Приоритеты региональной налоговой политики в условиях реформирования российской налоговой системы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мамыкина, Нина Николаевна

Введение.

Глава I. Теоретические основы региональной налоговой политики.

1.1. Сущность и элементы региональной налоговой политики.

1.2. Анализ эволюции российской налоговой системы в контексте налоговой политики.

1.3. Принципы налоговой политики в их взаимосвязи с принципами налогообложения.

Глава II. Состояние и тенденции развития региональной налоговой политики.

2.1. Анализ бюджетно-налоговой политики Нижегородской области.

2.2. Проблемы и тенденции развития региональной налоговой политики.

2.3. Концепция развития налогового потенциала территории как ключевой момент совершенствования региональной налоговой политики.

Глава III. Прогнозирование доходного потенциала региона.

3.1. Анализ существующих подходов к оценке налогового потенциала.

3.2. Методика расчета оптимистического прогноза доходного потенциала.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Приоритеты региональной налоговой политики в условиях реформирования российской налоговой системы"

Актуальность темы исследования.

Налоговая политика всегда играла важную роль в обеспечении государства и территорий необходимыми финансовыми ресурсами и в государственном регулировании рыночной экономики.

Рыночная трансформация экономических отношений в России обусловила необходимость коренных преобразований налоговой системы и налоговой политики как совокупности мер, направленных на достижение эффективности налоговой системы.

В «Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2004 году» от 30 мая 2004 отмечено, что российская налоговая система становится все более рациональной, сокращается число налогов, снижаются налоговые ставки. В то же время налоговая система пока не в полной мере подстроена под цели обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности, имеются существенные претензии к качеству принимаемых налоговых законов, частота налоговых новаций не способствует стабилизации экономики. Продолжение работы по совершенствованию налоговой системы остается одной из приоритетных задач бюджетной политики, а следовательно, и налоговой политики как важнейшего составного элемента политики государства в области доходов.

Грамотно разработанная, теоретически и методологически обоснованная, практически достижимая налоговая политика особо важное значение имеет в переходные периоды реформирования экономических отношений общества. Именно на этапе рыночных преобразований хозяйственных, производственных, финансовых связей и отношений появляется насущная необходимость в аргументированном обосновании целей, приоритетов и задач налоговой политики, выработке направлений ее совершенствования как на федеральном, так и на региональном и муниципальных уровнях.

Налоговой политике отводится важная роль в обеспечении финансово-экономической стабильности в стране и регионах, устранении диспропорций в экономике, повышении жизненного уровня населения.

Эффективная региональная налоговая политика должна способствовать решению социально-экономических задач области; воздействовать на производство, его состояние и тенденции развития; стимулировать предпринимательскую и инвестиционную активность.

Совершенствование федеральной налоговой системы не может не затрагивать ее составных элементов - региональных и муниципальных налоговых систем. Реформирование межбюджетных отношений, реальное увеличение самостоятельности региональных органов власти требуют рационального использования бюджетных средств, важнейшим источником которых выступают налоги. Появление новых хозяйствующих и финансовых структур изменяет отраслевое соотношение налоговых поступлений, что требует его тщательного изучения и учета при выработке перспективной налоговой политики.

Региональная налоговая политика должна влиять не только на федеральную нормативную базу, но и очень взвешенно отражать особенности местных правовых документов, в той или иной мере влияющих на налогообложение.

Разработка теоретических и методологических основ региональной налоговой политики и направлений ее совершенствования в условиях реформирования российской налоговой системы на основе анализа отечественного и зарубежного опыта, исследования региональной налоговой политики Нижегородской области и ряда других регионов России является основным направлением данного диссертационного исследования.

Разработанность темы исследования.

Вопросы налогов и налогообложения, налоговой системы, реформирования межбюджетных отношений, истории политики налогов исследуются в трудах ряда отечественных ученых и специалистов в области финансов: В.Г. Князева, А.А. Коломиец, Л.Н. Павловой, В.П. Панскова, Г.Б. Поляк,

В.Н. Пушкаревой, В.Н. Родионовой, М.В. Романовского, В.Д. Фетисова, Д.Г. Черник и др.

