовых расходах, остатках на счетах бюджета в разрезе всех направлений классификации расходов бюджета Российской Федерации.

Решение вопросов казначейского исполнения бюджета в условиях проводимых экономических реформ предполагает научно-обоснованную программу развития казначейской системы в целом. Это подтверждает опыт индустриально развитых государств, в которых именно при помощи казначейского механизма исполнения доходов и расходов бюджета достигается эффективное управление финансами.

Основным предназначением национального казначейства является содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами. Казначейство своевременно обеспечивает бюджетные учреждения необходимыми средствами для их функционирования. Вместе с тем, в разных странах органы, которые имеют одно название — казначейство, выполняют различные функции, относящиеся к управлению государственными финансами.

Единой модели управления государственными финансами и организационной структуры казначейства не существует. Число его отделов и управлений, их конкретные функции определяются в каждой стране по-разному. Анализ государственного финансового устройства различных стран показал, что национальное казначейство, как правило, играет активную роль в финансовом управлении. Вне зависимости от государственного устройства страны, будь то федеративное или унитарное, на казначейство возлагаются основные функции управления государственными финансовыми потоками. Но механический перенос зарубежной практики в российские условия вряд ли целесообразен. Необходимо создание компетентного и эффективного казначейства России на основе изучения концепций ведущих стран мира.

Прежде всего нужна государственная финансовая информационная система, которая предоставит органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление ими. Это является важным элементом финансовой реформы в Российской Федерации, в условиях рыночной экономики.

Оценивая международный опыт, следует отметить, что модернизация и внедрение автоматизированных систем управления финансовой деятельностью является приоритетным направлением в совершенствовании исполнения бюджета. Несмотря на различный диапазон функций казначейства в различных странах, прежде всего оно отвечает за финансовое управление.

Казначейские органы в финансовом управлении России всегда играли ведущую роль. История создания казначейства в России естественным образом совпадает с началом процесса образования русского централизованного государства. В XV веке наряду с должностью окольничего - ближайшего советника и исполнителя поручений Великого князя, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. При казначее в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение -Казна, в которой вели делопроизводство должностные лица - дьяки и подьячие -не всегда родовитые, но грамотные исполнители приказов, контролировавшее взимание податей, сборов и повинностей.

В середине 20-х годов XX века функции казначейства были в основном переданы Госбанку, и с этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без кардинальных изменений просуществовала весь советский период развития государства. Госбюджет был адекватен архитектуре унитарного государства с плановой экономикой и логично вписывался в иерархию всех институтов управления.

Анализ основных принципов структуры и функционирования финансово-бюджетной системы в экономически развитых странах Запада, а также - дореволюционной России показывает, что казначейство является оптимальным механизмом государственного управления бюджетным процессом. Задачи системы казначейства России на современном этапе развития страны незначительно отличаются от задач, стоявших перед казначействами в прошлом. В своей основе функции Казначейств дореволюционной России и Российской Федерации ясны, конкретны и неизменны. Меняются лишь формы и методы их исполнения применительно к конкретным историческим и экономическим реалиям при сохранении принципа их преемственности. Современными их делают новые технологии, позволяющие ускорять обработку информации и повышать при этом степень ее надежности и достоверности. И внедрение института казначейства в нынешних условиях было не только необходимо, но и просто неизбежно, поскольку только казначейская система позволит избежать финансовой анархии, позволяет упорядочить и поставить на службу стране материальные, финансовые ресурсы.

Но полноценное функционирование казначейской системы невозможно без соответствующей правовой базы.

Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетными правоотношениями, то есть общественными отношениями, урегулированными нормами права. Это отношения, возникаю-

щие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, контроля за их исполнением, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Процесс становления казначейской системы исполнения бюджета в Российской федерации объективно требует разработки теоретических вопросов, что необходимо для выявления существующих недостатков в бюджетном законодательстве, повышения качества принимаемых нормативно-правовых актов.

Федеральное казначейство Российской Федерации находится в настоящее время в стадии развития, но аппарат казначейства конечно же не может простаивать в ожидании оптимальных условий работы. У него появились новые задачи и функции. И одним из самых перспективных путей его деятельности стал переход на единый казначейский счет и в центре, и в субъектах Федерации. Причем единый казначейский счет нужно рассматривать не в качестве физического счета, а в качестве технологии, при которой все поступления в федеральный бюджет становятся тут же доступными для осуществления операций, связанных с выплатами в процессе исполнения бюджета.

Для эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, повышения безопасности их движения и сохранности, а также обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета, необходимо оптимизировать потоки средств федерального бюджета, путем закрытия многочисленных счетов в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и сосредоточения их на едином казначейском счете, открытом в Банке России.

Цель Концепции единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2000 года № 107-р) заключается в том, чтобы решить три тесно связанные между собой задачи: во-первых, добиться концентрации бюджетных средств; во-вторых, ужесточить контроль за их расходованием; и в-третьих, повысить качество управления бюджетными средствами.

Введение единого счета федерального казначейства позволит осуществить переход от экстенсивных технологий исполнения федерального бюджета к интенсивным путем реформирования существующей сегодня процедуры финансирования.

Единый казначейский счет представляет собой счет федерального казначейства, открытый в учреждении Центрального банка Российской Федерации, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и

отражаются операции органов исполнительной власти и управления Россий-ской Федерации в российских рублях по исполнению федерального бюджета.

В настоящее время процесс финансирования берет отсчет с начала движения средств по счетам федерального казначейства. Но от момента принятия распорядителем средств федерального бюджета решения по финансированию до момента кассового расхода, производимого со счетов органов казначейства на основании платежных документов конкретного бюджетополучателя проходит достаточно много времени. Все это время «связанные» средства находятся на остатках по счетам федерального казначейства по всей территории России, огромные суммы - от 15 до 30 млрд. рублей. В соответствии с Концепцией функционирования единого счета счета бюджетополучателей будут подкрепляться реальными ресурсами тогда, когда придет срок фактически производить кассовый расход, то есть когда в орган казначейства поступит из учреждения платежный документ на списание средств с его лицевого счета в оплату обязательств, принятых данным учреждением в соответствии с Законом о бюджете.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования единого казначейского счета - качественно новая технология исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными являются следующие моменты:

• централизация доходов и средств федерального бюджета на едином казначейском счете, открытом в Главном управлении федерального казначейства;

• централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом управлением федерального казначейства, распределение их между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне управления федерального казначейства;

• ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне управления федерального казначейства.

