Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат"

На правах рукописи

ОВЧИНЦЕВА Светлана Александровна

ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ПРОЦЕССЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

№

й'.....

Волгоград-2009

003460769

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Перекрестова Любовь Вениаминовна.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Защита состоится 13 февраля 2009 г. в 11.00 на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, просп. Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», ауд. 2-05 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» - http://www.volsu.ru.

Автореферат разослан 13 января 2009 г.

Учёный секретарь диссертационного совета

Придачук Максим Петрович;

кандидат экономических наук Горшков Алексей Алексеевич.

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Волгоградский государственный

технический университет»

доктор экономических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Объем консолидированного бюджета Российской Федерации составляет порядка 50 % валового внутреннего продукта России, что определяет высокую степень влияния бюджетного сектора на экономику страны и благосостояние населения. Система исполнения бюджета обеспечивает функционирование бюджета, разработанного для реализации государственной политики на всех уровнях бюджетной системы. Однако эффективность исполнения бюджета остается не на должном уровне, о чем свидетельствует практика финансирования социальной сферы, здравоохранения, образования, наличие избыточного налогового бремени по сравнению с объемом и качеством предоставляемых государством общественных благ, многочисленные факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

Система исполнения бюджета может рассматриваться как система контроля. Это заключается не только в контроле за расходованием средств в строгом соответствии с бюджетными назначениями, утвержденными законом (решением) о бюджете, но и в соответствии результатов исполнения бюджета первоначально устанавливаемым приоритетам государственной политики.

Реализация задач, стоящих перед исполнением бюджета, обуславливает его комплексный характер. Наряду с обеспечением рациональности исполнение бюджета должно обладать внутренней эффективностью. Это означает эффективное управление общественными финансами в том смысле, что реализация бюджетного процесса, а также оказание государственных и муниципальных услуг должны производиться с наименьшими затратами.

В этих условиях особую актуальность приобретает поиск путей повышения качества государственных и муниципальных услуг в процессе исполнения бюджетов всех уровней, способного удовлетворять потребности государства и отвечать требованиям современных реформ.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим и практическим вопросам эффективности бюджетного процесса посвящены работы Артюхина P.E., Барашевой Т.И., Гусева С.И., Дроздова О.И., Качановой Е.А., Климано-

ваВ.В., Клишиной М.А., Кудрина A.JI., Лаврова A.M., Нестеренко Т.Г., Прокофьева С.Е., Рябухина С.Н., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г., Степашина C.B., Черных Е.В., Чичелева М.Е. и других.

Исследованием вопросов исполнения бюджета, в том числе казначейского, и повышения его эффективности занимаются многие ученые и практические работники. Так, общие проблемы исполнения бюджетов рассмотрены в работах Абдуллаева H.A., Ахперова И.Г., Бабич A.M., Бушмина Е.В., Костюченко В.Ф., Лукьяновой A.B., Сазонова С.П. и других.

Нельзя не отметить вклад в исследование вопросов построения и функционирования бюджетной системы таких зарубежных экономистов как Johnson R., Lee R., King D. N., Oates W.E. и других.

Однако отдельные аспекты повышения эффективности исполнения бюджета остаются слабо разработанными. Кроме того, отсутствует научно-обоснованная концепция исполнения бюджета на основе формирования государственных (муниципальных) заданий, контроля за их исполнением и соответствием качества предоставленных государственных или муниципальных услуг устанавливаемым стандартам.

Все вышесказанное подтверждает актуальность темы исследования и недостаточную степень разработанности проблемы, что предопределило цель и задачи диссертационной работы, а также ее структуру.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются теоретическое обоснование качества государственных и муниципальных услуг и разработка методического инструментария его обеспечения в условиях бюджетной реформы.

Поставленная цель предопределила решение следующих задач:

1. Исследовать сущность исполнения бюджета с целью обоснования направлений повышения качества исполнения бюджета.

2. Изучить существующие системы исполнения бюджета, их становление в Российской Федерации и современные направления развития.

3. Выявить направления развития контрольной функции управления исполнением бюджета.

4. Оценить возможности повышения качества управления ликвидными активами публично-правовых образований.

5. Разработать стандарт качества оказания государственных (муниципальных) услуг.

6. Провести формализацию оценки требуемых результатов деятельности учреждений и организаций бюджетной сферы.

7. Разработать элементы системы бюджетного менеджмента для обеспечения высоких результатов деятельности ведомств при соответствующих бюджетных расходах.

Объект исследования составил процесс исполнения бюджетов в Российской Федерации.

Предметом исследования стало качество бюджетных (государственных и муниципальных) услуг в процессе исполнения бюджетов в Российской Федерации и управление им в условиях бюджетной реформы.

Теоретическая и методологическая база исследования. В качестве теоретической основы использованы исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики управления общественными финансами, формирования системы исполнения бюджета, финансового и бюджетного менеджмента, функционирования общественного сектора экономики. Методологической базой исследования явились общенаучные методы познания (системный анализ и синтез, обобщение, группировка, аналогия) и частнонауч-ные методы: монографический, статистико-экономический, расчетно-конструктивный и другие методы анализа.

Законодательную и нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации; законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, касающиеся функциони-

рования российской бюджетной системы, а также законодательные и нормативные правовые акты Волгоградской области и других регионов России, связанные с обеспечением бюджетного процесса на территории субъектов Российской Федерации.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена статистическими и аналитическими материалами Министерства финансов Российской Федерации, Международного валютного фонда, Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства; разработками российских и зарубежных ученых, опубликованными в научной литературе и периодической печати; материалами научно-практических конференций; информационными ресурсами, размещенными в сети Интернет, собственными расчетами автора.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

1. Исполнение бюджета обеспечивает адекватную и эффективную реализацию консолидированного бюджета в отношении всех его составляющих. Это не сводится к техническому процессу исполнения бюджетных платежей. Бюджет, утверждаемый законодателем, базируется на системе показателей, которые в зависимости от ряда макроэкономических факторов могут корректироваться в течение финансового года. Хорошо функционирующее исполнение бюджета должно не только обеспечивать возможность оперативного принятия управленческих решений, но и балансировать между контролем за соблюдением ограничений бюджетных расходов и степенью предоставляемой свободы в рамках данных ограничений для достижения заданных результатов. Исполнение бюджета является составной частью бюджетного процесса и представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность.

2. Вариант кассового обслуживания исполнения субфедеральных и местных бюджетов, предусматривающий открытие в органах Федерального казна-

чейства лицевого счета финансового (уполномоченного) органа имеет следующие недостатки:

1) снижение оперативности принятия управленческих решений (увеличивается время исполнения платежных документов и время получения ответной информации об операциях, отраженных на лицевых счетах бюджетополучателей);

2) необходимость дополнительных финансовых ресурсов и увеличения сотрудников государственного (муниципального) сектора (выполнение финансовым органом технических функций по исполнению бюджета, которые могут быть преданы Федеральному казначейству в безвозмездном порядке);

3) отсутствие единых норм и правил построения процесса кассового обслуживания на всех уровнях бюджетной системы и унификации технических и технологических процедур.

3. Контрольная функция исполнения бюджета имеет два проявления: универсальное и специальное. Универсальная контрольная функция присуща всем видам управленческой деятельности и выступает в них в качестве производной (учетно-контрольная, контрольно-аналитическая и др.). Специальная контрольная функция присуща отдельному специализированному виду управленческой деятельности - государственному и муниципальному финансовому контролю, который имеет профессиональных исполнителей (субъекты контроля), специфические объекты, информацию, организацию, институции (нормы, правила, регламенты и др.). Соответственно, развитие контроля исполнения бюджета происходит в двух направлениях.

