Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и механизм реализации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зерщиков, Юрий Стефанович

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования региональной налоговой политики.

1.1. Региональная налоговая политика: сущность, принципы построения, границы самостоятельности.

1.2. Роль налоговой политики в структурной организации экономической политики.

Глава 2. Налоговая система как инструмент регулирования регионального воспроизводственного процесса.

2.1. Региональная налоговая система: содержание и структура

2.2. Критерии оптимизации функционирования налоговой системы в рамках собственной компетенции.

Глава 3. Механизм осуществления региональной налоговой политики.

3.1. Налоговый паспорт региона - новационный инструмент информационного обеспечения региональной налоговой политики.

3.2. Институционально-организационный механизм обеспечения региональной налоговой политики как фактора достижения финансовой самодостаточности и устойчивости экономики региона.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и механизм реализации"

Актуальность темы исследования. Востребованность концептуальной разработки проблем региональной налоговой политики определяется решающей ролью для государства сферы налоговых отношений, сложных и противоречивых по своей природе. Россия переживает период становления их цивилизованных форм. Возрастает стабилизирующая роль налоговой системы регионов как фактора обеспечения устойчивости динамики их экономического развития. Без ведения мобильной и научно-обоснованной налоговой политики на местах государственное регулирование во всех сферах жизни региона: экономической, социальной, политической - лишено перспективы. Дефицит научных разработок проблем региональной налоговой политики в условиях поиска новых подходов к их решению, позволяющих обеспечить большую эффективность налогообложения, актуализирует постановку проблемы проведенного исследования.

Степень изученности проблемы. При достаточно широком спектре исследований, посвященных процессам становления и проблемам формирования налоговой системы России, экономическая наука обнаружила недостаточность теоретических знаний по вопросам региональной налоговой политики, отвечающих потребностям практики. Концепция налоговой политики, строительство системы государственного и регионального налоговедения, механизм налогового регулирования экономики - вот далеко неполный перечень предметов анализа многих современных ученых-экономистов и специалистов-налоговиков высокого квалификационного ранга, которые ищут ответы на возникающие вопросы, генерируемые радикально меняющейся экономикой России. Среди них труды А.Брызгалина, И. Горского, Ю. Данилевского, З.Клюкович, В. Князева, А.Коломиец, Л.Окуневой, А.Левина, В.Панскова, Л.Павловой, А. Починка, А.Паскачева, В.Сенчагова, Д. Черника, С. Шаталова, Т.Юткиной. Институциональные проблемы реформирования налоговой системы анализируются в работах В. Волконского, Г. Клейнера, В. Полтеровича, А.Шаститко.

Однако вопросы собственно региональной политики чаще всего затрагиваются в монографических исследованиях попутно. О налоговой политике высказываются суждения, касающиеся ее эффективности или неэффективности, в связи с необходимостью реформирования налоговой системы. Недостаточно разработаны методологические основы реализации налоговой политики, отвечающие на вопрос, как управлять налоговым производством. Ни в законах, ни в реальной политике не обоснована до конца степень самостоятельности регионов в принятии налоговых решений. При объективно существующем разнообразии условий и факторов социально-экономической жизни конкретных территорий порой затруднительно установить региональную специфику в построении системы налогообложения. Методологически значимыми в формировании авторской концепции проблем региональной экономики послужили теоретические положения и подходы, обоснованные в работах Л. Абалкина, А.Адамеску, В. Бильчака, В. Бутова, А.Гранберга, А. Грязновой, А. Добрынина, А. Дружинина, В.Золотарева, В. Игнатова, О. Иншакова, Н. Кетовой, Ю. Колесникова, Д.Львова, В. Овчинникова, А. Тамбиева, А. Татаркина и др.

Большая социальная и народнохозяйственная значимость, недостаточная разработанность теоретико-методологических и организационноинформационных аспектов региональной налоговой деятельности, практический и научный интерес диссертанта обусловили выбор темы исследования, логику и внутреннюю структуру работы.

