Оценка эффективности расходов бюджета тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оценка эффективности расходов бюджета"

На правах рукописи

Стрюченко Евгений Сергеевич

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА (на примере Свердловской области)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Екатеринбург - 2006

Работа выполнена на кафедре финансов, денежного обращения и кредита ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет

Научные руководители Доктор экономических наук, профессор

Казак Александр Юрьевич Кандидат экономических наук, доцент Князева Елена Геннадьевна

Официальные оппоненты Доктор экономических наук, профессор

Барулин Сергей Владимирович Кандидат экономических наук Червяков Владислав Владимирович

Ведущая организация ГОУ ВПО Самарский государственный

экономический университет

Защита состоится «14» декабря 2006 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 212.287.02 ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет по адресу: 620219, г. Екатеринбург, ГСП - 985, ул. 8 Марта, 62, ауд. 357. Зал заседаний Ученого Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет.

С авторефератом можно ознакомиться на официальном сайте ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет.

Автореферат разослан «13» ноября 2006г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование постоянного роста и обеспечение функционирования социальной сферы. Достижение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов. Повышение результативности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса.

Государственный бюджет является показателем экономического и социального положения государства. Результат экономического реформирования в нашей стране в большей степени зависит от того, насколько бюджетная политика государства адекватна современным требованиям.

В настоящее время в основном решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы действующей бюджетной системы и бюджетного процесса, завершен переход к казначейскому исполнению бюджета, упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В то же время, несмотря на определенные результаты в области реформирования бюджетной системы, в России только получают развитие элементы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, включаемые в бюджетный процесс. В силу этого изучение теоретических и законодательных основ, практики функционирования бюджетного механизма и внедрения мероприятий, позволяющих повысить эффективность его функционирования в расходной части, представляется особенно значимым.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методических основ оценки эффективности бюджетных расходов.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- анализа основных теоретических положений по сущности и назначению бюджета, бюджетных расходов, обобщения зарубежного опыта повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения целесообразности применения его в России;

- рассмотрения особенностей современного бюджетного планирования, ориентированного на результат;

- комплексной оценки объективных возможностей бюджетов территорий Уральского федерального округа и подробного анализа расходной части бюджетов;

- определения логики построения расходов бюджета субъекта Российской Федерации, его специфики и проблем на каждой стадии прохождения показателей и оценки возможностей совершенствования бюджетных процедур в Свердловской области;

- анализа общеэкономической ситуации и ее влияния на областной бюджет Свердловской области;

- определения оптимальных параметров организационно-экономических направлений совершенствования управления расходами бюджета;

- разработки финансово-организационных аспектов при формировании системы показателей оценки эффективности бюджетных расходов.

Объект исследования - расходы областного бюджета субъекта Российской Федерации, их влияние на социально-экономическое развитие региона посредством исполнения расходной части бюджета.

Предмет исследования — совокупность экономических отношений, возникающих в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации по расходам.

Для решения поставленных задач в ходе исследования были использованы общенаучные методы исследования: анализ, синтез, сравнение, классификация, применены специальные методы анализа - расчет коэффициентов, анализ временных рядов.

Теоретическую базу исследования составили фундаментальные труды российских и зарубежных ученых и практиков в области финансов и бюджета: М.Ю. Андреевой, А.И. Архиповой, A.M. Бабича, C.B. Барулина, B.C. Васильева, П.И.Вахрина, О.В. Врублевской, М.Ю. Гараджи, Ф.Г. Габунии, A.M. Година, J1.A. Дробозиной, С.И. Иловайского, А.Ю. Казака, Г.М. Колпаковой,

A.С.Колесова, Ф. Мошера, A.M. Лаврова, И.Н. Мысляевой, Т.И. Нестеренко, П.И.Лященко, JI.H. Павловой, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского,

B.И.Рукавишниковой, Б.М. Сабанти, В.К.Сенчагова, А.Г. Силуанова, В.В.Соргина, М.И. Ткачук, В.Б. Христенко, Н.К.Фроловой, Г.Л. Шеховцева, В.Б.Шубы, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и других; законодательные материалы федерального и регионального уровня государственной власти.

Информационной и экспериментальной базой исследования являются материалы Министерства финансов Российской Федерации и Свердловской области; нормативные, методические, инструктивные материалы финансовых, налоговых и статистических органов Свердловской области; данные общероссийских экономических периодических изданий; материалы всероссийских и региональных научно-практических конференций, семинаров. В диссертации отражены результаты исследования автора и его практической деятельности в Министерстве финансов Свердловской области.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- уточнено и научно обосновано определение «бюджета», как основанной на нормах закона системе отношений, связанной с формированием и

использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения и защиты интересов граждан и общества;

- выделены принципиальные подходы к повышению эффективности расходов бюджета, заключающиеся в минимизации затрат на достижение заранее определенного результата, и получении наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете;

- представлена агрегированная структура расходов, позволяющая осуществлять сопоставление динамики за определенный временной период с учетом изменений в бюджетной классификации;

- предложены направления совершенствования процедуры принятия областного бюджета за счет включения в законопроект совокупности расчетов финансовых и натуральных показателей;

- разработана комплексная система индикативных показателей оценки эффективности бюджетных расходов, обеспечивающих использование перечня финансовых, кадровых, социальных и специальных (производственных) индикаторов.

Практическая значимость состоит возможности использования разработок автора в учебном процессе в высших учебных заведениях экономического профиля, а также в обосновании создания методических материалов в финансовых органах Российской Федерации по оценке эффективности бюджетных расходов.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии из 180 наименований; содержит 52 таблицы, 13 рисунков, 2 приложения. Основные положения отражены в 10 публикациях общим объемом 3,0 п.л., в том числе в «Известиях уральского государственного экономического университета», издании рецензируемом ВАК.