4. Цель казначейской системы исполнения бюджета - обеспечить полное использование ликвидных активов - государственных (муниципальных) активов, которые могут быть использованы в качестве платежных средств. Управление ликвидностью означает стремление публично-правового образования иметь достаточное количество денег в определенный момент времени для выполнения своих обязательств наиболее эффективным образом с точки зрения затрат. Наличие кассовых разрывов (недопоступление в определенный период финансового года доходов для осуществления неотложных расходов, преду-

смотренных утвержденной бюджетной росписью, с учетом источников финансирования дефицита бюджета) препятствует успешному исполнению бюджета. Существенное влияние на кассовые поступления в бюджет оказывают кредиты, привлекаемые для покрытия временных кассовых разрывов, уплата процентов по которым определяет «цену» ликвидности. Следовательно, «цену» ликвидности активов публично-правового образования следует рассматривать как величину средств соответствующего бюджета, направленных на уплату процентов по привлеченным в течение года заемным средствам для оплаты обязательств публично-правового образования.

Для снижения «цены» ликвидности целесообразно планировать временные кассовые разрывы в три этапа: 1) среднесрочное планирование (в период формирования прогноза бюджета на предстоящий финансовый год и среднесрочную перспективу); 2) текущее планирование (в период формирования и утверждения бюджетной росписи на текущий финансовый год в рамках принятого Закона о бюджете на текущий год и среднесрочную перспективу); 3) оперативное планирование (ежемесячно в период разработки месячного кассового плана доходов и расходов, учитывающих итоги исполнения бюджета за истекший период и внесенные изменения в бюджетную роспись). Выделенные этапы включают в себя осуществление процедур по разработке прогноза доходов, прогноза расходов, оценки величины и сроков наступления кассовых разрывов.

5. Необходимо разработать моностандарт качества оказания государственных (муниципальных) услуг и критериев оценки на федеральном уровне и трансформировать его на субфедеральном уровне исходя из расходных обязательств конкретного публично-правового образования. Стандарт качества для всех видов государственных (муниципальных) услуг должен содержать: цель оказания услуги; характеристику ее потенциальных потребителей; характеристику основных показателей оценки качества; характеристику правовых основ оказания услуги; краткое описание технологии ее оказания; требования к материально-техническому обеспечению; требования к законности и безопасности оказания услуги; требования, обеспечивающие доступность услуги для потребите-

лей; требования к кадровому обеспечению предоставления услуги; требования к уровню информационного обеспечения потребителей; требования к организации учёта мнения потребителей о качестве услуги; иные требования, необходимые для обеспечения предоставления услуги на высоком качественном уровне.

6. Оценка требуемых результатов деятельности учреждений и организаций бюджетной сферы должна быть формализована на основе соблюдения установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг и достижения установленных значений показателей оценки деятельности. Степень выполнения обоих показателей позволяет дать оценку достижения требуемых результатов деятельности, которая может проводиться главными распорядителями бюджетных средств в отношении подведомственных им бюджетных учреждений или финансовым органом, и должна включать в себя сценку соответствия качества предоставленной бюджетной услуги стандартам качества и сопоставление плановых и фактических значений показателей оценки деятельности бюджетного учреждения.

7. Для обеспечения высоких результатов деятельности ведомств необходимо осуществить построение системы бюджетного менеджмента, который позволит при соответствующих бюджетных расходах выполнить поставленные задачи и программы. Появляется возможность своевременного выявления и устранения ошибок и отклонений в работе путем проведения контроля достоверности полученных результатов. Бюджетный менеджмент в части исполнения бюджета должен реализовываться по каждому из направлений деятельности: исполнение бюджета по доходам и расходам, бюджетный учет и отчетность, контроль и аудит результативности бюджетных расходов.

Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:

1. Раскрыта сущность категории «исполнение бюджета» как многоплановой экономической категории посредством выявления его финансовой, организационной, управленческой, правовой и институциональной сущности.

2. Доказана необходимость осуществления кассового обслуживания исполнения субфедеральных и местных бюджетов органами Федерального казна-

чейства по варианту, предусматривающему открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в органах казначейства.

3. Обоснована двойственность проявления контрольной функции финансового управления исполнением бюджета: универсальное и специальное, соответствующие основным направлениям развития контроля исполнения бюджета.

4. Предложено определение «цены» ликвидности активов публично-правового образования как величины средств соответствующего бюджета, направленных на уплату процентов по привлеченным в течение года заемным средствам для оплаты обязательств публично-правового образования.

5. Выделены этапы планирования временных кассовых разрывов, включающие в себя осуществление процедур по разработке прогноза доходов, прогноза расходов, оценки величины и сроков наступления кассовых разрывов.

6. Обоснована необходимость разработки моностандарта качества оказания государственных (муниципальных) услуг и критериев их оценки на федеральном уровне с его последующей трансформацией на субфедеральном уровне исходя из расходных обязательств конкретного публично-правового образования; предложено содержание стандарта качества для всех видов государственных и муниципальных услуг.

7. Формализована оценка требуемых результатов деятельности учреждений и организаций бюджетной сферы на основе соблюдения установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг и достижения установленных значений показателей оценки деятельности.

8. Предложено построение системы бюджетного менеджмента и выделены ее элементы: объект, субъект, подсистемы, функции, цель, задачи, принципы, направления деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теоретических основ функционирования системы исполнения бюджета, совершенствовании методического инструментария повышения эффективности управления этим процессом.

Практическая значимость результатов заключается в возможности их использования государственными органами власти и органами местного самоуправления для оценки качества исполнения бюджета, разработки концепции формирования и исполнения бюджета на основе государственных (муниципальных) заданий, определения качества государственных (муниципальных) услуг и оценки эффективности их предоставления. Предложенная система бюджетного менеджмента может использоваться в целях внедрения аудита результативности бюджетных расходов, повышения транспарентности и управляемости деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, достижения поставленных целей и выполнения задач в рамках ведомственных целевых программ и непрограммной деятельности. Кроме того, полученные в работе результаты могут использоваться учебными заведениями в преподавании финансовых дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на всероссийских, межрегиональных, региональных и вузовских научно-практических конференциях в Волгограде, Петрозаводске, Якутске в 2006-2008 гг.

Публикации. На основе материалов исследования опубликовано 13 работ общим объемом 28,42 п.л., с авторским вкладом 4,25 п.л., в том числе две в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень разработанности проблемы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, научная и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы процесса исполнения бюджета» рассматриваются сущность экономической категории «исполнение бюджета», анализируются различные системы исполнения бюджета и их развитие в Российской Федерации, выделяются направления развития контроля исполнения

бюджета, излагаются основы разграничения бюджетных полномочий между участниками бюджетного процесса на федеральном и субфедеральном уровне.

Во второй главе «Процесс исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе» выделяются этапы планирования кассовых разрывов для повышения ликвидности публично-правовых образований, излагается значение бюджетного учета для анализа и управления процессом исполнения бюджетов разных уровней, а также рассматривается финансовый контроль с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

В третьей главе «Повышение эффективности процесса исполнения бюджетов всех уровней» обосновывается необходимость разработки моностандарта качества оказания государственных (муниципальных) услуг, формализации оценки требуемых результатов деятельности учреждений и организаций бюджетной сферы на основе соблюдения установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг и достижения установленных значений показателей оценки деятельности, построения системы бюджетного менеджмента.

В заключении обобщены результаты диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения научного и практического характера.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ Сущность экономической категории «исполнение бюджета»

Исполнение бюджета является составной частью бюджетного процесса и представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность.

Как финансовая категория исполнение бюджета - это этап жизненного цикла бюджета, в течение которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по

поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.

Как организационная категория исполнение бюджета представляет собой регламентированную нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и других участников по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как управленческая категория исполнение бюджета отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль) с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.

Как институциональная категория исполнение бюджета представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления.

Как правовая категория исполнение бюджета отражает регламентированные нормами права процессуальные отношения, возникающие при исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При восхождении от абстрактного к конкретному категория «исполнение бюджета» интегрирует все свои сущности и проявляется в реальной экономической действительности (в актуальном времени и пространстве) во всем многообразии структуры, функций и динамики.

