Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации"



На правах рукописи

Сергиенко Наталья Сергеевна

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2008

003449295

Диссертация выполнена в Научно-исследовательском финансовом институте Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Научный руководитель:

■ кандидат экономических наук ИГУ ДИН Альберт Григорьевич

Официальные оппоненты:

- доктор экономических наук, профессор Родионова Вера Михайловна

- доктор экономических наук, профессор Ишина Ирина Валерьевна

Ведущая организация.

• Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Защита диссертации состоится « 28 » октября 2008 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 226.003 01 при Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации по адресу 109456, Москва, 4-й Вешняковский проезд, д. 4, ауд 113

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан « 26 » сентября 2008 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук

В.М. Смирнов

Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Важнейшим этапом бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация намеченных планов, задач, является исполнение бюджета, одним из участников которого является казначейство В Российской Федерации кассовое обслуживание бюджетов возложено на органы Федерального казначейства При соблюдении соответствующих условий данное полномочие в части проведения и учета кассовых операций по исполнению территориальных (региональных и местных) бюджетов с применением казначейских методов и технологий может быть передано органам исполнительной власти субъектов РФ

На органы исполнительной власти и непосредственно на их финорганы возложено обеспечение (организация) исполнения бюджета /статьи 154 (Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти ..) и 2151 (Основы исполнения бюджета) Бюджетного кодекса РФ/. В этих условиях особую актуальность приобретает выяснение сущности казначейского исполнения бюджетов и его социально-экономической эффективности, кассового обслуживания их исполнения и, прежде всего, четкое и обоснованное разграничение функций между участниками казначейского исполнения бюджетов как важнейшей основы наиболее эффективной реализации такого их исполнения.

Значение исследования возрастает в условиях прохождения реформы местного самоуправления и бюджетной реформы с ориентацией на результат

В условиях, когда реализуется принцип бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и казначейское исполнение территориальных бюджетов становится существенным фактором повышения эффективности их исполнения, особое значение приобретает также выяснение сущности социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов.

ч

Степень разработанности проблем.

Вопросы совершенствования казначейского исполнения бюджетов, присущих ему методов и технологий с целью повышения эффективности такого их исполнения нашли отражение в трудах (исследованиях) Р Е. Артюхина, Е.В. Бушмина, Д В. Бриля, H И Быковой, О.В. Врублевской, В К. Зайцева, А Г. Игудина, И.А Коноплевой, Ю А Крохиной, Л.А Лопиной, С.И Лушина, Н.С. Максимовой, Т.Г. Нестеренко, Г.Б. Поляка, С.Е. Прокофьева, В.М Родионовой, А И Фисенкоидр.

Проблемы наиболее эффективных методов организации казначейского исполнения бюджетов также нашли отражение в работах зарубежных авторов, в частности, Л Гарамфалви, Д.Даймонда и ДЛремчанда.

Большой интерес представляют диссертационные работы А В. Безденежных, Д Б.Начинкина, H В Сиколенко, С В. Яниной, посвященные таким проблемам

Однако в этих исследованиях указанные выше вопросы не нашли достаточно полного отражения во взаимосвязи с бюджетной реформой, ориентированной на результат (БОР), и реформой местного самоуправления.

Цель h задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является дальнейшее развитие теоретических основ казначейского исполнения бюджетов и во взаимосвязи с этим выявление сущности его социально-экономической эффективности, оценка соответствия требованиям теории действующей практики применительно к территориальным бюджетам, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности данного метода с ориентацией на конечные результаты.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач1

• раскрыть сущность казначейского исполнения бюджетов и на этой основе дать определение данного понятия;

• исследовать содержание социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов;

• определить принципиальные подходы к разграничению и рационализации функций по казначейскому исполнению территориальных

(региональных и местных) бюджетов между исполнительными органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства,

• обосновать возможность оптимизации реализации органами Федерального казначейства основных функций кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов в сочетании с переданными им органами исполнительной власти (их финорганами) по соглашению некоторыми контрольными функциями, а также выполняемых последними с использованием казначейских методов и технологий,

• исходя из сопоставления теоретических основ казначейского исполнения территориальных бюджетов, включая кассовое обслуживание, с практикой такого их исполнения, учитывая также развитие автоматизированной системы расчетов и обеспечения информационными потоками, выработать меры по устранению причин, снижающих эффективность реализации казначейского исполнения территориальных бюджетов и обосновать рекомендации по ее повышению с ориентацией на результат.

Объектом исследования явились процесс казначейского исполнения территориальных бюджетов, а также казначейские методы и технологии, используемые участниками этого процесса Они прослеживаются на примерах Астраханской, Волгоградской, Калужской, Новгородской, Тульской, Тюменской, Читинской областей, Алтайского, Краснодарского и Ставропольского краев.

Предметом исследования данной диссертационной работы являются финансово-организационные отношения, складывающиеся в процессе казначейского исполнения территориальных бюджетов и взаимодействия в этом процессе исполнительных органов власти (их финорганов) и органов Федерального казначейства

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных и региональных финансов. В ходе диссертационного исследования была изучена общая и специальная литература, а также практика в области казначейского

исполнения бюджетов. Использована широкая исследовательская база и методические разработки, касающиеся опыта и результатов деятельности по развитию казначейской системы исполнения бюджетов в системе региональных и местных финансов, а также личный опыт работы диссертанта в органах Федерального казначейства в Калужской области в 1996 - 2006 гг.