Во введении обосновывается актуальность темы, научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе исследуется экономическая сущность бюджета и бюджетных расходов; рассматривается зарубежная практика бюджетных реформ и внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат; анализируется содержание бюджетной реформы в России.

Вторая глава посвящена анализу практики исполнения бюджета в расходной части субъектами Российской Федерации. Анализируются региональные особенности социально-экономического развития территорий, входящих в состав Уральского федерального округа. На основе обобщения статистических данных проводится сравнительное исследование структуры и динамики расходов бюджета Свердловской области и субъектов, входящих в Уральский федеральный округ, определяются основные проблемы планирования и исполнения регионального бюджета.

В третьей главе основное внимание уделяется направлениям совершенствования процесса планирования и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, направленных на повышение эффективности его расходов. На основании исследованного отечественного и зарубежного опыта разработан план внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат в Свердловской области на 2006-2010 гг., представлена схема планирования бюджетных расходов в рамках трехлетнего цикла, определены риски при осуществлении предложенных мероприятий и предложены рекомендации по их снижению, разработана комплексная система показателей оценки эффективности бюджетных расходов.

В заключении приводятся основные выводы и предложения автора, полученные в ходе исследования.

В приложении приведены информационно-справочные данные, позволяющие наиболее полно раскрыть предмет исследования и решить поставленные задачи.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено и научно обосновано определение «бюджета», как основанной на нормах закона системе отношений, связанной с формированием и использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения и защиты интересов граждан и общества.

Высокая значимость бюджета в системе государственных финансов требует характеристики его сущности. Неоднозначное толкование сущности бюджета в научно-теоретических исследованиях, нормативных актах и экономической литературе приводит в одновременному применению данного термина для обозначения разных экономических объектов: сметы доходов и расходов, централизованного денежного фонда, системы императивных денежных отношений, политического института, важнейшего финансового нормативно-правового акта.

Авторское определение бюджета позволяет подчеркнуть несколько основных моментов, представляющихся принципиальными для раскрытия его экономической сущности.

Во-первых, в приведенном определении подчеркнут нормативно-правовой статус, который имеет федеральный, региональный или местный бюджет. Нормативно-правовой характер разработки и исполнения отличает государственный (муниципальный) бюджет от бюджета предприятия. Бюджетные отношения на государственном, региональном, муниципальном уровне становятся таковыми и могут функционировать только после принятия соответствующих законодательных актов, т.е. в форме правовых отношений, регламентирующих процессы образования и использования органами государственной (муниципальной) власти централизованных денежных доходов налоговыми, неналоговыми и другими способами. Лишь в такой правовой форме денежные отношения превращаются в бюджетные отношения, что является важнейшей сущностной характеристикой бюджета как категории государственных (муниципальных) финансов.

Во-вторых, автору представляется важным сместить акцент в формулировании основной цели формирования и распределения денежных средств. В приведенных ранее трактовках понятия бюджета указано, что бюджет формируется для того, чтобы государство могло выполнять свои функции. Этот подход в большей мере соответствует командно-административной экономике и теории государства, в которой интересы последнего могли быть поставлены выше интересов человека и гражданского общества.

В правовом государстве не человек призван служить интересам государства, а государство должно защищать интересы граждан и общества. В силу этого государственное финансовое хозяйство должно обеспечивать финансовыми ресурсами процессы предоставления общественных благ (государственных услуг) и удовлетворять коллективные потребности.

2. Выделены принципиальные подходы к повышению эффективности расходов бюджета, заключающиеся в минимизации затрат на достижение заранее определенного результата, и получения наибольшего объем общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете.

Автор определяет расходы бюджета как урегулированный нормами бюджетного законодательства процесс использования денежного фонда, предназначенного для достижения эффективности общественно значимых целей. Приведенное определение расходов бюджета вытекает из разработанного автором определения бюджета и включает три наиболее важных принципа осуществления государственных расходов:

- принцип законности (нормативный характер);

- принцип общественной (социальной ) значимости;

- принцип эффективности.

Критерий эффективности бюджетных расходов в математическом виде можно выразить формулой:

где Е - показатель эффективности бюджетных расходов;

Рез - результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;

Рб - расходы бюджета.

Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может производиться двумя основными способами:

- путем снижения (экономии) расходов;

- путем увеличения количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.

В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия: Рез=сопз1, Рб->тт. ( 2)

На этой модели строится, например, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.

Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется автору весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Рез-»тах, Рб=сопз1. (3)

В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах. Востребованность представленных подходов к повышению эффективности

10

бюджетных расходов возрастает при переходе от модели «управления затратами» к модели «управления результатами» при планировании и исполнении бюджетов в расходной части.

3. Предложена агрегированная структура расходов, позволяющая осуществлять сопоставление динамики за определенный временной период с учетом изменений в бюджетной классификации.

Принятие обоснованных решений в сфере управления расходами региональных бюджетов должно основываться на полной, достоверной и сопоставимой информационной базе. В процессе проведения исследования динамики расходов бюджетов субъектов Федерации, входящих в Уральский федеральный округ, было выявлено, что из-за изменений бюджетной классификации невозможно провести корректного сравнительного анализа данных до и после 2005 г. Для решения выявленной проблемы расходы бюджетов субъектов УРФО за период с 2001 по 2005 г. представлены в сопоставимом виде путем преобразования показателей за 2001-2005 г. в статьи расходов, по которым ведется планирование с 2005 г.

