Инструменты эффективного управления расходами регионального бюджета тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Инструменты эффективного управления расходами регионального бюджета"

На правах рукописи

005051143 ^ ^У) /

ЧЕРНАЯ ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА

ИНСТРУМЕНТЫ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

І е МАР 2013

Краснодар 2013

005051143

Диссертационная работа выполнена на кафедре финансов в ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

кафедры финансов ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет» Липчиу Нина Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

кафедры экономического анализа, статистики и финансов ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» (г. Краснодар) Пенюгалова Александра Васильевна

доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита ФГБОУ ВПО«Майкопский государственный Технологический университет» (Республика Адыгея, г. Майкоп) Пригода Людмила Владимировна

Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский

федеральный университет» (г. Ставрополь)

Защита состоится «II» апреля 2013 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.101.05 по экономическим специальностям при ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

Электронная версия автореферата размещена на сайте ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации URL.: http//www. vak2.ed.gov.ru.

Автореферат разослан «7» марта 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор

Л.Н. Дробышевская

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Бюджет является основной финансовой базой деятельности каждого федерального, территориального и муниципального образования, так как исторически и логически он связан с развитием экономики и государственным устройством, вместе с тем существенное влияние на него оказывают задачи, решаемые обществом на том или ином этапе развития. Меняются задачи - должен изменяться и бюджет по объему, формам взаимодействия, составу и структуре доходов и расходов и т.д. Следовательно, по мере развития российской экономики, упрощения рыночных основ хозяйствования меняется и содержание бюджета, приобретая качественно новые черты: изменяющиеся приоритеты бюджетной политики, по мере накопления проблем, решают текущие и очень важные задачи, которые переходят к разработке и реализации целевых программ рассчитанных на долгосрочную перспективу; коренные изменения претерпела методика бюджетного планирования.

Бюджетная политика в современных условиях характеризуется делегированием максимального количества полномочий и ответственности, касающихся социально-экономического развития, органам регионального управления. Концепция саморазвития регионов в настоящее время приобретает силу, направленную на самостоятельную постановку стратегических целей и задач регионов, а так же их реализацию. Однако делегирование полномочий и ответственности на уровень регионального управления, не приводящее к нарушению целостности России, требует согласования целей стратегического развития регионов в рамках общегосударственных задач, так как слабая неэффективная организация бюджетного процесса в регионе приводит к сбоям в обслуживании национальной экономики, к нарушениям правильного воспроизводственного ритма на микро- и макроуровнях и приводит к не малым потерям материальных, трудовых и финансовых ресурсов. В первом случае причиной может стать отсутствие возможностей эффективного регионального управления обеспечить необходимые показатели социально-экономического развития, а во втором -наличие противоречий в интересах регионального и общегосударственного развития.

В условиях ограниченности региональных бюджетных средств особую значимость приобретают вопросы эффективного управления расходами и инструменты его оценки. В этой ситуации повышение эффективности использования бюджетных расходов является одной из главных задач работы всех звеньев государственной власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества бюджетный процесс. Вот почему так важно правильно оценить назначение и роль региональных бюджетных расходов, стремясь организовать их использование с наибольшим эффектом.

Таким образом, по мере демократизации государства происходят изменения в системе управления бюджетным процессом, и это требует поиска и использования адекватных инструментов эффективного управления расходами регионального бюджета. Применение этих инструментов позволит обеспечить

единство и целостность России, максимальным образом раскрыть потенциал территорий, несмотря на сокращение объемов межбюджетных трансфертов, бюджетам ряда субъектов России.

Эти обстоятельства и обусловили выбор темы, характеризуя особую актуальность и практическую значимость исследования особенностей современной динамики расходов регионального бюджета в целях решения проблемы повышения эффективности управления данными расходами.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические аспекты формирования бюджетных расходов и методики оценки их эффективности с разной степенью полноты рассматривались в зарубежных трудах Р. Ала-на,А. Вивальдавски,А.Доунса, О. Дэвиса, Ч.Линдблума, Р. Лоури, П. Масгрей-ва,П. Милгрома, Г. Миллера, П. Натчеза, В. Нисканена, А. Смита, Дж. Стигли-ца, Б. Петерса, В. Петти, П. Перотти, Д. Рикардо, Дж. РобертсаД. Циммермана, Т. Эггертсона и др.

В свою очередь, успехи, достигнутые на Западе в рационализации бюджетного процесса, оптимизации и эффективности бюджетных расходов, инициировали необходимость использовать их в бюджетном процессе России. Отечественные исследования, появившиеся в последние годы, не носят комплексного характера, а представляют собой работы по изучению проблем управления расходами в отдельных сферах вмешательства государства, а также предложения по локальным изменениям существующего положения в области бюджетных расходов.

Наибольший интерес представляют работы М. Афанасьева, А. Бабича, О. Врублевской, А.Грязновой, В. Ковалева, В. Климанова, М. Клишиной, В. Родионовой, М. Романовского, Е. Маркиной, В. Новожилова, Л. Якобсона и др., а также коллективов ученых Центра фискальной политики, Центра исследования бюджетных отношений, Института проблем государственного и муниципального управления НИУ-ВШЭ.

Системному анализу бюджетных расходов посвятили свои труды: Н. Ас-тафуров, Л. Воронова, А. Нечай, X. Пешкова, Ч. Цыренжапов и др.