Методологической основой исследования послужили законы диалектической логики, метод системного логического анализа и синтеза на основе выявленных причинно-следственных связей, предопределяющих эффективность функционирования казначейской системы исполнения территориальных бюджетов.

Информационная база исследования включает соответствующие законодательные акты Российской Федерации, инструктивные и методические материалы Минфина России и Федерального казначейства, законодательные акты ряда субъектов РФ, отчетные, инструктивные и методические материалы Министерства финансов Калужской области, а также финорганов ряда других субъектов РФ (Астраханская, Волгоградская, Новгородская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Тюменская, Читинская области, Алтайский, Краснодарский, Ставропольский края), материалы Научно-исследовательского финансового института Академии бюджета и казначейства Минфина России (научные отчеты по проблемам межбюджетных отношений и научные записки, представленные в Департамент межбюджетных отношений Минфина России по результатам исследования хода реализации реформы местного самоуправления).

Положения, выносимые на защиту. В диссертации исследованы теоретические основы казначейского исполнения бюджетов с выделением основных отличительных признаков, характеризующих его сущность, дано и теоретически обосновано определение этого понятия как исполнение бюджета всеми участниками данного процесса с использованием казначейских методов и технологий; предложена авторская трактовка социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов; определены возможные

варианты такого исполнения бюджетов; выработаны рекомендации по разграничению функций, возложенных в этом процессе на исполнительные органы власти и органы Федерального казначейства; выявлены нерешенные вопросы, снижающие эффективность данного метода, и предложены пути их решения посредством развития автоматизации и применения банковских технологий.

Научная новизна работы состоит в следующем:

• сформулированы основные отличительные признаки, характеризующие сущность понятия «казначейское исполнение бюджета», и на этой основе, обосновав совместное участие в нем исполнительных органов власти и органов Федерального казначейства, впервые дано определение данного понятия, а также уточнено содержание понятия «кассовое обслуживание исполнения бюджета» как составной части казначейского исполнения,

• обоснована авторская трактовка повышения социально-экономической эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов как результат совместной деятельности исполнительных органов власти и органов Федерального казначейства, обеспечивая через казначейские методы и технологии соблюдение принципа единства бюджетной системы, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, а также качественное расширение возможностей маневрирования имеющимися бюджетными ресурсами, наиболее эффективное их использование и реализацию требования по сочетанию интересов всех уровней власти;

• предложены возможные варианты казначейского исполнения бюджетов, определяющие принципиальные подходы для выбора варианта, наиболее эффективно обеспечивающего такое их исполнение,

• с учетом указанных принципиальных подходов к выбору вариантов казначейского исполнения бюджетов разработана схема разграничения функций казначейского исполнения территориальных бюджетов между исполнительными органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства;

• показана целесообразность сочетания реализации органами Федерального казначейства основных функций кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов с некоторыми контрольными функциями, переданными им по соглашению органами исполнительной власти (их финорганами) и исполняемыми последними по казначейским методам и технологиям;

• выявлены причины, снижающие результативность казначейского исполнения бюджетов, обоснованы предложения по их решению путем развития автоматизации в бюджетном процессе и применения банковских технологий, что в сочетании с рациональным разграничением функций между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов должно привести к повышению его эффективности

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сделанные автором выводы и обоснованные рекомендации частично нашли отражение в научных работах Научно-исследовательского финансового института Академии бюджета и казначейства Минфина России по межбюджетным отношениям, представленных в Министерство финансов РФ и получивших одобрение. Полученные в диссертации результаты исследований могут быть использованы Министерством финансов России, Федеральным казначейством, субъектами РФ и муниципальными образованиями для повышения эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов с ориентацией на конечный результат в процессе дальнейшего совершенствования этой работы. При разработке рекомендаций учитывался десятилетний опыт практической работы диссертанта в Отделении по Дзержинскому району Управления Федерального казначейства по Калужской области.

Апробация результатов исследования. Различные аспекты работы были изложены в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в 2004,2005,2007 гг., посвященных бюджетным проблемам.

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, нашли отражение в научных исследованиях по проблемам межбюджетных отношений, проводимых НИФИ Академии бюджета и казначейства Минфина России, отдельные положения диссертации также нашли отражение в ходе реализации казначейского исполнения бюджетов в Калужской области, что подтверждается справками о внедрении

Основные положения диссертации используются при подготовке учебно-методических материалов и в процессе преподавания учебных дисциплин «Организация исполнения бюджета», «Бюджетный учет и отчетность», «Финансы бюджетных учреждений» в Калужском филиале Академии бюджета и казначейства Минфина России

Публикации: по теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 3 п.л , в т.ч. в изданиях, рекомендованных ВАК (0,6 п л)

Объем и структура диссертации. Диссертация в объеме 168 страниц, включая 3 таблицы, 6 приложений, состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованной литературы. Структура

диссертационной работы представлена в следующей таблице-

Наименование глав Наименование параграфов

Введение

Глава 1 Социально-экономические основы казначейского исполнения бюджетов 1 1 Сущность казначейского исполнения бюджетов и его социально-экономической эффективности 12 Принципиальные подходы к разграничению функций по казначейскому исполнению территориальных бюджетов между его участниками

Глава 2 Анализ опыта перевода на казначейское исполнение территориальных бюджетов 2 1 Варианты казначейского исполнения территориальных бюджетов в субъектах РФ 2 2 Внедрение автоматизированной системы кассового исполнения территориальных бюджетов по казначейским методам и технологиям