Статьи расходов по бюджетной классификации характеризуют расходную часть бюджетов регионов достаточно подробно, однако большое количество показателей затрудняет выявление общих тенденций, характеризующих бюджетную политику. В целях проведения сопоставительного анализа автором предложена агрегированная структура расходов бюджета (таблицы 1 и 2).

Таблица 1- Агрегированная классификация расходов региональных бюджетов

Агрегированная статья Статьи расходов по бюджетной классификации

Административные расходы Общегосударственные вопросы, национальная безопасность и правоохранительная деятельность

Экономика и инфраструктура Национальная экономика, охрана окружающей среды

Социальные расходы Образование, культура, искусство и кинематография, средства массовой информации, здравоохранение и физическая культура, социальная политика, жилищно-коммунальное хозяйство

Межбюджетные трансферты Межбюджетные трансферты

Таблица 2 - Агрегированная структура фактических расходов консолидированных бюджетов субъектов, входящих в Уральский федеральный

округ за 2001 - 2005 годы

Годы Удельный вес группы расходов, %

Административные расходы Экономика и инфраструктура Социальные расходы Межбюджетные трансферты

1 2 3 4 5

Курганская область

2001 8,81 18,81 18,94 53,44

2002 8,23 19,18 19,96 52,64

2003 10,18 17,68 19,30 52,83

2004 9,83 12,54 17,75 59,87

2005 13,75 10,86 33,50 41,89

Свердловская область

2001 9,38 41,37 37,92 11,33

2002 12,88 37,30 34,35 15,47

2003 13,08 30,43 33,51 22,98

2004 12,85 29,18 34,50 23,47

2005 13,13 14,19 52,76 19,92

Тюменская область

2001 9,92 40,67 17,62 31,79

2002 8,14 39,46 20,17 32,33

2003 7,79 42,20 20,48 29,53

2004 7,54 38,95 29,03 24,49

2005 5,7 35,85 25,90 32,55

Челябинская область

2001 8,75 43,41 21,85 25,99

2002 8,28 35,02 18,44 38,26

2003 8,96 23,36 17,44 50,24

2004 9,90 22,17 21,53 46,40

2005 12,93 17,99 33,30 35,78

Ханты-Мансийский автономный округ

2001 3,56 47,74 10,23 38,47

2002 2,93 34,32 8,53 54,22

2003 3,53 41,30 10,09 45,08

2004 3,56 30,27 21,40 44,77

2005 17,01 13,28 33,90 35,81

Ямало-Ненецкий автономный округ

2001 4,34 58,07 12,81 24,78

2002 6,49 49,94 10,49 33,09

2003 6,31 46,77 9,05 37,87

2004 7,00 33,96 10,93 48,11

2005 13,42 14,45 29,31 42,82

Каждая укрупненная статья дает представление об отдельных составляющих бюджетной и финансовой политики в регионе. Административные расходы показывают, во сколько обходится региону управление и обеспечение безопасности. В оптимальном варианте удельный вес расходов по данной статье должен оставаться неизменным или снижаться. Это будет означать, что управление осуществляется более эффективно, с меньшим уровнем затрат. Расходы, объединенные в разделе «Экономика и инфраструктура» отражают инвестиционный потенциал региона.

Социальные расходы - наиболее важная составляющая часть расходов, необходимая для обеспечения приемлемого уровня жизни. Удельный вес межбюджетных трансфертов отражает неравномерность развития территории региона, дифференциации деловой, инвестиционной активности между областным центром и муниципальными образованиями.

Использование метода агрегирования расходов бюджетов для оценки расходов бюджетов Свердловской области и других субъектов, входящих в УрФО позволило прийти к следующим выводам. Наибольший удельный вес административные расходы имеют в Свердловской области. Расходы на развитие промышленности, дорожного хозяйства, энергетики преобладают в бюджетах Тюменской области и входящих в нее автономных округов. Социально-ориентированными можно назвать бюджеты Свердловской и Курганской областей. Однако высокое значение этого показателя не означает, что жители этих регионов в большей мере защищены и получают более высокие доходы. Высокий удельный вес социальных расходов объясняется значительно большей численностью населения и меньшей величиной бюджета.

Для углубления сопоставительного анализа был рассчитан уровень бюджетной обеспеченности на душу населения по каждой агрегированной статье. Наименьшую бюджетную обеспеченность имеют Челябинская, Тюменская и Курганская области. Показатели по автономным округам в несколько раз превышают областные значения. По результатам проведенного анализа становится очевидным, что наиболее высокий уровень социальной

обеспеченности имеется в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономном округе.

Использование агрегированной структуры в аналитических целях подтверждает то, что структура и абсолютная величина расходов регионального бюджета находится в тесной взаимосвязи с такими основными социально-экономическими и качественными показателями как численность, половозрастной состав населения, уровень развития и особенности размещения производительных сил, промышленный потенциал и его рост, уровень цен, площадь территории и др. Предложенная классификация агрегированной структуры бюджета позволяет оценить приоритеты бюджетной политики в сфере расходов, а также проводить сравнительный анализ региональных особенностей.

4. Предложены направления совершенствования процедуры принятия областного бюджета за счет включения в законопроект совокупности финансовых и натуральных показателей.

Основной задачей бюджета является предоставление гражданам конкретных благ - государственных услуг. Общество в существенно большей степени заинтересовано в получении предусмотренного в законе о бюджете объема благ, чем в соответствии плановых и фактических показателей бюджетного финансирования. Поэтому в качестве директивных бюджетных показателей представляется логичным дополнить финансовые показатели натуральными показателями. По степени полноты исполнения этих показателей должно оцениваться исполнение закона о бюджете: «выполнен», «не выполнен (выполнен частично)».

