Оценка эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оценка эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации"

На правах рукописи

Проскурин Андрей Геннадьевич

Оценка эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации

(на примере Красноярского края)

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами промышленности

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Красноярск - 2003

Работа выполнена в Сибирском государственном технологическом университете на кафедре экономики и менеджмента

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Белякова Г. Я.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Котилко В.В. кандидат экономических наук, доцент Михалёв Г. С.

Ведущая организация:

Красноярский научно - исследовательский институт геологии и минерального сырья (г. Красноярск)

Защита состоится л 3 2003 года в 14:00 часов на

заседании диссертационног#советаX212.249.01 Сибирского государственного аэрокосмического университета им. Академика М.Ф. Решетнева по адресу: 660014 г. Красноярск, просп. им. газ. «Красноярский рабочий», 56, конференц. зал, ауд. А-211.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Сибирского государственного аэрокосмического университета.

Автореферат разослан 22 ноября 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н., профессор

Григорьева Ю. И.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время, минерально-сырьевой комплекс (МСК) Красноярского края, имея большой потенциал, накопленный к началу 90-х годов, оказался во многом в критическом состоянии. Истощение сырьевых баз действующих предприятий, выбытие добывающих мощностей до 2000 г. и особенно в 2005—2010 гг., низкие темпы ввода в эксплуатацию новых месторождений, отставание с развитием новых горнодобывающих мощностей взамен выбывающих и ряд других факторов на фоне обвального сокращения объемов геологоразведочных работ в 90-х годах — все это в ближайшей перспективе может привести к существенному сбою в работе минерально-сырьевого комплекса — основы экономической безопасности региона.

В условиях ограниченности бюджетных средств, направляемых на развитие регионального минерально-сырьевого комплекса, одним из направлений организации расширенного воспроизводства является построение эффективной системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом региона, способной решать текущие и перспективные задачи развития производительных сил региона на основе эксплуатации его минерально-сырьевых ресурсов. Создание подобной системы позволит решить целый комплекс социально-экономических проблем региона и организовать новые направления развития экономики региона.

Настоящая диссертация посвящена разработке системы оценки эффективности существующей системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом региона. Потребность в таком исследовании диктуется произошедшей радикальной перестройкой всей системы производственных, финансовых и коммерческих отношений в минерально-сырьевом комплексе, который в настоящее время находится в кризисном состоянии. В то же время на территории Красноярского края существует значительное количество уникальных по своим количественным и качественным характеристикам месторождений полезных ископаемых, вовлечение которых в хозяйственный оборот позволит придать новый импульс развитию экономики региона. Отсюда актуальность научного обоснования системы оценки эффективности государственного управления региональным минерально-сырьевым комплексом с целью выявления возможностей более эффективного использования ограниченных бюджетных средств, направляемых на развитие ресурсного и промышленного потен] ^Щ^Пр^^^ьго^ырьевого

БИБЛИОТЕКА I

комплекса Красноярского края.

БИБЛИОТЕКА . СПетервгрг , ;

Степень разработанности проблемы. В трудах зарубежных авторов глубоко и всесторонне исследованы проблемы оценки эффективности деятельности государственных служб. В работах таких зарубежных исследователей, как Г. Хантри, Д. Фиска, П. Эпштейна, Т. Гойстера, Д. Миллера и др. глубоко раскрыты такие понятия, как «эффективность государственного управления», «экономическая эффективность», «техническая эффективность».

В современной отечественной экономической науке вопросы государственного управления широко отражены в работах В.В. Котилко, Жолкова A.C., Адамеску А. А., Позднякова А.М. и др, посвященных проблемам формирования и реализации региональной экономической политики, роли государства в развитии отраслей промышленности и предпринимательства.

Вопросы эффективности государственного управления менее изучены и отражены лишь в контексте формирования системы управления в тех или иных отраслях промышленности в условиях рыночной экономики. В отраслях минерально-сырьевого комплекса частные вопросы построения системы управления в рамках Министерства природных ресурсов РФ и оценки ее эффективности рассматривались в научных работах Орлова В. П., Артюхова В. Г. и сводились к общим организационным проблемам построения системы управления, формированию ее целей и задач.

Более подробно анализ системы управления минерально-сырьевым комплексом в условиях плановой экономики освещалась в трудах таких советских ученых как С.Г. Струмилин, Н.П. Федоренко, Т.С. Хачатуров, М. И. Агошков, Т. А. Гатов, Г. Д. Зильберт, С. Я. Каганович, Е. Д. Кантор, Л. П. Кобахидзе, С. Р. Кодин, В. А. Перваго, Г. Погребицкий, Е. А. Соловьева, Н. А. Хрущов, В. К. Шкатов, К. X. Сапонджян, Ю. В. Яковец и др.

В целом теоретические и методические аспекты развития методов оценки эффективности государственной системы управления минерально-сырьевым комплексом на федеральном и региональном уровнях остаются малоизученными, а имеющийся зарубежный опыт в области создания таких систем и их дальнейшего внедрения не может быть применен в российской практике в полной мере из-за специфики отраслей, входящих в минерально-сырьевой комплекс и складывающейся в нем системы экономических отношений.

Цель исследования. Разработка теоретических и методологических предложений по оценке эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:

- Провести анализ понятия «Минерально-сырьевой комплекс» субъекта РФ;

- провести анализ современных подходов к оценке эффективности государственного управления МСК

- разработать методику оценки эффективности органов государственного управления минерально-сырьевым комплексом с учетом достижения совокупности экономических, социальных и экологических целей;

- провести апробацию и верификацию предложенной методики при оценке эффективности деятельности органов государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края.

Объектом исследования является система управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Российской Федерации (на примере Красноярского края).

Предметом исследования являются методы и инструменты оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования являются исследования отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области экономической теории, теории государственного управления, проблем недропользования. Использованы законодательные акты СССР и Российской Федерации, постановления правительства СССР, нормативные акты субъектов Федерации, Администрации Красноярского края, отраслевые методики МПР РФ, материалы научно-практических конференций и семинаров по вопросам управления минерально-сырьевым комплексом.

Методологическую базу исследования составил системный анализ исследуемого комплекса проблем. При решении конкретных вопросов использовались методы сравнительного анализа, синтеза, наблюдения, построения группировок и классификаций, экспертных оценок.

Эмпирической базой диссертационного исследования явились статистические данные Госкомстата России, Краевого комитета государственной статистики Красноярского края, официальные статистические данные о работе предприятий минерально-сырьевого комплекса Красноярского края, ведомственные отчеты, аналитические отчеты Красноярского НИИ геологии и минерального сырья.

Основные научные и практические результаты, полученные

лично автором:

- Уточнено понятие «минерально - сырьевой комплекс», позволяющее объединить в единую систему все отрасли промышленности, которые технологически, организационно и хозяйственно соприкасаются в сфере производства и потребления минерального сырья;

- предложен подход к оценке эффективности системы государственного управления МСК субъекта Федерации; '

- разработана система показателей эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки реализации целей управления;

- предложена методика оценки экономической эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации;

- разработаны предложения по построению системы мониторинга эффективности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы субъекта РФ;

- проведена апробация и верификация предложенной методики на примере Красноярского Края.

В результате проведенного научного исследования получены

следующие результаты, содержащие пункты научной новизны:

- Уточнено понятие «минерально - сырьевой комплекс», сформулированное на основе учета общности технологических, хозяйственных процессов и организационных механизмов управления в отраслях промышленности, основанных на добыче и переработке минерального сырья (п.п. 15.15);

- предложен принципиальный подход к рассмотрению эффективности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки ее производительности (п.п. 15.15);

- разработана— методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки степени реализации целей управления и экономической эффективности полученных результатов (п.п. 15.13);

- разработаны предложения по построению системы мониторинга эффективности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы, основанной на использовании разработанных показателей технической и экономической эффективности (п. п. 15.17).