Цель исследования состоит в обосновании сущности, концепции, приоритетов, принципов построения механизма реализации региональной налоговой политики и поиска практических решений по ее осуществлению на примере Ростовской области.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость последовательного решения следующих задач:

• установить формы взаимосвязи стратегии налоговой деятельности с другими сферами (компонентами) экономической политики региона;

• определить приоритеты и принципы формирования региональной налоговой политики;

• раскрыть условия, в которых осуществляется налоговая политика регионов, акцентируя внимание на определении границ ее самостоятельности;

• на основании предложенных подходов дать оценку состояния налоговой системы и политики Ростовской области, особо выделив два аспекта - стимулирующий и фискальный;

• разработать методологические подходы к моделированию региональной концепции развития налоговой политики с использованием данных налогового паспорта;

• обосновать программу и инструментарий реализации концептуальных мер налоговой политики в Ростовской области.

В соответствии с целью и задачами диссертации объектом исследования является структурно-рыночная трансформация налоговой системы России и ее регионов, являющаяся действенным инструментом регулирования экономических отношений, ориентированных на стабилизацию и развитие воспроизводственного потенциала региона.

В границах обозначенного объекта предметом исследования выступает региональная налоговая политика, формирующая институционально-организационный механизм оптимального функционирования налоговой системы региона в рамках установленных границ ее самостоятельности.

Методологические и теоретические основы исследования. Теоретическая концепция работы базируется на фундаментальных и прикладных исследованиях отечественных и зарубежных авторов, посвященных экономической природе налогов, региональным моделям налогообложения, налоговому администрированию. Методологической основой исследования явились используемые в рамках общего системно-функционального подхода методы общенаучного познания: наблюдение, систематизация и логически познавательное осмысление, факторный анализ, а также традиционные приемы экономического анализа: экономико-статистических группировок, сравнительных и выборочных обследований, графический, интерпретаций и другие.

Информационно-эмпирическая и нормативная база исследования представлена данными ведомственной и государственной статистики, первичного учета управления Министерства по налогам и сборам Ростовской области, фактами, опубликованными в научной литературе и периодической печати, директивными, нормативно-правовыми документами, актами Президента и Правительства РФ.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Региональная налоговая политика обладает особым статусом, функционально дополняя право на регулирующую роль общегосударственной федеральной политики, мобилизацией налоговых поступлений, обеспечением собираемости налогов и пополнением бюджетного потенциала. Региональная налоговая система функционирует в условиях ограниченной самостоятельности, которая формирует особые принципы ведения налоговой политики. Наиболее важными из них являются: компетентное налогообложение; сбор всех налогов и контроль за ним; специальная, дополненная региональной компонентой, нормативно-законодательная база, обеспечивающая действенное функционирование региональной налоговой системы; инициативы по повышению стимулирующей функции налогообложения; инновации в сфере мотивации активности налоговых органов.

2. Характерной качественно-образующей чертой рыночно-экономичес-кого пространства России являются единство и общность ее налогового пространства, проявляющаяся в целостности трехуровневого организационно-институционального устройства ее налоговой системы, включающей федеральную, региональную и местную (муниципальную) подсистемы, каждая из которых решает собственные задачи, и реализует свою функцию в системе государственного регулирования. Региональная налоговая система, функционируя на территории субъектов Федерации по правилам, установленным Налоговым кодексом РФ, является по компетенции нижним уровнем для общероссийской и верхним - для местной системы налогообложения, что с позиции структурной организации отвечает сущности региональной налоговой политики.

3. Содержание налоговой политики меняется в зависимости от изменений экономических условий. Анализ репрезентативного эмпирического материала, характеризующего состояние налоговой системы Ростовской области, выявил уровень ее развития, позволил обосновать и апробировать ряд инструментов повышения действенности региональной налоговой политики: ориентирующая адаптация к новым налогам, подготовка пакета региональных законов в сфере налоговой политики и активная коммуникационно-информационная разъяснительная работа по поводу нововведений с учетом российского налогового менталитета плательщиков.

4. Проявление закономерной взаимосвязи между обновлением парадигмы налоговой политики и изменением ее методологии, инструментарно-методологического аппарата нашло воплощение в реализации идеи налоговой паспортизации регионов РФ, внедренной в практику работы налоговых служб Ростовской области. Представленная в паспорте области система обобщающих индикаторов характеризует в развернутом виде все стороны функционирования налоговой системы, ее взаимодействие с бюджетами, а также содержит расчетно-аналитические показатели взаимосвязи с другими сферами жизни региона, что обеспечивает принятие более обоснованных решений в налоговой политике и делает ее конкретной, рациональной и реальной. Организация в составе Управления МНС по Ростовской области отдела налоговой паспортизации (по предложению диссертанта) позволит довести разработанную форму паспорта до городов и районов области.