Исполнение бюджета на основе функционирования единого казначейского счета может быть реализовано при условии создания компьютеризированной интегрированной казначейской системы и повсеместного перевода учреждений Банка России на электронные платежи.

Таким образом, цели и задачи казначейской системы определены на сегодняшний день очень четко, однако недостатком Концепции функционирования единого казначейского счета является отсутствие практических разработок, посредством которых данная концепция может быть реализована на достаточно эффективном уровне для осуществления расходов федерального бюджета.

Учет доходов федерального бюджета и распределение федеральных и

региональных налогов и сборов в управлении федерального казначейства по Астраханской области осуществляется в автоматизированном режиме в централизованном программном продукте «Казна». С переходом на единый казначейский счет по учету доходов значительно возросли суммы поступлений доходов, обрабатываемые в управлении, их удельный вес вырос с 37,7 % до 100 %. Анализ распределения доходов, поступивших на счет 40101 управления федерального казначейства по Астраханской области, показан в таблице 1.

Таблица 1

Анализ распределения доходов, поступивших на счет 40101 управления федерального казначейства по Астраханской области

млн. руб.

Уровни бюджетной 2002 год 2003 Изменения

системы год Абс. значение %

Федеральный бюджет 5 943,3 7 120,1 1 176,8 119,80

Областной бюджет 1 837,5 2 811,6 974,1 153,01

Местные бюджеты 1 776,4 3 261,9 1 485,6 183,63

Муниципальные 153,2 301,5 148,3 196,78

бюджеты

Внебюджетные фонды 1011,8 3 052,2 2 040,4 301,67

Возвращено платежей 200,3 371,1 170,8 185,30

Всего 10 922,4 16920,5 5 998, 0 154,91

Рассчитано автором на основе отчетов УФК по Астраханской области

Перевод на единый счет позволил унифицировать процесс документооборота. Ранее формирование платежных поручений для перечисления в федеральный бюджет, в региональный и во внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования) происходило из расчета один район - один документ по перечислению в бюджет. При переходе на единый счет формируется одно платежное поручение от управления. Таким образом, количество платежных поручений снизилось в 17 раз, что позволило сократить затраты на выполнение банковских операций и на информационные ресурсы. В табл. 2 показано совершенствование документооборота в условиях функционирования единого счета по доходам.

На наш взгляд, переход на единый счет по доходам позволяет унифицировать процедуру взаимодействия казначейства, налоговых органов, кредит-

17

Таблица 2

Совершенствование документооборота в условиях функционирования единого счета

Количествово платежных От отделений От управления

поручений в бюджет федерального федерального

казначейства казначейства

Федеральный бюджет 17 1

Региональный бюджет 17 1

Внебюджетные фонды 85 5

Итого 119 7

Рассчитано автором на основе отчетов УФК по Астраханской области

ных организаций, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Введенный ежедневный мониторинг позволяет обеспечивать строгий контроль за:

• соблюдением налогоплательщиками порядка перечисления налогов и сборов, практически исключены перечисления их напрямую на счета доходов федерального, регионального и местных бюджетов, минуя распорядительные счета органов федерального казначейства;

• приведением в соответствие с федеральным бюджетным и налоговым законодательством принимаемых региональными и муниципальными властями нормативных актов;

• решениями, дающими право получения налогоплательщиками льгот и отсрочек по уплате налогов, исключая принятие таковых по федеральным налогам в части отчислений в бюджет субъекта Российской Федерации и местных бюджетов.

Расходование средств федерального бюджета, являясь частью бюджетной и финансовой систем, представляет собой процесс более сложный, чем формирование доходов. Законодательная и нормативная база для исполнения федерального бюджета по расходам менее совершенна, чем налоговая законодательная база. Основанием для расходов является закон о бюджете на соответствующий год. При этом если доходная часть бюджета -величина планируемая, то расходная часть формируется расчетно и при исполнении полностью зависит от доходов.

Для решения данной задачи на уровне управления федерального казначейства по Астраханской области автором были разработаны средства и методы реализации Концепции функционирования единого казначейского счета выраженные в программном продукте «ЕКС расходы».

Рис. 2 Схема прохождения документооборота в режиме единого казначейского счета в управлении федерального казначейства (составлена автором)

Была также, разработана блок-схема прохождения документооборота в режиме единого казначейского счета по расходам, представленная автором на рис. 2 и положения об организации документооборота между управлением федерального казначейства и отделениями федерального казначейства в режиме единого казначейского счета по расходам федерального бюджета.

На основании проведенных объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования расходов, а также проведенных расходов федерального бюджета программный продукт системы «ЕКС расходы» автоматически формирует мемориальные ордера, бухгалтерскую отчетность и заносит данные в главную книгу управления. При этом автоматически формируется один экземпляр распоряжения на перечисление средств и реестры на перечисление средств бюджетополучателям других территорий, финансируемых почтовыми платежными документами, и создается опись реестров на финансирование получателей бюджетных средств, в которой содержится информация по всем сформированным за текущий операционный день реестрам на финансирование расходов в разрезе статей расходов бюджетной классификации Российской Федерации.

По мнению автора, переход на единый казначейский счет, открытый в управлении федерального казначейства по Астраханской области, позволил консолидировать финансовые ресурсы на одном счете и сократить число счетов, открытых территориальным отделениям федерального казначейства и получателям бюджетных средств в расчетно-кассовых центрах Центрального банка России и в отделениях Сберегательного банка Российской Федерации. Консолидация счетов бюджетополучетелей с переходом на единый казначейский счет показана в табл. 3.