Научная и практическая значимость диссертационной работы. Предложенная в работе методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Российской Федерации может рассматриваться как новый инструмент повышения эффективности управления государственных органов власти в этой области.

Результаты исследования могут быть использованы государственными органами власти в качестве инструмента при формировании региональных программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы и оценки социально-экономических показателей их реализации.

Апробация и реализация результатов исследования.

Основные результаты работы были представлены на научно-практических конференциях, в том числе: «Золото Сибири: геология, геохимия, технология, экономика» (2001), «Роль минерально-сырьевой базы Сибири в устойчивом функционировании плодородия почв» (2001), «Состояние и проблемы геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы Красноярского края» (2003).

Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в отчетах о проведенных научно-исследовательских работах, в том числе: «Конъюнктура рынков минерального сырья», «Оценка стоимости недр Красноярского края с целью обоснования основных направления использования минерально-сырьевой базы», в которых автор принимал участие, а также в аналитических материалах и отчетах представленных в Комитет природных ресурсов Красноярского края для целей оперативного управления и перспективного развития минерально-сырьевого комплекса региона.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в восьми публикациях общим объемом 14,4 п.л. (лично автором - 4,9 п.л.).

Структура и объём диссертационной работы. Работа состоит из введения, трех глав. Основной содержание работы изложено на 149 страницах машинописного текста. Работа также включает 14 таблиц, 17 рисунков и список использованной литературы из 141 наименование.

В первой главе диссертационного исследования представлена современная система взглядов на роль государственного управления в области изучения, использования и охраны природных ресурсов. Приведены результаты анализа основных теоретических и методических подходов к оценке эффективности государственного управления.

Во второй главе проведен анализ понятия «Минерально-сырьевой комплекс» субъекта Федерации, предложены его принципиальная структура и система управления. На основе предложенной схемы, по выделенным основным элементам и блокам приведено описание минерально-сырьевого комплекса Красноярского края.

В третьей главе изложены основные положения разработанной методики оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации, предложены основные направления ее практического использования. В заключительной части главы приведены полученные с использованием разработанной методики результаты оценки эффективности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края в период с 1999 по 2001 годы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено понятие «минерально - сырьевой комплекс», сформулированное на основе учета общности технологических, хозяйственных процессов и организационных механизмов управления в отраслях промышленности, основанных на добыче и переработке минерального сырья.

В классификаторах экономической деятельности и отраслей народного хозяйства РФ понятие «Минерально-сырьевой комплекс» не используется. Вместе с тем, деятельность отдельных отраслей промышленности (геология и разведка недр, горнодобывающая и обрабатывающая промышленность) напрямую связана с добычей и переработкой минерального сырья. Объединение этих отраслей в единую систему под названием «Минерально-сырьевой комплекс» строится на том, что их экономическая деятельность на той или иной стадии производственного процесса осуществляется на основе минерального сырья и продуктов его переработки.

Основным^ преимуществом подобного подхода является возможность учёта однотипности протекающих экономических процессов, их взаимообусловленности общим критерием эффективности использования минерального сырья и рационального недропользования, возможность формирования единой государственной политики в области управления сбалансированным развитием отраслей промышленности по всем видам ресурсов и производственным мощностям, их территориальному размещению и комплексному использованию.

Учитывая общность технологических, организационных и хозяйственных процессов в отраслях производства и переработки минерального сырья, с нашей точки зрения, определение «Минерально-сырьевой комплекс» может быть сформулировано следующим образом - это собирательная отрасль народного хозяйства, представляющая совокупность производственных единиц (организаций, предприятий), осуществляющих одинаковую или сходную экономическую деятельность, приводящую к получению товаров и услуг на основе минерального сырья (таблица 1).

В территориальном аспекте МСК рассматривается исходя из принципов федеративного устройства России, с позиций субъекта РФ, характеризующегося наличием управляющей системы, или, другими словами, наличием субъекта формулирования и реализации экономической политики.

Таблица 1

Структура минерально-сырьевого комплекса

Отрасль МСК Производственная единица МСК

Геология и разведка_ недр (геологическое производство) Предприятия и организации, осуществляющие съемку геологического содержания, поиски, оценку и разведку месторождений минерального сырья

Горнодобываю щая промышленность Предприятия и организации, осуществляющие добычу и обогащение минерального сырья

Обрабатывающа я промышленность Предприятия и организации, осуществляющие производство из природного и обогащенного минерального сырья чугуна и стали, благородных, цветных, и редких металлов и их сплавов, неметаллических минеральных продуктов, удобрений и азотных соединений, радиоактивных элементов и их изотопов, продукцию нефтепереработки и пр.

Представление МСК как сложного объекта управления является базовым для понимания основных Экономических пропорций. В рамках системы управления эти пропорции опосредуются через интересы (имущественные отношения) реальных субъектов хозяйствования и органы государственного управления. В этом смысле под системой управления МСК нами понимается совокупность имущественно обособленных хозяйствующих субъектов, занятых в производстве минерально-сырьевой продукции, а также совокупность органов государственного регулирования и других заинтересованных организаций.

Управление МСК как полицентрической системой осуществляется из нескольких центров, каждый из которых имеет свою систему предпочтений, т.е. набор желательных для данного субъекта управления параметров конечного состояния экономической системы «минерально-сырьевой комплекс субъекта РФ».

Основными центрами управления (рисунок 1), оказывающими воздействие на МСК являются органы государственной власти РФ и субъекта РФ (Красноярского 1фая), органы местного самоуправления муниципальных образований, коммерческие и государственные организации - недропользователи, общественные организации и непосредственно население, проживающее на территории субъекта РФ. Реальное состояние МСК зависит от регулирующих параметров основных центров управления и неуправляемых экзогенных факторов.

Цнпры управления

Функция локальных предпочтений

Рисунок 1 Схема управления МСК субъекта РФ

и

Каждый центр управления стремится максимизировать собственную функцию предпочтений. Общая функция предпочтений представляет собой компромисс частных предпочтений всех центров управления МСК.

Эффективное состояние МСК формируется на основе системы локальных предпочтений отдельных центров управления. Иными словами, реальное состояние МСК, нормированное функцией локальных предпочтений центров управления отражает эффективное состояние МСК. 2. Предложен подход к рассмотрению эффективности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки ее производительности

Оценка эффективности государственного управления позволяет определить степень удовлетворения нужд и запросов общества -основного потребителя услуг государства, а также степень соответствия требованиям, определяемым внешними, по отношению к системе государственного управления, условиями.

В исследованиях по эффективности государственного управления (Г. Хантри, Д. Фиск, П. Эпштейн, Т. Гойстер, Д. Миллер и др) в качестве основного критерия оценки эффективности используется показатель «Производительность», оценивающий соответствие результатов деятельности потребностям общества и уровень услуг, возможный при разных ресурсах государственной организации. В качестве основных измеримых характеристик производительности государственного управления выделяются следующие показатели: «техническая эффективность» и «экономическая эффективность». Оценка деятельности по каждой составляющей позволяет определить комплексную оценку качества работы государственной службы.

Техническая эффективность государственной службы определяется с точки зрения достижения целей ее деятельности. Это позволяет формулировать критерии технической эффективности на основе идентификации целей деятельности государственной службы. Понятие технической эффективности предполагает, что критерии оценки так или иначе должны отражать степень соответствия результатов деятельности организации нуждам общества. Поскольку деятельность организации имеет общественную направленность и дает представление о ее клиентах, потребностям которых она должна соответствовать, техническая эффективность является мерой достижения организацией ее важнейших целей.

Экономическая эффективность государственных служб определяется как отношение объемов предоставленных услуг к стоимости (объему ресурсов), необходимых для предоставления данного объема услуг.