5. Принципиальная новационная черта обоснованной концепции развития налоговой политики в Ростовской области, представляющей собой идеологию программы перспективных действий, состоит в перенесении центра тяжести с фискальных начал системы налогообложения на функции ее регулятивного характера, что проявляется в повышении роли имущественных налогов, увеличении доли ресурсных платежей, упорядочении и максимальном сокращении налоговых льгот.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в теоретико-методологическом обосновании новационных черт региональной налоговой политики и механизма ее реализации. Элементы реального приращения научного знания состоят в следующем:

- выработана авторская позиция и обоснованы принципиальные положения, характеризующие специфику региональной налоговой политики, ее взаимодействие с политикой федерального центра, разграничение функций между ними, что позволило обосновать меры по автономизации региональной налоговой системы, обеспечивающей финансово-бюджетную самодостаточность воспроизводственного режима функционирования производственно-территориального и социально-экономического комплексов региона; дана трактовка сущности введенных в научный оборот понятий «функциональной», «бюджетно-доходной», «бюджетно-налоговой» границ самостоятельности региона (региональной налоговой компетенции); разработан нетрадиционный методологический подход к моделированию вариантов развития региональной налоговой системы и, соответственно, политики. Предложен оригинальный институционально-организационный механизм нормативно-паспортного обеспечения региональной налоговой политики как фактора достижения финансовой самостоятельности и устойчивости экономики региона; обосновано авторское видение перспектив развития региональной налоговой политики, сформулирована ее концепция, основные идеи которой представлены в принципиальной блок-схеме, отражающей новые приоритеты политики, индикативность налогового планирования, меры по усилению налогового стимулирования экономической стабильности;

- адаптирована применительно к региону идея налоговой паспортизации, обоснована ее целесообразность и функционально-инструментарная применимость для налогового планирования и прогнозирования. Разработан и апробирован комплекс конкретных мер по реализации института и технологии паспортизации в деятельности налоговых органов Ростовской области. Обоснованы пути регулирования налогового производства, обеспечивающие позитивные сдвиги в развитии региона. На основе мониторинга изменений налоговой политики последнего пятилетия выявленная тенденция усиления право- и нормотворческой деятельности налоговых органов наряду с укреплением их фискальных позиций; разработана система инструментария и мер аналитико-прикладного характера по оценке влияния региональных факторов на процессы, происходящие в налоговой сфере Ростовской области. Установленный уровень показателя финансового левериджа позволил автору подтвердить финансовую самодостаточность и устойчивость этого региона.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что соискатель, выполняющий обязанности руководителя Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Ростовской области, концептуально обосновывая инициировал подготовку к введению новых региональных налогов (налога с продаж, налога на игорный бизнес, единого налога на вмененный доход), обсуждение предложений по назревшим изменениям в налоговом законодательстве.

Результаты исследования использованы в представленных в вышестоящие органы аналитических записках, разработанных предложениях по улучшению налогового законодательства, направленных для рассмотрения в Законодательное Собрание Ростовской области и Министерство по налогам и сборам РФ.

Отдельные авторские разработки используются в практической деятельности Управления Министерства по налогам и сборам по Ростовской области. Это относится, в частности, к методике оценки эффективности новых региональных налогов, разработке «Сертификата доверия», статус которого предусматривает их выдачу предприятиям, не имеющим задолженности по платежам в бюджет всех уровней. Авторский проект налогового паспорта прошел апробацию в деятельности налоговых органов Ростовской области. Новаторством в налоговой политике являются разработанные автором конкретные меры по технологии реализации идеи паспортизации в деятельности налоговых органов региона.

Теоретические положения, инструментарий и практические результаты диссертационного исследования используются автором в системе повышения профессиональной квалификации работников налоговых, финансовых органов, в учебном процессе при подготовке специалистов в Ростовском государственном экономическом университете, в Ростовском институте управления, бизнеса и права, а также могут найти применение при разработке региональной бюджетной и налоговой политики Минфином РФ, Министерством по налогам и сборам России.