Ряд методологических положений по оценке налогового потенциала разработан зарубежными исследователями, такими как Барро, Стефан Н., Бирд, Ричард М., Энид Слэк, Компсон, Джон Навратил, Куршэн, Смарт.

В работах отечественных ученых вопросы налоговой политики рассматриваются преимущественно в контексте теории налогов и налогообложения, проблемы непосредственно налоговой политики, особенно на региональном и муниципальном уровнях, исследуются в меньшей степени.

Труды зарубежных авторов, хотя и представляют несомненный интерес, не учитывают специфику российской экономики, особенности налогового законодательства России и межбюджетных отношений, отсутствие необходимой статистической базы для расчета налогового потенциала территории, традиций соблюдения налоговой дисциплины, формы государственного регулирования бюджетных отношений.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ региональной налоговой политики в части ее сущности, элементов, принципов в их связи с теорией налогообложения, приоритетов развития, а также методов и логических аспектов оценки налоговых ресурсов в рамках концепции налогового потенциала как ключевого момента совершенствования налоговой политики территории.

Задачи исследования. В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены и решены следующие задачи: исследование сущности и элементов налоговой политики; анализ эволюции российской налоговой системы в контексте налоговой политики; анализ состояния, проблем и тенденций развития региональной налоговой политики на примере Нижегородской области; определение ключевых моментов совершенствования налоговой политики территорий; оценка существующих концептуальных подходов к оценке налогового потенциала с позиции возможности их использования при формировании текущей и стратегической налоговой политики региона; разработка методики расчета оптимистического варианта доходного потенциала субъекта РФ и определение направлений ее развития.

Предметом исследования является региональная налоговая политика как совокупность мероприятий по достижению эффективности налоговой системы в условиях ее реформирования, налоговый потенциал территории, обеспечивающий решение тактических и долговременных задач экономического роста региона, его социальных проблем.

Объектом исследования являются субъекты Федерации и муниципальные образования в их составе.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам налогов, налогообложения, налоговых систем и налоговой политики, а также научные труды по теории экономики и финансов.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, предполагающий изучение экономических отношений, предметов и явлений в развитии и взаимосвязи, общенаучные приемы экономического анализа, сопоставление исторического и логического, методы системного и сравнительного анализа, теории статистики, теории финансов.

В процессе работы большое внимание было уделено анализу хода экономической и налоговой реформ, решениям представительных и исполнительных органов власти, выступлениям специалистов в области налогов, материалам научных конференций по различным аспектам налогообложения, налоговому законодательству. Существенное влияние на исследование оказало непосредственное участие автора диссертационного исследования во многих практических разработках по региональной налоговой политике.

Информационной базой диссертации стали данные государственной, в том числе региональной, статистики, Минфина, ФНС и Минэкономики

России, материалы региональных и местных финансовых и налоговых органов, нормативные акты, материалы периодической печати и Интернет.

Научная новизна работы заключается в разработке совокупности теоретических и методологических основ формирования и совершенствования региональной налоговой политики в их тесной увязке с теорией налогов и налогообложения с целью достижения эффективности налоговой системы в условиях ее реформирования.

К наиболее важным результатам, характеризующим новизну исследования, относятся: определены элементы налоговой политики в их взаимосвязи и взаимообусловленности на основе анализа сущности политики, ее особенностей в условиях реформирования российской налоговой системы; сформулированы и дифференцированы на общенаучные и методологические принципы налоговой политики как ее фундаментальные исходные положения, опирающиеся на теоретические принципы налогообложения; выявлены проблемы и тенденции развития региональной налоговой политики на основе анализа ее современного состояния и динамики развития; направления совершенствования политики увязаны с их значением для территории для решения комплекса экономических, финансовых и социальных задач; разработана методика расчета оптимистического варианта доходного потенциала региона, позволяющая оценить совокупность налоговых и неналоговых ресурсов, исходя из максимальных проектных мощностей предприятий субъекта РФ, прогноза обновления фондов и темпа роста доходов населения.

Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что основные положения, аналитические выводы и рекомендации могут быть использованы в работе региональных представительных и исполнительных органов власти при выработке налоговой политики, направлений совершенствования налоговой системы и повышения ее эффективности, а также собираемости налогов. Увеличение доходов регионального бюджета будет способствовать стабилизации финансового положения региона и решению на этой основе комплекса социально-экономических задач области и ее муниципальных образований.

В частности, непосредственно практическое значение имеют такие разработанные автором направления развития региональной налоговой политики, как предложения по приоритетным направлениям совершенствования РНП, методика расчета доходного потенциала территории, исходя из оптимистического прогноза экономического роста.

Теоретические и практические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке по специальности «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение».

Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации по формированию и совершенствованию региональной налоговой политики стали основой разработки Концепции развития налогового потенциала Нижегородской области, прошли апробацию при оценке налогового потенциала области и находящихся на ее территории муниципальных образований, формировании прогноза доходных источников бюджета региона.

Результаты исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях Нижегородского коммерческого института, Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, Воронежского государственного университета.

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 10 работах общим объемом 6,8 п.л., в том числе вклад соискателя - 6,2 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из ведения, трех глав, заключения, списка литературы. Работа содержит 128 страниц, 12 рисунков, 5 таблиц, 11 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мамыкина, Нина Николаевна

Заключение

Глубокие социально-экономические преобразования, происходящие в России, резкая смена отношений собственности и форсированный переход от централизованного планирования к рынку поставили ряд проблем, к числу которых относится и повышение эффективности налоговой системы путем разработки и реализации налоговой политики, отвечающей современным реалиям и потребностям экономического роста России.

На основе анализа существующих подходов в исследовании налоговая политика определена как совокупность правовых, экономических и организационных мер субъекта налоговой политики по регулированию налоговых отношений, направленная на достижение высокой эффективности налоговой системы.

Исходя из функций налогов (фискальной, контролирующей, регулирующей и социальной) определены цели налоговой политики любого уровня (федерального, регионального и муниципального): обеспечение государства финансовыми ресурсами; регулирование экономики; сглаживание неравенства в доходах населения.

Налоговая политика является элементом финансовой и социально-экономической политики и имеет свои направления, задачи, определяемые целями и направлениями, методы, типы (формы) и инструментарий.

Совершенствование налоговой политики возможно только в рамках осмысления накопленного исторического опыта эволюции российской налоговой системы. Анализ налоговых отношений в России с конца IX в. по настоящее время позволил выделить семь эволюционных этапов, каждый из которых характеризуется определенным содержанием, отличительными особенностями, объектами налогообложения и инструментами налоговой политики.

Отмечено, что динамика развития налоговых отношений в России не являлась поступательной, и после периодов развития следовали этапы спада. Инструментарий налоговой политики был представлен очень широко, составной частью эволюции налоговой системы выступало создание и развитие системы налоговых органов.

Если на первоначальном этапе становления и развития российской налоговой системы в большей степени реализовалась фискальная, финансовая функция налогов, то, начиная с эпохи Петра I, все в большей степени проявлялась их регулирующая функция.

Налоговая политика чутко реагировала на смену государственных интересов: завоевание новых земель и предупреждение сопротивления их жителей требовало щадящих налогов; создание регулярной армии обусловило введение стрелецкой подати; в интересах развития отечественного производства через таможенные пошлины проводилась протекционистская политика; ликвидация частной собственности означала ненужность любой налоговой политики.

Начиная с 1991 года в условиях возрождения рыночных отношений, появилась необходимость в продуманной налоговой политике для обеспечения экономического роста, развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики, привлечения в страну иностранных инвестиций.

Выработка эффективной налоговой политики требует формулировки ее научно обоснованных принципов как основных, исходных положений, которыми необходимо руководствоваться субъектам политики. Поскольку таковые принципы сформулированы только относительно налогообложения, в процессе исследования встала необходимость разработки методологических принципов налоговой политики, органически вытекающих из теоретических основ налогообложения.