Включение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из направлений Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно

14

изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете дополнительно к финансовым показателям становятся конкретные мероприятия. Соответственно, на первом плане оказывается главное - деятельность государства, а затем последовательно - финансовое обеспечение этой деятельности. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете.

Информация о наименовании программы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. По мнению автора, вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, которым соответствуют коды классификации целевых статей.

Эти статьи должны содержать перечень и количественные характеристики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществления внепрограммного мероприятия, либо этапов программы, реализуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве натуральных показателей следует указывать нормативы предоставления благ на одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его исполнения или неисполнения (частичного исполнения).

Подробное описание ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должно определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год. Этим будет фактически определяться уровень свободы действий исполнительной власти в выборе путей достижения предусмотренных в бюджете целей.

15

Предложенное автором нововведение структуры бюджетных показателей, утверждаемых в законе о бюджете, вводит новый вид показателей и позволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность.

5. Разработана комплексная система индикативных показателей оценки эффективности бюджетных расходов, обеспечивающих использование перечня финансовых, кадровых, социальных и специальных (производственных) индикаторов.

С целью обеспечения качественного управления расходами бюджета и принятия управленческих решений по выделению бюджетных ассигнований, на основе фактических или ожидаемых результатов их реализации, необходима система показателей, на базе которых будет осуществляться мониторинг и оценка исполнения бюджета по расходам. Под мониторингом автор понимает систему наблюдения за расходованием бюджетных средств для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов за определенный промежуток времени (за каждый квартал). Оценкой, по мнению автора, является единовременный процесс наблюдения, выполняемой главным распорядителем средств бюджета, с целью увеличения эффективности работы. Информация, полученная в ходе оценки, может использоваться для принятия мер по увеличению удовлетворения от работы, планированию трудовых ресурсов, производственного и профессионального обучения, а также для установления уровня заработной платы. Если оценка это единовременный процесс наблюдения, то мониторинг является систематическим наблюдением за определенный промежуток времени.

Предлагаемая автором система показателей оценки эффективности бюджетных расходов представлена на рисунке 1.

При разработке индикаторов учтен опыт Саратовской, Вологодской областей, Хабаровского края и республики Хакасия. В основе системы показателей лежат основные принципы, которые используются в субъектах Российской Федерации, а именно:

разделение показателей на четыре блока (финансовые, кадровые, социальные, специальные или производственные);

- включение как количественных, так и качественных показателей;

- взвешенная бальная оценка результатов.

Рисунок 1- Система показателей оценки эффективности бюджетных расходов

В качестве общепринятых (т.е. имеющихся в том или ином виде в каждой методике) в составе ключевых показателей автором включены:

- доля расходов областного бюджета на выполнение программных мероприятий по ведомству в общей сумме расходов ведомства за период (индикатор ФЗ);

- доля расходов, размещаемых по результатам конкурсов (индикатор Ф4);

- доля просроченной кредиторской задолженности по оплате труда (индикатор Ф5)

Самостоятельно предложены автором индикаторы:

- уровень текучести кадров по получателю бюджетных средств (индикатор К4);

- наличие или отсутствие публикации отчетности получателя бюджетных средств (индикатор 01);

специальные (производственные показатели) для характеристики эффективности бюджетных расходов по строительству автомобильных дорог.

Автором предложен метод расчета интегрального (общего показателя) эффективности бюджетных расходов. Для этого каждому индикатору присваивается вес (\у). Общая оценка эффективности будет определяться по формуле

Э = ' ( 4)

где Э- интегральная оценка эффективности бюджетных расходов; - вес ¡-того индикатора; значение индикатора в баллах. На основании рассчитанной величины Э общий уровень эффективности бюджетных расходов предлагается определять следующим образом. При значении показателя интегральной оценки эффективности в диапазоне от О до 40% уровень эффективности расходов считать критическим, при значении от 40 до 60% - низким, от 60 до 80% - средним (удовлетворительным), более 80% - оптимальным.

Разработанная автором система показателей была апробирована для оценки эффективности расходов одного из главных распорядителей бюджетных средств в Свердловской области - «Управления автомобильных дорог».

Таблица 3 - Расчет интегрального показателя эффективности расходов бюджета

Индикатор Балл (I) Вес Ы) Значение (IV*«

1 2 3 4

Индикатор Ф1. Отклонение кассового исполнения областного бюджета по расходам ведомства за период в процентах от плановых значений 0,5 3 1,5

Индикатор Ф2. Количество изменений, внесенных в бюджетную роспись ведомства в течение периода 0,75 2 1,5

Индикатор ФЗ. Доля расходов областного бюджета на выполнение программных мероприятий по ведомству в общей сумме расходов за период 1 3 3

Индикатор Ф4. Доля расходов, размещаемых по результатам конкурсов в общей сумме расходов ведомства 0,75 3 2,25

Индикатор Ф5. Доля прочих текущих расходов в структуре текущих расходов 0,25 2 0,5

Индикатор Ф6. Доля просроченной кредиторской задолженности по оплате труда 1 2 2

Индикатор К1. Доля специалистов в ведомстве с высшим образованием 0,5 2 1

Индикатор К2. Отклонение средней заработной платы сотрудников от средней по субъекту 0,75 3 2,25

Индикатор КЗ. Доля специалистов, отобранных по конкурсу 0 0 0

Индикатор К4. Уровень текучести кадров 0 0 0

Индикатор К5. Уровень оценки результатов деятельности персонала по ведомству 0 0 0

Индикатор 01. Публикация отчетности в периодической печати 1 1 1

Индикатор 02. Наличие официального Интернет-сайта в ведомстве 0 2 0

Индикатор С1. Темпы роста строительства новых автомобильных дорог 0,5 10 5

Индикатор С2. Темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог 0,25 10 2,5

Итого - 46 26,5

Согласно проведенным расчетам положительно следует оценить:

использование методов программно-целевого планирования (при планировании определяются не только расходы, но и предполагаемые результаты);

- отсутствие задолженности по оплате труда (даже при сокращении расходов в течение года).