Обобщения и выводы диссертации могут служить основой последующего исследования теоретических и прикладных проблем налоговой политики.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования прошли научную и практическую апробацию. Наиболее важные из них нашли отражение в выполненной с участием диссертанта научной работе по заказу Торгово-промышленной палаты Ростовской области на тему «Разработка рекомендаций по совершенствованию налоговой системы Ростовской области как фактора экономической стабилизации и развития предпринимательства», и были представлены в докладах на республиканских, межрегиональных, межвузовских научно-практических конференциях.

Практические рекомендации нашли отражение при разработке областных законов по налогам, а также использованы в организации деятельности Министерства экономики, финансов Ростовской области, Торгово-промышленной палаты, отдельных предприятий, организаций. Автор участвовал в разработке раздела «Налоговая политика» Концепции экономической политики Ростовской области. Результаты научного исследования отражены в монографии, статьях, докладах на научно-практических конференциях, представлены в докладах и выступлениях на Законодательном собрании, координационных советах, коллегии Министерства по налогам и сборам РФ.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 9,3 п.л.

Структура диссертации отражает цели и задачи исследования. Диссертация изложена на 166 страницах, состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка библиографических источников, 12 приложений. Работа проиллюстрирована 32 таблицами, 10 рисунками и диаграммами.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Зерщиков, Юрий Стефанович

Заключение

Региональная налоговая политика имеет право на самостоятельное существование, поскольку регион в России облечен особым статусом. Территория Российской Федерации, наделенная статусом региона, характеризуется тремя признаками: административными границами, наличием административной власти, правом вести собственную административную или государственную политику. Налоговые органы являются частью региональной власти и у них своя политика.

Российская система налогообложения состоит из региональных систем с присущим им своеобразием. Региональные ее подсистемы, отличаясь разнообразием, требуют построения собственного регулирующего механизма. Региональная налоговая политика должна быть самобытной, как самобытна и оригинальна сама жизнь региона. Исследование показало, что в настоящее время затруднительно выявить особенности собственно региональной налоговой политики. Налоговая политика сегодня мало дифференцирована по регионам.

В качестве приоритетных направлений налоговой политики Ростовской области были избраны усиление роли налогообложения, ускоряющего подъем региональной экономики, и наращивание налогового потенциала ее территории. Данный выбор важен для повышения роли региональной налоговой политики как фактора, стимулирующего экономическое развитие Ростовской области вообще, рыночные и предпринимательские его формы, в частности.

Настоящее диссертационное исследование исходит из следующих теоретических положений, выражающих позицию диссертанта.

• Конкретные формы реализации региональной налоговой политики могут превратить налог во благо или зло. Власть и ее политика, устанавливающая налоги, могут сделать их созидательными или разорительными. Политика субъективна и велика ответственность ведущих ее политиков.

• Региональная налоговая политика выступает ключевым звеном региональной экономической политики. Изменяющаяся экономическая ситуация в регионе корректирует налоговую политику.

• Формирование и развитие региональной налоговой политики опирается на принципы, составляющие ее сущность.

1. Это политика регионального налогообложения, то есть обложения региональными и местными налогами в соответствии с региональной компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации.

2. Это политика сбора всех без исключения налогов, действующих на территории региона (федеральных, региональных, местных).

3. Современная налоговая политика в регионах переживает не начальный, а второй этап формирования цивилизованной, более научно обоснованной и адекватной действительности политики.

• Фиск и стимулирование - наиболее важные аспекты региональной налоговой политики. Первое предпочтительнее второго; второе завоевывает свои позиции в практической работе налоговых органов. Объектами региональной налоговой политики являются и налоги, и налогообложение, и вся налоговая система региона. Нужна политика по отношению к каждому из них. Налоговых форм несколько: налоги, сборы, пошлины, платежи, акцизы. Экономическая природа их различна, различной должна быть и политика по отношению к ним.

Самостоятельность в региональной налоговой политике ограничена Налоговым Кодексом Российской Федерации исполнением региональных функций. Региональная система функционирует как организатор сбора налогов, как исполнитель заданий федеральных органов (налоговых, финансовых, административных), как контролер соблюдения налогового законодательства. В этой роли перед регионами поставлена задача повысить собираемость налогов и увеличить доходы государства. Развитию собственного налогового потенциала регионам служат трансферт федеральных налогов, региональные и местные налоги в пределах прав, установленных НК РФ. Это бюджетно-доходные границы самостоятельности. С января 2001 года границы изменяются в сторону уменьшения трансфертных потоков, что требует пересмотра приоритетов региональной налоговой политики.