Исследования зарубежных и отечественных экономистов содержат анализ бюджетных поступлений, расходов в разрезе конкретных сфер общественных отношений и финансового обеспечения участников бюджетного процесса. Но, вместе с тем, при организации и осуществлении бюджетного процесса на региональном уровне и создании системы, позволяющей встроить в бюджетный процесс инструменты, механизмы обеспечения результативности расходов, остаются дискуссионными и требуют более углубленного изучения. Именно этим объясняются целесообразность проведения исследований в области разработки и рационального использования инструментов эффективного управления расходами регионального бюджета.

Значимость отмеченных аспектов эффективного управления расходами регионального бюджета, недостаточная их изученность и в то же время высокая актуальность в условиях согласования целей стратегического развития регионов в рамках общегосударственных задач предопределили тему диссертационной работы, ее цель и задачи, предмет и объект исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является обоснование инструментов и разработка рекомендаций по рациональному их использованию в системе эффективного управления расходами регионального бюджета. Необходимость в достижении поставленной цели предопределяются следующими задачами:

- изучение сущности и экономического содержание расходов бюджета;

- выявить признаки эффективного управления бюджетными расходами на региональном уровне;

- изучить тенденции развития бюджетного процесса и разработать инструменты эффективного управления расходами бюджета;

- провести анализ расходов бюджета региона, исследовать элементы стратегического планирования и их влияние на бюджетный процесс;

-охарактеризовать существующие методики оценки эффективного управления расходами регионального бюджета и определить показатели стратегического менеджмента в области бюджетных расходов;

- обосновать комплекс мер направленных на реформирование бюджетного процесса и эффективное управление расходами регионального бюджета.

Объектом исследования является движение денежных потоков, возникающих в распределительном процессе функционирования и взаимодействия различных звеньев финансовой системы на уровне региона. Наиболее углубленные исследования проводились по данным бюджета Краснодарского края.

Предметом исследования выступает совокупность финансовых отношений, складывающихся в процессе распределения бюджетных средств на региональном уровне при совершенствовании рыночных ориентиров бюджетного процесса.

Область исследования. Исследование проведено в рамках специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.1 - Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных финансов; 2.8 - Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов; 2.18 - Механизмы распределения бюджетных средств Паспорта специальности ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).

Теоретической н методологической основой диссертационного исследования послужили научные концепции, фундаментальные исследования зарубежных и отечественных ученых по теории государственных и территориальных финансов, законодательные и нормативные акты органов государственной власти различного уровня по вопросам эффективного управления расходами бюджета. В ходе обработки, изучения и анализа материалов на разных этапах работы применялись монографический, абстрактно-логический, индукции и дедукции, аналитический, графический, сравнительный, экономико-статистический, расчетно-конструктивный и др.

Информационно-эмпирической базой исследования явились нормативные материалы, официальная информация Министерства финансов Российской Федерации и Краснодарского края, плановые и отчетные данные по расходам бюджета Краснодарского края, материалы научно-практических конфе-

ренций, периодической экономической печати, монографические исследования зарубежных и отечественных экономистов, творческие разработки ученых научных центров, коллективов, а также авторские наблюдения соискателя.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на системе методических положений и научной позиции автора о возможности достижения высокой эффективности управления расходами регионального пользования та путем использования планирования, программно-целевых методов, механизмов оценки организации и осуществления бюджетного процесса, как действенных инструментов управления расходами регионального бюджета.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1.В современных условиях бюджетная политика характеризуется делегированием максимального количества полномочий и ответственности, касающихся расходов бюджета, органов регионального управления. Для эффективной организации бюджетного процесса в регионе необходимо согласование целей развития региона с общегосударственными задачами. Все это предполагает четкую концептуализацию того, что представляют собой «расходы бюджета» в соответствии с развитием законодательной и научной базы; изменением форм взаимодействия структуры расходов бюджета и ограниченностью их объемов.

2. На повышение эффективности использования расходов оказывает влияние правовые, нормативные, экономические, качественные и информационные факторы, которые при наличии минимального набора и их соблюдении публичная финансовая деятельность признается эффективной, при этом в законодательстве отсутствуют разработанные и общеустановленные критерии и показатели эффективности расходов.

3. Организация и осуществление бюджетного процесса на региональном уровне находится в движении, поэтому федеральному центру совместно с региональными органами власти необходимо совершенствовать формы взаимодействия друг с другом и с социумом. Результаты реформирования бюджетного процесса на региональном уровне в значительной мере зависят от инструментария управления расходами регионального бюджета с целью развития инициативы региональных и местных органов власти, а также максимальной мобилизации бюджетных расходов.

4. В условиях ограниченных возможностей эффективного управления расходами регионального бюджета особую значимость приобретает решение проблемы совершенствования методов планирования расходов, ассигнований, контроля за их целесообразностью; оценки государственных программ и систему показателей стратегического менеджмента региона в области бюджетных расходов, нацеленной на повышение бюджетной авгономии региона (территории).

5. Приоритетными направлениями повышения эффективности управления расходами регионального бюджета является комплекс мер по консолидации механизмов поддержки реформ осуществляемых в бюджетном процессе для развития инициативы государственных и местных органов власти, предполагающие эффективную организацию бюджетного процесса, которое осуществляется посредством проведения двух оценок: оценки качества в организации и

осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях территорий; оценки результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов.

Научная новизна результатов исследования состоит в разработке теоретических, методических положений и практических рекомендаций по эффективному управлению расходами регионального бюджета.