Таблица 3

Консолидация счетов получателей бюджетных

сред [ств с переходом на единый казначейский счет

Количество счетов Открыто счетов в кредитных организациях Открыто лицевых счетов в органах фед казначейства Открыто счетов с переходом на единый казначейский счет

Отделения федерального казначейства - 13 Нет

Управление федерального казначейства - 1 1

Получатели бюджетных средств 1986 430 Нет

Рассчитано автором на основе отчетов УФК по Астраханской области

При своевременном получении информации о зачислении на счет доходов проводится прогнозирование расходов федерального бюджета, что ускоряет оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега (на 3-

5 дней) и создает условия для внедрения процедуры финансового планирования. Это позволяет эффективно управлять средствами федерального бюджета.

В результате повысилась эффективность использования целевых бюджетных средств, а также усилен контроль за расходами и использованием бюджетных средств.

На наш взгляд, достоинством программного продукта системы «ЕКС расходы» является то, что программный продукт позволяет: 1) на уровне управления федерального казначейства осуществлять кассовые операции по исполнению федерального бюджета и их учет в разрезе кодов бюджетной классификации; 2) автоматически обеспечивать синхронизацию лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования при их вводе в информационную систему, это означает, что объемы финансирования не будут на лицевом счете получателя ожидать адекватных лимитов бюджетных обязательств от распорядителя, а будут доводиться одновременно; 3) отражать ежедневные расходы бюджетных учреждений, проведенные с лицевых счетов управления федерального казначейства в соответствии с их целевым назначением и кодам бюджетной классификации Российской Федерации; 4) составлять бухгалтерскую отчетность на уровне управления федерального казначейства; 5) вести Главную книгу федерального казначейства, которая является основным учетным регистром в казначейской системе, что сокращает издержки при сборе, анализе и вводе информации, а также приводит к сокращению численности персонала.

Исполнение бюджета на основе функционирования единого казначейского счета в Астраханской области базируется на технологии учета доходов и средств федерального бюджета и является одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета в Астраханской области и имеет целью централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.

Все преимущества, которые появляются с введением единого казначейского счета, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств, создают реальные пред посылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.

Полноценное функционирование казначейской системы и реализация механизма исполнения бюджета на основе единого казначейского счета в Астраханской области невозможно без хорошо отлаженного информационного взаимодействия. Следует отметить, что информационное обеспечение органов федерального казначейства на базе компьютерной техники и передовых средств проходило параллельно со становлением казначейства.

Для решения этих задач был предложен определенный порядок документооборота и обмен информацией с различными организациями и учреждениями, среди которых следует прежде всего назвать учреждения Цент-

рального банка Российской Федерации, территориальные органы министерства по налогам и сборам, контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации, органы защиты правопорядка и обеспечения законности и т.д.

Опыт развитых стран с рыночной экономикой наглядно подтверждает, что именно потенциал информационных технологий применительно к бюджетному процессу обеспечивает этим странам экономический приоритет и повышение социальной стабильности.

Создание собственной платежной системы федерального казначейства является объективной необходимостью. Ее создание позволит обеспечить не только абсолютный контроль за движением бюджетных денежных средств, но и оптимизацию финансовых потоков внутри бюджетной системы за счёт отделения движения денежных средств от платежных документов при переводе средств как на уровне структур федерального казначейства, так и в пределах балансовых счетов по видам бюджетных средств.

Многообразие и сложность решаемых органами федерального казначейства задач обусловили необходимость комплексного использования в работе современных информационных технологий, позволяющих обеспечить эффективную реализацию механизмов казначейского исполнения бюджетов.

Поэтому одним из актуальных вопросов совершенствования организации казначейского исполнения бюджетов всех уровней в Российской Федерации, которые в первую очередь требуют неотложного решения, является вопрос о том, каким образом Российское государство должно строить систему расчетов в секторе государственного управления, осуществляемых посредством казначейства.

При формировании представления о том, какой должна быть платежная система сектора государственного управления, очень важно провести четкую грань между государственным сектором и сектором реальной экономики (сектор нефинансовых корпораций, сектор финансовых корпораций, сектор некоммерческих организаций и сектор домашних хозяйств). На рис. 3 представлена платежная система государства.

Осуществление расчетов между секторами происходит в платежной системе Центрального банка, при этом финансовые потоки сектора реальной экономики обособляются посредством коммерческих банков, а финансовые потоки сектора государственного управления - в Банке России.

Необходимость разделять денежные средства государства и сектора реальной экономики связано с тем, что денежные средства государства в Центральном банке находятся в полной сохранности, вне зависимости от ситуаций, возникающих в экономике, в банковской системе и т.д.

И только путем обособления финансовых ресурсов можно реально оценить эффективность функционирования каждого сектора, когда денежные средства государства работают на государство, а денежные средства частного -

Секторы экономики

В НФК - нефинансовые корпорации

■ ФК - финансовые корпорации

□ СГУ • сектор госуправления

□ НКО - некоммерческие организации

■ ДХ - домашние хозяйства

Рис. 3 Платежная система государства

сектора - на частный сектор.

В настоящее время явилось повсеместное претворение в жизнь (в 89 субъектах Российской Федерации) введение единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета. Цель реализации этой стержневой казначейской задачи - реформирование существующей достаточно громоздкой системы сбора средств и доведения их до конечных получателей. Созданная изначально система казначейского управления денежными потоками оказалась несовершенной по ряду причин. Главная из них заключается в недостаточно оперативном прохождении средств от налогоплательщиков до бюджетополучателей и поставщиков товаров, работ и услуг из-за большого количества счетов по уровням органов федерального казначейства, в связи с чем Правительство Российской Федерации вынуждено было привлекать значительные заемные средства при наличии огромных остатков средств на счетах бюджетополучателей.