В Ростовской области ведется активная налоговая политика. Основное ее внимание направлено на законодательную, фискальную деятельность, организационную работу с налогоплательщиками, специалистами налоговых служб, населением. По числу предпринятых мер оперативная работа превалирует в несколько раз над работой законодательного порядка. Заметна тенденция перехода налоговых служб от проблем текущей оперативной работы к работе над законами, более частым случаям участия в работе областного законодательного собрания, в обсуждении вопросов по линии Администрации, к взаимодействию с другими компетентными властными структурами, к работе с населением и налогоплательщиками.

В Ростовской области акценты региональной налоговой политики экономически целесообразно сконцентрировать на работе с контингентом налогоплательщиков с наибольшей налогоотдачей, имеющих преобладающую долю в общей численности налогоплательщиков и суммах налоговых платежей. Ростовская областная система налогообложения представлена преимущественно городской системой. По численности контингента налогоплательщиков налоговым органам больше приходится работать с физическими, а по сумме налоговых платежей — с юридическими лицами. Поэтому акцент в налоговой политике приходится делать на работе с городским составом плательщиков налогов и на усилении внимания в равной степени как к физическим, так и к юридическим лицам. Необходимо учитывать также высокий процент в составе налогоплательщиков, занятых промышленной деятельностью, и многочисленность групп плательщиков по видам уплачиваемых налогов. Это сохраняет и развивает действующую в области налоговую систему.

Открытым до сих пор оставался вопрос о политике налоговых служб по регулированию процесса сужения или расширения системы налогообложения со стороны так называемого «налогового поля» или структуры суммарной на-логоуплаты, которая варьирует по регионам, поскольку каждый вид налога уплачивает разное абсолютное и относительное число налогоплательщиков. У каждого региона складывается своя собственная налоговая структура и только через нее возможно проведение гибкой и эффективной политики. Число видов налогов, действующих на территории региона, не регулируется региональной налоговой политикой в соответствии с федеральным законодательством. Не имея возможности влиять на размеры налогового поля через число устанавливаемых видов налогов, региональная налоговая политика может увеличить эти размеры, регулируя распределение налогов между налогоплательщиками и изменяя численность последних по видам налогообложения.

В решении экономических проблем налоговой политики для изучения избраны налогооблагаемая база и налоговый потенциал отдельных налогов. Наиболее перспективным для экономического развития является наращивание налогооблагаемой базы. В экономике налогооблагаемая база формируется, увеличивается или уменьшается и тем самым воздействует на изменение величины налоговых сборов. Тенденции изменения налогооблагаемой базы в Ростовской области таковы.

• Налогооблагаемая прибыль и абсолютно, и относительно валовой прибыли растет. Сумма и доля льгот по налогу почти не меняется, а по отношению к налогооблагаемой прибыли сокращается. Наибольший процент среди других в составе льгот приходится на затраты по содержанию объектов социальной сферы и расходы на финансирование капитальных вложений. Менее одного процента составляют взносы на благотворительные цели и на покрытие убытка. Не велика доля прибыли малых предприятий, освобождаемых от налогообложения в первые два года их работы.

Не менее значимым налогом и по сумме, и по числу уплачивающих его налогоплательщиков является налог на добавленную стоимость. Отмечается прирост поступлений от НДС. Темпы прироста налоговой массы при этом могли быть выше, если бы не росла достаточно высокими темпами необлагаемая налогом выручка от реализации. Возрастает роль подоходного налога физических лиц в бюджетных налоговых доходах. Налоговая база выросла. Соотношение облагаемой и необлагаемой частей в доходах физических лиц стабильно и находится в пределах соответственно 70 и 30 процентов. Налогооблагаемая база региональных и местных налогов менее изучена, чем федеральных. Установлено, что по налогу на имущество предприятий сумма льгот превышает сумму перечисленного в бюджет налога в 1,6 раза; по земельному налогу недопоступление в связи с действующими льготами близко по величине к начисленным суммам; почти 98% налога на имущество физических лиц уплачивается владельцами строений, помещений, сооружений и лишь 2% - владельцами транспортных средств.