В Российской Федерации, в рамках системы управления минерально-сырьевым комплексом, основными критериями оценки деятельности являются натуральные показатели, характеризующие результат проделанной работы (например, прирост запасов и ресурсов). Оценка экономической эффективности полученных результатов осуществляется лишь на завершающих стадиях геологоразведочных работ. Использование указанных выше критериев оценки позволяет получать только частные результаты, позволяющие судить об эффективности инвестирования государственных ресурсов в отдельные объекты и направления. Оценка же существующей системы управления, проводимой ею политики и достигаемых результатов возможна только с использованием более широкой системы показателей, учитывающей степень удовлетворения нужд и запросов общества.

Для оценки результатов деятельности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации с позиции удовлетворения нужд и запросов общества, автором предлагается использовать показатель «производительность». Предложенный принципиальный подход к определению эффективности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом на основе оценки ее производительности позволяет разработать систему показателей технической и экономической эффективности, учитывающих особенности функционирования отраслей минерально-сырьевого комплекса и специфику результатов деятельности государственного управления.

В соответствии с предложенным подходом, разработана методика оценки эффективности, основанная на системе показателей технической и экономической эффективности результатов деятельности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

3. Разработана методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки степени реализации целей управления и экономической эффективности полученных результатов

Методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом состоит из двух этапов:

А) Оценка технической эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки реализации целей управления;

Б) Оценка экономической эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

А) Оценка технической эффективности. Применительно к системе управления МСК понятие «техническая эффективность» определяется с точки зрения достижения целей деятельности органов государственного управления. В рамках разработки критериев технической эффективности была разработана система целей (рисунок 2).

Система целей включает в себя:

- Генеральную цель: «Удовлетворение потребностей общества в благах, получаемых за счет минерально-сырьевого комплекса на основе поддержания эффективных социально-эколого-экономических пропорций его развития»;

- три главных цели, раскрывающие понятие «удовлетворение потребностей общества»: «повышение уровня жизни населения», «сохранение окружающей природной среды», «развитие экономики».

- долгосрочные, стратегические, организационные и операционные цели 3-6-го уровней.

ЦЕЛИ I уровня -

II уровня.

П1уровня

IV уровня -

Рисунок 2 Система целей МСК Красноярского края

/

Для количественной интерпретация системы целей в работе предложен метод, разработанный в рамках теории принятия решений при многих предпочтениях. В рамках этого метода оценку технической эффективности системы государственного управления МСК можно определить как соответствие фактических результатов целям, сформулированным в процессе планирования (принятия решений).

В центре методологического аппарата лежит экономическая категория «полезность», которая в общеэкономическом смысле представляет собой способность управляющих воздействий удовлетворять поставленные цели. Для формирования системы оценок достижения целей деятельности государственной службы была построена система критериев. Подбор критериев осуществлялся с использованием показателей государственной статистики, критериев и индикаторов развития общества, показателей внутриотраслевой отчетности по МСК, показателей, используемых в научной литературе.

1. Подбор группы экспертов

1 7

2. Структуризация целей и критериев

\ 7

3. Оценка локальных функций полезности и" = Жп х и(Х,)

/

4. Оценка генеральной ил = ХУкх функции полезности ил(Хк)

_V_

5. Построение функции эффективности системы управления

Э (и,, иг>.... ЦО > Э (иг, и2'.....IV), если (и,, и2.....и„) > (и,\ иг.....IV)

Чем выше оценка генеральной полезности реализации системы целей, тем выше эффективность системы управления МСК

Рисунок 3 Блок-схема оценки технической эффективности системы управления минерально-сырьевого комплекса Красноярского края

Количественная оценка функции полезности формируется на основе ценностных суждений лиц, уполномоченных, прямо или косвенно, принимать управленческие решения. Принципиальным является то, что ценностные суждения лиц, принимающих решения выявляются на основе их мнений о системе и в системе качественно различных целей. В методическом аспекте этот элемент принятия решений является наиболее сложным для алгоритмизации. Но он (этот элемент) является привлекательным как подход к оценке эффективности системы управления на основе интегральной функции полезности, сочетающей разнокачественные цели.

Основываясь на положениях теории принятия решений при многих предпочтениях, показатель эффективность управления МСК можно представить в виде функции генеральной полезности как результат интеграции индивидуальных функций полезности основных центров управления в МСК в условиях неопределенности.

Процесс определения функции полезности состоит из нескольких этапов (рисунок 3).

В процессе принятия решения функция полезности максимизируется. В обратном случае, т.е. в случае оценки результатов уже принятых решений, ранжирование значений индивидуальных функций полезности, а на их основе - функции генеральной полезности, дает представление об относительной эффективности действующей системы управления.

Б) Оценка экономической эффективности системы государственного управления МСК сводится к соотношению затрат и результатов.

В качестве затрат выступают капитальные вложения, инвестируемые органом государственного управления МСК субъекта РФ в рамках программ геологического изучения и воспроизводства МСБ в поиски, оценку и освоение месторождений полезных ископаемых. Количественным критерием получаемого результата является определенная на момент оценки рыночная стоимость месторождения полезных ископаемых, под которой понимается приведенная к моменту оценки стоимость всех денежных потоков, которые может получить потенциальный инвестор и государство в будущем при условии вовлечения месторождения в хозяйственный оборот. При оценке рыночной стоимости учитывается влияние совокупности рыночных факторов: фактор времени, фактор риска, рыночная конъюнктура, уровень и модель конкуренции, экономические особенности оцениваемого объекта, а также макро- и микроэкономическую среду.

Основная сложность при определении рыночной стоимости месторождений полезных ископаемых обусловлена их специфическими особенностями -любое месторождение является результатом стечения большого количества факторов природного характера и потому имеет уникальные характеристики, качественные и количественные параметры которых имеют вероятностный характер.

Каждый этап геологоразведочных работ (ГРР) характеризуется допустимым уровнем достоверности исходных данных, необходимых для проектирования горных предприятий, закрепленных в законодательном порядке. Степень достоверности, полученная по результатам каждого этапа ГРР позволяет получить стоимостную оценку месторождения ПИ, с определенной степенью вероятности. Увеличение объема информации по конкретному месторождению снижает риск его освоения и в конечном итоге, возврат капитальных вложений и получения прибыли, т.е. повышает его инвестиционную привлекательность.

На основании стоимостных оценок этапов ГРР можно определить экономическую эффективность их проведения и, в конечном итоге, эффективность инвестированных государством в месторождения полезных ископаемых капитальных вложений.

Экономическую эффективность инвестиций в изучение объектов МСБ можно определить в следующем порядке:

1. С использованием метода дисконтированных денежных потоков определяется чистая приведенная стоимость СЫРУ) освоения месторождения ПИ, который основывается на построении экономической модели проектируемого предприятия, основанной на учете потоков денежных средств от эксплуатации месторождения, приведенных к моменту оценки с учетом стоимости капитала и поправки на риск, связанный с вероятностью наступления события. Чистый дисконтированный доход от освоения месторождения складывается из №У инвестора (недропользователя) и государства:

(1)

NPVI, - NPVIr-i + (D, -R,- ТАХ,)/((1 +Е/100)'), t=l,...,T NPVG, = NPVGа + (TAX, - RJ/((l \E/100f), t=J.....Т

(3)

(2)

где: Д - положительный поток денежных средств от реализации проекта для периода t=l,...,T; R, - технологически необходимые расходы на реализацию проекта в период t-l,...,T, Т — период реализации проекта

TAX,- платежи за пользование недрами и налоги от хозяйственной деятельности инвестора

2. На основании полученных показателей рыночной стоимости на момент оценки t определяется экономическая эффективность системы государственного управления МСК (индекс доходности):

Экономическая эффективность (ИД) - ^^ру^(4)

Таким образом, показатели оценки ожидаемой доходности инвестиций в изучение и доизучение месторождений полезных ископаемых (прирост ресурсов и запасов), проведение НИОКР по обогатимости и извлекаемости минерального сырья могут быть использованы при определении экономической эффективности проводимых геологоразведочных работ. В последующем, при реализации прав на эксплуатацию месторождений ПИ в процессе лицензирования, показатели оценки ожидаемой доходности будут трансформированы в полученный государством доход в виде бонусов, лицензионных и налоговых платежей от эксплуатации месторождения. На основе полученных государством финансовых ресурсов будет определена экономическая эффективность всей системы управления МСК.