Те показатели, по которым набран не взвешенный балл 0,25 или 0,5, требует повышенного внимания и контроля. В этих областях получатель бюджетных средств осуществляет свою работу недостаточно эффективно. В рассматриваемом примере о неэффективном расходовании бюджетных средств свидетельствуют: недофинансирование получателя и запланированных программ; недостаточно высокая квалификация персонала; снижение объемов выполненных работ по ремонту дорог.

В рассматриваемом примере уровень эффективности бюджетных расходов по «Управлению автомобильных дорог» составил

Э =

46

100=57,6%

(5)

Таким образом, эффективность бюджетных расходов «Управления автомобильных дорог» Свердловской области может быть оценена как низкая.

По данным расчетов можно не только понять причины неэффективности расходования бюджетных средств, но и определить приоритетные направления повышения эффективности бюджетных расходов:

- расширение практики закупки товаров и услуг для государственных нужд через систему проведения конкурсов;

- замещение должностей на конкурсной основе;

- определение резервов для увеличения оплаты труда специалистов для снижения текучести кадров, стимулирования личной заинтересованности в результатах труда;

- повышение эффективности производственной деятельности получателя бюджетных средств.

Разработанный метод позволяет корректировать систему показателей, включать в нее дополнительные показатели или исключать лишние. В этом состоит принципиальное отличие от всех разработанных ранее методик, в которых расчет интегрального показателя либо просто отсутствует, либо жестко привязан к конкретному ведомству, что лишает методику возможности универсального применения.

Научная новизна разработанной автором системы показателей заключается:

- в возможности расчета как интегрального показателя эффективности, так и частных показателей (в большинстве существующих методик рассчитывается либо частный показатель, либо интегральный);

в разработке специальных производственных показателей для дорожного строительства (в имеющихся методиках расчеты производятся в основном для министерства здравоохранения, образования или природных ресурсов);

- в универсальности подхода (при замене производственных показателей система может быть применена для любого получателя бюджетных средств);

- в гибкости системы показателей (при отсутствии информации по некоторым показателям оценка может быть проведена по меньшему количеству показателей).

Важно отметить, то оценивать эффективность расходов нужно не на стадии, когда расходы уже произведены, а когда они еще планируются или

рассчитываются. Благодаря разработанной автором системе можно оценивать заявки главных распорядителей на получение бюджетных средств, т.е. данная система может применяться на стадии планирования бюджета: главный распорядитель приносит заявку, рабочая группа ее оценивает, и денежные средства выделяются в том случае, если заявка совпадает с критериями системы.

Для начала реализации мониторинга эффективности бюджетных расходов автору представляется необходимым принять следующий комплекс мер:

- создать межведомственную рабочую группу, включающую представителей Министерства финансов Свердловской области и главных распорядителей бюджетных средств;

- с участием главных распорядителей бюджетных средств разработать утвердить методики оценки эффективности расходования бюджетных средств. Методика должна быть разработана для каждого распорядителя с учетом специфики деятельности и видов предоставляемых бюджетных услуг. При этом Министерство финансов Свердловской области должно обеспечивать методическую поддержку, консультации, обучение сотрудников;

- внедрить новые формы отчетности, позволяющие оценить эффективность бюджетных расходов главных распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений;

- провести предварительную (экспериментальную) оценку эффективности расходования бюджетных средств, на основе анализа полученных данных внести корректировки в первоначальный вариант методики;

- после апробации опыта на пилотных ведомствах распространить этот опыт на всех главных распорядителей бюджетных средств и подведомственных им учреждениях.

Разработанная в такой последовательности система показателей оценки эффективности бюджетных расходов может в дальнейшем использоваться для нескольких целей. Во-первых, эти показатели будут использоваться при

22

составлении бюджетных заявок. Во-вторых, на основании данных мониторинга можно будет проводить сравнительный анализ эффективности работы отдельных бюджетных учреждений.

Данный метод в настоящее время является одним из основных инструментов увеличения результативности деятельности государственного сектора за рубежом, а внедрение этого метода управления показало, что сравнение может быть способом повышения результативности деятельности организации.

Общая схема действий в рамках такого метода управления, как сравнение с лучшими показателями, заключается в следующем:

1) определение организации с лучшими показателями;

2) изучение методов, с помощью которых этой организации удалось достигнуть таких результатов;

3) разработка планов повышения эффективности собственной организации;

4) осуществление планов;

5) мониторинг и оценка результатов деятельности.

Данные мониторинга могут использоваться для определения направления сокращения или увеличения расходов бюджета. В странах, которые применяют принцип программно-целевого бюджетного планирования, уменьшение ассигнований при необходимости сокращения бюджетных расходов может производиться за счет использования механизмов ранжирования программ. В этом случае сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и результативность. Внедрение мониторинга эффективности бюджетных расходов в субъекте Федерации даст возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Калинина Т.Н., Стрюченко Е.С. Экономическая сущность бюджета // Известия Уральского государственного экономического университета, 2006. №3 (15).—0,31 пл.