По общей налогооблагаемой базе все налоги можно объединить в четыре группы, роль которых в налогообложении различна. Доходные налоги — наиболее значимые для финансового положения Ростовской области, их доля в бюджетных поступлениях самая высокая - 71%. Налоговая политика в отношении доходных налогов состоит в поддержке и развитии базы налога на прибыль, подоходного налога с физических ли, а также вновь введенных - единого налога на вмененный доход и налога на игорный бизнес. В отношении ресурсных налогов политика решает задачи упорядочения платежей по земельному налогу, усиления контроля за уплатой водного налога, повышения роли экологических налогов и штрафов. По имущественным налогам предстоит поднять уровень информационной обеспеченности о налогооблагаемой базе, должным образом организовать первоисточники информации об имуществе. По целевым налогам (транспортный, дорожный), приносящим достаточно крупные доходы, стоит задача формирования механизма дорожного налога, хотя бы по образцу действующего налога с владельцев транспортных средств.

В бюджетных доходах Ростовской области максимальную долю (96%) составляют НАЛОГИ. Лишь 4%, занимают неналоговые доходы. За 1999-2000 годы наблюдается непрерывный рост налоговых поступлений. Прирост налоговых доходов опережает по темпам общий прирост бюджетных доходов при сокращении их неналоговой части. Отсюда ясно видна экономическая, социальная и политическая роль налоговой деятельности вообще, налоговой политики в частности. Наибольшие поступления в бюджет по Ростовской области составляют поступления от налогов: на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы (более 40%); на прибыль (более 30%); на имущество (13%); прочие налоги, пошлины и сборы (11%). В налогах на товары и услуги доминирует НДС (72%), затем идут акцизы (17%) и налог с продаж (10%). Знание роли каждой группы налогов важно для региональных налоговых служб. Оно делает налоговую политику конкретней, целенаправленней, помогает расставить в ней правильные акценты, определить нужные приоритеты.

Важное место в налоговой политике области занимает работа с неплательщиками налогов, как недоимщиками, так и налогоплательщиками, уклоняющимися от уплаты налогов. Если доля нефункционирующих в составе зарегистрированных налогоплательщиков в Ростовской области ниже, чем в среднем по России, то в составе функционирующих налогоплательщиков выше доля неплательщиков или недоимщиков. С ростом налоговых поступлений увеличивается и сама недоимка. Еще в значительной мере низка платежеспособность предприятий и организаций, медленно улучшается их финансовое состояние. Без информации об объективных причинах неуплаты налогов трудно предлагать меры в региональной налоговой политике по устранению диспропорций в налоговой системе и увеличению налоговых сборов. Назревшей проблемой является информационно-методическое обеспечение на этом участке налоговой политики.

В центре внимания областной налоговой политики находятся проблемы регионального и местного налогообложения. Наилучшим образом реализуется самостоятельность регионального налогообложения через нововведения. Новые налоги обеспечивают бюджет дополнительными доходами. Получен высокий налоговый эффект от действия единого налога на вмененный доход, уплачиваемого индивидуальными предпринимателями; не полный эффект - от юридических лиц. В механизме налогообложения новыми налогами заложены гарантии налоговых поступлений, чем обеспечивается большая устойчивость доходной части государственного бюджета. Особо остро стоит вопрос об источниках налоговых поступлений в территориальные бюджеты. В работе исследован характер распределения областных поступлений между бюджетами разных уровней в 1999-2000 годах. Отмечаются следующие соотношения в межбюджетном распределении. Во-первых, становится непрерывной тенденция роста доли общей суммы поступлений в федеральный бюджет и снижения доли поступлений в территориальные бюджеты при прежнем абсолютном преобладании второй над первой. Разрыв в долях сокращается и стремится к «0», или к возможному в будущем соотношению «50» на «50». Во-вторых, такой же является динамика долевых показателей и по налоговым доходам. Неналоговые доходы не влияют на характер распределения поступлений между бюджетами. Наибольшей долей поступлений в территориальные бюджеты Ростовской области отличаются местные налоги (100%); налоги, пошлины и сборы (97%), подоходный налог с физических лиц (84%), единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности (84%); акцизы (74%), лицензионные и регистрационные сборы (71%).

