Пути повышения эффективности расходов государственного бюджета тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Пути повышения эффективности расходов государственного бюджета"

Московский Государственный Университет им. М.В.Ломоносова Экономический факультет

на правах рукописи

Сивашева Надежда Михайловна

Пути повышения эффективности расходов государственного бюджета

специальности: 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)» 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы)»

автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2005

Работа выполнена на кафедре макроэкономического регулирования и планирования экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент, Клименко A.B.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, Сараев А.Р.

кандидат экономических наук, доцент, Яндиев М.И.

Ведущая организация: Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, г. Москва

Защита состоится 30 июня 2005 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета Д 501.001.08 при МГУ им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, Москва, Ленинские горы, МГУ, 2-й учебный корпус гуманитарных факультетов, экономический факультет, аудитория 413.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки 2-го учебного корпуса МГУ им. М.В. Ломоносова

Автореферат разослан «__» _

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

2005 года.

Ромашкин P.A.

точзи

Общая характеристика работы

Актуальность темы

Эффективность расходов государственного бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития государства

Российский опыт последних лет свидетельствует, что в сфере управления расходами, как на федеральном, так и на субфедералыюм и муниципальном уровнях, существуют определенные сложности Повышение эффективности расходов до сих пор рассматривалось только с точки зрения экономии бюджетных средств и ужесточения финансового контроля Бюджеты всех уровней являются инерционными, фактически отражают признанную неэффективной систему финансирования сети государственных учреждений, обеспечения социальных обязательств Управление расходами остается чрезмерно централизованным, что сказывается на гибкости принятия бюджетных решений Предметом рассмотрения на всех уровнях принятия решений о направлениях расходования бюджетных средств являются в большинстве случаев экономические статьи затрат, при том, что 177 статьей Бюджетного кодекса устанавливается требование выделения финансирования в разрезе государственных и муниципальных услуг Стоит заметить, что до сих пор существует однозначного толкования понятия услуги, оказываемой государством.

Концепция реформирования бюджетного процесса в России1, в основу которой были положены принципы изменения бюджетного планирования, лишь отчасти создала предпосылки повышения эффективности бюджетных расходов Процедуры обоснования объема запрашивазмых ассигнований с точки зрения достижения целей и социально-экономических результатов фактически не стали основными при принятии решений по расходам. Согласно теоретическим исследованиям и международному опыту именно эти составляющие являются ключевыми при построении системы, обеспечивающей эффективность использования бюджетных средств.

Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой недостаточно поиска резерве» экономии, а требуются системные изменения бюджетных институте®, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений Все это подтверждает актуальность настоящего исследования.

Цели и задачи иссждования

Целью исследования является разработка методологических положений и методических предложений по повышению эффективности бюджетных раеждов

Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2( (Ндога МИ|МА по нов

результативности бюджетных расходов» " ОНАЛЬИАЯ |

г повышению

БИБЛИОТЕКА I

"-узд

* ' "' • »J

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи

1) Разработать теоретические рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов,

2) Сформулировать принципы повышения эффективности бюджетных расходов,

3) Проанализировать основные мировые тенденции реформирования системы управления государственнымирасходами,

4) Оценить современное состояние управления расходами бюджетов всех уровней в Российской Федерации,

5) Разработать чечодические рекомендации по оценке эффективности расходов и на примере субъекта РФ, сформулировать необходимые условия для их применения,

6) Сформулировать предложения по распределению полномочий и ответственности между участниками бюджетного процесса на этапе планирования расходов в соответствии с принципами управления эффективностью расходов на примере субфедералыюго бюджета.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются взаимоотношения участников бюджетного процесса при формировании расходной части бюджета) всех уровней власти.

Предметом исследования являются процедуры планирования расходов бюджета, финансирования, оценки и контроля эффективности расходов, механизмы повышения эффективности использования бюджетных средств

Теоретическая и информационная база исследования

Основой работы служат работы российских и зарубежных авторов по теории общественного выбора и общественных финансов, теории бюрократии, неоинституциональной теории, концепции нового государственного управления.