Глава 3 Направления повышения эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов 3 1 Повышение эффективности методов и технологий казначейского исполнения территориальных бюджетов 3 2 Пути оптимизации взаимодействия между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов

Заключение

Библиографический список использованной литературы

Приложения

Содержание и основные направления исследования 1. Определение сущности казначейского исполнения бюджетов и его социально-экономической эффективности

Ни в экономической литературе, ни в Бюджетном кодексе нет определения понятия «казначейское исполнение бюджета» В диссертации это понятие впервые дано и обосновано автором как исполнение бюджета всеми участниками данного процесса с использованием казначейских методов и технологий В связи с этим раскрыты основные отличительные признаки, характеризующие базовые особенности таких методов и технологий, преимущественно используемые не только органами Федерального казначейства, но и органами исполнительной власти (их финорганами)-функционирование единого счета соответствующего бюджета, осуществление органами Федерального казначейства в соответствии с нормами бюджетного законодательства распределения поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов,

применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотренных объемов финансирования и лимитов бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств;

доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей (их контрагентов);

создание лучших условий для реализации мер по повышению оперативности и качества предварительного и текущего контроля расходования бюджетных средств;

осуществление органами Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ проведения и учета кассовых операций в порядке

и

кассового обслуживания исполнения бюджетов, а также составление ими отчетов о кассовом исполнении бюджетов,

широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированных систем для проведения и учета кассовых операций, обеспечения информационными потоками как исходное условие перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников

Таким образом, казначейское исполнение бюджетов выступает как исполнение бюджетов на утвердившихся принципах, главными из которых являются осуществление органами Федерального казначейства в соответствии с нормами бюджетного законодательства операций распределения поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету территориального бюджета Они предопределяют остальные отличительные черты казначейских методов и технологий, обязательные для всех участников этого процесса.

Уточнено автором также понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», определив его, как «проведение и учет органами Федерального казначейства операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета». Это определение в отличие от содержащегося в настоящее время в ст 6 Бюджетного кодекса РФ дополняется указанием на то, кем осуществляется такое обслуживание, что нашло отражение в ст 2151 , и рассматривается как часть казначейского исполнения бюджета

Понятие «казначейское исполнение бюджета» было введено как альтернатива действовавшему до этого понятию «банковское исполнение бюджетов», содержание которого определялось Инструкцией Госбанка СССР от 26 ноября 1984 г. №27 «По кассовому исполнению государственного бюджета СССР».

Большинство функций, изложенных в указанной инструкции, теперь возложено на органы Федерального казначейства, за исключением принятия,

хранения и выдачи денежной наличности, что остается функцией банковской системы

В то же время казначейское исполнение бюджетов охватывает не только кассовое обслуживание их исполнения, но и организацию исполнения, и исполнение бюджета с использованием казначейских методов и технологий, являющиеся функциями исполнительных органов власти, их финансовых органов

Поэтому в диссертации сделан вывод, что не казначейское исполнение бюджетов, а кассовое его обслуживание с использованием казначейских методов и технологий выступает альтернативой ранее действовавшему «банковскому исполнению бюджетов»

Таким образом, кассовое обслуживание исполнения бюджетов входит в состав казначейского исполнения бюджетов, и оно, как и ряд других важных функций в новых условиях исполнения бюджетов, имеет отличительные особенности, которых не было при банковском исполнении бюджетов

Функции органов Федерального казначейства, как и казначейское исполнение бюджетов всех уровней, в своей основе исходят из принципов единства фонда денежных ресурсов государства и единства их кассы, выражающихся в том, что все поступления в бюджетную систему страны и их расходование, осуществляемые через единые счета федерального и территориальных (региональных и местных) бюджетов, учитываются в едином государственном органе - системе Федерального казначейства, представляющем интересы государства. Имеется в виду, что под его надзором находится движение бюджетных средств, обеспечивая их кассовое обслуживание и соблюдение федерального законодательства, отвечающего требованиям единства бюджетной системы государства В интересы государства входит и сочетание их с интересами публично-правовых территориальных образований, основой чего является соблюдение интересов населения органами власти на всех уровнях

В то же время, деятельность территориальных органов Федерального казначейства, включая определение их функций, нуждается в совершенствовании в направлении гарантии сочетания общегосударственных интересов и интересов членов Федерации - субъектов РФ, а также муниципальных образований, их региональных и местных бюджетов

В диссертации автором сделан вывод о том, что суть казначейского исполнения территориальных бюджетов состоит не столько в проведении и учете операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета, которые в принципе могут осуществляться не только органами Федерального казначейства, но и исполнительными органами власти публично-правовых территориальных образований (их финорганами), сколько в соблюдении ими казначейских методов и технологий при реализации указанных выше требований, выражающих основные отличительные признаки казначейского исполнения бюджетов.