Наиболее важные результаты приращения научного знания заключаются в следующем:

- дана авторская трактовка и уточнено содержание понятия «расходы бюджета», в отличие от существующих определений в законодательной и научной литературе известных ученых (М. Афанасьева, А. Грязновой, Е. Маркиной, Н. Миляковой) рассматриваемое как сложно-системная совокупность экономических отношений в виде денежных обязательств и бюджетных ассигнований между участниками бюджетного процесса в соответствии с предоставленными им бюджетными полномочиями в рамках установленных законом стадий бюджетного процесса по поводу исполнения расходов, что позволяет системно рассматривать данную категорию;

- предложена авторская классификация основных признаков, влияющих на эффективность использования расходов бюджета и результативность деятельности органов государственной власти в бюджетном процессе, имеющих системные связи, которые в развитие ранее сделанных выводов (Е.Барыкин), сгруппированы по ряду принципов: правовые и нормативные (законодательные документы, регулирующие деятельность органов власти, участвующих в бюджетном процессе); экономические (общественная эффективность расходов бюджета); качественные и информационные (оценка деятельности работников государственных и муниципальных учревдений, компьютерные программные продукты и технологии), что позволит повысить качество оценки на стадии исполнения бюджета, с учетом внешней конъюнктуры рынка, и послужит дополнительным стимулом к модификации бюджетной политики в целом;

- разработаны инструменты, отражающие основные результаты реформирования бюджетного процесса, на основе нормативно-правового обеспечения; программно-целевого финансирования; бюджетных субсидий, ассигнований; реестра государственных и муниципальных услуг (работ); стандартизации качества бюджетных услуг; электронного бюджета и финансового контроля за региональными целевыми программами и заданиями; что позволит задействовать все элементы системы эффективного управления расходами регионального бюджета;

- дополнен и внедрен в практическую деятельность инструментарий оценки эффективности управления расходами регионального бюджета, включающий индикаторы, сгруппированных по четырем основным направлениям -финансовые цели, удовлетворение конечного пользователя, внутренние бизнес-процессы, обучение и рост (организационное развитие), отличающиеся от используемых разрозненных механизмов к модели планирования бюджетных ассигнований и контролю, что позволит повысить результативность бюджетных расходов регионов;

- предложен комплекс мер по консолидации механизмов поддержки ре-

форм, проводимых и осуществляемых в бюджетном процессе на региональном уровне, предусматривающий оценку текущего состояния организации и осуществления бюджетного процесса; определение ориентиров бюджетной политики; качества управления муниципальными финансами; кооперации усилий органов исполнительной власти местного и регионального уровня, практическая реализация которых направлена на экономическую и социальную результативность использования расходов бюджетов.

Теоретическая результаты исследования. Теоретические выводы и практические разработки, полученные автором в диссертационном исследовании, дополняют и развивают концепцию бюджетного процесса в части эффективного использования расходов регионального бюджета на основе предложенных инструментов управления ими.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности применения основных выводов и положений в качестве теоретической базы при разработке основ системы управления бюджетными расходами на современном этапе развития бюджетного процесса. Непосредственное практическое значение имеют: инструменты эффективного управления расходами регионального бюджета; показатели, характеризующие качество организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Предложенные в диссертации методические и практические рекомендации могут быть использованы финансовыми органами управления Краснодарского края для совершенствования бюджетного процесса; при реализации государственной политики России в сфере управления региональными бюджетными расходами; при выработке единых критериев и правил учета мнений граждан и общества в качестве обязательного элемента оценки эффективности бюджетных расходов. Они также могут быть использованы в учебном процессе в преподавании дисциплин: «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации» и др.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на ежегодных научно-практических конференциях КубГАУ (2008-2012 гг.), Международной научной конференции «Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права» (Краснодар, 2008 г.), II Международной научно-практической конференция «Актуальные проблемы налоговой политики» (г. Харьков,2010 г.), Международной научно-практической конференция «Современные стратегии социально-экономического развития России: вопросы экономики и права (г. Сочи, 2009 г.), Международной научно-практической конференция: «Агропромышленный комплекс России: проблемы развития в условиях модернизации экономики» Краснодар, 2011 г.), Международной конференции «Актуальные вопросы развития общественных наук: экономика, право, педагогика, социология» (г. Волгоград, 2012 г.), Международной научно-практической конференции «Стратегия ускоренной динамики российского общества: экономика, политика, право» (Краснодар, 2012 г.), XIV Международной научно-практической конференции «Экономика, социология, право в современном мире: проблемы и поиски ре-

шений» (г. Пятигорск, 2012 г.), II Международной научно-практической конференции «Тренды развития современного общества: управленческие, правовые, экономические и социальные аспекты» (г. Курск, 2012 г.), Международной научно-практической конференции «Инженерные, экологические, экономико-правовые и управленческие аспекты развития национальной экономики: проблемы, поиски, решения» (г. Ганновер, 2012 г.), Мевдународной научно-практической конференции «Современная экономика и управление: альтернативы и инновации» (г. Волгоград, 2012 г.).

Публикации. По результатам исследования опубликовано 17 научных работ общим объемом 8,77 п.л. (авт. - 6,43 п.л.), в том числе 4 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Объем, структура и содержание работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (136 наименований) и 3 приложений, включает 11 таблиц, 13 рисунков.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Содержательная сущность понятия «расходы бюджета» в соответствии с развитием законодательной и научной базы; изменением форм взаимодействия и структуры расходов бюджета и ограниченностью их объемов.

Понятие «расходы бюджета» является весьма многогранным и дискуссионным. Проведенный автором анализ данной дефиниции показал, что расходы бюджета определяются как экономические отношения между участниками бюджетного процесса в соответствии с предоставленными им бюджетными полномочиями в рамках установленных законом стадий бюджетного процесса по поводу формирования и использования расходных обязательств. Поскольку в современных условиях достаточно сложно выделить четкий критерий максимального количества полномочий и ответственности, которые касается социально-экономического развития, регионального управления, количественных границ расходов бюджета и характеризующих их специфику в отличие от категории «бюджет денежных средств», «бюджет бюджетных ассигнований», то, по мнению автора, расходы бюджета могут и должны оцениваться с разных точек зрения. Наряду с базовыми разделами и статьями расходов, существование которых определено законодателем, актуальным остается рассмотрение расходов по степени их эффективности, что позволит, в числе прочего избежать ненужных затрат и обеспечить реализацию стратегических ориентиров правовых образований РФ в рамках общегосударственных целей.