Необходимо оптимизировать потоки средств федерального бюджета и сосредоточить их на Едином казначейском счете Главного управления федера-ального казначейства - это является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, обеспечивающей централизацию доходов и средств федерального бюджета в центре, распределение доходов между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне управлений федерального казначейства, ежедневное отражение всех операций в

Главной книге федерального казначейства.

На наш взгляд, развитию казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации способствовало бы создание Единого казначейского банка, поскольку действующая сегодня система взаимоотношений между органами казначейства и банковской системой несовершенна и во многом тормозит прогресс.

Система федерального казначейства, которая является аналогом и правопреемником в части обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы расчетно-кассовых центров Центрального банка позволяет доводить деньги до получателей, проводить операции, выдавать ежедневно выписки по соответствующим счетам.

При кассовом исполнении бюджетов, обслуживаемых системой федерального казначейства, казначейский орган берет на себя самые объемные, затратные, трудоемкие и сложные в информационно-техническом плане операции.

Этапы кассового обслуживания федеральным казначейством включают доведение объемов финансирования до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета, контроль платежных документов бюджетополучателей, осуществление платежа от их имени и по их поручению, а также аналитический учет кассовых потоков. Планирование, контроль, распределение и доведение лимитов бюджетных обязательств до получателя должен осуществлять орган, исполняющий бюджет, а не казначейский орган, осуществляющий кассовое обслуживание.

Для достижения эффективности управления необходимо, чтобы информационная финансовая система казначейства была интегрированной. На наш взгляд, если сегодня главной задачей казначейства является кассовое исполнение бюджета, то логично придание казначейству и функций кредитной организации, так как число кредитных операций казначейства может быть значительно больше, чем объемы бюджета Российской Федерации - за счет налоговых платежей, поступающих в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.

Если Казначейский банк, структурно входящий либо в Министерство финансов, либо в казначейство, станет работать по инструкциям, действующим для кредитной системы России, то средства этого банка будут храниться на счетах расчетно-кассовых центров, не нарушая единую денежную политику страны. Причем значительно повысится оперативность движения бюджетных ресурсов, что создаст возможность Министерству финансов и другим контрольным органам оперативно, то есть по данным ежедневного баланса Казначейского банка, получать информацию о реальных остатках на балансовых счетах и в режиме реального времени управлять финансовыми потоками.

В данной ситуации имеет смысл ставить вопрос о передаче полномо-

чий по обеспечению кассовой наличности клиентов органам федерального казначейства без посредничества банков и кредитных организаций или - о слиянии региональных сетей расчетно-кассовых центров с сетью отделений федерального казначейства, для работы с денежной наличностью в части финансирования бюджетных организаций.

Очевидно, реализация идеи создания Казначейского банка требует значительных расходов и на данном этапе, возможно несвоевременна. Однако этот вопрос является актуальным и может быть поставлен в ближайшем будущем.

Новая система учета и отчетности могла бы не только отслеживать правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому году и в целом при завершении программы, а также давать возможность объективно оценивать активы и обязательства государственной власти Российской Федерации.

Это должен быть новый план счетов, единственный и обязательный для бюджетов всех уровней бюджетной системы (включая государственные внебюджетные фонды) и для всех институционных единиц сектора государственного управления. Главный принцип, который закладывается в новый план счетов, - приближение системы учета в секторе государственного управления к системе учета в секторе реальной экономики.

Также важным мероприятием является построение бюджетной классификации, отвечающей целям обеспечения прозрачности формирования и исполнения федерального бюджета. Бюджетная классификация позволит получать качественную оценку влияния государственного сектора на экономику страны и характеризовать его в соответствии с принятыми международными стандартами.

Соответственно новый план счетов и бюджетная классификация станет основой построения Главной книги казначейства, в которой будут фиксироваться все операции, проводимые в рамках исполнения федерального бюджета. В связи с этим необходимо создание финансовой отчетности, пригодной для анализа и сопоставления финансового состояния, позволяющей выдавать надежные и точные данные (отчеты) для прогнозирования движения наличных средств, оценки использования бюджета и планирования расходов.

Важнейшим условием формирования качественной прозрачной отчетности о государственных операциях является единая система ведения бухгалтерского учета для всех единиц бюджетного сектора Российской Федерации.

По мнению автора, развитие казначейской системы исполнения бюджетов будет способствовать повышению оперативности прохождения документов клиентов.

Серьезным фактором, усложняющим прохождение платежей клиентов, является то, что очень медленно, часто с ошибками оформляются их

первичные документы в расходном программном комплексе. Программа постоянно допускает сбои. В результате возникают серьезные задержки платежей. Чтобы ускорить ввод и уменьшить число ошибок, необходимо применить технологию многомерного штрихкодирования ВьрпП:, разработанную в Санкт-Петербурге. Принцип ее работы аналогичен кассовому аппарату в супермаркетах. Есть штрих-код, есть считываемое устройство, которое все данные о товаре и платежном документе сразу вводит в систему. Клиент отделения казначейства получает дискету, являющуюся приложением к драйверу на его принтере. Затем на распечатанном платежном документе, в правом нижнем углу, появляется черный квадрат со сложным рисунком. Это и есть многомерный штрих-код. Через специальный сканер - такой же, как в универмагах, - считывается вся информация. В течение нескольких секунд она автоматически загружается в базу. В таблице 4 приведены затраты труда на проведение операций по вводу платежных поручений в программу.

Таблица 4

Затраты труда на проведение операции по вводу платежного поручения в программу

Документ Ручной ввод (мин.) Предложенный (мин.)

Прове рка Ввод Всего Прове рка Ввод (сек.) Всего (мин.)

1 платежное поручение 3-5 1 4-6 мин. 3-5 2 5мин. 2 сек.

5 платежных поручений 25 5 30 мин. 25 50 25 мин. 50 сек.

50 платежных поручений 250 25 4 ч. 35мин. 250 500 4ч. 18м. 20 сек.