Поскольку предусматривается (ст. 2151 Бюджетного кодекса РФ) возможность по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ передачи им соответствующих полномочий органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов, то в данном случае для исполнительных органов власти речь должна идти не об обслуживании (кассовом) территориальных бюджетов, а об использовании последними при проведении и учете кассовых операций казначейских методов и технологий

Что касается функций по организации исполнения и исполнения бюджетов с использованием казначейских методов и технологий, то эти функции, как сказано выше, реализуются органами исполнительной власти (их финорганами). В их функции входят сбалансированность бюджетов, принятие мер по исполнению доходной и расходной частей бюджета, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, покрытие дефицита бюджета, контроль на всех этапах, включая и последующий, в ходе этих процессов

Вместе с тем, казначейское исполнение бюджетов характеризуется и тем, что на органы единой централизованной системы Федерального казначейства, включая её территориальные органы, возложена функция не только по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов в части расходов, но и осуществление в соответствии с нормами бюджетного законодательства (Бюджетного кодекса РФ, закона субъекта РФ о региональном бюджете, нормативного правового акта муниципального района о бюджете муниципального района) операций распределения поступлений в бюджетную систему РФ по ее, теперь существенно автономным, уровням на единые счета соответствующих бюджетов. Эффективность такого порядка в том, что он имеет целью исключить возможность отклонений от установленных бюджетным законодательством нормативов в ущерб федеральному и другим бюджетам

Согласно Бюджетному кодексу РФ принцип единства кассы означает «зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации » (ст 382). Этот принцип - важное условие, характеризующее казначейское исполнение бюджета. С точки зрения казначейского метода, главное в нем то, что бюджетные средства не только концентрируются для управления ими у финансового органа регионального или местного исполнительного органа власти на едином счете бюджета, открытом Федеральным казначейством в учреждении банка, но и распределяются (минуя промежуточные звенья управления) до конечных получателей бюджетных средств (их контрагентов). Это позволяет также иметь возможность контролировать обоснованность оплаты товаров (продукции, работ и услуг), приобретаемых бюджетным учреждением, в сравнении с ценами и тарифами на аналогичные товары (в частности, через Интернет), то есть обеспечивается более высокая степень прозрачности данного процесса.

В условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов

Когда речь идет об оценке эффективности казначейского исполнения бюджетов с ориентацией на результат, нужно говорить о повышении социально-экономической эффективности, которая не обязательно связывает достижение конечного результата с оценкой показателей, выраженных только в стоимостном, денежном выражении.

В сложившихся условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации на принципах бюджетного федерализма и отказа от централизованно построенной вертикали финансовых органов с двойным подчинением их на региональном и местном уровнях важное значение приобрело проведение и учет кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов, как это указано выше, в едином государственном органе - системе Федерального казначейства, что наряду с требованием соблюдения принципа единства бюджетной системы отвечает сочетанию интересов всех уровней власти.

В реализации отмеченных выше возможностей состоит, прежде всего, социально-экономический эффект от перехода на казначейское исполнение бюджетов. Вместе с тем такая оценка содержания социально-экономической эффективности казначейского метода исполнения бюджета носит весьма общий характер Важно обосновать такой комплексный показатель, который хотя и не содержит денежную, стоимостную оценку такой эффективности, но имеет в

своей основе сочетание принципа бюджетирования, ориентированного на результат, с требованием соблюдения наиболее рационального расходования бюджетных средств за счет основных указанных выше отличительных особенностей, выражающих сущность этого метода.

Учитывая, что казначейское исполнение территориальных бюджетов является совместным процессом исполнительных органов власти (их финорганов) и органов Федерального казначейства, осуществляемом с применением казначейских методов и технологий, социально-экономическая эффективность такого их исполнения должна определяться, во-первых, достижением конфетных параметров соответствующих показателей, характеризующих степень решения наиболее актуальных проблем (бюджетных услуг) для населении публично-правового территориального образования, которые в форме целевых установок на конечные в соответствующем бюджетном году, на среднесрочную перспективу периоде могут предусматриваться их представительными органами власти, и во-вторых, при соблюдении следующих условий: рациональное использование бюджетных средств (,в пределах бюджетных назначений); минимизация кассовых разрывов ( недопущение превышения нормативного их значения); снижение или отсутствие потребности в привлечении кредитных ресурсов для их покрытия; сокращение и (или) недопущение остатков бюджетных средств, возникших в ущерб решения задач, возложенных на региональные и местные органы власти.

Министерство финансов России в последние годы проводит работу с министерствами и ведомствами по выработке показателей, характеризующих результативность их деятельности, а также оценке степени ее достижения и переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, Вместе с тем не все вопросы замыкаются на той или иной ведомственной структуре, а носят комплексный характер. Поэтому было бы оправданным, чтобы рассмотрению и утверждению бюджета на всех уровнях предшествовала такая же процедура и в отношении определения показателей, характеризующих намечаемые

пошаговые на очередной год и среднесрочную перспективу конечные для соответствующего периода результаты от использования бюджетных средств В числе показателей, ориентированных на результат, например, в муниципальных образованиях могли бы быть - степень охвата детей соответствующих возрастов детскими дошкольными учреждениями; доля газификации жилищного фонда; рост числа жителей, семей из очередников на получение социального жилья, которым предоставляется жилая площадь и т. д.

Комплексный показатель эффективности рассчитывается через балльную оценку, учитывающую как достижение намечавшихся результатов, так и соблюдение указанных выше условий использования бюджетных средств (математическая логическая модель и методика расчета балльной оценки подробно изложены в диссертации)

Повышение или снижение степени такой эффективности определяется ежегодно по сравнению с предыдущим периодом

В данной работе понятие "социально-экономическая эффективность" рассматривается не с позиции оценки эффективности процесса или функционирования казначейских органов, а как конечный результат казначейского исполнения бюджета, что и явилось основанием для нового подхода к исследованию его сущности.