Исследуя феномен «расходы бюджета», соискатель определяет его как сложно-системную совокупность межбюджетных отношений в распределении бюджетных денежных средств и обязательств, ассигнований между участниками бюджетного процесса по разделам, подразделам, целевым программам в целях реализации принципа автономии региональной бюджетной политики и бюджетного процесса.

2. Классификация признаков, влияющих на повышение эффективности использования расходов бюджета.

В настоящее время нет общепринятых и универсально приемлемых показателей оценки эффективности бюджетных расходов, применимых ко всем ее уровням и учитывающих специфику деятельности и целей. Сложность оценки эффективности расходов побуждает либо сводить эффективность к социальному эффекту либо оперировать только финансовыми категориями. По мнению автора, оценку эффективности бюджетных расходов следует осуществлять, сопоставляя финансовый результат и социальную (общественную) эффективность (рисунок 1).

Рисунок 1 - Показатели оценки эффективности расходов бюджета1

При таком комплексном подходе оценка эффективности расходов заключается не в приведении результатов бюджета к денежному эквиваленту, а предполагает использование абстрактных эквивалентов (индексов бюджетных расходов), интерпретация которых позволит выяснить соотношение финансовых показателей и мнения организаций и граждан, являющихся конечными потребителями продукции, закупаемой для государственных нужд, относительно современной практики организации работ и предоставления услуг и возможных путей ее совершенствования.

С учетом предложенной соискателем градации общественная эффективность относится к внешней эффективности расходов бюджета, т.е. оценке эффективности для внешних потребителей, и далее - к косвенной эффективности, которая может быть оценена только потребителями общественных услуг. По-

1 Разработано автором по результатам исследования.

требитель локальной услуги не может определить эффективность услуги прямым способом, т.е. путем оценки объема ее оказания, это прерогатива органа власти, осуществляющего функции и полномочия учреждений.

Представленная классификация эффективности позволяет подтвердить обязательность включения оценки пользователей государственных и муниципальных услуг в качестве обязательного элемента при проведении оценки эффективности бюджетных расходов.

В этой связи, по мнению соискателя, следует разграничить понятия «эффективность» и «результативность» (таблица 1).

Таблица 1 - Характеристика понятий «эффективность» и «результативность»2

Эффективность Результативность

К процессу расходовании фондов денежных средств следует отнести эффективность использования средств в виде цели, задачи, требования В качестве общего начала расходования средств в нормах - принципах выступает результативность

Обязательным условием расходования средств является «эффективность Порядок установления показателей и критериев результативности расходования средств

Оценки эффективности расходов оценивается с помощью правил, показателей, индикаторов и критериев Индикаторы, показатели, критерии, позволяющие определить степень результативности расходования средств

Эффективность использования средств применительно к осуществлению финансового контроля Конечным результатом расходования средств является порядок подготовки, представления, рассмотрения информации (докладов, отчетов).

Одной из наиважнейших задач современной бюджетной политики в бюджетном планировании и реформировании всех уровней системы, общественных и муниципальных финансов является повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу. Израсходованные бюджетные средства должны дать определенный эффект, при этом государство и субъекты бюджетной системы должны нести ответственность за принятые на себя расходные обязательства. Причем полученные результаты должны быть достаточно достоверны и аргументируются достоверными цифровыми значениями по направлениям, статьям, программам, проектам бюджетного финансирования общественных и муниципальных нужд. В работе предложен подход к классификации основных признаков, которые находятся во взаимодействии, взаимосвязи и влияют на эффективность использования расходов регионального бюджета (рисунок 2).

I. 1 Составлено автором на основе: Барыиш Е. Правовое обеспечение эффективности публичных расходов: комментируя Федеральный закон «О Счетной палате РФ» // Финансовое право. - 2011. - № 3. с.2-7; Анаяских, М. Методологические проблемы оценки эффективности бюджетных расходов П Бюджет и финансы. -2009.-№3(5).-С. 18-21.

Рисунок 2 — Классификация основных признаков, влияющих на эффективность использования расходов бюджета3

Общими признаками, которые характеризуют эффективность расходов и имеющие системные связи, выступают: правовые и нормативные (законы, указы, постановления, инструкции); экономические (общественная эффективность, результативность деятельности органов власти, участвующих в бюджетном процессе); качественные и информационные (оценка деятельности работников государственных и муниципальных учреждений, компьютерные программные продукты и технологии).

Предложенная автором классификация позволяет проанализировать стадии бюджетного процесса в целом и на стадии исполнения бюджета, когда основное внимание уделяется распределению ресурсов, а не созданию стоимости, считая, что на стадиях бюджетного процесса происходит формирование организации эффективной структуры расходов. Между тем, именно на этих стадиях возможность того, что расходы сформированы неэффективно, по мнению соискателя, крайне высока. Достаточно часто составление прогнозных значений

3 Разработано ангорой по результатам исследования.

статей расходов бюджетов не обосновываются с точки зрения учета внешней конъюнктуры рынка, потребностей в финансировании, реальных сроков, необходимых на привлечение ресурсов и др.

3. Инструменты эффективного управления расходами регионального бюджета с целью развития инициативы региональных и местных органов власти и максимальной мобилизации бюджетных расходов.