Фискальный аспект налоговой политики области наиболее представлен в повседневной работе налоговых органов. Фискальная политика, как известно, нацелена на обеспечение полноты и своевременности сбора налогов. Суть ее составляют меры борьбы с уклонениями от уплаты налогов, с неполной уплатой (недоимкой) и меры улучшения законодательной базы по уплате налогов.

Собираемость налогов в Ростовской области выше, чем в среднем по России. Тем не менее, в 1999 году недосбор составил 17%. Самая высокая собираемость у налога на прибыль, лицензионных и регистрационных сборов. В 8 раз больше, чем предполагалось, бюджет собрал штрафных санкций, возмещения ущерба. Санкции являются частью фискальной политики. Наиболее экономически эффективными при этом оказываются все же предупредительные, а не штрафные меры.

Налоговым органам предстоит научиться лучше понимать поведение налогоплательщиков, для чего овладеть основами налоговой психологии (чувство налогового бремени, налоговый менталитет, налоговые противодействия, налоговая мораль). Нелегальные формы ухода от налогов - постоянное явление практически во всех странах. Но масштабы уклонения от уплаты налогов различны. Процесс этот скрыт, его сложно прямо и открыто наблюдать. Знание психологии может помочь и потому данное направление в налоговой политике Ростовской области предстоит сформировать. Развитие налогообло-гающей системы не может идти только вширь по числу охваченных налогами лиц, путь даже с учетом количества, сумм и ставок налогов. Для ее укрепления необходимы профессионально грамотная организация налогового дела и благоприятный морально-психологический климат в сфере налоговых отношений.

Особенности экономического развития страны и регионов в 1999-2000 годах изменяют роль и задачи региональной налоговой политики. Острее стоит задача соблюдения баланса интересов: федеральных, региональных, местных, частных. На первое место выступают проблемы расширения налоговой базы для федерального и территориальных бюджетов. Для ведения налоговой политики в этих направлениях нужны новые методологические подходы и разработки. Одной из них стала налоговая паспортизация регионов.

Диссертантом предложена принципиальная блок-схема Концепции региональной налоговой политики, сориентированная на налоговый паспорт региона, как качественно новый этап в ее развитии. Новизну этапа отличают новые приоритеты региональной налоговой политики в предстоящие 2001-2003 годы, усиление стимулирующей роли налогов, индикативность управления налогообложением. В Концепции представлены перспективы налоговой политики Ростовской области. Реальным представляется внедрение в практику повседневной работы налоговых органов Налогового Паспорта Региона. Намечено использовать новую информационную базу для обоснования плановых налоговых поступлений по региону в целом и соподчиненным ему территориям. В качестве аналитического источника паспорт поможет регулировать налоговую нагрузку, выработать меры по расширению налоговой базы и наращивания налогового потенциала.

Материалами налогового паспорта области обоснованы перспективы финансовой устойчивости и самостоятельности в налоговой политике. Ростовская область обладает экономическим потенциалом, параметры которого близки к среднероссийским и достаточны для формирования такой налоговой базы, которая бы обеспечивала региону финансовую самостоятельность.

По показателю «финансового левериджа» область уже сейчас относится к группе независимых от центра регионов, поскольку внутренние источники ее бюджета составляют 89% к общей сумме. Поэтому задача налоговой политики в перспективе состоят в закреплении достигнутого уровня, а в дальнейшем и повышении его. Экономические преимущества географического положения и размеры природно-ресурсного потенциала Ростовской области позволяют увеличить налоговую базу за счет водного, транспортного, ресурсных налогов, таможенных пошлин. Роль этих налогов в доходной части бюджета в перспективе предстоит значительно повысить. К перспективным направлениям налоговой политики области отнесено использование конкурентных преимуществ экономики, заключающихся в развитии приоритетных отраслей специализации: агропромышленного комплекса, транспортного, топливно-энергетического, торгового, отраслей перерабатывающей промышленности машиностроения, металлургического комплекса.

Особое место в перспективе финансовой устойчивости региона занимают инновационные и инвестиционные факторы. Инновационная политика требует крупных финансовых вложений, окупаемь1х в течение длительного времени, и не приносит моментального эффекта в форме роста налоговых поступлений. Однако инновации являются фундаментальным направлением развития региональной экономики. В работе конкретизированы меры инновационной и инвестиционной политики.