Вместе с тем, возможны показатели оценки экономической эффективности деятельности (функционирования) органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов (по операциям) как части казначейского их исполнения (такие показатели нашли отражение в работах ряда авторов, о чем подробно сказано в диссертации). В то же время они преимущественно носят ведомственный характер и являются промежуточными ("первичными") с точки зрения исследуемой в данной работе социально-экономической эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов, ориентированной на конечные результаты.

Проблема сочетания федеральных, региональных и местных интересов в условиях казначейского исполнения бюджетов наилучшим образом может быть

реализована при законодательно установленной возможности использования соответствующих вариантов казначейского исполнения бюджетов, предусматривающих принципиальные условия разграничения функций такого их исполнения между исполнительными органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства.

2. Обоснование вариантов казначейского исполнения территориальных бюджетов и разграничения функций в этом исполнении между его основными участниками.

Проведенные в данной работе исследования позволили автору обосновать следующие варианты казначейского исполнения территориальных бюджетов и разграничения функций по его исполнению между территориальными органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства:

первый - в функции региональных и местных исполнительных органов власти (их финорганов) входят организация исполнения и исполнение территориального бюджета с использованием казначейских методов и технологий через единый счет бюджета, за исключением кассового обслуживания, возложенного на органы Федерального казначейства,

второй - при имеющейся возможности у территориальных органов исполнительной власти финансового обеспечения проведения и учета кассовых операций с использованием казначейских методов и технологий за счет собственных доходов территориальных бюджетов и при наличии в собственности (пользовании, управлении) необходимого для этого имущества, а также соблюдении устанавливаемых Федеральным казначейством стандартов казначейского исполнения бюджетов территориальный орган Федерального казначейства не может отказать исполнительному органу власти (его финоргану) в передаче ему своей функции по проведению и учету кассовых операций, за исключением операций, не подлежащих передаче при любых вариантах,

третий вариант - в функции территориальных органов Федерального казначейства входит проведение и учет кассовых операций (кассовое

обслуживание территориальных бюджетов), за исключением случаев, когда такие операции передаются ими по соглашению исполнительным органам власти (их финорганам) при соблюдении последними условий, предусмотренных для такой передачи К таким условиям, содержащимся в статье 2151 Бюджетного кодекса РФ, относятся: финансовое обеспечение их реализации собственными средствами и наличие необходимого для этого имущества Вместе с тем, при их соблюдении не предусматривается обязательность положительного решения со стороны органов Федерального казначейства

Предлагается добавить к указанным условиям и соответствие стандартам казначейского исполнения бюджетов, утверждаемым Федеральным казначейством, разработка которых предусмотрена правительственной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, установление порядка обязательного принятия положительного решения по данному вопросу. Целесообразно также возложить на органы Федерального казначейства надзор за соблюдением этих условий региональными и местными исполнительными органами власти (их финорганами)

В случаях передачи по соглашению финансовому органу субъекта РФ полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, по существу кассовому их исполнению в полном объеме, потребуется закрытие счетов регионального и местных бюджетов в кредитных учреждениях на имя Федерального казначейства и открытие их на имя финоргана.

В этих условиях орган Федерального казначейства не будет иметь возможности проведения и учета кассовых операций на региональном и местном уровнях и соответственно располагать необходимыми данными для составления и представления финоргану отчета о кассовом исполнении территориального бюджета Поэтому целесообразен вариант сохранения в данном случае возможности для органов Федерального казначейства доступа к ежедневному получению информации от кредитной организации о движении средств на счете территориального бюджета.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено в качестве ограничения права субъектов РФ заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения регионального и местных бюджетов органами власти субъекта РФ, если расчетная доля межбюджетных трансфертов превышает 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. В диссертации такое ограничение рассматривается как не являющееся научно обоснованным по сравнению с условием о соблюдении стандартов казначейского исполнения бюджетов.

Вместе с тем, особо подчеркивается, что при любых вариантах в компетенцию органов Федерального казначейства должны входить функции по осуществлению в соответствии с нормами бюджетного законодательства распределения поступлений в бюджетную систему РФ между бюджетами разных уровней полностью или в процентных долях с зачислением на счета соответствующих бюджетов, а также открытие лицевых счетов распорядителям и получателям средств регионального и местного бюджетов для учета операций органов Федерального казначейства (учет операций с целевыми межбюджетными трансфертами из федерального бюджета в форме субвенций и субсидий, за исключением направляемых в порядке компенсаций произведенных расходов).

Исходя из требований теории и имеющегося опыта казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации автором произведена группировка разграничения функций между органами исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных образований (их финорганами) и органами Федерального казначейства и взаимному информационному обмену с расширением использования электронного документооборота по казначейскому исполнению территориальных бюджетов в двух вариантах- без передачи своих функций и с передачей некоторых из них. С учетом указанных выше принципиальных подходов сформирована схема (в форме таблиц) разграничения функций между органами исполнительной власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства исходя из двух

вариантов разграничения полномочий (без взаимной передачи и с передачей отдельных из них)

Рассмотрены и обоснованы также следующие варианты организации информационного обмена между органами Федерального казначейства и финансовыми органами исполнительной власти:

а) без передачи органами исполнительной власти (их финорганами) своих функций органам Федерального казначейства;

б) с передачей своих функций органами исполнительной власти (их финорганами) органам Федерального казначейства;

в) с передачей органами Федерального казначейства своих функций по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов органам исполнительной власти (их финорганам).