Оценивая экономическую эффективность, государственные органы управления анализируют внутренне положение дел, свою собственную деятельность, выясняя, достаточный ли доход они получают в расчете на каждый вложенный рубль; оценивая техническую эффективность, они анализируют соответствие требованиям, предъявляемые внешними условиями, выясняя, каково влияние получаемых результатов на состояние общества.

Результаты анализа полученных в ходе исследования показателей эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края свидетельствуют о необходимости комплексного использования показателей технической и экономической эффективности. В отдельных случаях показатель экономической эффективности может отражать сразу несколько характеристик, поэтому возникает необходимость в анализе нескольких показателей, использующих ключевые аспекты технической и экономической эффективности. В любом случае необходимо помнить о важности многомерной оценки эффективности государственного управления, каждый раз учитывая степень соответствия достигаемых результатов потребностям общества.

4. Разработаны предложения по построению системы мониторинга эффективности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы, основанной на использовании разработанных показателей технической и экономической эффективности

В качестве рекомендаций по повышению эффективности государственного управления фондом недр предложена система мониторинга эффективности реализации программ геологоразведочных работ и лицензирования, основными функциями которой является мониторинг и периодическая оценка ключевых показателей эффективности работ, определенных на стадии целевого планирования.

Целевое планирование определяет во времени и пространстве последовательность осуществления процессов, необходимых для достижения поставленных целей, устанавливает виды и объем использования в соответствующих процессах существующего производственного потенциала и ресурсов. Результатом целевого планирования являются целевые программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) и лицензирования, сформированные по принципу формирования инвестиционных портфелей. Программы геологического изучения и воспроизводства МСБ могут формироваться по отдельным видам полезных ископаемых, по месторождениям, находящимся на обособленной территории (территория административного района и т.п.), с различными горизонтами временного планирования: (краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные). Программа лицензирования является этапом реализации полученных результатов (запасы и ресурсы) в виде прав на эксплуатацию месторождений и должна быть жестко увязана с программой геологического изучения и воспроизводства. Процесс целевого планирования включает в себя следующие этапы:

1. Разработка региональной политики геологического изучения и использования недр. Основной задачей этого этапа является определение инвестиционных приоритетов государства в области МСК и объема инвестируемых средств. Этап завершается выбором инвестиционно привлекательных активов (видов полезных ископаемых, месторождений и т. п.) для включения в программу геологического изучения или лицензирования.

2. Анализ эффективности. Осуществление анализа эффективности планируемых мероприятий включает изучение отдельных месторождений (групп месторождений, видов полезных ископаемых). Осуществляется изучение конъюнктуры мирового, российского и регионального рынков.

Определяются социально-эколого-экономические результаты (т.е. показатели технической и экономической эффективности), достигаемые в следствие инвестирования бюджетных средств в процесс изучения данного объекта либо его лицензирования.

3. Формирование программ. С учетом полученных оценок эффективности определяются мероприятия по геологическому изучению и воспроизводству МСБ и программы лицензирования, определяются объемы финансирования.

В результате процесса планирования определяется перечень объектов кратко-, средне- и долгосрочной программ, характеризующихся сводными (интегральными) показателями технической и экономической эффективности их реализации.

Мониторинг эффективности. Основной задачей системы мониторинга запланированных показателей эффективности является постоянный процесс оценки, сконцентрированный на планируемых результатах региональной программы геологического изучения и воспроизводства МСБ и программы лицензирования.

1 1 1

1 1 Информацнон Аналитическая Деятеаьностнаж

Планирование 1 I ная компонента (2) компонента

1 1 1 1 1 (1)

1

Цели программы 1 1 Сбор Оценка текущего Решения, связанные с

1 данных уровня целями

Планирование 1 деятельности

объектов ы рабсгг 1 Обработка Решения, связанные

по 1 данных Сравнения со стратегией и

про|рамме | » -повремени действиями

• между Решения, связанные с

Показатели I оргсистемами мониторингом и

эффекшвности 1 I 1 1 1 1 1 1 1 - со стандартами оценкой

1 I

Рисунок 4 Логическая схема системы мониторинга Предлагаемая система мониторинга должна состоять из трех блоков: (1) информационного, (2) аналитического, (3) практического. Как показано

на рисунке 4, элементы этих блоков определяются управленческим решением.

Основной задачей информационного блока системы мониторинга, является сбор достоверных, надежных, адекватных данных в соответствии с типом введенных в систему мониторинга оценочных критериев.

Задача аналитического блока ■ - представление данных в обобщенном виде. Выходными параметрами аналитического блока являются действительные показатели технической и экономической эффективности. Сравнение реального положения дел с запланированными показателями недвусмысленно показывает, насколько эффективно работает система управления или сама программа.

По результатам мониторинга принимаются решения, связанные с задачами программы, ее стратегией и самим процессом контроля.

Предложенная выше система целевого планирования и мониторинга реализации запланированных мероприятий, основанная на показателях технической и экономической эффективности позволит повысить эффективность принимаемых управленческих решений при решении следующих задач:

- Повышение эффективности системы государственного управления МСК в области разработки новых и совершенствования действующих нормативно-правовых и законодательных актов;

- обоснование программ лицензирования участков недр края на кратко-, средне и долгосрочную перспективу, а также объектов лицензирования;

обоснование условий предоставления прав на пользования недрами;

- разработка концепции и программных мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы края на кратко-, средне - и долгосрочную перспективу;

- формирование программ реструктуризации или создания новых отраслей минерально-сырьевого комплекса;

- определение стоимости активов горнодобывающих предприятий в случаях, когда осуществляется процедура изъятия и перераспределения прав на добычу минерального сырья;

- оценка эффективности инвестиционных проектов и определения приоритетов введения в хозяйственный оборот запасов и ресурсов того или иного вида минерального сырья, а также разработки программы социально-экономического развития края на кратко-, средне и долгосрочную перспективу с учетом ассимиляционного потенциала окружающей природной среды.

С целью верификации предложенной методики была выполнена с применением критериев технической и экономической эффективности оценка результатов деятельности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края за период с 19992001 гг. В "соответствии с разработанной методикой оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевого комплекса, верификация была разделена на два этапа:

А) Оценка технической эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края.

Оценка технической эффективности была осуществленная с применением разработанной методики оценки. Для целей диссертационного исследования была сформирована группа экспертов. Подбор экспертов осуществлялся на основе двух критериев: профессионализм и компетентность в сфере ключевых вопросов государственного управления МСК. Оценка локальных функций полезности и построение функций генеральной полезности, которые в рамках предложенной методики являются критериями эффективности государственного управления, осуществлялась на основе ценностных суждений экспертов, представленных в виде весовых коэффициентов. Суждения, обладающие большим весом, соответственно, определяли значение функции полезности. В результате проведенной оценки эффективности достижения разработанной структуры целей государственного управления была получена оценка степени реализации генеральной цели «Удовлетворение потребностей общества в благах, получаемых за счет минерально-сырьевого комплекса на основе поддержании эффективных социально-эколого-экономических пропорций его развития», которая, в свою очередь, основана на оценках достижения трех главных целей (таблица 2). Значение всех трех целей обусловило интегральную оценку функции генеральной полезности (степени реализации генеральной цели) как низкую. Следовательно, эффективность государственного управления МСК Красноярского края оценивается как низкая.