Системный анализ, теоретические обобщения, исследования в области организации и проведения бюджетного процесса, эффективного использования бюджетных расходов позволили автору разработать инструменты эффективного управления расходами регионального бюджета, представленные на рисунке 3.

Соискателем выделены основные инструменты эффективного управления расходами регионального бюджета: нормативно-правовое обеспечение; программно-целевое финансирование; бюджетные субсидии, ассигнования; реестр государственных и муниципальных услуг (работ) в рамках государственных (муниципальных) заданий; стандартизация качества бюджетных услуг; электронный бюджет; финансовый контроль за региональными целевыми программами и заданиями. Однако организация и осуществление бюджетного процесса на региональном уровне находятся в движении. В этой связи, по мнению автора, федеральному центру совместно с региональными органами власти необходимо апробировать новые формы взаимодействия друг с другом и с обществом, способы применения на практике системы целеполагания на всех уровнях управления (от органов государственной власти и местного самоуправления до государственных и муниципальных учреждений) и ее увязке с бюджетным финансированием.

4. Методика оценки эффективности управления расходами регионального бюджета.

С целью выявления приоритетов в расходовании средств бюджета и их динамики автором проанализирована структура расходов бюджета Краснодарского края по разделам функциональной классификации расходов за 20082011 гг. и прогнозные данные на 2012-2013 гг. (таблица 2).

Анализ данных таблицы 2 показывает, что наибольшую долю расходов в краевом бюджете в 2011 г. занимают расходы на национальную экономику (26,5%), при этом отчетливо просматривается тенденция к увеличению удельного веса этих расходов в краевом бюджете за исследуемый период.

Вторые по значимости расходы в региональном бюджете — расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт (18,2% объема расходов краевого бюджета), третьи - расходы на социальную политику (13,9%), которые почти сопоставимы по объему с расходами краевого бюджета на образование (13,5%). Наметилась позитивная тенденция в структуре расходов бюджета Краснодарского края по прогнозным данным в 2012-2013 гг.

Так, удельный вес расходов в общем их объеме краевого бюджета на образование увеличивается в 2013 г. на 7,1 процентных пункта по сравнению с 2011 г.; на здравоохранение, физическую культуру и спорт соответственно - на 6,4 и на социальную политику — на 2,8 процентных пункта.

і

І

"в в

І

0 х ш

1

К х

и

г

о

ш ж

0

3 •Э

ы §

п

я §

тз

1 ё

X

-о о

3

о к

ІГ Я

о

3

о»

3

и

Указы Президента и Правительства РФ

Законы, программы, положения, методические указания, распоряжения регионального Правительства

N

«■о

й г

я Я §

II

Методы формирования регионального бюджета Я •е-13 1 -3 ее § 8 I я Ж ■в ?

ч

Взаимосвязь расходов с программами и услугами (функциями), государственным (муниципальным) заданием

/ і 2

Самостоятельность и ответственность администраторов бюд жетных средств "І

Внешний аудит расходов

Внутренний мониторинг расходов

Мониторинг услуг (работ) оказываемых (выполняемых) региональными государственными учреждениями

Нормативно - правовые документы, обеспечивающие координацию деятельности органов региональной власти

Количественные и качественные параметры бюджетных услуг

Контроль за соответствием предоставляемых услуг стандартам

Интеграция информационных потоков

Прозрачность, открытость и подотчетность деятельности государственной власти и органов местного самоуправления

Информационные и телекоммуникационные технологии

Санкции административного характера (штрафы)

Меры бюджетного принуждения (приостановка операций, возврат средств к т.д.)

Таблица 2 - Структура расходов бюджета Краснодарского края (за исключением межбюджетных трансфертов), %5

Функциональная классификация расходов 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. (прогноз) 2013 г. (прогноз)

Общегосударственные вопросы 6,4 4,9 3,4 2,8 3,4 3,7

Национальная экономика 14,2 15,5 17,0 26,5 24,6 19,5

Жилищно- коммунальное хозяйство 8,8 5,3 11,8 11,2 15,7 6,1

Образование 17,2 17,3 14,7 13,5 14,7 20,6

Культура, кинематография, средства массовой информации 1,3 1,1 0,9 0,9 1,3 1,9

Здравоохранение, физическая культура и спорт 19,8 21,2 19,9 18,2 22,9 24,6

Социальная политика 16,1 19,9 17,5 13,9 13,3 16,7

Прочие расходы 16,2 14,8 14,8 13,0 4,1 6,9

Всего расходов 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Полученные автором результаты анализа структуры расходов бюджета Краснодарского края показывают целесообразность разработки рекомендаций по рациональному их использованию в системе эффективного управления расходами регионального бюджета.

В диссертационном исследовании обоснована необходимость повышения качества исполнения бюджета, с учетом правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа. Анализ программно-целевого принципа исполнения бюджета показал, что доля «программных» расходов бюджетов ряда субъектов Российской Федерации (РФ) превышает 90,0 % (таблица 3).

В бюджете Краснодарского края доля программных расходов в бюджете невысокой. Ведомственные целевые программы не охватывают текущие расходы органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений. Программой по повышению эффективности расходов краевого бюджета на период до 2012 г. предусматривался переход к «программному» бюджету с 2013 г., эти причины необходимо анализировать с помощью программно-целевого метода, оценивать работу субъектов РФ с учетом наличия, поскольку оценивать работу субъектов РФ по формированию бюджета необходимо с учетом наличия механизмов целеполагания при распределении бюджетных средств и достижения, заданных в программах результатов.