Совершенствование процесса кассового обслуживания исполнения субфедеральных и местных бюджетов

Вариант кассового обслуживания исполнения бюджетов, предусматривающий открытие в органах Федерального казначейства лицевого счета финансового (уполномоченного) органа, имеет ряд недостатков.

Лицевые счета получателей средств бюджетов открываются в финансовом (уполномоченном) органе субфедерального (местного) уровня. Финансо-

вый орган принимает от бюджетополучателей платежные документы на оплату денежных обязательств, проводит процедуру санкционирования и передает их в орган Федерального казначейства для оплаты с единого счета бюджета.

Полученная органом Федерального казначейства от учреждения Банка России информация об исполнении платежных документов обрабатывается, формируется выписка из лицевого счета финансового органа и приложения к ней, передаются финансовому органу, а уже финансовым органом - получателям средств соответствующего бюджета. Данная схема взаимодействия увеличивает время исполнения платежных документов на оплату денежных обязательств получателей средств и время получения ответной информации об операциях, отраженных на лицевых счетах, бюджетополучателей, что приводит к снижению оперативности принятия управленческих решений.

Выполнение финансовым (уполномоченным) органом технических функций по исполнению бюджета, которые могут быть преданы Федеральному казначейству в безвозмездном порядке (открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств, доведение лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов до распорядителей и получателей средств), требует дополнительных финансовых ресурсов и увеличения сотрудников государственного (муниципального) сектора, что является одним из признаков низкой внутренней эффективности системы исполнения субфедеральных и местных бюджетов.

Смена варианта кассового обслуживания исполнения бюджета и передача органам Федерального казначейства отдельных полномочий по исполнению бюджета является одним из условий построения эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедеральном и местном уровне в условиях прозрачности и подконтрольности бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

В условиях достаточного потенциала осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов органами Федерального казначейства по варианту,

предусматривающему открытие и ведение лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, означает применение единых норм и правил построения процесса кассового обслуживания на всех уровнях бюджетной системы, унификацию технических и технологических процедур в условиях реализации установленных полномочий, снижение дополнительных затрат на обеспечение многовариантности взаимодействия с финансовыми (уполномоченными) органами.

Контрольная функция финансового управления исполнением бюджета

Контрольная функция исполнения бюджета имеет два проявления: универсальное и специальное. Универсальная контрольная функция присуща всем видам управленческой деятельности и выступает в них в качестве производной (учетно-контрольная, контрольно-аналитическая и другие). Специальная контрольная функция присуща отдельному специализированному виду управленческой деятельности - государственному (муниципальному) финансовому контролю, который имеет профессиональных исполнителей (субъекты контроля), специфические объекты, информацию, организацию, институции (нормы, правила, регламенты и др.).

Специализированный финансовый контроль исполнен™ бюджета - это осуществление субъектами контроля, наделенными соответствующими полномочиями, либо в автоматическом режиме, заданном указанными субъектами и под их управлением, следующих действий:

а) определение фактического состояния или действия управляемого звена (объекта контроля);

б) сравнение фактических финансовых данных с требуемыми, т.е. с базой для сравнения;

в) оценка отклонений, превышающих предельно допустимый уровень, и степени их влияния на функционирование бюджета;

г) выявление причин данных отклонений.

Необходимо подчеркнуть важность финансового контроля в качестве средства осуществления обратной связи. Обратная связь проявляется в том, что результаты воздействия контроля на объект управления используются не только для принятия конкретного решения по данному объекту, но также и для корректировки самого управления, осуществления стратегии и тактики управления бюджетом.

Кассовое планирование как способ управления ликвидными активами публично-правового образования

На современном этапе реформирования бюджетного процесса важнейшим элементом системы управления государственными и муниципальными финансами является управление ликвидными активами, под которыми понимаются государственные (муниципальные) активы, которые могут быть использованы в качестве платежных средств. При этом управление ликвидностью означает стремление публично-правового образования иметь достаточное количество денег в определенный момент времени, для выполнения своих обязательств наиболее эффективным образом с точки зрения затрат. «Цена» ликвидности активов публично-правового образования - величина средств соответствующего бюджета, направленных на уплату процентов по привлеченным в течение года заемным средствам для оплаты обязательств публично-правового образования.

Цель казначейской системы исполнения бюджета - обеспечить полное использование ликвидных активов, которыми располагает публично-правовое образование в каждый отдельно взятый момент времени. Одной из проблем, препятствующих успешному исполнению бюджета, является наличие кассовых разрывов (недопоступление в определенный период финансового года доходов для осуществления неотложных расходов, предусмотренных утвержденной бюджетной росписью, с учетом источников финансирования дефицита бюджета).

На рисунке 1 представлена среднемесячная динамика ежедневных поступлений в бюджет Волгоградской области и выплат из бюджета в 2007 году с учетом привлечения для покрытия временных кассовых разрывов источников внутреннего финансирования дефицита бюджета.

----Сальдо —Поступления —Выбытия

Рисунок 1. Среднемесячная динамика ежедневных поступлений в бюджет Волгоградской области и выплат из бюджета в 2007 году с учетом привлечения источников внутреннего финансирования дефицита бюджета, тыс. руб.

Источник: составлен автором на основании оперативных данных УФК по Волгоградской области

Ежедневные поступления в бюджет Волгоградской области и выплаты из бюджета не совпадают по дням. Существенное влияние на кассовые поступления в бюджет оказывают кредиты, привлекаемые для покрытия временных кассовых разрывов, уплата процентов по которым определяют «цену» ликвидности. Так за 2007 год «цена» ликвидности бюджета Волгоградской области составила 87,3 млн. рублей или 0,2 % от расходной части бюджета. Отсутствие системы эффективного кассового планирования показывает наличие больших величин положительного и отрицательного сальдо ликвидности, временного разрыва до трех дней между пиком поступлений в бюджет и выплат из бюджета.

Анализ практики регионов показывает, что в основе построения системы кассового планирования лежат постоянный мониторинг и уточнение оценки величины и сроков наступления временных кассовых разрывов.

Целесообразно планировать временные кассовые разрывы в три этапа: 1) среднесрочное планирование (в период формирования прогноза бюджета на предстоящий финансовый год и среднесрочную перспективу); 2) текущее пла-

нирование (в период формирования и утверждения бюджетной росписи на текущий финансовый год в рамках принятого Закона о бюджете на текущий год и среднесрочную перспективу); 3) оперативное планирование (ежемесячно в период разработки месячного кассового плана доходов и расходов, учитывающих итоги исполнения бюджета за истекший период и внесенные изменения в бюджетную роспись). Выделенные этапы включают в себя осуществление процедур по разработке прогноза доходов, прогноза расходов, оценки величины и сроков наступления кассовых разрывов.

Содержание стандартов качества оказания государственных (муниципальных) услуг

Предоставление учреждению (организации) права на принятие бюджетных обязательств предполагает предоставление им услуги, которая должна быть описана количественными характеристиками. Каждый распорядитель бюджетных средств, каждое бюджетное учреждение должно определить, для чего предоставлены те или иные права на принятие бюджетных обязательств и, соответственно, принесли ли они желаемый результат.

Именно это должно обеспечить связку трех позиций. Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные обязательства, полномочия, нормативно-правовую базу деятельности органов власти (местного самоуправления). С другой стороны, для каждого бюджетного ассигнования сформулировано государственное (муниципальное) задание.

С 1 января 2009 года при составлении проектов бюджетов будет использоваться государственное (муниципальное) задание, основой которого является реестр расходных обязательств, формирование которого начато публично-правовыми образованиями с 2006 года. Анализ порядка составления реестров расходных обязательств субъектов РФ показывает, что часто предусмотренные в бюджете расходы распределяются в реестр расходных обязательств, а затем к ним подбираются правовые акты. Но реестр расходных обязательств может играть предписанную ему роль только в том случае, если имеется четкое понима-

ние состава правовых актов, соглашений, договоров публичного образования, обуславливающих расходные обязательства.