Автором использовались нормативно-правовые акты федеральных и субфедеральных органов власти РФ, публикации в периодических изданиях, документы ор1анов власти исследуемых стран 1 акже значительную базу исследования составляют документы международных и российских организаций, занимающихся проблемами управления государственными расходами, таких как Ценгр фискальной политики, Всемирный Банк, Международный валютный фонд, Организация Экономического Сотрудничества и Развития Кроме этого в работе использовались результагы научно-исследовательских работ, полученных автором в рамках проектов, выполненных Институтом проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики по заказам Министерства экономического развития и торговли РФ, Счетной палаты РФ, Министерства образования РФ, Администрацш Пермской области

Степень разработшности темы

Проблемам определения оптимального объема и структуры бюджетных расходов посвящено значительное количество научных работ и положений теории общественных финансов, яркими представителями которой являются Р Масгрейв и П Масгрейв, Дж Стиглиц, предлагавшие использовать при принятии бюджетных решений методику анализа «затраты-выгоды».

А Вильдавски, Ч Линдблум, О Дэвис, М Демпстер, П Натчез и И Бапп, являясь критиками анализа «затраты-выгоды», предложили теоретические подходы к анализу бюджетного процесса, уделив основное внимание исследованию бюджетных процедур относительно небольшой части расходов (модель «инкрементально1 о» бюджета)

Проблемы роста расходов и принятия бюджетных решений бюрократий исследовались в работах В.Нисканена, А Доунса, Б Пегерса, Г Миллера, Т Мое.

Институциональные аспекты эффективности бюджетных расходов рассматриваются в работах ТЭггертсона, ПМилгрома и Дж.Робсртса (теория организации и контрактов), ААлчиана и ГДемсеца (стимулирующие контракты), ААлесины, ППерогти, ДПотерба, Д Альты, Р Лоури (виды регламентации бюджетных процедур с точки зрения влияния на различные аспекты эффективности расходов)

Эффективность бюджетных расходов в рамках концепции нового государственного управления и системы управления общественными расходами рассматриваются в работах А Шика, А Премчанда, Е Кампоса, С.Прадхдаа, Р Аллана и Д.Томасси

Российски: исследования эффективности расходов до сих пор не носили комплексного характера и представляли собой работы по исследованию проблем управления расходами в отдельных сферах вмешательства государства, предложений по локальным изменениям Наибольший интерес представляют работы В В Новожилова, Л Якобсона, М Афанасьева, А Бабича, Л Павловой А Шастигко, Е Бушмина, а также коллективов авторов Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета -Высшая школа экономики, Института экономики переходного периода.

Научная новизна исследования.

Основные результаты работы, обладающие научной новизной, состоят в следующем - Определены требования к макроэкономическим и организационно-экономическим условиям повышения эффективности бюджетных расходов К ним относятся обеспечение сбалансированности бюджета, удлинение горизонта бюджетного планирования, учет приоритетов государственной политики при распределении расходов, расширение финансовых полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, наличие стимулов для государствешых служащих и органов исполнительной власти к

эффективному использованию бюджетных ресурсов, а также включение обратной связи в процесс принятия решений Проведена оценка наличия перечисленных требований в процедурах бюджетного планирования, финансирования и контроля расходов в Россш - Предложено авторское определение бюджетной услуги и разработаны методические рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов на основе показателей результативности оказания бюджетных услуг

Сформулировано необходимое условие эффективного планирования деятельности и бюджетирования органов исполнительной власти и государственных учреждений наличие предметной, достоверной и востребованной участниками процесса планирования информации о результатах расходов Система мониторинга информации о результатах расходов должна быть специализированной, прозрачной, встроенной в бюджетный процесс, соответствовать потребностям государственных органов и учреждений. В том числе должны быть определены организации и должностные лица, ответственные за проведение опенки эффективности расходов, и предусмотрены ассигнования на функционирование системы мониторинга и оценки эффективности расходов Разработаны предложения по изменению процедур бюджетного планирования на уровне субъекта РФ Предметом планирования и согласования расходов бюджета должны стать-цели и результаты предоставления бюджетных услуг, их соответствие формализованным приоритетам регионального развития, целевые значения показателей результатов и необходимый для их достижения объем бюджетных ассигнований Необходимо регулярно проводить оценку эффективности расходов и обеспечить учет ее результатов при планировании бюджетных расходов На каждом уровне согласования объемов и структуры расходов должны быть внедрены элементы конкурсности распределения ассигнований между органами власти, бюджетными учреждениями Разработаны предложения по распределению полномочий и ответственности между участниками бюджетного процесса на уровне субъекта РФ в целях обеспечения организационно-экономических условий оптимизации расходов субфедерального бюджета Рекомендуется создание структурного подразделения, отвечающего за стратегическое планирование, и создание коллегиального органа - площадки согласования интересов участников бюджетного процесса на этапе планирования расходов Для каждого органа исполнительной власти необходимо установить ответственность за достижение результатов и обеспечить соответствующие полномочия по планированию структуры затрат на оказание бюджетных услуг в пределах утвержденных объемов финансирования