5 Рассчитано автором на основе официальных данных Министерства финансов Краснодарского края. Режим доступа: http://minfшkubaш.гu/budget_executюn/puЫic.php.

15

Таблица 3 - Субъекты РФ по доле «программных» расходов, %6

2009 r. 2010 г. 2011 г.

Наименование субъекта РФ Удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках программ в общем объеме расходов бюджета (за исключением субвенций) Наименование субъехта РФ Удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках программ в общем объеме расходов бюджета (за исключением субвенций) Наименование субъекта РФ Удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках программ в общем объеме расходов бюджета (за исключением субвенций)

Тверская Область 97,22 Республика Карелия 99,32 Тверская область 98,05

Ямало-Ненецкий АО 92,77 Тверская Область 97,74 Республика Карелия 93,48

Пензенская область 91,32 Пензенская область 81,28 Кировская область 93.12

Тюменская Область 71,89 Липецкая Область 79,77 Владимирская область 92,4!

Владимирская область 67,84 Ростовская Область 79,47 Пензенская область 83,92

Астраханская область 66,24 Тюменская Область 78,60 Республика Башкортостан 83,78

Липецкая Область 66,15 Омская Область 78,39 Ульяновская область 82,01

Калининград-екая область 60.15 Республика Башкортостан 78,14 Ростовская область 80,18

Ульяновская область 59,48 Красноярский край 73,55 Красноярский край 79,97

Челябинская область 59,33 Московская область 72,70 Волгоградская область 79,31

Краснодарский край 30,02 Краснодарский край 29,80 Краснодарский край 39,09

Данные, приведенные в таблице 4, показывают, что удельный вес расходов краевого бюджета формируемых в рамках программ, в общем объеме асходов краевого бюджета (за исключением субвенций) увеличен с 39,5% в 010 г. до 58,3% в 2011 г., то есть почти в 1,5 раза.

В 2011 г. в Краснодарском крае работало 80 краевых целевых программ (включая адресные программы и территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи) и по сравнению с 2010 г. средства на выполнение «программных» расходов возросли в 2,0 раза при росте общего объема расходов краевого бюджета в 1,3 раза.

Объем бюджетных ассигнований, предусмотренных проектом бюджета на реализацию программ Краснодарского края в 2013 г. составит 132,5 млрд. руб. или 82,6% к общему объему расходов краевого бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета).

6 Рассчитано автором с использованием данных официального сайта Министерства финансов РФ. Режим доступа:

http//wwwlfinminru/budget/regions/monitoring results/ finance/index.php?id4= 17138 (20 И г.) http//wwwlfmminru/budget/regions/monitoring results/ finance/index.php?id4=13534(2010r) http//wwwlfinminru/budget/regions/monitoring results/ fmance/index.php?id4|=l 1751 (2009 r.)

Таблица 4 - Динамика расходов бюджета Краснодарского края, _формируемых в рамках программ, млн руб._^_

Показатель 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2011 г. в (%, раз) к 2009 г.

Государственные программы, ведомственные и долгосрочные целевые программы, иные программы 42080,8 53499,5 105565,5 250,9

в том числе за счет субвенций, осуществляемых из федерального бюджета 207,4 3035,9 7320,8 35,3 раз

Объем расходов бюджета, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ 5344,7 9376,9 7987,5 149,4

Общий объем расходов 111246,0 136134,7 176517,5 158,7

Удельный вес расходов бюджета грая, формируемый в рамках программ, % 39,5 39,8 58,3

Поэтому для повышения эффективности использования расходов регионального бюджета с 2013 г. автором предложено перейти к «программному» бюджету. В связи с этим органам государственной власти и субъектов РФ при проведении бюджетного процесса следует оценивать работу по формированию бюджета с помощью программно-целевого метода и с учетом наличия механизмов целеполагания при распределении бюджетных средств и достижения, заданных в программах результатов.

Для повышения эффективности государственных программ соискателем предложены основные элементы их оценки (рисунок 4). Это: экономичность, экономическая и социальная эффективность.

Материальные, Мероприятия,

трудовые, фи- процессы

нансовые и т.д. деятельности

Бюджетные Общественный

услуги эффект

Социально-экономическая эффективность

Рисунок 4- Элементы эффективности государственных программ

1 Рассчитано автором с использованием Законов Краснодарского края, а также правовых актов об исполнении долгосрочных целевых, ведомственных целевых и иных программ Краснодарского края, действовавших на 31 декабря 2011 г. Режим доступа: Кір://т»лу^агапІ ги/Ьо!Іа«^Л:газпо<1аг/ш-сЬіуе/2011/. 1 Разработано автором по результатам проведенного исследования.

- 17

В ходе проведенных автором исследований установлено, что одним из инструментов эффективного управления расходами регионального бюджета и муниципальных образований является внедрение системы показателей, представляющих собой элементы стратегического менеджмента для перевода видения, миссии и стратегии региона в ряд измеряемых или поддающихся оценке индикаторов, которые сгруппированы по четырем основным направлениям: финансовые цели, удовлетворение конечного пользователя, внутренние бизнес-процессы, обучение и рост (организационное развитие).

Это позволит обеспечить переход к внедрению стратегического менеджмента с целью выявления и финансирования наиболее востребованных у населения услуг и контроля за их целесообразностью и эффективностью.

«Финансовые цели» в государственных структурах - это, в первую очередь, удовлетворение потребностей пользователей с учетом эффективного использования выделенных для этого бюджетных средств.

«Конечный пользователь» - отражает возможности организации предоставить качественные услуги, товары, эффективность доставки и общее удовлетворение конечного пользователя предложенным сервисом.