Формированию государственных (муниципальных) заданий должно предшествовать определение полного перечня услуг, оказываемых соответствующим публично-правовым образованием. Для каждой услуги должны быть определены показатели количественной оценки потребности в ней, а также стандарты качества оказываемых услуг, разрабатываемые на федеральном уровне. Для установления моностандарта в сфере оказания государственных (муниципальных) услуг и критериев их оценки федеральные стандарты должны трансформироваться на субфедеральном уровне, исходя из расходных обязательств конкретного публично-правового образования.

Стандарты качества для всех видов государственных (муниципальных) услуг должны включать в себя следующее:

- цель оказания услуги;

- характеристику потенциальных потребителей;

- основные показатели оценки качества оказания услуги;

- характеристику правовых основ;

- краткое описание технологии оказания услуги;

- требования к материально-техническому обеспечению;

- требования к законности и безопасности оказания услуги;

- требования, обеспечивающие доступность услуги для потребителей;

- требования к кадровому обеспечению;

- требования к уровню информационного обеспечения потребителей;

- требования к организации учёта мнения потребителей о качестве услуги;

- иные требования, необходимые для обеспечения предоставления услуги на высоком качественном уровне.

Кроме того, установленные стандарты качества должны также учитывать следующие параметры: режим работы организаций, предоставляющих государственную (муниципальную) услугу; удалённость расположения места предоставления услуги от потенциальных потребителей; очерёдность предоставления

государственной услуги в случае превышения спроса над возможностями её предоставления.

Затраты бюджета на оказание единицы услуги должны быть соотнесены с затратами на оказание аналогичной услуги небюджетными организациями для передачи «дорогих» для соответствующего бюджета услуг автономным учреждениям. Преобразования, связанные с переводом бюджетных учреждений в автономные, должны коснуться сферы образования, здравоохранения и культуры, где в настоящий момент внедряются механизмы нормативного подушевого финансирования учреждений образования, страховых механизмов финансирования медицинской помощи, программно-целевого финансирования организаций культуры.

На субфедеральном уровне целесообразно разработать порядок и план преобразования бюджетных учреждений в автономные в соответствии с нормами, установленными Правительством Российской Федерации, определить перечень бюджетных учреждений, которые рационально перевести в новый статус. Это позволит создать необходимую конкурентную среду и, следовательно, повысить качество предоставляемых государственных (муниципальных) услуг.

Формализация оценки требуемых результатов деятельности учреждений и организаций бюджетной сферы

Для бюджетных учреждений должны быть установлены показатели результативности деятельности. В настоящее время полномочия по разработке показателей результативности закреплены на федеральном уровне за главными распорядителями бюджетных средств. На субфедеральном уровне порядок установления количественных показателей результатов деятельности, отражаемых в отчетности об исполнении бюджета, регулируется соответствующим финансовым органом. Поэтому показатели результативности деятельности бюджетных учреждений, находящихся в ведении различных публично-правовых образований, но оказывающих аналогичные услуги, могут значительным образом разниться. На уровне Российской Федерации должны быть установлены единые для

всех уровней бюджетов бюджетной системы показатели деятельности бюджетных учреждений и их количественные характеристики (единицы измерения).

Оценивать деятельность учреждений и организаций необходимо с точки зрения соблюдения установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг, достижения установленных значений показателей оценки деятельности. Оценка достижения требуемых результатов деятельности может проводиться главными распорядителями бюджетных средств в отношении подведомственных им бюджетных учреждений или финансовым органом и должна определять соответствие качества предоставленной бюджетной услуги стандартам качества и соотношение плановых и фактических значений показателей оценки деятельности бюджетного учреждения (V), выраженных в процентах:

У=100%-Х%, (1)

где Х- процент выполнения, который рассчитывается по формуле:

х100%, (2)

Рг

где .Рг - фактическое значение показателя оценки деятельности бюджетного учреждения;

Рг - плановое значение показателя оценки деятельности бюджетного учреждения.

Расчет среднеарифметического отклонения плановых значений показателей оценки деятельности бюджетного учреждения от фактических (А) осуществляется по формуле:

п

5У

А = (3)

п

п

где - сумма отклонений плановых значений показателей оценки 1

деятельности бюджетного учреждения от фактических;

п - количество показателей оценки деятельности бюджетных учреждений.

Для подготовки отчета о достижении показателей оценки деятельности бюджетного учреждения данные, используемые для расчета среднеарифмети-

ческого отклонения плановых значений показателей оценки деятельности бюджетного учреждения от фактических, заносятся бюджетным учреждением в таблицу по следующей форме:

Таблица 1 - Форма отчета о достижении показателей оценки деятельности бюджетного учреждения

Показатели оценки деятельности бюджетного учреждения Плановое значение показателя, Р ъ Фактическое значение показателя, Рг Отклонение фактического значения показателя от планового, V

1.

2.

Итого (среднеарифметическое отклонение плановых значений показателей от фактических), А

Оценку достижения бюджетными учреждениями требуемых результатов целесообразно производить:

на 1 этапе - по критериям оценки соответствия качества предоставленных бюджетных услуг стандартам качества,

на 2 этапе - в соответствии с показателями оценки деятельности бюджетных учреждений (таблица 2).

Таблица 2 - Критерии оценки деятельности бюджетного учреждения

Среднеарифметическое значение отклонений (А) Интерпретация оценки

0-25 Требуемые результаты достигнуты в полной мере

26-35 Требуемые результаты достигнуты не в полной мере (с устранимыми нарушениями)

36-50 Требуемые результаты достигнуты не в полной мере (со значительными нарушениями)

более 50 Требуемые результаты не достигнуты

В качестве стимулирующей меры по достижению бюджетными учреждениями требуемых результатов предоставления государственных (муниципальных) услуг может выступать доведение лимитов бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств в укрупненном виде - без детализации по кодам расходов операций сектора государственного управления. В этом случае бюджетное учреж-

дение самостоятельно принимает решение о том, по каким кодам экономической классификации расходов бюджета детализировать полученные лимиты бюджетных обязательств, принимать денежные обязательства и осуществлять кассовые расходы. Кроме того, бюджетному учреждению в данных условиях может быть предоставлено право самостоятельного внесения изменений в бюджетную смету по кодам расходов операций сектора государственного управления.

Перечисленные подходы к формированию системы государственных (муниципальных) услуг должны послужить основой для перехода с I января 2009 года к формированию и исполнению бюджетов на основе государственных (муниципальных) заданий.

Построение системы бюджетного менеджмента

Бюджетный менеджмент представляет собой процесс управления формированием, распределением и использованием государственных ресурсов и оптимизацией денежных потоков в интересах социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Объектом служат финансовые потоки, проходящие через бюджетную систему. Субъектами являются, с одной стороны, структуры и подразделения внутренней среды государства (министерства и ведомства, все распорядители и получатели бюджетных назначений), а с другой - многочисленные внешние контрагенты: от граждан и юридических лиц-резидентов до юридических лиц-нерезидентов, включая отдельные государства и международные организации.

Трем уровням власти соответствуют три подсистемы бюджетного менеджмента. Функции бюджетного менеджмента на региональном и местном уровнях возлагаются на представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Основная цель бюджетного менеджмента - повышение благосостояния населения территорий. Эта цель получает конкретное воплощение в увеличении собственных доходов территории и эффективности их использования.

В процессе реализации основной цели бюджетный менеджмент направлен на решение следующих основных взаимосвязанных задач: обеспечение вы-

сокой финансовой устойчивости публично-правовых образований в процессе их социально-экономического развития, оптимизация денежных потоков на территории публично-правовых образований.