Практическая значимость исследования

Результаты исследования могут быть использованы при создании системы оценки эффективности расходов бюджетов всех уровней, как в разрезе бюджетных услуг, так и в разрезе организационных единиц, ответственных за предоставление услуг

Предложения по изменению бюджетных процедур могут быть использованы при проведении реформы бюджетного процесса, в частности при внедрении «управления по результатам», оптимизации распределения полномочий между участникам бюджетного процесса, смещении акцента контроля с целевого на эффективное использование бюджетных средств.

Положения диссертационного иссаедования могут быть использованы в учебном процессе, при разработке курсов по государственному и муниципальному управлению, государственным и муниципальным финансам

Апробация и внедрение результатов исследования

Положения диссертации использовались в работе правительственной Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов при обсуждении Докладов об ожидаемых результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2004-2006 гг; обсуждались в рамках научных конференций, проводимых Государственным университетом - Высшей школой экономики по вопросам реформирования государственной гражданской службы, а также научных конференций «Ломоносовские чтения - 2003», «Ломоносовские чтения - 2004», «Стратегия выбора, выбор стратегии», проходивших на экономическом факультете МГУ

Предложения по изменению процедур бюджетного планирования использовались в ряде научно-исследовательских работ, выполненных Институтом проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики по заказу Министерства экономического развитая и торговли РФ, среди которых: «Разработка методики планирования бюджетов государственных органов на основе оценки стоимости их функций, включая ее апробацию в Министерстве», «Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих» в рамках Программы реформирования государственной службы в РФ в 2003-2005 п-

Предложения по формулированию бюджетных услуг, формированию перечня показателей результативности и индикаторов эффективности бюджетных расходов, изменению процедур бюджетного планирования были использованы при подготовке Методики

определения эффективности оказания бюджетных услуг в Пермской области Методика была утверждена указом Губернатора Пермской области Публикации

По теме диссертации было подготовлено 4 публикации общим объемом 6,4 п л из них автором написаны 3,1 пл

Логика и структура диссертации Введение

1 Теоретические подходы к решению задачи повышения эффективности расходов государствшного бюджета

1.1 Причины ^эффективности бюджетных расходов

1 2 Предпосылки повышения эффективности бюджетных расходов

2 Анализ практики управления расходами бюджета и способов повышения их эффективности

2 1 Мировые тенденции повышения эффективности бюджетных расходов

2 2 Основные тенденции в сфере повышения эффективности бюджетных расходов

в России

3 Направления совершенствования управления расходами в России

3 1 Бюджетная услуга как объект оценки эффективности бюджетных расходов

3 2 Методические рекомендации по определению эффективности расходов бюджета на основе показателей результативности

3 3 Предложения по расширению системы статистической и ведомственной информации для оценки эффективности бюджетных расходов

3 4 Распределение полномочий и ответственности в бюджетном процессе при переходе на результативные принципы управления расходами Выводы и предложения Библиография Приложения

Во введении обосновывается актуальность, цели и структура диссертации по проблеме оптимизации бюджетных расходов В первой главе обобщаются модели бюджетного планирования, подходы к формированию системы оценки эффективности расходов и определению основных инструментов оптимизации расходов, предлагаемые теорией общественных финансов, неоинституциональной теорией, а также теоретическими наработками в рамках концепции нового государствшного управления Сформулированы основные макроэкономические и организационно-экономические условия повышения эффективности расходов

Во второй главе обобщается международный и отечественный опыт управления расходами, определения эффективности использования бюджетных средств, а также излагаются основные практические результаты современных реформ систем управления расходами Проведен анализ нормативно-правовых и методических документов, используемых в России при определении объема и структуры бюджетных расходов органов исполнительной власти, бюджетных учреждений Выделены недостатки системы управления расходами бюджетов всех уровней Дана оценка мероприятиям, осуществляемым на федеральном уровне в рамках реформы бюджетного процесса