При варианте б) нередки случаи, когда органы Федерального казначейства при выполнении переданной им субъектами РФ и муниципальными образованиями функции санкционирования расходов вынуждены отказывать в проведении кассовых операций бюджетным учреждениям, находящимся на региональном или местных бюджетах, из-за несвоевременного представления ими смет доходов и расходов, а также некачественного их составления Между органами Федерального казначейства и финорганами исполнительной власти должно быть налажено взаимодействие с тем, чтобы финорганы с учетом выявленных недостатков активизировали свою работу с распорядителями и получателями бюджетных средств по соблюдению сметной дисциплины Внесено предложение о доведении до них органами Федерального казначейства информации об имеющихся нарушениях в сметах доходов и расходов бюджетных учреждений Кроме того, обоснована необходимость доведения до финорганов информации о нерациональном выборе товаров по представленным к оплате платежным документам в сравнении с ценами и тарифами на аналогичные товары. Признано целесообразным в качестве обязательного условия прилагать к отчету о кассовом исполнении бюджета пояснительную записку, которая наряду с другими вопросами должна содержать анализ

выявленных недостатков, требующих решения по их устранению с конкретными рекомендациями, включая, например, меры по сокращению значительных остатков средств на едином счете бюджета.

Проведенный анализ показал также, что в числе полномочий, которые можно было бы отнести к исполнению территориальных бюджетов, есть такие, реализация которых в условиях перехода на единый счет бюджета невозможна без ведения лицевых счетов бюджетных организаций. К ним относится и реализация возможности контроля за обоснованностью оплаты товаров, указанных в платежных документах бюджетного учреждения, в сравнении с ценами и тарифами на аналогичные товары. Поэтому в случаях передачи органами исполнительной власти (их финорганами) ведения таких лицевых счетов органам Федерального казначейства представляется важным, чтобы в соглашениях об этом предусматривалась обязательность проведения такого контроля с информированием органов исполнительной власти (финорганов) о выявленных недостатках. Это в рыночной экономике будет способствовать повышению оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств, что является немаловажным условием казначейского исполнения бюджетов.

В отличие от органов Федерального казначейства, которым не предусмотрена возможность открытия лицевого счета получателям бюджетных средств, не являющимися бюджетными учреждениями, финансовые органы, осуществляющие кассовое исполнение бюджета по казначейским методам и технологиям с открытием и ведением лицевых счетов, выполняют эту функцию не только по бюджетным учреждениям, но и по хозрасчетным организациям, получающим средства из территориальных бюджетов, например, по предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. Это позволяет на более высоком уровне осуществлять предварительный и текущий контроль за расходованием бюджетных средств. В тех случаях, когда функция по открытию и ведению лицевых счетов получателей бюджетных средств передается по

соглашениям органам Федерального казначейства, последние исполняют ее только применительно к бюджетным учреждениям

Целесообразно было бы предусмотреть возможность такого контроля и для органов Федерального казначейства в отношении хозрасчетных организаций имея в виду, что внешний контроль носит независимый характер.

Представляется целесообразным, чтобы на органы Федерального казначейства в целях наилучшего сочетания общегосударственных и территориальных (региональных и местных) интересов возложить также надзор за соответствием выполняемой финорганами функций по казначейскому исполнению бюджетов требованиям стандартов, которые должны быть разработаны Федеральным казначейством

3. Анализ опыта перевода территориальных бюджетов на казначейское их исполнение.

До 2005 г. во всех субъектах РФ при реализации функций органов Федерального казначейства осуществлялось кассовое обслуживание исполнения бюджетов в отношении распределения поступлений в бюджетную систему РФ, в том числе по соглашениям с финансовыми органами исполнительной власти субъектов РФ (муниципальных образований) по региональным и местным налогам и сборам о распределении их между уровнями бюджетной системы и зачислением на единые счета соответствующих бюджетов, а также по расходованию средств, поступающих из федерального бюджета В тех субъектах РФ, где не были подписаны соглашения, касающиеся распределения региональных и местных налогов и сборов, эта функция выполнялась финорганами субъектов РФ С 2005 г. все поступления в бюджетную систему РФ стали распределяться органами Федерального казначейства по уровням бюджетной системы на счета соответствующих бюджетов

Что касается расходования средств региональных и местных бюджетов, то указанные финансовые органы по 2005 г самостоятельно полностью осуществляли функции по кассовому исполнению этих операций через

созданные собственные финансово-казначейские подразделения, за исключением случаев, когда на основе соглашений кассовое обслуживание таких операций осуществлялось органами Федерального казначейства.

С 2006 г. кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов осуществляется органами Федерального казначейства и лишь по их решению может передаваться по соглашению исполнительным органам власти субъектов РФ (их финорганам).

Кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов осуществляется по двум вариантам.

Первый вариант - органом Федерального казначейства открывается лицевой счет финансового органа исполнительной власти субъекта РФ (муниципального образования), лицевые счета в разрезе бюджетополучателей открываются и ведутся финансовыми органами Поэтому такой вариант, как правило, применяется в тех субъектах РФ (муниципальных образованиях), где были созданы и функционируют казначейские подразделения финансовых органов субъекта РФ, муниципального образования. Однако этот вариант предполагает наличие технических возможностей у финансовых органов осуществлять на более высоком уровне предварительный и текущий контроль за расходованием средств в разрезе получателей бюджетных средств, включая целевое их использование Кроме того, такой вариант позволяет финоргану контролировать обоснованность оплаты товаров, указанных в предоставляемых платежных документах бюджетного учреждения, в сравнении с ценами и тарифами на аналогичные товары.