Эффективное управление деятельностью бюджетных учреждений должно обеспечиваться реализацией основных принципов: интегрированность с общей системой государственного (муниципального) управления, комплексный характер формирования управленческих решений, высокий динамизм управления, ориентированность на стратегические цели.

Бюджетный менеджмент должен реализовываться по каждому направлению деятельности: исполнение бюджета по доходам и расходам, бюджетный учет и отчетность, контроль и аудит результативности бюджетных расходов.

Для каждого вида программной и непрограммной деятельности должны быть установлены четкие и конкретные цели (таблица 3), определены основные мероприятия (таблица 4), осуществляемые главным распорядителем бюджетных средств и его подведомственными учреждениями в рамках данного вида деятельности.

Таблица 3 - Цели, определяемые главным распорядителем бюджетных средств по каждому направлению деятельности

Исполнение бюджета по доходам и расходам Бюджетный учет и отчетность Контроль и аудит результативности бюджетных расходов

Своевременность исполнения бюджета ведомством Достоверная бюджетная отчетность Повышение эффективности бюджетных расходов ведомства как субъекга бюджетного планирования

Построению системы финансового контроля и аудита результативности деятельности отводится ведущая роль в создании эффективного бюджетного менеджмента, основной задачей которого является обеспечение управленческого звена главного распорядителя бюджетных средств и подведомственных ему учреждений достоверной информацией о реализации целей, задач и бюджетных целевых программ и включающего в себя: аудит результативности, аудит рисков, аудит контроля.

Таблица 4 - Основные мероприятия, реализуемые по направлениям деятельности для достижения поставленных целей

Исполнение бюджетов по доходам и расходам Бюджетный учет и отчетность Контроль и аудит результативности бюджетных расходов

1. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата и подведомственных организаций. I. Ведение в установленном порядке учета операций на лицевых счетах в органах Федерального казначейства (финансовом органе) и кредитных организациях. 1. Организация подготовки сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности ведомства как субъекта бюджетного планирования.

2. Проведение текущей работы. 2. Начисление и выплата в установленные сроки заработной платы и выплат социального характера. 2. Обобщение и анализ информации от структурных подразделений главного распорядителя бюджетных средств и подведомственных учреждений по вопросам результативности деятельности и эффективности бюджетных расходов.

3. Подготовка платежных поручений для перечисления средств исполнителям работ и других документов, требуемых органами Федерального казначейства (финансовыми органами). 3. Начисление и уплата взносов единого социального налога и других платежей в соответствующие организации (ИФНС, ПФ РФ, ФСС). 3. Оценка эффективности и результативности бюджетных расходов, подготовка предложений по конкурентному распределению средств между структурными подразделениями ГРБС с учетом результатов их деятельности.

4. Анализ исполнения бюджетной росписи и подготовка информационно-аналитических материалов о финансировании расходов бюджета. 4. Расчеты по служебным командировкам. 4. Прогноз закупок для государственных (муниципальных) нужд.

5. Проведение инвентаризации финансовых обязательств. 5. Учет движения бюджетных средств. 5. Организация и координация ведения мониторинга ведомственной и статистической отчетности

6. Доведение до ответственных подразделений нормативных документов по бюджетному финансированию, разработка приказов и нормативных документов по финансированию бюджетных расходов. 6. Проведение расчетов с организациями за приобретенные товары, выполненные работы и оказанные услуги. Анализ состояния взаиморасчетов (наличие дебиторской и кредиторской задолженности). 6. Разработка и реализация планов проверок (аудита результативности) для оценки результативности деятельности и бюджетных расходов.

7. Учет поступления, перемещения списания основных средств и материалов. 7. Контроль за устранением нарушений, выявленных в результате проверок (аудита результативности).

8. Осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств, организация и ведение бюджетного учета финансовых и хозяйственных операций. 8. Подготовка предложений по управленческому учету расходов в разрезе целей, задач непрограммной деятельности и учету фактических значений показателей.

9. Обеспечение хранения кассовых, банковских документов, регистров учета и других первичных документов в соответствии с установленными сроками. 9. Взаимодействие с органами финансово бюджетного контроля.

10. Формирование бюджетной отчетности и представление ее в Федеральное казначейство или в финансовый орган в установленные сроки.

При этом в рамках проведения аудита бюджетной результативности основными объектами контрольной деятельности должны стать действенность расходования средств бюджета (с точки зрения достижения целей и задач субъекта) и экономичность при осуществлении затрат на реализацию указанных мероприятий.

Каким бы эффективным не был бюджетный менеджмент внутри отдельной ведомственной вертикали, цель его существования дискредитируется в отрыве от финансовой системы в целом. Данные, получаемые главными распорядителем бюджетных средств в ходе построения и реализации системы бюджетного менеджмента, должны проходить анализ на уровне финансового органа, который в рамках установленных полномочий принимает решение о проведении превентивных мероприятий, в отношении того или иного ведомства.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК

1. Овчинцева, С.А. Исполнение бюджетов поселений органами Федерального казначейства [Текст] / С.А. Овчинцева, С.П. Сазонов // Финансы. - 2007. -№ 7. (0,2/0,1 п.л.)

2. Овчинцева, С.А. О кассовом обслуживании исполнения региональных и местных бюджетов [Текст] / С.А. Овчинцева, A.C. Сазонов // Финансы. - 2008. -№8.(0,2/0,1 п.л.)

Статьи и тезисы докладов в других изданиях

3. Овчинцева, С.А. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов поселений: выбор оптимального варианта [Текст] / С.А. Овчинцева : материалы XI региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области, г. Волгоград, 8-10 ноября 2006 г. - Волгоград: Издательство Волгоградского государственного университета, 2007. (0,1 п.л.)

4. Овчинцева, С.А. Федеральное казначейство в реформировании бюджетного процесса: проблемы и решения [Текст] / С.А. Овчинцева, Т.А. Бурико-ва, К.А. Варава [и др.]. - Волгоград: ООО «ЦПК», 2007. - 408 с. (23,72/1,0 п.л.)

5. Овчинцева, С.А. Методика смены варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований отделениями УФК по Волгоградской области [Текст] / С.А. Овчинцева, A.C. Сазонов // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов : материалы седьмой научно-практической конференции, г. Петрозаводск, 30 мая-1 июня 2007 г. - Петрозаводск: ПетрГУ, 2007. (0,3/0,15 п.л.)

6. Овчинцева, С.А. Иловлинский муниципальный район: основные проблемы и перспективы развития [Текст] /С.А. Овчинцева, И.Н. Ковалева // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. Приложение к выпуску №3, 2007 «15 лет Федеральному казначейству. 8 декабря 2007 года». Серия «Образование: управление, экономика и организация». - Волгоград: ПринтТерра, 2007. (0,4/0,2 п.л.)

7. Овчинцева, С.А. Практика кассового обслуживания исполнения бюджета Иловлинского городского поселения в условиях реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ [Текст] / С.А. Овчинцева, Л.И. Никулина, В.А. Волобуев // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. Приложение к выпуску №3, 2007 «15 лет Федеральному казначейству. 8 декабря 2007 года». Серия «Образование: управление, экономика и организация». - Волгоград: ПринтТерра, 2007. (0,3/0,1 п.л.)

8. Овчинцева, С.А. Формирование реестров расходных обязательств в условиях реформирования бюджетного процесса [Текст] /С.А. Овчинцева, A.C. Сазонов // Проблемы теории и практики финансово-кредитной системы, г. Волгоград, 10-20 декабря 2007 г. : материалы II Всероссийской научно-практической студенческой конференции. - Волгоград, 2008. (0,4/0,2 п.л.)

9. Овчинцева, С.А. Управление ликвидностью как инструмент повышения эффективности бюджетного процесса [Текст] / С.А. Овчинцева // Региональные аспекты современного бюджетного процесса : сборник научных статей межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 15-летию казначейства России. - Якутск: ООО «Смик-мастер», 2007. (0,5 п.л.)