В третьей главе излагаются предложения по реформированию системы управления расходами с учетом проводимой в России реформы бюджетного процесса Приводятся методические рекомендации по оценке эффективности расходов на оказание бюджетных услуг, разработаны предложения по сбору необходимой статистической и иной информации, необходимой для оценки эффективности Сформулированы предложения по изменению процедур бюджетного планирования для субъекта РФ в соответствии с макроэкономическими и организационно-экономическими условиями оптимизации расходов

Выводы и предложения суммируют результаты исследования и формулируют резюме

автора

Общий объем работы (исключая рисунки, список литературы и приложения) составляет 143 страницы.

Основные положения диссертации

1 Теория и практика управления расходами показывают, что достижение эффективного объема и структуры расходов государстветого бюджета в целом невозможно, что объясняется особенностью поведения политиков и бюрократов, традишонной для государственного сектора системой стимулов, отсутствием достаточного для принятия эффективных бюджетных решений инструментария, спецификой функций и услуг государства Возможны только локальные улучшения в направлении поиска «вторых лучших» решений в основу которых должны быть полжены принципы повышения эффективности бюджетных институтов на макро- и микроуровнях

Эффективность бюджетных расходов на макроуровне может быть повышена-законодательным требованием установления параметров сбалансированного бюджета, распределением бюджетных ресурсов в соответствии с целями и с учетом приоритетов государственной политики и спросом населения на государственные услуги; децентрализацией системы принятия бюджетных решений; заменой иерархических бюджетных процедур и правил (основные бюджетные решения принимаются финансовым блоком) коллегиальными (решения принимаются на основе системы сдержек и противовесов при общественном контроле, равноправии милистерств-бюджетораспорядителей и финансовых органов)

Повышение эффективности расходов на микроуровне обеспечивается созданием специальных стимулов для государственных органов, учреждений, их сотрудников к производству необходимого объема благ в рамках установленных «потолков» расходов Основными инструментами стимулирования являются предоставление относительной самостоятетыюсти в управления ресурсами, возможность сохранения части сэкономленных средств, внедрение практики заключения результативных контрактов Степень самостоятельности определяется возможностью измерения результатов деятельности

Эффективность расходов также обеспечивается эффектижым процессом переговоров согласования интересов различных участников бюджетного процесса, реализацией и соблюдением достигнутых договоренностей Данные условия обеспечиваются прозрачностью бюджетных решений, установлением качественной обратной связи на основе информации о результатах принятых решений, наличием эффективной системы мониторинга и контроля расходов государственного бюджета

В соответствии с перечисленными принципами целями управления государственным расходами являются

- Соблюдете бюджетной дисциплины - установление контроля над совокупными параметрами бюджета долей расходов в ВНП, предельным объемом

I осударственных заимствований, предельными расходами по сферам финансирования, распорядителям и получателям бюджетных средств,

- Повышение эффективности распределения расходов' возможности фиксации приоритетов бюджетных расходов, распределение бюджетных средств с учетом данных приоритетов;

- Обеспечение технической (операционной) эффективности с точки зрения предоставления определенного объема услуг с использованием минимального объема ресурсов

В таблице 1 представлены основные макроэкономические и организационно-экономические требования для достижения каждой из целей правила, которые необходимо выполнять, функциональные роли участников бюджетного процесса, тип необходимой информации

Таблица 1. Макроэкономические и организационно-экономические требования достижения целей управления расходами государственного бюджета.

Бюджетная Эффективность Операционная

дисциплина распределения расходов эффективность

Установление лимитов Распределение расходов в Общий объем

расходов на период 3-5 рамках бюджетных операционных

Правила лет Все бюджетные ограничений должно расходов

решения принимаются в происходить на основе ограничивается,

рамках установленных оценки эффективности предусматривается

лимитов ассигнований программ, услуг, их возможность

Пересмотр лимитов приоритетности экономии и

должен быть строго использовании

регламентирован сэкономленных

средств в следующем

бюджетном периоде

Парламент определяет Парламент определяет Руководители

среднесрочные лимиты государственные бюджетных

Функциональ расходов Министерство приоритеты, Правительство организаций свободны

ные роли финансов отслеживает их конкретизирует в выборе структуры

бюджетные решения, Руководители министерств затрат.