2. Стрюченко Е.С. Оценка текущих расходов бюджета субъекта Российской Федерации//Современное состояние и перспективы развития финансово-кредитной науки и практики. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2003. - 0,13 п.л.

3. Стрюченко Е.С. Проблема бюджетного финансирования Свердловской области//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 13. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ., 2004 - 0,38 п.л.

4. Стрюченко Е.С. Взаимосвязь расходов субъектов Федерации со стратегической инвестиционной политикой региона//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 14. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2003- 0,25 пл.

5. Стрюченко Е.С. Пути решения финансовых проблем развития регионов//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 15. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2003.-0,25 пл.

6. Стрюченко Е.С. Проблемы бюджетных расходов в образовании//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 16. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2003.-0,25пл.

7. Стрюченко Е.С. Финансовое планирование в органах местного самоуправления: отечественный и зарубежный опыт//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 17. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2004- 0,38 пл.

8. Стрюченко Е.С. Социальные расходы как приоритет бюджета//Экономика и финансы. -2004 - №4 - 0,25 пл.

9. Стрюченко Е.С. Зарубежный опыт исполнения бюджета с точки зрения целесообразности применения его к условиям России//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 18. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2005.- 0,5 пл.

10. Стрюченко Е.С. Социально-экономическое значение расходов бюджета регионов//в сб. науч. тр. Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом мире. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2005. - 0,38 пл.

Подписано в печать 10.11.2006. Формат бумаги 60 х 84 1/16. Бумага для множительных аппаратов. Печать плоская. Печ. л. 1,5. Заказ 307. Тираж 150 экз.

ПОП Уральского государственного экономического университета 620219, Екатеринбург, ул. 8 Марта /Народной воли, 62/45

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Стрюченко, Евгений Сергеевич

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

1.1. Экономическая сущность бюджета

1.2. Социально-экономическое назначение бюджетных расходов

1.3. Концептуальные аспекты бюджетного планирования, ориентированного на результат

2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1. Определение взаимосвязи расходной части бюджетов с доходными возможностями территорий Уральского федерального округа

2.2. Порядок планирования расходов областного бюджета Свердловской области

2.3. Динамика исполнения областного бюджета Свердловской области

3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

3.1. Основные направления совершенствования управления расходами бюджета

3.2. Комплексная система показателей оценки эффективности бюджетных расходов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Оценка эффективности расходов бюджета"

Актуальность темы диссертационной работы предопределяется: необходимостью глубокого исследования бюджетных проблем, связанных с расходами бюджета на современном этапе развития экономики России и их 3 трансформации в средне- и долгосрочной перспективе; особенностями реализации бюджетных реформ в регионах; спецификой социально-экономического развития регионов Уральского федерального округа, потребностью повышения эффективности расходования бюджетных средств в Свердловской области.

Современные проблемы расходов бюджета и возможности их решения широко обсуждаются в экономической литературе. В процессе диссертационного исследования автором были изучены и систематизированы труды ведущих российских ученых-экономистов и специалистов - практиков в области финансов и бюджета. Их изучение показало, что процесс реформирования бюджетного процесса и создания эффективной бюджетной системы требует научного подхода. Кроме того, важнейшие аспекты расходов бюджета в каждом регионе имеют свою специфику.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методических основ оценки эффективности бюджетных расходов. — Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- анализа основных теоретических положений по сущности и назначению бюджета, бюджетных расходов, обобщения зарубежного опыта повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения целесообразности применения его в России;

- рассмотрения особенностей современного бюджетного планирования, ориентированного на результат;

- комплексной оценки объективных возможностей бюджетов территорий Уральского федерального округа и подробного анализа расходной части бюджетов;

- определения логики построения расходов бюджета субъекта Российской Федерации, его специфики и проблем на каждой стадии прохождения показателей и оценки возможностей совершенствования бюджетных процедур в Свердловской области;

- анализа общеэкономической ситуации и ее влияния на областной бюджет Свердловской области;

- определения оптимальных параметров организационно-экономических направлений совершенствования управления расходами бюджета;

- разработки финансово-организационных аспектов при формировании системы показателей оценки эффективности бюджетных расходов.

Объект исследования - расходы областного бюджета субъекта Российской Федерации, их влияние на социально-экономическое развитие региона посредством исполнения расходной части бюджета.

Предмет исследования - совокупность экономических отношений, возникающих в процессе исполнения бюджета субъекта Федерации по расходам.

Для решения поставленных задач в ходе исследования были использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ, синтез, сравнение, классификация, применены специальные методы анализа - расчет коэффициентов, анализ временных рядов.

Теоретическую базу исследования составили фундаментальные труды российских и зарубежных ученых и практиков в области финансов и бюджета: М.Ю. Андреевой, А.И. Архиповой, А.М. Бабича, B.C. Васильева, П.И.Вахрина, О.В. Врублевской, М.Ю. Гараджи, Ф.Г. Габунии, A.M. Година, JI.A. Дробозиной, С.И. Иловайского, А.Ю. Казака, Г.М. Колпаковой, А.С.Колесова, Ф. Мошера, A.M. Лаврова, И.Н. Мысляевой, Т.И. Нестеренко, П.И. Лященко, JI.H. Павловой, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, В.И.Рукавишниковой, Б.М. Сабанти В.К. Сенчагова, А.Г. Силуанова, В.В.Соргина, М.И. Ткачук, В.Б. Христенко, Н.К. Фроловой, Г.Л. Шеховцева, В.Б. Шубы, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и других; законодательные материалы федерального и регионального уровня государственной власти.