10. Овчинцева, С.А. Ликвидные активы административно-правового образования: механизмы управления и результаты [Текст] / С.А. Овчинцева // Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса : материалы всероссийской научно-практической конференции, г. Волгоград, 14-17 ноября 2007 г. - Волгоград: ООО «Царицынская полиграфическая компания», 2007. (0,5 п.л.)

11. Овчинцева, С.А. Повышение качества государственных услуг в условиях реформирования бюджетного процесса [Текст] / С.А. Овчинцева // Бухгалтер-профессионал, 2008. -№4(20). (0,4 п.л.)

12. Овчинцева, С.А. Взаимодействие участников бюджетного процесса в условиях реформирования бюджетного законодательства [Текст] /С.А. Овчинцева, A.C. Сазонов // Социально-экономическая и финансовая политика регионов в процессе перехода на инновационный путь развития : сборник научных трудов. - Волгоград: Вольное экономическое общество по Республике Калмыкия, 2008.(1,2/0,6 п.л.)

13. Овчинцева, С.А. Финансовый менеджмент в построении бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / С.А. Овчинцева // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов : материалы восьмой научно-практической конференции, г. Петрозаводск, 16-18 июня 2008 г. - Петрозаводск, ПетрГУ, 2008. (0,3 п.л.)

Подписано в печать13.01. 2009 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times. Усл. печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ 673.

Волгоградское научное издательство 400011, Волгоград, ул. Электролесовская, 55.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Овчинцева, Светлана Александровна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы исполнения бюджетов в организации бюджетного процесса.

1.1. Исполнение бюджета как этап бюджетного процесса.

1.2. Модели исполнения бюджета в Российской Федерации.271.3. Особенности исполнения бюджетов по расходам в условиях бюджетйрования, ориентированного на результат.

Глава 2. Анализ исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2.1. Предпосылки перехода на результативную модель исполнения бюджетов в свете бюджетной реформы в Российской Федерации.

2.2. Анализ исполнения бюджетов на современном этапе внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

2.3. Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов средствами государственного (муниципального) финансового контроля

Глава 3. Направления развития исполнения бюджетов в условиях реализации бюджетирования, ориентированного на результат.

3.1. Исполнение бюджетов на основе формирования государственных (муниципальных) заданий.

3.2. Внедрение финансового менеджмента в организациях бюджетной сферы как элемента бюджетирования, ориентированного на результат.

3.3. Совершенствование кассового планирования в процессе исполнения бюджетов в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат"

Актуальность темы исследования. Объем консолидированного бюджета Российской Федерации составляет порядка 50% валового внутреннего продукта России, что определяет высокую степень влияния бюджетного сектора на экономику страны и благосостояние населения. Система исполнения бюджета обеспечивает функционирование бюджета, разработанного для реализации государственной политики на всех уровнях бюджетной системы. Однако эффективность исполнения бюджета остается не на должном уровне, о чем свидетельствует практика финансирования социальной сферы, здравоохранения, образования, наличие избыточного налогового бремени по сравнению с объемом и качеством предоставляемых государством общественных благ, многочисленные факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

Реализация задач, стоящих перед исполнением бюджета, обуславливает его комплексный характер. Наряду с обеспечением рациональности исполнение бюджета должно обладать внутренней эффективностью. Это означает эффективное управление общественными финансами в том смысле, что реализация бюджетного процесса, а также оказание государственных и муниципальных услуг должны производиться с наименьшими затратами.

Управление государственными расходами при исполнении бюджетов представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов и исполнения бюджета в целом. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Поэтому в качестве ключевого направления настоящего этапа бюджетной реформы, Правительство России избрало бюджетирование, ориентированное на результат. В этих условиях особую актуальность приобретает исследование различных теоретических аспектов исполнения бюджета по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, анализу степени его практической реализации в Российской Федерации, поиск направлений дальнейшего развития исполнения бюджетов всех уровней, способного удовлетворять потребности государства и отвечать требованиям современных реформ.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим и практическим вопросам эффективности бюджетного процесса посвящены работы Артюхина Р.Е., Барашевой Т.И., Гусева СМ., Дроздова О.И., Качановой Е.А., Клима-новаВ.В., Клишиной М.А., Кудрина A.JL, Лаврова A.M., Нестеренко Т.Г., Прокофьева С.Е., Рябухина С.Н., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г., Степашина С.В., Черных Е.В., Чичелева М.Е. и других.

Исследованием вопросов исполнения бюджета, в том числе казначейского, и повышения его эффективности занимаются многие ученые и практические работники. Так, общие проблемы исполнения бюджетов рассмотрены в работах Абдуллаева Н.А., Акперова И.Г., Бабич A.M., Бушмина Е.В., Кос-тюченко В.Ф., Лукьяновой А.В., Сазонова С.П. и других.

Нельзя не отметить вклад в исследование вопросов построения и функционирования бюджетной системы таких зарубежных экономистов как Johnson R., Lee R., King D. N., Oates W.E. и других.

Изучению бюджетирования, ориентированного на результат, его месту в бюджетной реформе и особенностям исполнения бюджета при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, посвящены работы Афанасьева М., Богданова Л., Кривогова И., Кузнецова Ю., Мошер Ф., Шадрина А. и других.

В настоящее время уже можно, выделить законодательно и нормативно закрепленные элементы бюджетирования^ ориентированного; на результат, однако методические аспекты^ повышения- эффективности; и результативности исполнения? бюджета при бюджетировании,; ориентированном на результат, остаются слабо разработанными. Отсутствует научно-обоснованная концепция исполнения бюджета на основе формирования государственных (муниципальных) заданий, контроля за их исполнениемш; соответствием качества предоставленных государственных или муниципальных услуг устанавливаемым стандартам.

Все вышесказанное подтверждает, актуальность, темы; исследования и недостаточную, степень, разработанности проблемы, что предопределило цель и задачи диссертационной работы, атакже ее, структуру.

Цель диссертационного исследования; Основной целью исследования является теоретическое обоснование особенностей» исполнения бюджетов по расходам в соответствии с требованиями; бюджетирования^ ориентированного на результат, и разработка методического инструментария;его обеспечения; в условиях бюджетной реформы.

Задачи исследования. Поставленная; цель предопределила решение следующих задач теоретического и прикладного характера:

- изучить теоретические основы исполнения бюджета как этапа бюджетного процесса с целью обоснования направлений повышения его результативности^ условиях бюджетной реформы;

- изучить существующие модели исполнения бюджета,, их становление в Российской Федерации и современные направления развития;

- выявить основные элементы бюджетирования; ориентированного на результат, реализация которых обеспечивает достижение заданных результатов в процессе исполнения бюджетов по расходам;

- проанализировать .степень и качество внедрения элементов БОР в исполнение бюджетов по расходам на современном этапе бюджетной реформы;

- предложить комплекс мероприятий, обеспечивающих исполнение бюджетов по результатам на основе формирования государственных (муниципальных) заданий, разработки единых требований к стандартам качества оказания государственных (муниципальных) услуг и алгоритм расчета затрат на их оказание, формализации оценки достижения' требуемых результатов деятельности учреждений и организаций бюджетной сферы;

- изучить порядок и степень реализации финансового менеджмента главными распорядителями средств бюджетов всех уровней и разработать элементы его осуществления, обеспечивающие высокие результаты деятельности ведомств при соответствующих бюджетных расходах;

- оценить возможности повышения качества управления ликвидными активами публично-правовых образований и планирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов и влияющих на его результаты.

Предметом исследования в диссертационной работе выступают условия и особенности исполнения бюджетов по расходам, обеспечивающие-переход к бюджетированию, ориентированному на результат.