Рассчитано автором на основе отчетов УФК по Астраханской области

Данная технология позволит на 1/3 сократить трудозатраты при исполнении расходных операций, в значительной степени уменьшится количество ошибок при вводе реквизитов платежных документов и при этом будут реализованы автоматизированные процедуры контроля платежных документов клиентов.

Немаловажной проблемой развития казначейской системы является совершенствование межбюджетных отношений через систему федерального казначейства, для обеспечения устойчивости финансовой системы в процессе реализации основных направлений финансовой, налоговой и социально-экономической политики.

Решение вопросов, связанных с регулированием бюджетных финансо-

вых потоков, зависит прежде всего от условий формирования доходных и расходных статей бюджетов, в числе которых - соотношение закрепленных и регулирующих налогов, масштабы дотирования и субсидирования бюджетов, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, порядок расчета минимального бюджета, подходы к формированию федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Однако единого механизма казначейского исполнения региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований на сегодняшний день нет. Наличие экономических, организационных и иных региональных различий не позволяет принять унифицированное решение. Правовая база данного вопроса окончательно не сформирована,

Необходимо понимать, что казначейское исполнение бюджета предполагает наличие единого счета соответствующего бюджета, открытого в Банке России органу власти соответствующего уровня. На данном едином счете должны учитываться все операции по кассовому исполнению бюджета. К данному счету должны быть открыты учетные регистры для всех участников бюджетного процесса, то есть в банковской системе не должно быть ни одного счета, кроме счета, который открыт бюджету.

Необходимо еще раз отметить, что органы федерального казначейства осуществляют не исполнение (вопреки ничем не подкрепленному мнению представителей отдельных субъектов Федерации), а только кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов и являются кассирами бюджетов, не вмешиваясь в полномочия исполнения соответствующих бюджетов.

Под кассовым обслуживанием понимается осуществление и учет территориальными органами федерального казначейства кассовых операций по доходам и средствам соответствующих бюджетов и источникам финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В настоящее время органы федерального казначейства должны рассматриваться прежде всего в качестве ведущего института, на базе которого могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. Так, в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма к 2005 году должен быть завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Таким образом, три уровня бюджетной системы Российской Федерации будут охвачены казначейским контролем.

Важно подчеркнуть преимущества, которые дает перевод бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства. В этой связи необходимо обратить внимание на то, что реализация принципа единства бюджетной систе-

мы в процессе исполнения бюджетов всех уровней возможна только через единую организационно-технологическую систему расчетно-кассового обслуживания бюджетной системы России.

Перевод бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства дает возможности использовать преимущества единой организационно-технологической системы кассового обслуживания исполнения бюджетов Федерации:

внедрение единой методологии, технологии и механизмов по кассовому исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации;

исполнение единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);

*♦* повышение достоверности и своевременности отчетности о кассовом исполнении бюджетов;

❖ при отсутствии на территории субъекта Федерации или муниципального образования Банка России органы федерального казначейства могут обеспечить осуществление кассовых операций через свои счета, открытые в учреждении Банка России;

создание более удобных условий для налогоплательщиков по перечислению любых налогов или сборов только на один счет;

уменьшение конфликтного поля между бюджетами, возникающего из-за случайной или умышленной ошибки налогоплательщика при перечислении налогов и сборов на счета бюджетов не по их принадлежности;

четкое соблюдение нормативов распределения регулирующих доходов, причем это относится и к федеральным, и региональным, и местным налогам и сборам;

возможность получения полной информации о доходах, поступивших на всей территории субъекта Федерации во все уровни бюджетов; сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы федерального казначейства обслуживают региональные и местные бюджеты на безвозмездной основе;

обеспечение соблюдения принципа «единства кассы»; наличие действующей организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

Немаловажно еще и то, что на основании статьи 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации при кассовом обслуживании органами федерального казначейства региональных и местных бюджетов данные бюджеты будут защищены от бесспорного списания денежных средств со счетов по исполнительным листам, выданным на основании решения судебных органов по неисполненным обязательствам бюджетополучателей.

Перевод на казначейскую систему исполнения региональных (местных) бюджетов требует организационно-структурной перестройки, дополнительных материально-технических затрат и внедрения специальных программных продуктов. Перечисленные мероприятия обязательны при исполнении региональных (местных) бюджетов как органами Федерального казначейства, так и при формировании собственных казначейств. Однако, если данные расходы для региональных (местных) бюджетов оправданны, так как они способствуют переводу работы региональных и местных органов власти на более прогрессивные технологии исполнения бюджетов, то для федерального бюджета - это дополнительные расходы, не связанные с исполнением федерального бюджета, которые можно оценить как использование бюджетных средств не по целевому назначению.

Хорошо отлаженный механизм казначейского исполнения бюджетов не только создает атмосферу предсказуемости в бюджетной сфере и основу для закрепления стабильной макроэкономической среды, но и дает возможность проводить глубокие преобразования в бюджетной системе, в политике расходов, в управлении государственным долгом, в других сферах жизни, а также обеспечить управление государственными финансами нашей страны с максимальной эффективностью.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Калуш В.Г. Единый счет бюджета // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2003. № 2-3. ( Астрахань) - 0,6 п.л.

2. Калуш В.Г. О реализации концепции функционирования единого счета федерального казначейства по Астраханской области // Международная научная конференция «Инновации в науке и образовании - 2003» 13-15 октября 2003 года. Материалы / Калининград: Изд-во УОП КГТУ. 2003. - 0,2 п.л.

3. Калуш В. Г. Казначейская система как инструмент управления финансами // Гуманитарные исследования. 2003. № 8 (Астрахань) - 0,9 п.л.

4. Калуш В.Г. Исполнение регионального бюджета органами федерального казначейства // Экономика и финансы. 2004. №_, - 0,3 п.л.