В диссертационном исследовании принципы дифференцированы на общенаучные и методологические, к первой группе отнесены: принцип эволюционности, требующий учета и анализа исторического опыта развития налоговых систем в России и за рубежом; теоретическая и методологическая основательность, обусловливающая необходимость разработки не только принципов, но и методологии формирования политики, методов оценки ее эффективности; соответствие социально-экономической политике государства, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; гибкость, быстрая реакция на изменения экономической и политической конъюнктуры.

В качестве методологических принципов означены: принцип равенства и справедливости в отношении не только налогоплательщиков, но и субъектов Федерации, муниципальных образований; принцип эффективности, означающий, что важнейшим критерием качества налоговой политики выступает эффективность налоговой системы; принцип системности, требующий взаимоувязки и взаимообусловленности направлений и задач налоговой политики, их подчиненности единым целям; принцип единства федеральной, региональной и муниципальной налоговой политики; принцип гласности, доведения направлений и задач политики до всех заинтересованных лиц, в первую очередь налогоплательщиков; юридическая обоснованность, детальная структурированность и целостность.

В отличие от принципов налогообложения, формировавшихся веками и мало подверженных изменениям, принципы налоговой политики более динамичны, так как на них влияют приоритеты целей налоговой политики, в свою очередь формируемые в зависимости от экономических возможностей государства и реализуемых социальных программ.

Важнейшей составляющей национальной налоговой политики выступает политика регионов. Анализ современного состояния региональной налоговой политики выполнен на примере Нижегородской области, одной из самых больших в Европейской части Российской Федерации. В результате сделаны выводы о недостаточной эффективности политики, проявляющейся в сокращении темпов роста собственных доходов области, отставании темпов роста доходов от бюджетных расходов, уменьшении доли покрытия бюджетных расходов собственными доходами, сокращении налоговых отчислений в бюджет области от предприятий ведущих отраслей, росте задолженности по платежам в бюджет.

С 2003 года в рамках законодательного изменения межбюджетных отношений в Российской Федерации проводится реформирование налоговой политики регионов. На примере Нижегородской области можно констатировать, что основными направлениями региональной налоговой политики, нацеленными на экономический рост и социальные реформы, являются: мобилизация собственных доходов, стимулирование органов местного самоуправления и предприятий в наращивании налогооблагаемой базы; реализация программы налогового и неналогового потенциала.

Несмотря на то, что в целом в настоящее время в России существует более или менее оптимальная структура налогов и достаточно полное налоговое законодательство, проблемы, без решения которых невозможно создать стабильную и эффективную налоговую систему, остаются. В исследовании акцентировано внимание на ряде основных проблем налоговой политики: уклонении от уплаты налогов, необходимости формирования налоговой культуры, совершенствования налоговых правоотношений, сокращении числа предприятий, безнадежных к взысканию налогов, пресечении уклонения от налогообложения, более широком использовании инструментов налоговой политики для развития инвестиций, дальнейшем совершенствовании налогового законодательства, снижении налоговой нагрузки, решении вопросов налогового администрирования, продуманном использовании зарубежного опыта.

Перечисленные проблемы ставят задачи совершенствования налоговой политики, анализа основных направлений ее развития. На основе исследования зарубежного опыта, современного налогового законодательства, публикаций, практики налоговой политики Нижегородской области выявлены следующие тенденции и пути решения проблем: уход от поспешности в изменении налогового законодательства, разработка направлений и методов использования инструментов налоговой политики для развития инвестиций; доведение правовой информации о бюджетных расходах до налогоплательщиков; полный переход на безналичные расчеты; расширение налогового потенциала территорий, разработка долговременной концепции налоговой политики, базирующейся на строго научных положениях, принципах налоговой политики, методиках оценки ее эффективности.

Концепция развития налогового потенциала территорий выступает ключевым моментом совершенствования региональной, муниципальной налоговой политики. В Нижегородской области при участии автора исследования разработана Программа развития налогового потенциала, основными целями которой выступают: экономический рост региона, улучшение его инвестиционной привлекательности, развитие регионального фондового рынка, эффективное использование государственной и муниципальной собственности, увеличение доходной части бюджета, улучшение собираемости налогов, увеличение доходной части бюджета, улучшение собираемости налогов, увеличение налогового потенциала.