Второй вариант - органы Федерального казначейства открывают единый счет бюджета и по соглашению ведут лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств с доведением, исходя из имеющихся у них технических возможностей, в одном случае /а)/ - объемов финансирования до распорядителей и получателей бюджетных средств, а в другом /б)/ - и лимитов бюджетных обязательств.

В случае а) весь объем финансирования из бюджета распределяется по лицевым счетам распорядителей и получателей бюджетных средств А поскольку фактическая оплата производится за выполненные работы и оказанные услуги по предъявлению подтверждающих это документов, то нередко доведенные объемы финансирования в значительных суммах длительное время оставались невостребованными, что вело к наличию неиспользованных остатков бюджетных средств, учитываемых на лицевых счетах бюджетных учреждений

В случае б), когда доводятся до бюджетополучателей лимиты бюджетных обязательств, а не только объемы финансирования, это обязывает осуществлять финансирование в пределах этих лимитов, что ограничивает возможность образования неиспользованных остатков бюджетных средств на лицевых счетах бюджетных учреждений

Выбор вариантов по региональным и местным бюджетам существенно отличался В отличие от бюджетов субъектов РФ в муниципальных образованиях по местным бюджетам преимущественно использовали первый вариант.

Органы Федерального казначейства заключали соглашения о передаче им органами исполнительной власти полномочий по санкционированию расходов бюджетов только исходя из имеющихся у них технических возможностей и нередко отказывали в этом, ссылаясь на их отсутствие

Кроме того, в диссертации отмечено, что, учитывая резкое увеличение с 2006 г объема работы у органов Федерального казначейства, они во многих случаях отказывали финорганам в открытии лицевых счетов по предпринимательской деятельности.

4. Выявление причин, снижающих эффективность казначейского исполнения территориальных бюджетов, и обоснование предложений по их устранению.

Такие причины связаны в основном с нерешенностью следующих задач

• обеспечение надежного контроля за недопущением принятия в учреждениях банков от плательщиков некачественно оформленных платежных документов, что приводит к росту «невыясненных платежей»,

• недопущение задержки оформления и реализации платежных документов по осуществлению бюджетных расходов;

• оперативное получение ежедневной информации об исполнении бюджета, при необходимости в любой степени детализации;

• получение оперативной информации о кассовых расходах бюджетополучателей из территориального бюджета, при необходимости в разрезе бюджетной классификации на любую дату нарастающим итогом с начала года и за конкретный период,

• оперативное получение информации об остатках денежных средств на счетах финансовых органов и лицевых счетах бюджетополучателей,

• оперативное и мобильное решение вопросов о передвижении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов;

• формирование в более сжатые сроки отчетов об исполнении бюджетов, ускорение получения данных о кассовом их исполнении и сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей

Проблемы у некоторых финорганов и в том, что сведения о движении средств на счете бюджета можно было получить только к 11 ч. Были претензии со стороны некоторых финорганов и на ограничение операционного дня (например, до 16 ч.) для принятия платежных документов от финорганов на списание средств со счета бюджета в тот же день

В числе мер по решению этих проблем - ускорение широкого внедрения автоматизированной системы казначейского исполнения бюджетов, включая взаимоотношения с учреждениями банков и другими его участниками на всех уровнях власти и бюджетной системы на основе координации этой работы Федеральным казначейством с учетом положительной инициативы на местах.

Наряду с этим в перспективе может себя оправдать и реализация предложений об использовании методологии банковских операций в органах Федерального казначейства В условиях перехода к казначейству банковского типа можно будет успешно решить вопрос об ускорении документооборота и взаимных информационных потоков между финорганами территориальных исполнительных органов власти и органами Федерального казначейства Это способствовало бы и резкому снижению «невыясненных платежей» в бюджет по причинам некачественного оформления плательщиками платежных документов

Нередки случаи, когда целевые межбюджетные трансферты поступали в территориальные бюджеты позже, чем требовалось для оплаты ими возникавших потребностей, и тогда приходилось направлять на это собственные средства бюджета. Когда же такие трансферты с задержкой поступали на соответствующие цели, то у органов Федерального казначейства отсутствовали основания направлять их в соответствии с целевым назначением получателям бюджетных средств, закупившим товары (за приобретенную продукцию, выполненные работы, оказанные услуги), так как оплата их уже была произведена за счет собственных средств бюджета и отсутствовала кредиторская задолженность. По этой причине указанные суммы «зависали» на счетах бюджетов. Предложено предоставить право органам Федерального казначейства в таких случаях осуществлять кассовые операции в возмещение произведенной ранее оплаты за счет собственных средств бюджета

В действующих условиях важно, чтобы при совершенствовании казначейского метода исполнения бюджетов, включая кассовое обслуживание органами Федерального казначейства, был взят ориентир на конечный результат в бюджетном процессе. Это, видимо, потребует внесения изменений и в бюджетную классификацию, предусмотрев в ней некоторое укрупнение рамок использования бюджетных ассигнований на определенные цели, придав им блочный характер, что создаст лучшие условия для маневра финансовыми

ресурсами и выбора наиболее эффективных подходов к достижению конечных целей.

При казначейском исполнении бюджетов решение о возврате излишне (ошибочно) уплаченных в бюджет сумм доходов принимают администраторы соответствующих поступлений без уведомления об этом финансового органа, а списание их с единого счета бюджета производят органы Федерального казначейства. В целях своевременного информирования финорганов о предстоящих возвратах таких средств предлагается установить порядок, предусматривающий обязательность обращения за их возвратом одновременно к органу Федерального казначейства и финоргану на местах.