Полномочия нарушающие рамки наделяются более широкими

установленных лимитов полномочиями в рамках

и вносит предложения приоритетов и находятся под

по блокировке таких контролем со стороны

решений (либо Правительства и

блокирует) Парламента

Информация об Руководители министерств Бюджетные

изменении получают информацию об организации

Информация среднесрочных лимитов ожидаемой и фактической предоставляют

расходов позволяет эффективности программ, о плановые и

измерять бюджетные соответствии отдельных фактические данные

последствия изменения инициатив, программ. об объемах и качестве

политических целей бюджетных решений оказываемых услуг

государственным Затраты формируются

приоритетам. по услугам (на основе

накопительно! о

учета) Информация

об эффективности

оказания услуг и

финансовом

состоянии

организации

публикуется в

годовых отчетах

В Российской Федерации комплексные реформы системы управления бюджетными расходами были предприняты в нескольких направлениях Были сформированы единые основы бюджетной системы и бюджетного процесса и принят Бюджетный кодекс РФ Произошло относительное упорядочение системы межбюджетных отношений Были созданы условия соблюдения бюджетной дисциплины и обеспечена макроэкономическая стабильность Путем создания казначейской системы исполнения бюджета была повышена эффективность финансового контроля Повышение эффективности распределения расходов и операционной эффективности ограничивались отраслевыми решениями (реформирования системы финансирования здравоохранения и образования) и были направлены в основном на обеспечение экономии расходов, совершенствование механизмов государственных закупок

Планирование расходов бюджета осуществляется «от достигнутого» или на основе устаревших натуральных и финансовых нормативов затрат в разрезе экономических статей расходов Определенные таким образом потребности учреждений в финансовых ресурсах полностью не удовлетворяются и корректируются бюджет орасшрядителями в соответствии с возможностями Ассигнования в первую очередь предусматриваются на «приоритетные»

экономические статьи затрат (оплата труда, коммунальные услуги, транспорт и тп) и не связаны с резу льтатами деятельности

Оценка и контроль эффективности бюджетных расходов не проводятся Система официальной и ведомственной статистики не ориентирована на проведение такой оценки

Соблюдение бюджетной дисциплины сфокусировало внимание контроля на использовании бюджетных средств в соответствии с утвержденными дробными сметами расходов Фактически основным критерием эффективности расходов является полное и своевременное освоение средств в рамках выделенных лимитов ассигнований Угроза погери средств в конце финансового года порождает так называемый эффект «избавления от денег»2, что позволяет бюджетным организациям обеспечить гарантии неуменьшения ассигнований в следующем году Необходимость обеспечения так называемого целевого использования бюджетных средств привела к централизации бюджетных полномочий и, как следствие, к отсутствию гибкости финансового управления и невозможности оперативно реагировать на социально-экономические изменения

В России реализуется ряд реформ, направленных на изменение системы управления расходами в целях повышения распределительной и операционной эффективности расходов В 2004 году была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ3 которая стала первым реальным шагом в проведении системных изменений бюджетного процесса Концепция предполагает введение процедур оценки результативности бюджетных расходов, осуществление перехода от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результат, использование программно-целевых методов (представлдаие расходов субъектов бюджетного планирования в форме федеральных и ведомственных целевых бюджетных программ), расширение полномочий администраторов бюджетных средств, совершенствование среднесрочного планирования.

Реализация реформы бюджетного процесса на сегодняшний момент характеризуется в основном появлением нового методически сложного института - Доклада об ожидаемых результатах и основных направлениях деятельности, который так и не стал инструментом обоснования запрашиваемого субъектами бюджетного планирования финансирования Отсутствуют механизмы установления и согласования целей и задач, показателей результативности, процедур их отбора и согласования Остается непрозрачным механизм привязки расходов к результатам, не зафиксированы роли различных участников бюджетного процесса в процедурах разработки и согласования показателей результативности, их целевых значений, в том числе при наличии нескольких субъектов, влияющих на один результат

2ДжЮ Стиглиц «Экономика государственного сектора» / Пер с англ - М, 1997

3 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года№249 «О мерах по повышению результативное™ бюджетных расходов»