$1516 4

РНБ Русский фонд

2005-4 12224

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Калуш, Виталий Григорьевич

Введение

1. Теоретический аспект казначейской системы исполнения бюджета

1.1. Роль казначейских органов в бюджетном процессе

1.2. Деятельность казначейств в зарубежных странах и 31 становление казначейской системы в России

1.3. Организационные и правовые формы казначейского исполнения бюджета

2. Казначейское исполнение федерального бюджета на уровне субъекта Федерации в условиях перехода на единый казначейский счет

2.1. Понятие и этапы внедрения системы единого казначейского 74 счета

2.2. Оценка исполнения федерального бюджета по доходам 89 территориальными органами казначейства в субъекте Федерации

2.3. Оценка исполнения расходов федерального бюджета при 100 казначейской системе в субъекте Федерации

2.4. Проблемы организации информационного, правового, 115 контрольного взаимодействия органов казначейства

3. Совершенствование технологии исполнения бюджета территориальными органами федерального казначейства

3.1. Методические аспекты реализации единого казначейского 128 счета в субъекте Федерации

3.2. Основные направления совершенствования процесса 146 исполнения регионального бюджета территориальными органами федерального казначейства

Диссертация: введение по экономике, на тему "Особенности исполнения бюджета территориальными органами казначейства"

Актуальность исследуемой проблемы. В представленной работе исследуется деятельность органов федерального казначейства, их роль в регулировании потоков бюджетных средств, повышении эффективности использования средств бюджета и совершенствования механизма исполнения бюджета на основе единого казначейского счета.

Изменение экономического устройства страны после распада СССР затронуло все сферы жизни государства, в том числе и бюджетное устройство. До начала рыночных реформ в условиях плановой экономики бюджетная система России строилась по типичным для унитарного государства принципам - единства и централизма. С образованием самостоятельного суверенного государства и в результате глубоких демократических преобразований начался процесс создания новой бюджетной системы, нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло отражение разграничение полномочий федеральных органов и субъектов Российской Федерации, появление новых негосударственных участников финансовой системы, включая коммерческие банки.

Сегодня перед российской финансовой системой поставлена задача повышения эффективности бюджетного процесса, которая должна выражаться в снижении рисков возникновения дефицита бюджетных источников, осуществлении полного контроля за целевым использованием средств, принятии обоснованных управленческих решений, оперативном сборе всей необходимой информации. Данные меры призваны исключить просчеты при планировании и использовании бюджетных ресурсов. Гибкость бюджетной системы подразумевает способность адекватно реагировать на постоянно меняющиеся условия внешнего и внутреннего характера, без нарушения ее устойчивости, что предполагает использование таких инструментов управления, которые позволили бы наиболее полно унифицировать и стандартизировать этапы и процедуры исполнения бюджета.

Одним из ведущих инструментов оптимизации бюджетного процесса является казначейская система исполнения бюджета. Роль Казначейства как важнейшего элемента всей бюджетной системы очевидна и определяется необходимостью централизации в рамках одного исполнительного органа - движения всех денежных потоков, как поступающих, так и исходящих. В процессе реализации принципа централизованного управления бюджетными средствами достигается одна из важнейших задач эффективной бюджетной политики - целевое использование средств и осуществление полного финансового контроля.

Мировой опыт функционирования казначейских систем показывает высокую значимость данного института в процессе управления государственными финансами.

Современная практика исполнения бюджетов свидетельствует о том, что имеются все предпосылки для разработки единых стандартов казначейского исполнения бюджетов с целью создания стимулов для выработки и проведения органами власти рациональной и ответственной политики в условиях нового этапа развития бюджетного федерализма в России. При построении систем казначейского исполнения бюджета особое внимание необходимо уделять вопросам стандартизации процедур, сведения их в единые организационные формы сбора, обработки и представления информации. Результатом должна стать разработка и внедрение на государственном уровне принципов использования общих и стандартизированных программных средств исполнения бюджета.

Принцип унификации процедур исполнения бюджета при казначейской системе подразумевает максимально возможное сокращение звеньев, непосредственно участвующих в перераспределении бюджетных ассигнований. Существовавшая ранее система финансирования расходов представляла собой малоэффективный и непрозрачный механизм многоступенчатого распределения функций управления бюджетными средствами между распорядителями и последующими получателями. Такой подход допускал достаточно частые срывы и задержки финансирования расходов, нецелевое, а порой и корыстное использование средств в промежуточных звеньях, отсутствие единой системы контроля за движением денежных потоков, что нарушало общие принципы построения бюджетной системы и сводило усилия по ее совершенствованию к минимуму. Усиление роли Казначейства в процессе исполнения бюджета ведет к сокращению «лишних» звеньев и формированию структуры централизованного финансирования расходов через казначейскую систему, включая прямые перечисления средств на счета бюджетных организаций и поставщиков услуг для государственных нужд.

Особое значение имеет территориальных аспект деятельности казначейства в его взаимодействии с центром. Анализ опыта, накопленного казначействами на местах, в регионах, является важной составной частью повышения эффективности бюджетного процесса. И этим определяется актуальность предлагаемого диссертационного исследования.

Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационного исследования является определение возможности совершенствования механизма исполнения бюджета на основе единого казначейского счета по расходам федерального бюджета и разработка инструментов и методов их реализации.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд задач, определивших логику и структуру исследования:

• проанализировать структуру и функции федерального казначейства как средства повышения эффективности исполнения бюджета;

• оценить меру необходимости сохранения полномочий по исполнению бюджета за казначейской системой;

• изучить мировой, научно-практической опыт казначейской системы для оценки необходимости сохранения и совершенствования активной роли федерального казначейства;

• проанализировать организационные и правовые формы казначейского исполнения бюджета;

• определить цели и задачи развития казначейской системы;

• моделирование средств и методов реализации единого казначейского счета по расходам федерального бюджета;

• проанализировать информационные и контрольные функции казначейства с учетом их правовой основы;

• разработать направления дальнейшего совершенствования механизма реализации системы единого казначейского счета для повышения эффективности исполнения бюджета. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ведущих отечественных экономистов по вопросам управления бюджетной системой и бюджетным процессом (Акперовой И.А, Врублевской О.В., Дробозиной JI.A., Ивановой Н.Г., Родионовой В.М., Поляка Г.Б., Погребинского А.П.), по вопросам исполнения федерального бюджета через органы федерального казначейства (Нестеренко Т.Г., Артюхина P.E., Маклевой Г.И., Малышевой В.И., Каретина В.И., Прокофьева С.Е.).