Объект исследования составил процесс исполнения по расходам бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Методологической основой, исследования явились общенаучные методы познания (системный анализ и синтез, обобщение, группировка, аналогия), раскрывающие возможности изучения экономических явлений в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, и частнонаучные методы: монографический, статистико-экономический, расчетно-конструктивный и другие методы анализа.

Теоретическая база диссертационного исследования. В качестве теоретической основы использованы исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики управления общественными финансами, формирования системы исполнения бюджета, финансового и бюджетного менеджмента, функционирования общественного сектора экономики.

Информационной базой работы послужили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации; законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, касающиеся функционирования российской бюджетной системы, а также законодательные и нормативные правовые акты Волгоградской области и других регионов России, связанные с обеспечением бюджетного процесса на территории субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические материалами Министерства финансов Российской Федерации, Международного валютного фонда, Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, разработки российских и зарубежных ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати; материалы научно-практических конференций; инфор- г мационные ресурсы, размещенными в сети Интернет, собственные расчеты автора.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- уточнено определение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), представляющего собой комплекс взаимосвязанных элементов, реализация которых участниками бюджетного процесса обеспечивает достижение в пределах установленных объемов бюджетных ресурсов запланированных результатов, отражающих приоритеты социально-экономической политики; i

- определен комплексный состав основных элементов БОР, внедрение которых в бюджетный процесс обеспечивает переход к результативной модели исполнения бюджетов по расходам: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования; ведомственные целевые программы; реестр расходных обязательств; обоснования бюджетных ассигнований; кассовое планирование; финансовый менеджмент, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, и его мониторинг; формирование государственных (муниципальных) заданий;

- предложен комплекс мероприятий, обеспечивающих исполнение бюджетов на основе формирования государственных (муниципальных) заданий, включающий в себя: реорганизацию бюджетной сети; определение полного перечня услуг,, оказываемых соответствующим публично-правовым образованием; определение показателей количественной оценки потребности в каждой государственной (муниципальной) услуге; разработку стандартов качества оказания государственных (муниципальных) услуг; разработку порядка финансового обеспечения и реализации государственных (муниципальных) заданий; разработку алгоритма расчета затрат на оказание бюджетных услуг; формализацию оценки достижения требуемых результатов деятельности;

- разработан алгоритм расчета затрат на оказание бюджетных услуг, включающий в себя расчетно-нормативные затраты на оказание единицы услуги, умноженные на количество единиц оказания этой услуги (переменные затраты), и расчетно-нормативные затраты на содержание имущества бюджетного учреждения (постоянные затраты);

- предложен перечень показателей стандарта качества для всех видов государственных и муниципальных услуг и обоснована необходимость разработки единых требований к содержанию стандартов качества оказания государственных (муниципальных) услуг и критериев их оценки на всех уровнях бюджетов бюджетной системы;

- формализована оценка достижения требуемых результатов деятельности учреждений и организаций бюджетной сферы на основе соблюдения установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг и достижения установленных значений показателей оценки деятельности, которая может проводиться главными распорядителями бюджетных средств в отношении подведомственных им бюджетных учреждений или финансовым органом;

- предложены взаимосвязанные элементы финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств в рамках каждого вида программной и непрограммной деятельности, обеспечивающие достижение заданных результатов: цель - мероприятия - оценочные показатели - отчет в структуре оценочных показателей - контроль и аудит результативности;

- предложена методика осуществления кассового планирования в условиях БОР, позволяющая публично-правовому образованию обладать достаточным количеством средств в каждый отдельно взятый момент времени для выполнения своих обязательств, а также снизить риски возникновения кассовых разрывов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теоретических основ функционирования системы исполнения бюджета, совершенствовании методического инструментария повышения эффективности управления этим процессом. Теоретические результаты исследования легли в основу авторских прикладных разработок и могут быть использованы при преподавании и изучении специальных финансовых дисциплин.

Практическая значимость результатов заключается в возможности их использования государственными органами власти и органами местного самоуправления в процессе внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, разработки концепции формирования и исполнения бюджета на основе государственных (муниципальных) заданий, определения качества государственных (муниципальных) услуг и оценки эффективности их предоставления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на всероссийских, межрегиональных, региональных и вузовских научно-практических конференциях в Волгограде, Петрозаводске, Якутске в 2006-2008 гг.

Предлагаемые автором практические рекомендации по подготовке и ведению кассового плана, планирования объема привлечения источников внутреннего финансирования дефицита бюджета Волгоградской области нашли применение в деятельности Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, рекомендации по применению показателей оценки деятельности участников бюджетного процесса и достижению требуемых результатов нашли применение в деятельности УФК по Волгоградской области, что подтверждается справками о внедрении. Выполненные научные разработки также используются в учебном процессе кафедрой финансы и кредит НОУ ВПО "Волгоградский институт бизнес" при преподавании учебного курса "Бюджетная система", что также подтверждается справкой о внедрении.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Овчинцева, Светлана Александровна

Заключение

Исполнение бюджета, обеспечивает адекватную' и эффективную реализацию консолидированного бюджета в отношении всех его- составляющих. Это не; сводится к техническому процессу исполнения, бюджетных платежей: Бюджет,, утверждаемый законодателем, базируется на системе показателей, которые в. зависимости от ряда, макроэкономических факторов .могут корректироваться • в течение финансового года; Хорошо функционирующее исполнение бюджета должно не только обеспечивать, возможность оперативного принятия управленческих решений, но и балансировать между контролем за; соблюдением ограничений бюджетных расходов и степенью* предоставляемой' свободы в рамках данных ограничении для-достижения ,заданных результатов;

Исполнение бюджета является составной-частью бюджетного процесса и проявляется в. единстве: его составляющих: финансовой, организационной, управленческой, правовой и институциональной! При восхождении от абстрактного к конкретному исполнение бюджета интегрирует все свои составляющие и проявляется: в реальной экономической действительности (в актуальном времени и пространстве) во всем многообразии, структуры, функций; и динамики.

В мировой практике существуют две основные системы, казначейского исполнения бюджета, использующие определенную матрицу процессов: централизованная и децентрализованная;^ условиях децентрализованной системы большая: часть полномочий в осуществлении платежей делегируется бюджетным учреждениям. При такой организации практически все этапы исполнения бюджета, осуществляются?самим бюджетным учреждением. Основным условием реализации децентрализованной системы является наличие у каждого бюджетного учреждения адекватной системы внутреннего; контроля, обеспечивающей сведение к минимуму возможности нецелевого использования бюджетных средств, а также закрепление: ответственности за руководителями бюджетных учреждений и наличие четкой системы мер воздействия; за нарушение бюджетного законодательства.

БОР - это более прогрессивная по сравнению с затратным методом методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты. Единого общепринятого определения БОР, не существует. Его суть заключается в распределении бюджетных pecypcoBi между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными, программами с учетом или в прямой зависимости от достижения ими конкретных результатов (предоставления> услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со среднесрочными-приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосрочную перспективу. Отсутствие общепринятого определения объясняется^ комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать.

Для реализации БОР используются специфические инструменты и механизмы, такие, как, например, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, бюджетные программы (целевые и ведомственные), системы показателей эффективности / результативности деятельности, реестры расходных обязательств, стандарты качества бюджетных услуг.

Внедрение БОР, являясь частью бюджетной реформы, предполагает реформирование других сфер. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы является переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджетных услуг, в том числе предоставляемых бюджетными учреждениями. Одной из главных трудностей при внедрении БОР является создание системы показателей социальной эффективности (результативности). и экономической эффективности государственных расходов.

В 2004 году Россия приступила к проведению реформ бюджетного процесса второго поколения, нацеленных на переход от финансовой стабильности к внедрению системы управления бюджетом, ориентированной на результаты. В целом проводимая бюджетная реформа, которая нашла свое отражение в изменениях Бюджетного кодекса, находится-во взаимосвязи с проводимой административной реформой, реформой межбюджетных отношений и реформой социального законодательства (монетизацией льгот). Кроме того; фактором1 оказавшим существенное влияние на процессы бюджетной-реформу стала система корпоративного управления финансами.