Информационной и экспериментальной базой исследования являются материалы Министерства финансов Российской Федерации и Свердловской области; нормативные, методические, инструктивные материалы финансовых, налоговых и статистических органов Свердловской области; данные общероссийских экономических периодических изданий; материалы всероссийских и региональных научно-практических конференций, семинаров. В диссертации отражены результаты исследования автора и его практической деятельности в Министерстве финансов Свердловской области.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- уточнено и научно обосновано определение «бюджета», как основанной на нормах закона системе отношений, связанной с формированием и использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения и защиты интересов граждан и общества;

- выделены принципиальные подходы к повышению эффективности расходов бюджета, заключающиеся в минимизации затрат на достижение заранее определенного результата, и получении наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете;

- представлена агрегированная структура расходов, позволяющая осуществлять сопоставление динамики за определенный временной период с учетом изменений в бюджетной классификации;

- предложены направления совершенствования процедуры принятия областного бюджета за счет включения в законопроект совокупности расчетов финансовых и натуральных показателей;

- разработана комплексная система индикативных показателей оценки эффективности бюджетных расходов, обеспечивающих использование перечня финансовых, кадровых, социальных и специальных (производственных) индикаторов.

Практическая значимость состоит возможности использования разработок автора в учебном процессе в высших учебных заведениях экономического профиля, а также в обосновании создания методических материалов в финансовых органах Российской Федерации по оценке эффективности бюджетных расходов.

Научно-теоретические и аналитические материалы соискателя использовались в учебном процессе на кафедре финансов, денежного обращения и кредита Уральского государственного экономического университета, были доложены и получили одобрение на научно-практических конференциях по проблемам финансов и бюджета в г.Екатеринбурге (2003-2005гт.). Основные положения диссертации отражены в 10 публикациях общим объемом 3,0 п.л.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии из 180 наименований; содержит 52 таблицы, 13 рисунков, 2 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Стрюченко, Евгений Сергеевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В экономической литературе прослеживается тенденция к разнообразию мнений о сущности понятий бюджет, расходы бюджета, бюджетная политика. Анализ теоретических воззрений позволил автору определить бюджет как основанную на нормах закона систему отношений, связанных с формированием и использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения и защиты интересов общества и граждан. Научная новизна приведенного определения связана с пониманием необходимости обеспечивать финансовыми ресурсами процессы удовлетворения коллективных потребностей общества и граждан, а также включением в определение критерия эффективности.

Расходы бюджета определены автором как урегулированный нормами бюджетного законодательства процесс использования денежного фонда, предназначенного для эффективного достижения общественно значимых целей. Приведенное определение расходов бюджета вытекает из разработанного автором определения бюджета и включает три наиболее важных принципа осуществления государственных расходов: принцип законности (нормативный характер), принцип общественной (социальной значимости), принцип эффективности. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Обобщение зарубежного опыта показало, что основным вектором бюджетных реформ является внедрение методов программно-целевого планирования (бюджетного планирования, ориентированного на результаты). Программно-целевое бюджетное планирование - это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая

162

часть национального дохода перераспределяется государством. Все основные приемы программно-целевого бюджетного планирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетного планирования от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Наибольших успехов во внедрении этого метода достигли Великобритания, Новая Зеландия, Австралия и США. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах.

Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими трудностями, которые связаны с тем, что масштабы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм, с тем, что мотивация государственных служащих отличается от мотивации менеджеров частных компаний, с тем, что у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм, и потому для них необходимо разработать специальные показатели, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства. Проведенный анализ позволяет автору сделать вывод, что к проведению реформ бюджетного процесса следует подходить прагматически, т.е. любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей , а также с учетом особенностей , существующих в конкретных отраслях государственной деятельности.

Анализ основных направлений реформирования бюджетной сферы в России в последнее десятилетие показал, что важнейшей задачей бюджетной политики является поиск путей повышения эффективности бюджетных расходов. Переход на казначейский метод исполнения бюджета, реформа бюджетного учета и бюджетной классификации, межбюджетных отношений создают предпосылки для перехода от модели «управления затратами» к модели «управления результатами», распространенной в зарубежной практике.

Дня оценки возможностей и необходимости перехода на модель «управления результатами» был проведен анализ сложившейся практики планирования и исполнения бюджетов Свердловской области, а также других субъектов, входящих в Уральский федеральный округ. Как показало изучение статистических данных, структура и абсолютная величина расходов регионального бюджета находится в тесной взаимосвязи с такими основными социально-экономическими и качественными показателями как численность, половозрастной состав населения, уровень развития и особенности размещения производительных сил, промышленный рост, уровень цен, площадь территории и др. Расходы бюджета нельзя рассматривать в отрыве от доходов бюджета, налогового потенциала территории. Пример Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов показывает, что бюджетная обеспеченность, уровень жизни населения во многом определяется уровнем развития промышленности и энергетики. Следовательно, проблема формирования и расходования бюджетных средств должна решаться во взаимной увязке со стратегическими планами региона, особенностями его социально-экономического развития.

Для целей сравнительного анализа расходов бюджетов субъектов Российской Федерации использован метод агрегирования (укрупнения) расходных статей по следующим группам: административные расходы, расходы на экономику и инфраструктуру, социальные расходы, межбюджетные трансферты. Административные расходы показывают, во сколько обходиться региону управление, обеспечение безопасности. В оптимальном варианте удельный вес расходов по данной статье должен оставаться неизменным или снижаться. Это будет означать, что управление осуществляется более эффективно, с меньшим уровнем затрат. Расходы, объединенные в разделе «экономика и инфраструктура» отражают инвестиционную политику региона. Социальные расходы - наиболее важная составляющая часть расходов, необходимая для обеспечения высокого уровня жизни. Использование данного метода позволяет проводить сравнительный анализ расходов бюджетов субъектов, а также решает проблему сопоставимости данных в условиях изменения бюджетной классификации.