Б) Оценка экономической эффективности

Оценка экономической эффективности осуществлялась на основе анализа мероприятий краевых целевых программ геологического изучения и развитая минерально-сырьевой базы (ГИН и РМСБ) Красноярского края за период с 1999 по 2001 годы. Оценка произведена путем сопоставления объема финансирования мероприятий краевой целевой программы ГИН и

Таблица 2

Результаты оценки технической эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края

Уровень Целя Степень реализации

Высокая Средняя Низкая

I Удовлетворение потребностей общества в влаги получаемых за счет МСК +

П Повышение уровня жизни неселения края +

Ш Поддержание социальных функций недр Не оценивалось

IV Научных Не оценивалось

IV Рекреационных Не оценивалось

IV Оборонных Не оценивалось

ш Обеспечение занятости населения +

IV Сохранение прежних и создание новых рабочих мест +

ш Поддержание инфраструктуры горнодобывающих поселков +

IV Обеспечение поступления налоговых отчислений в местный бюджет +

IV Организация спонсорской помощи поселкам

п Развитие экономики Красноярского края

III Удовлетворение потребностей экономики в продуктах МСК

IV Поддержание сырьевых функций недр +

V Управление использованием недр +

V Организация геологоразведочного производства +

VI Проведение работ по воспроизводству минеральных ресурсов +

VI Совершенствование геолопьрвзведочных технологий +

IV Производство конкурентоспособной продукции +

V Минимизация затрат на производство +

V Повышение качества продухции +

VI Формирование эффективной отраслевой структуры +

VI Совершенствование технологий производства +

VI Совершенствование ассортимента продукции +

V Максимизация доходов фирм +

III Поддержание сопряженных производств +

IV Получение заказов от МСК на оборудование, услуги и т.п. +

V Рост объемов производства МСК +

V Освоение новых рынков сбыта +

ш Поступления в федеральный, региональный и местный бюджеты +

IV Поступление налогов от производственной деятельности МСК +

V Сбор налогов с предприятий +

V Сбор налогов с занятых в МСК +

IV Поступление платежей за пользование недрами 4-

V Совершенствование налоговой политики +

V Совершенствование нормативной базы использования недр - 4

V Совершенствование условий передачи недр в пользование +

II Сохранение окружающей природной среды Не оценивалось

ш Поддержание ландшафтно-стабилизирующих функций Не оценивалось

IV Поддержание всяо-, почво-, атмосферой, биотоохранных, эколого-защитных, биообеспечивающих функций Не оценивалось

РМСБ за период с 1999 по 2002 годы в размере 1 415 млн. рублей в ценах 2002 года и результатов вычисления налоговых поступлений будущих периодов в консолидированный бюджет Красноярского края в условиях действующей налоговой системы в случае введения в хозяйственный оборот результатов выполненных программ (прирост запасов и ресурсов) в размере 25 025 млн. рублей. В результате проведенных вычислений индекс доходности вложенных финансовых средств в реализацию мероприятий программы составит 17,7, Другими словами на один вложенный рубль региональный бюджет может получить 17,7 рубля в виде дополнительных налоговых поступлений в случае введения в хозяйственный оборот ресурсов и запасов полезных ископаемых. Значение индекса доходности по направлениям инвестирования в виды полезных ископаемых очень сильно дифференцировано - для бурого угля это значение составляет 0,61, для коренного золота - 3,06, для строительных материалов - 201. Порядок цифр однозначно указывает на перспективные направления развития минерально-сырьевой базы и последующей ее эксплуатации. Индекс доходности вложенных средств краевого бюджета может быть увеличен за счет оптимизации основных параметров программы, структуры мероприятий и направления развития и укрепления минерально-сырьевой базы Красноярского края.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе диссертационного исследования диссертантом предложена методика оценки эффективности государственных органов управления минерально-сырьевым комплексом субъекта РФ, основанная на оценке степени достижения социальных, экологических, экономических целей и полученного экономического эффекта от вложенных в геологическое изучение и воспроизводство минерально-сырьевой базы бюджетных средств.

В качестве преимуществ предлагаемой методики оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом можно выделить следующие: учитывает степень достижения поставленных социальных, экономических и экологических целей управления с позиции удовлетворения нужд и потребностей общества, позволяет оценить экономическую эффективность реализуемых мероприятий. Использование разработанной системы показателей эффективности позволит, на основе прогнозируемых количественных и качественных параметров, формализовать процесс планирования и контроля реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Публикации

1. Проскурин А. Г. Оценка эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации (на примере Красноярского края)// Геология и полезные ископаемые Красноярского края, Красноярск, КНИИГиМС, 2003. - 1 усл. печ. лист.

2. Проскурин А. Г., Махнева Г. Г., Васин. С. Ю., Поляков А. В. Минерально-сырьевой комплекс - основа экономики края// Минеральные ресурсы Красноярского края. Красноярск, КНИИГиМС, кн. 1,2; 2002, 622 с. - 1,3 усл. печ. листа (в соавторстве, 0,8 п.л. - л.а.).

3. Лавлинский С. М, Проскурин А. Г, Махнева Г. Г., Васин. С. Ю., Поляков А. В. Рентная оценка стоимости недр Красноярского края// Минеральные ресурсы Красноярского края. Красноярск, КНИИГиМС, кн. 1,2; 2002, 622 с. - 1 усл. печ. лист (в соавторстве, 0,3 п.л. - л.а.).

4. Проскурин А. Г, Махнева Г. Г., Васин. С. Ю., Поляков А. В., Каралюсов Е. Д. Минерально-сырьевая база агрономических руд -основа продовольственной безопасности// Минеральные ресурсы Красноярского края. Красноярск, КНИИГиМС, кн. 1,2; 2002, 622 с. -1,4 усл. печ. листа (в соавторстве, 0,2 п.л. - л.а.).

5. Проскурин А. Г., Махнева Г. Г., Лавлинский С. М., Васин. С. Ю., Поляков А. В. Экономическая оценка сырьевой базы золота Красноярского края в условиях экономики переходного периода Золото Сибири: геология, геохимия, технология, экономика: Труды второго Международного Симпозиума, Красноярск, КНИИГиМС, 2001. 312 с. -1 усл. печ. лист (в соавторстве, 0,3 п.л. - л.а.).

6. Проскурин А.Г., Васин С.Ю., Махнева Г.Г., Поляков А. В., Глушков А.Г Конъюнктура рынков минерального сырья и продуктов их -переработки. .Красноярск, КНИИГиМС, 2001, 128 с. - 8 усл. печ. листа (в соавторстве, 2 п.л. - л.а.).

7. Поляков А. В., Проскурин А.Г, Васин С.Ю., Махнева Г.Г. Анализ положения в россыпной золотодобыче Красноярского края Золото Сибири: геология, геохимия, технология, экономика: Труды второго Международного Симпозиума, Красноярск, КНИИГиМС, декабрь 2001. 312 с.. - 0,5 усл. печ. лист (в соавторстве, 0,2 п.л. - л.а.).

8. Поляков А. В., Проскурин А.Г., Васин С.Ю., Махнева Г.Г. Экономические аспекты расширения добычи угля в Красноярском крае\\ Геология и полезные ископаемые Красноярского края, Красноярск, КНИИГиМС, 2001. - 0,4 усл. печ. лист (в соавторстве, 0,1 п.л. - л.а.).

Подписано в печать 14.11.03. Сдано в производство 18.11.03. Формат 60x84 1/16. Уч. - изд. л. 1,5. Тираж 100 экз. Изд № I».. Заказ № Си..

Лицензия ИД №06543 16.01.02._

Редакционно-издательский отдел СибГТУ 660049, Красноярск, ул. Мира, 82, тип. СибГТУ

t

I t

I

t

II

)

i

I

i

I \

2 0 0 0 б 2.00 3 - Д

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Проскурин, Андрей Геннадьевич

Введение.

1. Роль государства в управлении минерально-сырьевым комплексом и теоретические основы оценки эффективности его деятельности.

1.1. Современные представления о роли государства в управлении минерально-сырьевым комплексом.

1.2. Теоретические основы оценки эффективности в государственном секторе

2. Анализ современного состояния минерально-сырьевого комплекса Красноярского края.