При подготовке диссертационного исследования был изучен, систематизирован и обобщен обширный фактический, теоретический и научно-практический материал.

Информационная база исследования формировалась на основе законодательных и нормативных материалов Российской Федерации, инструктивных материалов, статистических, официальных данных и отчётов Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области.

В работе были использованы материалы Всероссийских семинаров и совещаний по вопросам развития казначейских технологий, а так же методологического совета при Главном управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Методологической основой исследования стали принципы диалектической и формальной логики. В ходе исследования применялись методы системного анализа теоретического и практического материала, общенаучные методы и приёмы - анализ фактов, группировка, сравнение, обобщение.

Объектом исследования являются потоки бюджетных средств.

Предмет исследования - регулирование движения бюджетных потоков федеральным казначейством.

Научная новизны работы заключается в том, что в результате исследования теоретических и практических аспектов функционирования органов федерального казначейства, изучения отечественного и зарубежного опыта в диссертации определяются пути реализации исполнения бюджета на основе единого казначейского счета, его инструменты и методы.

На основе анализа структуры и функций федерального казначейства выявлены направления повышения эффективности регулирования бюджетных потоков и на этой основе уточнена категория казначейской системы.

Определены тенденции сохранения полномочий по исполнению бюджета за казначейской системой.

Проведена оценка зарубежного опыта, на основе которого обоснована необходимость активной роли федерального казначейства в России.

Дана развернутая оценка исполнения бюджета на основе единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета.

Разработана блок-схема исполнения бюджета на основе единого казначейского счета по расходам, раскрыты средства и методы ее реализации на уровне управления федерального казначейства.

Предложены направления дальнейшего совершенствования механизма реализации казначейской системы: разграничение системы расчетов в секторе государственного управления; создание Единого Казначейского банка; построение новой системы учета, объединяющей все уровни бюджетной системы, включая государственные внебюджетные фонды; использование технологии многомерного штрихкодирования Вь рпгй, повышающей оперативность прохождения документов клиентов, обслуживаемых в органах федерального казначейства.

Предложены направления дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений через систему федерального казначейства.

Практическая значимость работы заключается в том, что в диссертации даются методологические положения и практические рекомендации, осуществление которых ведет к повышению оперативности и эффективности использования бюджетных средств с помощью программного продукта «ЕКС расходы».

Разработанная автором диссертации технология, выраженная в программном продукте «ЕКС расходы», ускоряет прохождение бюджетных средств от Главного распорядителя бюджетных средств до получателя этих средств, повышает эффективность контроля за целевым использованием бюджетных средств и сокращает издержки при вводе и анализе первичной информации.

Данный программный продукт может быть использован в практической деятельности органов федерального казначейства Министерства финансов на основе единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета, для повышения эффективности управления и целевого использования бюджетных средств всеми участниками бюджетного процесса.

Разработанная автором диссертации методика централизации казначейских счетов реализована в управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области.

Степень достоверности результатов диссертационного исследования обеспечивается целостным подходом к решению проблемы, методологической обоснованностью и непротиворечивостью исходных теоретических положений исследования, корректной организацией экспериментальной работы, практическим подтверждением основных положений исследования на практике в управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области.

Апробация результатов. Основные теоретические и практические результаты исследования докладывались на Всероссийском совещании работников органов федерального казначейства (г. Москва, 2002 год), на Международной научной конференции «Инновация в науке и образовании - 2003» (г. Калининград, 2003 год), а также на производственных совещаниях работников управления федерального казначейства по Астраханской области (г. Астрахань 2001 -2003 годы).

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в ходе лекций и практических занятий для студентов АФЭК, при разработке рабочих программ учебной и производственной практик.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования изложены в четырех работах, написанных автором, общим объёмом 2,0 п.л.

Объём и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографического списка использованной литературы. Содержание работы изложено на 173 страницах машинописного текста. Содержит количество схем - 13, таблиц - 8, графиков - 1, диаграмм - 1.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Калуш, Виталий Григорьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кардинальные изменения, происходящие в политической, административной, правовой системах общества, существеннейшим образом влияют на экономические отношения, экономическое развитие страны. Принятие стратегических решений, не отвечающих объективным тенденциям развития экономики, основополагающим общенациональным интересам чревато обострением экономических и социальных проблем. Сегодня идет процесс дальнейшего усложнения мировой, национальной и региональных экономик. Принятие стратегически верных решений становится все более ответственным по своим последствиям, сложным и трудоемким. Это определяет особую роль государства в рыночной экономике. Оно становится все более необходимым, обязательным участником принятия стратегических решений в экономике России.

Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное решение в сложившейся ситуации - решение об организации в Министерстве финансов Российской Федерации органов Федерального казначейства и переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения. Это первый этап установления контроля Правительства Российской Федерации за бюджетными средствами, обеспечение прозрачности исполнения бюджетов всех уровней Российской Федерации, полной подконтрольности средств по всей цепочке от налогового платежа в бюджет до конечного получателя бюджетных средств в регионе.

Основное предназначение казначейства - содействие оптимальному управлению бюджетным процессом. Данная задача охватывает достаточно широкий спектр функций, выполнение которых органами федерального казначейства адекватно роли кассира в сфере бюджетно-налоговой политики, проводимой в Российской Федерации. Роль казначейства в данном случае должна быть активной. Казначейство жестко регламентирует процесс исполнения бюджетов по доходам и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью ведет их бухгалтерский учет, а также управляет всеми государственными активами.

В государстве любого типа своевременное получение и оперативная обработка достоверной информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими - залог успешного развития экономики. Федеральное казначейство является главным поставщиком такой информации для Правительства Российской Федерации.