Казначейское исполнение бюджетов наряду с участием в нём финорганов региональных и местных органов исполнительной власти, а также органов Федерального казначейства в качестве обязательного условия предусматривает широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационными потоками, что обуславливает существенное повышение качества функционирования бюджетной системы страны в целом, придавая этому направлению совершенствования казначейской системы исполнения бюджетов общегосударственное значение.

Проведенный в диссертации анализ хода внедрения автоматизации процесса кассового исполнения территориальных бюджетов в субъектах РФ и муниципальных образованиях во взаимодействии их с органами Федерального казначейства показал, что эта работа осуществлялась на первых этапах, не имея четкого представления об оптимальном выборе комплексного подхода к решению данного вопроса. Такого рода рекомендации со стороны Федерального казначейства для территориальных органов власти (их финорганов) и территориальных органов Федерального казначейства отсутствовали.

Широкое внедрение на всех уровнях бюджетной системы и в органах Федерального казначейства по всей их вертикали автоматизации процессов казначейского исполнения бюджетов без координации этой работы из единого

Федерального центра приводило во многих случаях к неоправданному росту затрат в ходе такой автоматизации и поиске оптимальных вариантов решений.

В основе такой координации должна быть разработка и реализация целевой федеральной программы с учетом положительных инициатив на местах по комплексной автоматизации в бюджетном процессе на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, включая взаимоотношения со всеми его участниками на всех уровнях власти и бюджетной системы.

Основные выводы и рекомендации диссертации В ходе проведенных исследований и их апробации были решены поставленные задачи с научным обоснованием рекомендаций: 1 Предложена и теоретически обоснована авторская формулировка определения понятия «казначейское исполнение бюджетов», а также уточнено определение понятия «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» (стр. 10-15; 127-129); 2. Сформулированы основные отличительные признаки, характеризующие

сущность казначейского исполнения бюджетов (стр 13-15, 20-43; 127-129); 3 Обоснована авторская трактовка социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов (стр 14-22; 129-131);

4. Предложены возможные варианты казначейского исполнения бюджетов, определяющие принципиальные подходы для выбора наиболее эффективного из них с учетом конкретных условий (стр. 46-59),

5. Разработана схема разграничения функций казначейского исполнения территориальных бюджетов между исполнительными органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства и даны рекомендации по повышению эффективности их взаимодействия (стр. 48-57; 72-74; 121-124);

6 Выявлены нерешенные проблемы казначейского исполнения бюджетов, снижающие эффективность реализации данного метода исполнения бюджетов, и обоснованы рекомендации по их решению (стр 59-87,107-116); 7. Даны рекомендации по наиболее эффективному развитию автоматизированной системы расчетов и обеспечения информационными

потоками процесса казначейского исполнения территориальных бюджетов (стр. 95-106,117-125).

Список работ, опубликованных по теме диссертации:

1. Сергиенко Н.С К вопросу о кассовом обслуживании исполнения бюджетов //Материалы научно-практической конференции. Совершенствование методологии и организации бухгалтерского учета и экономического анализа в системе рыночных отношений 21 февраля 2005 г. М., 2005.(0,2 п. л.);

2. Сергиенко НС К вопросу о сущности казначейского исполнения бюджетов // Финансы.- № 11- 2006. (0,4 п.л.), (Журнал входит в перечень изданий, рекомендованных ВАК);

3 Сергиенко Н.С Пути оптимизации информационного обмена между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов // Новые методы хозяйствования Вопросы совершенствования финансово-кредитных и валютных отношений на современном этапе. Сборник работ аспирантов М • ИПЦ "Финпол" Минфина России. 2006.(0,4 п л),

4. Сергиенко Н.С. Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации. //Теория и практика развития экономики региона Сборник научных статей по материалам VI межрегиональной научно-практической конференции Под редакцией Сергеева НИ., Александрова Е.Л., Резник Н.А.- Калуга ИД «Эйдос», 2007 - 340 с (0,3 пл),

5. Сергиенко Н.С. Казначейское исполнение территориальных бюджетов. //Тезисы участников 6-й межвузовской научной студенческой конференции. Эффективное управление общественными финансами. 28 мая 2007 года М., 2007. (0,1 п л);

6 Игудин А.Г, Сергиенко Н.С. Повышение эффективности казначейского исполнения бюджетов // Финансы.- № 12- 2007 (0,4 пл, в т.ч. авторских 0,2 п л);

7Сергиенко НС Кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов // Труды 1-й межвузовской научной конференции. Выпуск 1. Развитие финансовой системы региона- проблемы и пути их решения. Под ред. И.В. Костина, О.И.Костиной, ЕЛ.Беловой.- Калуга- ИД «Эйдос», 2007.(0,2 п.л.),

8 Сергиенко Н С К вопросу об эффективности в процессе исполнения бюджета // Сборник научных статей преподавателей и сотрудников КФ АБиК Минфина России / Под редакцией И.В Костина - Калуга. Издательство «Эйдос», 2008. (0,5 п л.)

9 Сергиенко Н С. Разграничение функций по казначейскому исполнению территориальных бюджетов // Вестник ВГНА Минфина России - №2 - 2008 (0,7 п.л)

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 26.09.08. Тираж 100 экз. Усл. п л 1,87 Печать авторефератов: 730-47-74,778-45-60