«Внутренние бизнес-процессы» представляют собой ключевые бизнес процессы, которые регион должен идентифицировать для удовлетворения конечных пользователей и достижения поставленных целей.

«Обучение и рост (организационное развитие)» охватывают такие показатели, как возможности работников, информационные системы, организационные возможности с точки зрения адаптации к изменениям.

При этом, по мнению соискателя, необходимо, чтобы показатели удовлетворяли следующим важным условиям: включали как измеряемые финансовые параметры, так и субъективные оценочные показатели; могли использоваться как при планировании, так и при измерении результатов; могли быть адаптированы для использования между различными субъектами РФ; были бы простыми для понимания и отчетности; могли быть ориентированы на улучшения и не только на контроль и фиксацию, какого либо состояния системы; могли использоваться как единая система измерения для различных видов расходов и для стимулирования функциональных отношений.

5. Стимулы повышения экономической и социальной результативности использования расходов регионального бюджета, зависящие от комплекса мер по консолидации механизмов поддержки реформ, осуществляемых в бюджетном процессе для развития инициативы государственных и местных органов власти.

В качестве механизма стимулирования муниципальных образований к повышению качества бюджетного менеджмента автором предложено проведение оценки результатов, достигнутых муниципальными образованиями Краснодарского края в сфере повышения эффективности бюджетных расходов и динамики данных результатов (далее - оценка эффективности расходов). В диссертации обоснована целесообразность проведения оценки эффек-

тивности расходов основе показателей, включающих в себя следующие группы индикаторов:

- обеспечение устойчивости местных бюджетов;

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;

- реструктуризацию бюджетного сектора;

- повышение эффективности распределения бюджетных средств;

- оптимизацию функций муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения;

- повышение энергетической эффективности в бюджетной сфере;

- развитие информационной системы управления муниципальными финансами.

Предложенная автором оценка эффективности расходов отличается от оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса следующими основными характеристиками:

- показатели, используемые при оценке эффективности расходов, характеризуют работу органов местного самоуправления по конкретным направлениям повышения эффективности бюджетных расходов;

- балльная оценка достигнутых результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов включает в себя оценку фактически достигнутых результатов (50%) и динамики показателей (50%);

- оценка эффективности расходов осуществляется методом балльной оценки, который соответствует наилучшему уровню эффективности бюджетных расходов. Множество возможных значений показателя разбито на интервалы, в диапазоне от полного соответствия показателя до его значительного или полного несоответствия;

- порядок оценки эффективности расходов построен на основе соревновательного механизма, то есть без использования средств краевого бюджета.

Проведенные автором расчеты позволяют констатировать, что оценку эффективности расходов бюджетов муниципальных образований в перспективе следует осуществлять методом балльной и рейтинговой оценки, которые предусматривают установление для каждого показателя значения, соответствующего высокому уровню результатов по повышению эффективности бюджетных расходов (таблица 5).

Так, по результатам оценки качества бюджетного менеджмента муниципальных образований за 2011 г. с учетом динамики за 2010 г. лидерами являются г. Геленджик (27,5 баллов), Кавказский район (27,0) и Апшеронский район (26,5 баллов) Краснодарского края. Низкая эффективность результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов оказалась в Кущев-ском районе (8,5 баллов), в Лабинском районе (11,5), в Белоглинском районе (12,0 баллов).

Следуя логике поставленных задач, в диссертации обоснован комплекс мероприятий, который позволит повысить эффективность бюджетных расходов в большинстве муниципальных образованиях и в целом Краснодарского края, включающий следующие направления:

19

Таблица 5 — Оценка результатов по повышению эффективности бюджетных расходов муниципальных образований Краснодарского края9

Наименование муниципального образования 2010 г. 2011 г.

Ранг уровня результатов Сводный показатель результатов (баллы) Ранг уровня результатов Сводный показатель результатов (баллы)

г. Геленджик 7 32,9 1 27,5

г. Краснодар 35 25,0 14 21,5

г. Новороссийск 9 32,0 14 18,0

Районы

Белореченский 16 31,8 9 21,0

Брюховецкий 32 25,9 28 18,5

Выселковский 16 299 23 17,0

Динской 7 31,9 7 21,5

Кавказский 23 28,0 5 27,0

Кореновский 1 38,7 3 22,5

Кущевский 18 28,9 43 8,5

Новокубанский 18 290 32 14,5

Новопокровский 39 21,9 14 23,0

Северский 11 31,0 32 13,5

Славянский 32 25,9 14 21,0

Тимашевский 23 27,9 20 19,0

Усть-Лабинский И 30,9 10 19,5

-соблюдение правил организации и осуществления бюджетного процесса в соответствии с бюджетным законодательством;

-размещать в сети Интернет необходимую информацию об исполнении регионального и муниципальных бюджетов; действующих решений о бюджете; редакцию ведомственных и долгосрочных целевых программ и сведений об их исполнении;

-повысить качество и эффективность оказания государственных услуг (выполнения работ);

-расширить предоставление муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме;

-разработать и внедрить информационно-аналитическую систему управления территориальными и муниципальными финансами, имеющих функцию обратной связи с потребителями муниципальных услуг;

- развивать и совершенствовать методы финансового контроля. Результаты проведенного исследования вносят определенный вклад в совершенствование эффективного управления расходами регионального бюджета, что в перспективе позволит создать условия для дальнейшей трансформации проводимых оценок качества управления бюджетными средствами, реформирования бюджетной сферы и бюджетного процесса.

9 Разработало автором на основе данных официального сайта Министерства финансов РФ Ьир://т1пГшкиЬаП1ш/Ьис!зс1 ге£опп/де1аи.рЬр?!0=24168$ВЬОСК_Ю=377мониторннга, оценки, от 07.08.12 г./.