Для развития налогового потенциала необходимо решить ряд задач, основными из которых в процессе исследования определены: повышение эффективности использования административного ресурса; разработка мер по сокращению налогоплательщиками недоимки по платежам в консолидированный бюджет области; создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства; совершенствование арендных отношений; повышение эффективности управления предприятиями с государственными и муниципальными долями собственности; развитие инвестиционного и инновационного потенциала области; разработка методик расчета доходов бюджета.

В рамках комплексного подхода к проблеме развития налогового потенциала цели и задачи Программы конкретизированы на уровне мероприятий, исполнителей и ожидаемых результатов.

Изучение специальной литературы показало, что в настоящее время не существует однозначного толкования налогового потенциала. Существующие подходы к определению данной категории дифференцированы в исследовании по следующим направлениям: максимально возможные налоговые поступления, рассчитанные из налогооблагаемых баз и действующих ставок; максимально возможная сумма начисленных налогов; финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи; совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована; условная возможность собрать в бюджет налоги за определенное время; стоимость реально имеющейся в регионе совокупности объектов налогообложения; максимально возможная сумма поступлений налогов на душу населения за определенный промежуток времени.

В исследовании в целях разработки методики количественной оценки под налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма налоговых ресурсов на территории региона, связанная с базой налогообложения и зависящая от источников налогообложения.

В настоящее время в российской практике налоговые доходы экспортируются на основе ретроспективных данных о налоговых поступлениях с корректировкой на индекс-дефляторы. Зарубежный опыт свидетельствует о различных методологических подходах к оценке налогового потенциала регионов: на основе фактически собранных налогов; на основе среднедушевых доходов населения региона; на основе валового регионального продукта; на основе совокупных налогооблагаемых ресурсов.

В исследовании на основе сформулированных критериев оценки проведен анализ указанных методов оценки налогового потенциала на основе макроэкономических показателей. В качестве критериев заданы: учет особенностей региональной налоговой системы, анализ налоговой политики региональных властей, риск выбора иждивенческой налоговой политики, учет взаимосвязи налоговых баз территорий.

Исследование показало, что методы оценки налогового потенциала на основе макроэкономических показателей указанным критериям не соответствуют.

Методы репрезентативной налоговой системы, а также эконометриче-ские методы оценки налогового потенциала сформулированным критериям отвечают в большей степени, однако достаточно сложны по используемым математическим моделям.

Многообразие моделей и методик расчета налогового потенциала свидетельствует о несовершенстве отдельных методик, необходимости поиска новых подходов, учитывающих специфику регионов.

В процессе исследования разработана и апробирована на примере Нижегородской области методика расчета налогового потенциала территории на основе потенциальной налогооблагаемой базы.

В качестве потенциальной налогооблагаемой базы рассматривается сумма возможных налоговых поступлений в бюджет, исходя не из сложившейся ситуации, когда мощности большинства предприятий используются на 20-80 %, а из ситуации выпуска продукции и услуг в соответствии с проектной мощностью предприятий.

В исследовании приведена методика расчета налогооблагаемой базы территории для двух вариантов экономической ситуации - сложившейся и оптимистической.

Методика расчета потенциальной налогооблагаемой базы положена в основу методики расчета налогового потенциала территории, включающей следующие этапы: расчет оптимистического налогового потенциала по основным налогам; расчет фактического налогового потенциала по прочим налогам; расчет доходного потенциала территории.

Предложенная методика расчета доходного потенциала региона в рамках реализации налоговой политики области является одним из возможных подходов в решении сложной проблемы оценки реальных доходных ресурсов территории. Предложенная методика базируется на доступной в настоящее время информации и достаточно проста в реализации, о чём свидетельствует ее апробация в Нижегородской области.

С развитием информационной базы, накоплением опыта расчета налогового потенциала в рамках региональной налоговой политики возможно совершенствование методики, пути которого представлены в диссертационном исследовании.