2.1. Теоретические подходы к определению понятия «Минерально-сырьевой комплекс».

2.2. Анализ структурных изменений и современного состояния минерально-сырьевого комплекса Красноярского края.

3. Методический подход к оценке эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом.

3.1. Методический подход к оценке эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

3.2. Оценка эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Оценка эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации"

Актуальность темы исследования. В настоящее время, минерально-сырьевой комплекс (МСК) Красноярского края, имея большой потенциал, накопленный к началу 90-х годов, оказался во многом в критическом состоянии. Истощение сырьевых баз действующих предприятий, выбытие добывающих мощностей до 2000 г. и особенно в 2005—2010 гг., низкие темпы ввода в эксплуатацию новых месторождений, отставание с развитием новых горнодобывающих мощностей взамен выбывающих и ряд других факторов на фоне обвального сокращения объемов геологоразведочных работ в 90-х годах — все это в ближайшей перспективе может привести к существенному сбою в работе минерально-сырьевого комплекса — основы экономической безопасности региона.

В условиях ограниченности бюджетных средств, направляемых на развитие регионального минерально-сырьевого комплекса, одним из направлений организации расширенного воспроизводства является построение эффективной системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом региона, способной решать текущие и перспективные задачи развития производительных сил региона на основе эксплуатации его минерально-сырьевых ресурсов. Создание подобной системы позволит решить целый комплекс социально-экономических проблем региона и организовать новые направления развития экономики региона.

Настоящая диссертация посвящена разработке системы оценки эффективности существующей системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом региона. Потребность в таком исследовании диктуется произошедшей радикальной перестройкой всей системы производственных, финансовых и коммерческих отношений в минерально-сырьевом комплексе, который в настоящее время находится в кризисном состоянии. В то же время на территории Красноярского края существует значительное количество уникальных по своим количественным и качественным характеристикам месторождений полезных ископаемых, вовлечение которых в хозяйственный оборот позволит придать новый импульс развитию экономики региона. Отсюда актуальность научного обоснования системы оценки эффективности государственного управления региональным минерально-сырьевым комплексом с целью выявления возможностей более эффективного использования ограниченных бюджетных средств, направляемых на развитие ресурсного и промышленного потенциала мине-рально-сырьевого комплекса Красноярского края.

Степень разработанности проблемы. В трудах зарубежных авторов глубоко и всесторонне исследованы проблемы оценки эффективности деятельности государственных служб. В работах таких зарубежных исследователей, как Г. Хантри, Д. Фиска, П. Эпштейна, Т. Гойстера, Д. Миллера и др. глубоко раскрыты такие понятия, как «эффективность государственного управления», «экономическая эффективность», «техническая эффективность».

В современной отечественной экономической науке вопросы государственного управления широко отражены в работах В.В. Котилко, Жолкова A.C., Адамеску А. А., Позднякова A.M. и др, посвященных проблемам формирования и реализации региональной экономической политики, роли государства в развитии отраслей промышленности и предпринимательства.

Вопросы эффективности государственного управления менее изучены и отражены лишь в контексте формирования системы управления в тех или иных отраслях промышленности в условиях рыночной экономики. В отраслях минерально-сырьевого комплекса частные вопросы построения системы управления в рамках Министерства природных ресурсов РФ и оценки ее эффективности рассматривались в научных работах Орлова В. П., Артюхова В. Г. и сводились к общим организационным проблемам построения системы управления, формированию ее целей и задач.

Более подробно анализ системы управления минерально-сырьевым комплексом в условиях плановой экономики освещалась в трудах таких советских ученых как С.Г. Струмилин, Н.П. Федоренко, Т.С. Хачатуров, М. И. Агошков, Т. А. Гатов, Г. Д. Зильберт, С. Я. Каганович, Е. Д. Кантор, JI. П. Кобахидзе, С. Р. Кодин, В. А. Перваго, Г. Погребицкий, Е. А. Соловьева, Н. А. Хрущов, В. К. Шкатов, К. X. Сапонджян, Ю. В. Яковец и др.

В целом теоретические и методические аспекты развития методов оценки эффективности государственной системы управления минерально-сырьевым комплексом на федеральном и региональном уровнях остаются малоизученными, а имеющийся зарубежный опыт в области создания таких систем и их дальнейшего внедрения не может быть применен в российской практике в полной мере из-за специфики отраслей, входящих в минерально-сырьевой комплекс и складывающейся в нем системы экономических отношений.

Цель исследования. Разработка теоретических и методологических предложений по оценке эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:

- Провести анализ понятия «Минерально-сырьевой комплекс» субъекта РФ;

- провести анализ современных подходов к оценке эффективности государственного управления МСК

- разработать методику оценки эффективности органов государственного управления минерально-сырьевым комплексом с учетом достижения совокупности экономических, социальных и экологических целей;

- провести апробацию и верификацию предложенной методики при оценке эффективности деятельности органов государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края.

Объектом исследования является система управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Российской Федерации (на примере Красноярского края).

Предметом исследования являются методы и инструменты оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования являются исследования отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области экономической теории, теории государственного управления, проблем недропользования. Использованы законодательные акты СССР и Российской Федерации, постановления правительства СССР, нормативные акты субъектов Федерации, Администрации Красноярского края, отраслевые методики МПР РФ, материалы научно-практических конференций и семинаров по вопросам управления минерально-сырьевым комплексом.

Методологическую базу исследования составил системный анализ исследуемого комплекса проблем. При решении конкретных вопросов использовались методы сравнительного анализа, синтеза, наблюдения, построения группировок и классификаций, экспертных оценок.

Эмпирической базой диссертационного исследования явились статистические данные Госкомстата России, Краевого комитета государственной статистики Красноярского края, официальные статистические данные о работе предприятий минерально-сырьевого комплекса Красноярского края, ведомственные отчеты, аналитические отчеты Красноярского НИИ геологии и минерального сырья.

Основные научные и практические результаты, полученные лично автором:

- Уточнено понятие «минерально - сырьевой комплекс», позволяющее объединить в единую систему все отрасли промышленности, которые технологически, организационно и хозяйственно соприкасаются в сфере производства и потребления минерального сырья;

- предложен подход к оценке эффективности системы государственного управления МСК субъекта Федерации;

- разработана система показателей эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки реализации целей управления;

- предложена методика оценки экономической эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации;

- разработаны предложения по построению системы мониторинга эффективности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы субъекта РФ;

- проведена апробация и верификация предложенной методики на примере Красноярского Края.

В результате проведенного научного исследования получены следующие результаты, содержащие пункты научной новизны:

- Уточнено понятие «минерально - сырьевой комплекс», сформулированное на основе учета общности технологических, хозяйственных процессов и организационных механизмов управления в отраслях промышленности, основанных на добыче и переработке минерального сырья (п.п. 15.15);

- предложен принципиальный подход к рассмотрению эффективности системы государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки ее производительности (п.п. 15.15);

- разработана методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Федерации на основе оценки степени реализации целей управления и экономической эффективности полученных результатов (п.п. 15.13);

- разработаны предложения по построению системы мониторинга эффективности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы, основанной на использовании разработанных показателей технической и экономической эффективности (п. п. 15.17).

Научная и практическая значимость диссертационной работы. Предложенная в работе методика оценки эффективности государственного управления минерально-сырьевым комплексом субъекта Российской Федерации может рассматриваться как новый инструмент повышения эффективности управления государственных органов власти в этой области.

Результаты исследования могут быть использованы государственными органами власти в качестве инструмента при формировании региональных программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы и оценки социально-экономических показателей их реализации.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные результаты работы были представлены на научно-практических конференциях, в том числе: «Золото Сибири: геология, геохимия, технология, экономика» (2001), «Роль минерально-сырьевой базы Сибири в устойчивом функционировании плодородия почв» (2001), «Состояние и проблемы геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы Красноярского края» (2003).

Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в отчетах о проведенных научно-исследовательских работах, в том числе: «Конъюнктура рынков минерального сырья», «Оценка стоимости недр Красноярского края с целью обоснования основных направления использования минерально-сырьевой базы», в которых автор принимал участие, а также в аналитических материалах и отчетах представленных в Комитет природных ресурсов Красноярского края для целей оперативного управления и перспективного развития минерально-сырьевого комплекса региона.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в восьми публикациях общим объемом 14,4 п.л. (лично автором - 4,9 п.л.).

Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из введения, трех глав. Основной содержание работы изложено на 149 страницах машинописного текста. Работа также включает 14 таблиц, 17 рисунков и список использованной литературы из 141 наименование.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Проскурин, Андрей Геннадьевич

Основные результаты оценки технической эффективности государственного управления МСК через достижение целей, структура которых представлена в разделе 2.3, приведены ниже.

Главная цель - повышение уровня жизни населения края. Оценка функции полезности этой главной цели основана на сочетании оценок трех узловых целей III уровня: поддержание социальных функций недр, обеспечение занятости, поддержание инфраструктуры горнодобывающих поселков.

Оценку узловой цели III уровня «Поддержание социальных функций недр» произвести не удалось поскольку, в настоящее время не представляется возможным выделить участки недр, выполняющие социальные функции (рекреационные, оборонные, научные).

Содержание следующей цели третьего уровня — «Обеспечение занятости населения» - сформулирована как сохранение существующих и создание новых рабочих мест. Оценка этой достижения этой цели - низкая. Это мнение большинства экспертов. Такая оценка подтверждается показателями динамики количества занятых в отраслях МСК, а также снижением доли МСК в общем обеспечении занятости экономики края. Снижение финансирования ГРР в последние годы привело к значительному сокращению проводимых работ и массовым увольнениям геологов. В горнодобывающей промышленности закрытие горных предприятий привело к массовым сокращениям работников (например, Артемовская ЗРК, ОАО «Разрез Бородинский», ОАО «Разрез Березовский»), которым в последующем не смогли обеспечить рабочие места с эквивалентным уровнем оплаты труда. Предпочтения руководителей горных предприятий при наборе работников в сторону привозной рабочей силы, как правило, из стран ближнего зарубежья, не позволяют достичь значительного снижения уровня безработицы в горнодобывающих административных районах Красноярского края.

Следующая цель III уровня - «Поддержание инфраструктуры горнодобывающих поселков» - представляет собой композицию двух подцелей: обеспечение поступления налогов в бюджет муниципальных образований и организация спонсорской помощи поселкам. По общему мнению экспертов обе подцели имеют низкую оценку. Соответственно, интегральная оценка цели - поддержание инфраструктуры горных поселков - низкая.

Необходимо отметить, что среди административных районов Красноярского края, единственным районом с бездефицитным бюджетом является Северо-Енисейский, на территории которого добываются основные объемы региональной добычи золота. В остальных горнодобывающих районах - Мо-тыгинский, Курагинский, Рыбинский и др. объем собственных доходов муниципальных бюджетов поступающих в результате хозяйственной деятельности горнодобывающих предприятий не в состоянии обеспечить минимальный объем социальных условий для населения муниципальных образований.

В настоящее время, в области поддержания социальной инфраструкту-Щ ры горных поселков основной тенденцией является стремление горных предприятий к минимизации своих расходов и передачи объектов социальной инфраструктуры (содержание медицинских учреждений, образовательных учреждений) на баланс муниципальных образований. С точки зрения субъекта РФ попытки предприятий сбросить с себя груз социальных издержек можно рассматривать в качестве отрицательных экстерналий - т.е. перекладывание своих издержек по воспроизводству трудового потенциала на плечи об* щества. Попытки органов местного самоуправления при лицензировании включить в условия эксплуатации месторождений расходы по поддержанию социальной инфраструктуры носят одномоментный характер и не позволяют полностью решить социальные проблемы

Таким образом, оценка функции полезности главной цели - «Повышение уровня жизни населения» - как композиции оценок двух узловых целей (обеспечение занятости населения, поддержание инфраструктуры горных поселков) представляет собой результат интеграции следующих значений оценок: низкая, низкая. С точки зрения экспертов эти две узловые цели равнозначны (обладают одинаковым весом). Итоговая оценка функции полезности главной цели - повышение уровня жизни населения - низкая.

Главная цель - развитие экономики Красноярского края. Оценка данной цели представляет собой композицию оценок трех узловых целей III уровня: удовлетворение потребностей экономики в продуктах МСК, развитие сопряженных производств; обеспечение налоговых поступлений в федеральный, региональный и местный бюджеты.

Цель III уровня - «Удовлетворение потребностей экономики в продуктах МСК», в свою очередь разворачивается в следующие подцели IV уровня: поддержание сырьевых функций недр, производство конкурентоспособной продукции.

Поддержание сырьевых функций недр осуществляется по ряду направлений: организация ГГР и управление использованием недр. Оценка реализации функций полезности последних рассматривается экспертами как средняя.

Оценка полезности цели IV уровня - «Производство конкурентоспособной продукции» - представляет собой сложное сочетание оценок целого ряда подцелей: минимизация затрат на производство; максимизация доходов горных предприятий; организация снабжения и сбыта продукции, повышение качества продукции.

Оценка цели V уровня - «Минимизация затрат на производство» -представляет собой, по сути дела, оценку регулирующего влияния краевых органов государственного управления на политику издержек производства горных предприятий. Большинство экспертов оценили как низкую роль краевых властей в оптимизации структуры затрат в отраслях МСК.

Цель V уровня - «Максимизация прибыли». С точки зрения финансовой рентабельности основной массы предприятий МСК эта цель заслуживает оценки средняя. Однако особой роли в достижении этой цели органы государственного управления не играют. Высокий уровень рентабельности отдельных предприятий достигается за счет природного фактора - эксплуатация месторождений с высоким уровнем содержания полезного компонента позволяет предприятиям получать незаработанную ими прибыль (рента), которая при отсутствии у государственных органов управления механизмов ее изъятия или справедливого раздела между собственником недр и горным предприятием остается в полном объеме у последнего.

Узловая цель V уровня - повышение качества продукции является композицией четырех целей более низкого уровня: совершенствование ассортимента продукции МСК; формирование эффективной отраслевой структуры МСК; совершенствование технологий добычи и переработки. Считая, что выше названные подцели оказывают на повышение качества продукции большое влияние, большинство экспертов оценивают их практическую реализацию на низком уровне.

Наибольшее влияние оказывает цель VI «Совершенствование технологий добычи и переработки», т.е. внедрение новых прогрессивных технологий по добыче и переработке полезных ископаемых на основе использования современной техники. Оценка экспертов функции полезности этой цели - низкая. Такая оценка основана на знании состояния материальной базы большинства горнодобывающих предприятий. Использование физически и морально устаревшего оборудования, технологий ведет к снижению конкурентоспособности продукции МСК.

Цель управления VI уровня «Совершенствование ассортимента минерально-сырьевой продукции» реализуется, по оценкам экспертов на низком уровне. Данная цель предполагает расширения перечня добываемых на территории края видов полезных ископаемых, поскольку современная монопродуктовая структура производства, где основными в стоимостном выражении продуктами являются золото, цветные металлы и уголь, при существующих конъюнктурных флуктуациях не может обеспечить устойчивого функционирования МСК и экономической системы Красноярского края в целом. За последние годы на территории края не организовано ни одного горнодобывающего производства, расширяющего ассортимент выпускаемой продукции МСК, что в последующие годы, при существующих прогнозах конъюнктуры рынков минерального сырья может создать в обозримой перспективе существенную угрозу экономической безопасности края.