Органы федерального казначейства следует рассматривать как комплекс мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на стабилизацию и адаптацию экономической системы к изменяющимся условиям развития рынка.

Процесс становления казначейской системы исполнения бюджета в Российской Федерации объективно требует разработки теоретических вопросов, повышения качества принимаемых правовых актов и усиления правовых условий функционирования института казначейства.

Одним из важнейших инструментов оптимизации финансово-бюджетной системы страны является казначейство. Казначейская система - это система тотального учета и контроля за процессом движения бюджетных средств от их поступления в бюджет до конечного получателя. Это доведение бюджетных средств в соответствии с бюджетом, регламентация процесса исполнения бюджета и контроль за целевым использованием ресурсов бюджета.

Определяющей целью для развития казначейской системы является исполнение бюджета на основе единого казначейского счета. Основной задачей развития казначейской системы стало повышение эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.

Казначейское исполнение федерального бюджета позволило повысить оперативность зачисления доходов в бюджет и перечисление средств на финансирование из бюджета, тем самым ускоряет оборачиваемость бюджетных средств от Главного распорядителя бюджетных средств до получателя этих средств.

Осуществление финансирования получателей бюджетных средств через лицевые счета, открытые ими в органах федерального казначейства, обеспечивает полный контроль со стороны органов федерального казначейства за движением бюджетных средств, повышает эффективность контроля за целевым использованием средств бюджета.

Централизация казначейских счетов на уровне территориальных управлений федерального казначейства позволяет добиться прозрачности финансовых (денежных) потоков бюджетных средств.

Эффективность казначейского управления государственными финансами в целом можно оценить как оптимальную в настоящих условиях. В дальнейшем, за счёт изменения значения отдельных факторов по мере развития казначейских технологий и освоения новых функций она приобретет устойчивую тенденцию роста.

Создание собственной платежной системы федерального казначейства является объективной необходимостью. Она позволяет обеспечить не только абсолютный контроль за движением бюджетных денежных средств, но и оптимизацию финансовых потоков внутри бюджетной системы за счёт отделения движения денежных средств от платежных документов при переводе средств как на уровне структур федерального казначейства, так и в пределах балансовых счетов по видам бюджетных средств.

Многообразие и сложность решаемых органами федерального казначейства задач, обусловили необходимость комплексного использования в работе современных информационных технологий, позволяющих обеспечить эффективную реализацию механизмов казначейского исполнения бюджетов. В диссертации предложены средства и методики исполнения бюджета на основе единого казначейского счета по расходам федерального бюджета на уровне территориального управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области. Предложенные методики позволяют оптимизировать и автоматизировать документооборот, повысить оперативность зачисления средств в бюджет и перечисление их на финансирование расходов получателей, что было подтверждено практикой.

Кроме того были определены направления дальнейшего совершенствования механизма реализации казначейской системы.

Важно провести четкую черту между государственным сектором и сектором реальной экономики. Только путем обособления их финансовых ресурсов можно реально оценить эффективность функционирования каждого сектора, когда денежные средства государства работают на государство и находятся в Центральном банке России, а денежные средства частного сектора работают на частный сектор и их счета открыты в коммерческих банках. Это позволит реально оценить эффективность данных секторов и ответственность за обязательства, возникающие в области публично-правовых и гражданско-правовых отношений.

В настоящее время в 89 субъектах России принята Концепция функционирования единого казначейского счета по учету доходов и средств федерального бюджета. Цель этой стержневой казначейской концепции - реформирование существующей достаточно громоздкой системы сбора средств и доведения их до конечных получателей, а также централизация доходов и средств федерального бюджета на счете Главного управления федерального казначейства, распределение доходов между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне управлений федерального казначейства, ежедневное отражение всех операций в Главной книге федерального казначейства.

На наш взгляд, развитию казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации способствовало бы создание Единого Казначейского Банка, поскольку действующая сегодня система взаимоотношений между органами казначейства и банковской системой несовершенна и во многом тормозит прогресс. При создании казначейского банка реально осуществляется аккумуляция всех бюджетных средств и оперативное управление этими средствами с единого казначейского счета, а также передача полномочий по обеспечению кассовой наличности клиентов органам федерального казначейства без посредничества банков и кредитных организаций.

Построение новой системы бухгалтерского учета и отчетности помогло бы не только отслеживать правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому году и в целом при завершении программы, а также объективно оценивать активы и обязательства государственной власти Российской Федерации.

Важнейшим условием формирования качественной прозрачной отчетности о государственных операциях является единая система ведения бухгалтерского учета для всех единиц бюджетного сектора Российской Федерации.

Необходимо широко внедрить технологию многомерного штрих-кодирования В1-рпЩ, разработанную в Санкт-Петербурге.

Данная технология позволит на 1/3 снизить трудозатраты при исполнении расходных операций, в значительной степени сократится количество ошибок при вводе реквизитов платежных документов, будут реализованы автоматизированные процедуры контроля платежных документов клиентов.

Перевод на кассовое обслуживание бюджета субъекта Российской Федерации в органы федерального казначейства осуществляется для обеспечения устойчивости финансовой системы в процессе реализации основных направлений финансовой, налоговой и социально-экономической политики.

В федеральном законе большая часть финансовой помощи носит целевой характер. А это означает, что субвенциям, субсидиям, различным видам финансовой помощи по экономической сути и по положениям закона о бюджете отводится целевой характер. Соответственно закон относит все эти нормы к ответственности федерального правительства, которое обязано обеспечить исполнение федерального бюджета таким образом, чтобы установленные нормативы и целевой характер расходов были гарантировано обеспечены.

Отлаженный механизм казначейского исполнения бюджетов не только создаст атмосферу предсказуемости в бюджетной сфере и основу для закрепления стабильной макроэкономической среды, но и даст возможность проводить глубокие преобразования в бюджетной системе, в политике расходов, в управлении государственным долгом, в других сферах жизни страны, а также обеспечить управление государственными финансами нашей страны с максимальной эффективностью.