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных работах:

Статьи в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ

1. Черная, О. А. Некоторые аспекты совершенствования инструментов бюджетирования в регионе /O.A. Черная, Н.В. Липчиу // Региональная экономика: теория и практика.- 2012. - № 47. - 0,84 п.л. (авт. - 0,42 п.л.).

2. Черная, O.A. Инструменты реформирования организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях Краснодарского края / O.A. Черная, Н.В. Липчиу // Труды Кубанского государственного аграрного университета. - 2012. - № 6 (39). - 0,6 п.л. (авт. - 0,3 п.л.).

3. Черная, O.A. Предпосылки для перехода к программному бюджету на региональном уровне /O.A. Черная, Н.В. Липчиу // Политематический сетевой электронный научный журнал (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2012. - № 82(08). - Режим доступа: http: //ej.kubagro.ru/2012/82/pdC. - 0,73 п.л. (авт. - 0,36 п.л.).

4. Черная, О. А. Оценка внедрения в регионе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат / O.A. Черная // Теория и практика общественного развития: научный журнал. - ООО «Издательский дом «ХОРС». - 2012. - № 12. - 0,5 п.л.

Публикации в других изданиях:

5. Черная, O.A. Инновации: налоговый аспект в Российской практи-ке/О.А. Черная, О.Ф. Бочарова // Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права: Матер. Меж-дунар. научн. конф. Краснодар: Изд-во ЮИМ. - 2008. - 0,4 п.л. (авт. - 0,2п.л.).

6. Черная, O.A. Налоговый механизм в государственном регулировании деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей /O.A. Черная, О.Ф. Бочарова // Актуальные проблемы налоговой политики: Матер.П Меж-дунар. науч-практ. конф. Харьков: ХНЭУ. - 2010. - № 4. - 0,4 п.л. (авт. - 0,2 п.л.).

7. Черная, O.A. Роль налоговой системы и финансов государства в регулировании экономики/О.А. Черная, О.Ф. Бочарова // Агропромышленный комплекс России: проблемы развития в условиях модернизации экономики. -Матер. Междунар. науч.-практ. конф. - 4.2. Краснодар: КубГАУ. - 2011. -0,4 п.л. (авт. - 0,2 п.л.).

8. Черная, O.A. Основные задачи по формированию программного бюджета на региональном уровне / О.АЛерная. Матер.III Всерос. науч.-практ. конф. молодых ученых.- Краснодар: КубГАУ. -2012.-0,1 п.л.

9. Черная, O.A. Основные направления региональных расходов и повышение их эффективности / O.A. Черная, Н.В. Липчиу // Экономические ис-

следования: анализ состояния и перспективы развития / Под ред О.И. Кири-кова. - Книга 28. - М. - Воронеж. - 2012. 0,8 п.л. (авт. - 0,4 п.л.).

10. Черная, О.А Повышение эффективности и результативности основных направлений бюджетного планирования на региональном уровне / О.А.Черная // Экономика, социология и право в современном мире: проблемы и поиски решений - Матер. 14 Междунар. научн.-практ. конф. - Пятигорск.-2012. - 0,5 п.л.

11. Черная, O.A. Современные тенденции развития инструментов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результат/ O.A. Черная// Экономические исследования: анализ состояния и перспективы развития/ Под ред О.И. Кирикова. - Книга 29 / М. - Воронеж. -2012.-1,1 п.л.

12. Черная, O.A. Теоретические основы совершенствования механизма формирования бюджетов на региональном уровне/ O.A. Черная, Н.В. Лип-чиу.// Теоретические аспекты механизма формирования финансовой устойчивости развития АПК и инфраструктуры рынка/ Под. ред. Н.В. Липчиу. -Краснодар: КубГАУ, 2012. - 0,3 п.л.

13. Черная, O.A. Методологические основы управления бюджетными ресурсами региона/О.А. Черная // Тренды развития современного общества: управленческие, правовые, экономические и социальные аспекты. — Матер. 2Междунар.научн.-практ.конф. Курск. - 2012. - 0,4 п.л.

14. Черная, O.A. Бюджетное планирование, ориентированное на результат /O.A. Черная // Актуальные вопросы развития общественных наук: экономика, право, педагогика, социология,- Матер.Междунар.конф. - Волгоград. - 2012.-0,2 п. л.

15. Черная, O.A. Инновации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат / O.A. Черная, О.Ф. Бочарова // Стратегии ускоренной динамики российского общества: экономика, политика, право. - Матер. Междунар. научн.-практ. конф. - Краснодар. - 2012. - 0,5 п.л. (авт. - 0,25 п.л.).

16. Черная, O.A. Оценка эффективности бюджетных расходов Краснодарского края / O.A. Черная // Инженерные, экологические, экономико-правовые и управленческие аспекты развития национальной экономики: проблемы, поиски, решения. - Матер. Междунар. научн.-практ. конф.- Ганновер-Краснодар. - 2012.- 0,4 п.л.

17. Черная, O.A. Оценка качества и результатов организации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в муниципальных образованиях края/ O.A. Черная // Оценка основных механизмов формирования финансовой устойчивости развития организаций аграрного сектора экономики Краснодарского края / Под.ред. Н.В. Липчиу. — Краснодар: КубГАУ, 2013. -0,6 п.л.

Подписано в печать 5.03.2013 г.

Бумага офсетная Формат 60x84 1/16

Печ. л. 1 Офсетная печать

Тираж 120 экз. Заказ № 181

Отпечатано в типографии КубГАУ 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13