В качестве ключевого направления настоящего этапа бюджетной реформы; Правительство России избрало БОР. Эта парадигма призвана повысить эффективность и результативность деятельности органов-исполнительной власти и подведомственных им бюджетных учреждений.

В настоящее время можно выделить следующие законодательно и нормативно закрепленные инструменты БОР:

- Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД).

- Ведомственные целевые программы.

- Реестр расходных обязательств.

- Обоснования бюджетных ассигнований.

- Кассовое планирование.

- Финансовый менеджмент,

- Формирование государственных (муниципальных) заданий.

В области включения ДРОНД в бюджетный процесс на сегодняшний момент существуют следующие проблемы: ,

- график разработки ДРОНД на уровне субъектов Российской Федерации не увязан с бюджетным процессом, в связи с чем, анализ результатов деятельности главных распорядителей средств в отчетном году не предшествует новому бюджетному циклу;

- на уровне муниципальных образований механизм формирования ДРОНД практически отсутствует (кроме муниципалитетов, участвующих в программе реформирования государственных и муниципальных финансов);

- в докладах не предусматривается возможность нескольких вариантов финансирования на плановый период, что могло бы обеспечить увязку зависимости финансирования от уровня достижения поставленных целей и задач.

В настоящий момент на федеральном уровне сложились значительные положительные нормативно закрепленные предпосылки для активного перехода главных распорядителей средств федерального бюджета на формирование и исполнение ведомственных целевых программ. Наработанный в 2009 году опыт их реализации может быть использован субъектами РФ и муниципалитетами для внедрения данного инструмента БОР в своем бюджетном процессе.

Анализ порядка составления РРО ряда субъектов Российской Федерации показывает, что зачастую предусмотренные в бюджете расходы распределяются в РРО между расходными обязательствами, а затем к ним подбираются правовые акты. Это происходит, в связи с тем, что составление РРО на базе анализа всего массива правовых актов, договоров и соглашений, которые обуславливают возникновение расходных обязательств, - задача технически сложная на сегодняшний день в силу недостаточности четкости формулировок в правовых актах (особенно принятых давно) и неясности правил «перевода» их норм в объемы расходных обязательств. Отсутствие на региональном и муниципальном уровнях квалифицированных специалистов для проведения подобной работы в сжатые сроки также затрудняет применение РРО в бюджетном процессе в полной мере.

Повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации невозможно без эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами, которой является управление ликвидными активами.

Одной из проблем, которая зачастую препятствует успешному исполнению бюджета на региональном и местном уровне — является наличие кассовых разрывов - недопоступление в определенный период финансового года доходов для осуществления неотложных расходов, предусмотренных утвержденной бюджетной росписью, с учетом источников финансирования дефицита бюджета. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов необходимо наличие системы оперативного финансового планирования (ежемесячное утверждение кассового плана доходов-и» лимитов финансирования) и системы исполнения бюджета, основанной наг принципе единства кассы, которые позволят провести мероприятия- по прогнозированию сроков наступления и величины временных кассовых разрывов:

Следующим аспектом, характеризующим развитие системы исполнения- бюджетов в условиях БОР является внедрение финансового менеджмента в организациях бюджетной сферы. На федеральном уровне уже проводятся мероприятия ПО'обеспечению безусловной реализации системы-бюджетного менеджмента главными распорядителями средств, федерального бюджета, однако на субфедеральном и местном уровнях меры по, стимулированию его внедрения отсутствуют. Кроме того, несмотря на высокую степень проработанность вопросов построения модели государственного менеджмента, перечень организационных мер по внедрению финансового менеджмента в бюджетный процесс и их систематизация отсутствуют.

Контроль в управлении общественными финансами занимает первостепенное значение. Реализация административной реформы предполагает согласование общих подходов к проведению определенных мероприятий, а в определенных случаях - программ их проведения, что особенно актуально в связи с реализацией национальных проектов.

Следующим направлением развития контроля должно стать совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования государственного финансового контроля.

Другое важное направление совершенствования системы финансового контроля, получившее развитие в последнее время — это создание на всех уровнях бюджетов системы внутреннего контроля и аудита.

Исходя из вышеперечисленных факторов, определяющих эффективность и рентабельность контрольной деятельности, правомерно сделать вывод о том, что существующий механизм контроля имеет низкую эффективность и актуальность, а также не является превентивной мерой обеспечения соблюдения нормируемой деятельности и правовых положений, и, следовательно, не может способствовать.повышению качества; выполнения; функций; возложенных на органькФедеральнош»казначейства;.

В целях повышения: эффективности управления; и* использования', ресурсов путем повышения результативности? контрольной;деятельности необходимо было принципиально изменить подходы к организации; и осуществлению ведомственного контроля.

CD 1 января,.2009 года, при составлении»; проектов бюджетов:;будет использоваться' государственное (муниципальное) задание, основой- которого является реестр расходных обязательств^ формирование которого начато публично-правовыми образованиями с 2006 года.

Формированию: государственных (муниципальных) заданий должно: предшествовать определение полного - перечня; услуг,, оказываемых соответствующим публично-правовым образованием. Данный; перечень должен вытекать из расходных' обязательств; соответствующего; публичного правового образования; закрепленных законодательными или; нормативными .правовыми актами и соответствовать .реестру расходных обязательств;

Формированию» государственных: (муниципальных)* заданий также должно- предшествовать установление порядка, их финансового1 обеспечения и реализации, прежде всего порядка определения-затрат на оказание бюджетных услуг, которыегбудут являться в том числе шбазой при установлении цен (тарифов) на оказание платных услуг, которые должны включать в себя:

- расчетно-нормативные затраты, на оказание единицы услуги умноженные на количество единиц оказания этой услуги; ■

- расчетно-нормативные затраты, на содержание имущества;бюджетного учреждения.1

Рассчитанные затраты бюджета на оказание единицы услуги должны, быть соотнесены с затратами на оказание аналогичной услуги небюджетными организациями. В' результате оказание «дорогих» для .соответствующего бюджета, услуг должно быть передано автономным учреждениям. На субфедеральном уровне целесообразно разработать порядок и план преобразования бюджетных учреждений в> автономные: в. соответствии; с нормами, установленными Правительством? Российской; Федерации; определить, перечень бюджетных учреждений, которые рационально? перевести в новый статус: Это^ позволит создать необходимую конкурентную среду и, следовательно, повысить «качество - предоставляемых государственных (муниципальных) усг луг. .■'■''.'" . • :.

Важным этапом при подготовке государственных (муниципальных); заданий должна стать разработка стандартов^качества оказываемых услуг.

Бюджетный менеджмент представляет собой процесс управления формированием, распределением и использованием государственных ресурсов и оптимизацией; денежных потоков^ в интересах социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом;

Основная цель, бюджетного менеджмента - повышение; благосостояния; населения территорий: Эта цель получает конкретное воплощением увеличении собственных доходов территории и эффективности их использования.

В процессе реализации основной цели; бюджетный» менеджмент направлен на решение следующих основных взаимосвязанных,задач: обеспечение высокой финансовой устойчивости публично-правовых образований в процессе их\ социально-экономического развития; оптимизация; денежных потоков на территории публично-правовых.образованиш Эффективное: управление: деятельностью; бюджетных учреждений должно обеспечиваться^ реализацией основных принципов: интегрирован-ность: с общей системой-, государственного (муниципального) управления, комплексный характер формирования управленческих решений;\высокий динамизм,управления, ориентированность на стратегические цели.

Бюджетный^ менеджмент должен реализовываться по' каждому направлению деятельности: исполнение бюджета по доходам?и расходам, бюджетный учет и отчетность, контроль и аудит результативности, бюджетных расходов. ■