Цель VI уровня «Формирование эффективной отраслевой структуры МСК» воспринималась экспертами как повышение доли перерабатывающих производств с более высокими уровнями технологических переделов для извлечения максимальной добавленной стоимости. По мнению большинства экспертов, цель имеет низкую степень реализации. Это обусловлено тем, что значительное количество продуктов МСК не имеют спроса за пределами Красноярска - основным ограничивающим фактором является высокий удельный вес транспортных издержек в стоимости продуктов при низком уровне добавленной стоимости.

Суммарная оценка цели V уровня - повышение качества продукции -низкая.

Интегральная оценка цели III уровня - удовлетворение потребностей экономики продуктах минерально-сырьевого комплекса является комбинацией оценок подцелей «Поддержание сырьевых функций недр» (значение оценки средняя) и производство конкурентоспособной продукции (значение оценки - низкая). Поскольку, по мнению экспертов, вторая подцель имеет большой значимый удельный вес по сравнению с первой, то оценка второй подцели является определяющей. Таким образом, оценка цели - «Удовлетворение потребностей экономики в продуктах МСК» - низкая.

Узловая цель III уровня «Поддержание сопряженных производств» -реализуется через подцель IV уровня «Получение заказов от МСК», которая, в свою очередь, является композицией целей V уровня - «Увеличение объемов продукции МСК» и «Освоение новых рынков сбыта». По оценкам экспертов реализация цели по росту объемов производства продукции МСК находится на низком уровне. Уровень работы по освоению новых рынков сбыта большинство экспертов также оценивают как низкий. Интегральная оценка функции полезности цели «поддержание сопряженных производств» - низкая.

Оценка цели управления III уровня - «Обеспечение поступлений налогов в федеральный, региональный и местные бюджеты» представляет собой композицию оценок двух целей IV уровня: «Поступление налогов от производственной деятельности МСК» и «Поступление платежей за пользование недрами». В свою очередь, эти цели распадаются на несколько локальных целей.

Узловая цель «Поступление налогов от производственной деятельности» зависит от обеспечения «Поступления налогов с предприятий» и «Поступление налогов с физических лиц», занятых в МСК. Поскольку оценки обеих локальных подцелей были даны как низкие, то суммарная оценка узловой цели низкая.

Оценка цели IV уровня «Поступление платежей за пользование недрами» зависит от оценок целей V уровня «Совершенствование нормативной базы использования минеральных ресурсов», «Совершенствование условий для передачи недр в пользование» и от «Совершенствования налоговой политики». По мнению экспертов все три цели реализуются на низком уровне.

Интегральная оценка цели - «Обеспечение поступлений налогов в федеральный, региональный и местные бюджеты» - низкая.

В целом, оценка степени реализации главной цели - «Развитие экономики» - представляет сумму трех значений: низкая, низкая, низкая. Общий итог - низкая.

Главная цель - «Охрана окружающей среды». Попытка оценить степень реализации этой цели показала, что у специалистов в области управления МСК еще не сложилось четкого представления о результатах деятельности государственных органов управления в этой области. Тем не менее, большинство экспертов считают, что данная цель в крае не реализуется совсем или реализуется на низком уровне.

В таблице 3.9 изложены основные результаты оценки реализации целей управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края.

Оценка степени реализации генеральной цели «Удовлетворение потребностей общества в благах, получаемых за счет минерально-сырьевого комплекса на основе поддержании эффективных социально-эколого-экономических пропорций его развития» основана на оценках трех главных целей. Главные цели получили следующие оценки:

- Повышение уровня жизни населения - низкая;

- Развитие экономики - низкая;

- Сохранение окружающей природной среды - низкая.

Значение всех трех целей обусловило интегральную оценку функции генеральной полезности (степени реализации генеральной цели) как низкую. Следовательно, эффективность государственного управления минерально-сырьевым комплексом Красноярского края оценивается как низкая.

По мнению экспертов основные причины низкой эффективности государственного управления МСК Красноярского края заключаются в следующем:

- Отсутствие концепции развития МСК края, на которой должна строиться краевая минерально-сырьевая политика;

- Слабая управляемость МСК;

- Отсутствие реальных мероприятий со стороны краевых властей по повышению конкурентоспособности продукции МСК;

- Низкая эффективность используемых экономических, организационных и нормативно-правовых механизмов использования недр;

- Ориентация руководителей предприятий МСК на экспорт за пределы региона сырья, а не переработанной продукции;

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В рамках поставленных цели и задач можно сделать следующие выводы.

1. Государственное регулирование процесса пользования недрами является неотъемлемой частью современной политики использования недр. Оно должно обеспечить формирование и реализацию социально, экологически и экономически эффективной модели минеральных ресурсов в интересах всех слоев общества. Сфера государственного управления предполагает решение следующих задач:

- Разработка правовой базы для минерально-сырьевого комплекса, в том числе регулирование отношений собственности на недра и права пользования ими;

- Обеспечение рационального использования минеральных ресурсов для соблюдения общественных интересов посредством применения правовых, административных и регулирующих экономических воздействий на процесс использования недр;

- Предупреждение и смягчение «сбоев» рынка в минерально-сырьевом комплексе;

- Содействие и частичное участие в развитии социальной и производственной инфраструктуры.

Соотношение задач, специфика возникающих при этом проблем могут меняться в регионах в зависимости от местной специфики, однако их общие перечень остается примерно одинаков.

2. Современная концепция использования недр в Российской Федерации основывается на следующих основополагающих принципах:

- государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы;

- совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

- использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией вида пользования, участка недр, предоставляемого в пользование, срока пользования, категории пользователей недр и т.п.;

- платность пользования недрами, включая введение специальных сборов и платежей.

3. Все многообразие понятия минерально-сырьевого комплекса как экономической системы базировалось на одной общей основе: установление экономически эффективного соотношениями между потребностями общества в продуктах МСК и его производственными возможностями. В зависимости от доминировавшей модели экономического развития, различных аспектов исследовательских задач формулировались понятия минерально-сырьевого комплекса, его состава и структуры. В работе под минерально-сырьевым комплексом понимается совокупность производственных единиц (организаций, предприятий), осуществляющих одинаковую или сходную экономическую деятельность, приводящую к получению товаров и услуг на основе минерального сырья. В настоящее время минерально-сырьевой комплекс приобрел как объект управления приобрел расширенные объем и структуру, в него входят три равнозначные составляющие: социальная, экологическая и экономическая. В соответствии с этим разработана схема минерально-сырьевого комплекса субъекта РФ, которая рассматривает комплекс как природно-экономическую систему и охватывает его основные составные элементы. Это предопределяет изменение взглядов на систему государственного управления минерально-сырьевым комплексом красноярского края, ее цели и задачи, а также пересмотр подходов к оценке ее эффективности.

4. Разработанная на основе интерпретации МСК Красноярского края в виде природно-экономической системы формально-логическая схема МСК носит универсальный характер. Тем не менее, существующий МСК Красноярского края покрывает все элементы этой схемы, что позволяет ее использовать для анализа системы государственного управления МСК края.

5. Примененный в работе интегральный подход к оценке эффективности государственной системы управления с использованием показателей технической и экономической эффективности позволил вовлечь в анализ эффективности всю систему целей управления МСК и провести количественную оценку основных результатов его деятельности.

6. На основе разработанной системы оценки эффективности государственного управления МСК с использованием показателей технической и экономической эффективности предложен комплекс организационных процедур, направленных на повышение эффективности государственного управления фондом недр. Предложена система планирования и контроля реализации программ геологоразведочных работ и лицензирования, основными функциями которой является целевое планирование, мониторинг и периодическая оценка ключевых показателей эффективности проводимых работ.

7. Данный анализ является исходной ступенью для совершенствования системы управления МСК, поскольку открывает возможность определить основные направления ее улучшения, для чего необходима разработка концепции развития МСК Красноярского края. При создании концепции мог бы быть использован представленный подход к оценке эффективности системы государственного управления региональным минерально-сырьевым комплексом и предложенный комплекс организационных процедур.