По результатам анализа планирования и исполнения расходов бюджета Свердловской области автором сформулированы следующие выводы. В настоящее время расходование бюджетных средств осуществляется недостаточно эффективно, так как расходы на нужды управления растут более высокими темпами, чем все другие расходы бюджета. При этом не проводится контроль качества предоставления бюджетных услуг, не установлены четкие критерии качества. Система планирования представляет собой расчет показателей по методу «от достигнутого» без учета эффективности и целесообразности произведенных расходов. Органы власти не несут ответственности за качество, своевременность, доступность предоставляемых бюджетных услуг, сеть бюджетных учреждений не оптимизирована, что обуславливает возникновение дополнительных расходов.

Для преодоления выявленных проблем автором был исследован опыт других регионов России. Среди наиболее важных успехов, достигнутых в перечисленных субъектах автором отмечены: переход к казначейской системе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, обеспечивающей эффективность управления бюджетными ресурсами, повышение их ликвидности, учет бюджетных обязательств, консолидацию внебюджетных средств, обеспечение прозрачности и целевого использования бюджетных и внебюджетных средств, развитие системы государственного и муниципального заказа и закупок на конкурсной основе в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд, повышение эффективности бюджетных инвестиций в инфраструктуру, необходимую для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Ряд регионов (Чувашская республика, Саратовская, Вологодская, Челябинская области) уже начали реформирование бюджетного процесса, направленное на внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат. Программно-целевое бюджетное планирование обеспечит финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях. Переход на бюджетное планирование , ориентированное на результат позволит критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов. Выбор решений будет производится с учетом не только краткосрочных, но более отдаленных последствий. Проведение реформы позволит усилить ответственность министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей. Регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах деятельности позволит обществу реально оценивать деятельность правительства.

В рамках поэтапного внедрения автором предложен план реформирования бюджетного процесса Свердловской области в части формирования расходов, включающий подготовительный, экспериментальный и заключительный этапы. На подготовительном этапе необходимо разработать и принять концепцию о реформировании бюджетного процесса в Свердловской области, провести обучение работников Министерства финансов, подготовить методические рекомендации для бюджетных организаций, других министерств по формированию целей, оценке результатов, составлению бюджетных заявок, осуществлять взаимодействие с теми регионами, которые уже внедряют аналогичные принципы в свою деятельность.

На втором этапе (2006 - 2007гг) целесообразно провести обучение персонала пилотных министерств управлению по результатам, определить миссии, сформулировать важнейшие цели и задачи главных распорядителей бюджетных средств, разработать качественные и количественные показатели оценки результативности министерств в соответствии с заявленными целями, сформировать информационную систему.

На заключительном этапе (2008-2010гг.) предлагается расширение круга субъектов, использующих методы БОР и СБОР, переход к бюджетному планированию по целям на основе индикаторов результативности и по укрупненной классификации, разработка системы ответственности руководителей за достижение целевых показателей, разработка системы внутреннего (министерского) и внешнего, со стороны министерства финансов (казначейства), контроля результатов деятельности, включение в бюджет, помимо финансовой информации, описания целей, показателей результативности и конкретных мероприятий, с помощью которых эти показатели будут достигнуты. В случае успешной реализации всех этапов переход на программно-целевое бюджетное планирование всех получателей бюджетных средств возможен в 2010 году.

При переходе к бюджетному планированию, ориентированному на результат, большое значение имеет мониторинг эффективности бюджетных расходов. Индикаторы эффективности бюджетных расходов, по мнению автора, должны разрабатываться совместно Министерством финансов и главными распорядителями бюджетных средств по Свердловской области. Ряд показателей должен быть единым и использоваться во всех министерствах и подведомственных бюджетных учреждениях. Прежде всего это финансовые показатели (доля расходов областного бюджета на выполнение программных мероприятий в общей структуре расходов главного распорядителя бюджетных средств, доля расходов, размещаемых по результатам конкурса, в общей сумме бюджетных расходов, доля прочих расходов в общих расходах). Второй блок индикаторов необходим для оценки кадрового потенциала бюджетной сферы (доля лиц с высшим образованием, ученой степенью, доли лиц, отобранных по конкурсу, отношение заработной платы в бюджетных учреждениях к средней заработной плате по региону). Третья группа показателей характеризует социальную значимость деятельности бюджетного учреждения, ведомства, главного распорядителя бюджетных средств. Основным показателем в этой группе будет служить индикатор, характеризующий качество оказания бюджетных услуг по мнению их потребителей. Для расчета данного показателя представляется внедрить систему опросов общественного мнения. Четвертая группа показателей должна разрабатываться индивидуально для каждого главного распорядителя бюджетных средств и характеризовать особенности реализации возложенных функций.

Для реализации мониторинга эффективности бюджетных расходов автору представляется необходимым принять следующий комплекс мер: создание межведомственной рабочей группы, включающей представителей Министерства Финансов Свердловской области, ключевых ведомств и главных распорядителей бюджетных средств, внедрение новых форм отчетности, проведение предварительной (экспериментальной) оценки и корректировка первоначального варианта методики. После апробации опыта на пилотных министерствах этот опыт можно распространить на всех главных распорядителей бюджетных средств и подведомственные им учреждения.