01сутс!вук)т ме-юдические рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов Не создана система стимулов эффективного использования бюджетных средств Изменения в бюджетных процедурах не были институализированы и можно констатировать, что процедуры бюджетно1 о планирования фактически остались прежними

Методология программно-целевого управления также остается несовершенной По экспертным оценкам, существующие в настоящее время федеральные целевые программы являются инструментом лоббирования ведомственных интересов и источником дополнительного финансирования подведомственных учреждений Отсутствует четкий регламент инициации программ, определения целей и установления показателей результативности и их целевых значений, проведения мониторинга и оценки эффективности программных расходов Наблюдается хроническое недофинансирование федеральных целевьгх программ, что ставит под сомнение возможность достижения заявленных в программах целей и результаюв Новый порядок разработки ведомственных цечевых программ 4 фактически повторяет порядок разработки федеральных целевых программ и, соответственно, наследует все его недостатки

2 Эффективность бюджетных расходов - понятие комплексное и характеризуется степенью их результативности, производительности (экономической эффективности), экономичности, соответствием стандартам и нормам, качеством предоставляемых услуг Значимость каждого из элементов эффективности определяется принятой системами бюджетирования, финансирования, оценки и контроля.

Результативность определяется степенью достижения целей и конкретных общественных результатов (эффектов), решения задач, сформулированных в программах или политиках

Экономическая эффективность/прогвводитепьность связывает государственные программы, отдельные мероприятия программ, виды деятельности, функции, товары и услуги, произведенные в государственно секторе и объем ресурсов, который потребовался для их осуществления (производства)

Экономичность может быть определена как приобретение ресурсов в определенном количестве и определенного качества точно в срок и по наименее низким ценам Да/тая категория эффективности подразумгвает сопоставление ресурсов и затрат на их приобретение (стоимость единицы ресурса)

4 Утвержден Постанотением Правительства от 19 апреля 2005 года №239 «Об ут вержлении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»

Также выделяется степень соблюдения организациями государственного сектора, различных бюджетных правил, предписаний и регламентов процедур, качество и эффективность предоставления услу! Данные категории эффективности во многом соответствуют категории результативности (являются ее частью)

Измерение оценки эффективности расходов предлагается производить путем вычисления основных показателей результативности использования бюджетных средств -показателей конечного эффекта, показателей непосредственного результата, показателей входящих ресурсов

В качестве объекта оценки эффективности расходов предлагается использовать бюджетную услугу Планирование и оценка эффективности расходов бюджета в соответствии с перечнем и объемом бюджетных услуг позволяют оптимизировать расходы с точки зрения удовлетворения потребностей общества в определенном объеме благ Бюджетная услуга должна рассматриваться как способ разделения деятельности органа власти и расходов бюджета на несколько направлений деятельности, ориентированных на достижение обособленного социально-экономического эффекта, измеряемого несколькими показателям Стоит отметить, что на сегодняшний день не существует четкого общепринятого определения бюджетной услуги

Предлагается рассматривать бюджетную услугу как деятельность субфедеральных и федеральных органов исполнительной власти, органов управления муниципальных образований, государственных, муниципальных и иных организаций, осуществляемую в рамках их компетенции и ответственности, финансируемую за счет бюджета соответствующего уровня и направленную на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, организаций в реализации их конституционных, законных, уставных (для субъекта федерации или муниципального образование) прав

Обобщенная схема связи показателей результативности, системы организации деятельности по предоставлению бюджетных услуг и определения объема расходов, необходимых для финансирования услуг представлена на рисунке 1

В приведенной схеме оказание бюджетных услуг рассматривается в привязке к страте! ическим приоритетам государства Каждая бюджетная услуга направления на удовлетворение потребностей в некоторых благах определенной часта общества ("целевой группы) Увеличение удовлетворенности и достижение определенного уровня потребностей целевой группы измеряется в показателях конечного эффекта

Значение показателя конечного эффекта определяется объемом, качеством бюджетных услуг, которые задаются стандартами услуг, а также спросом на услугу Охват, стандарты, спрос (предложение) измеряются показателями непосредственных результатов

Предоставление каждой услуги обеспечивается осуществлением определенной деятельности (совокупностью процессов, процедур и видов деятельности), которая может быть стандартизирована и нормирована, те осуществляться в соответствии с определенной технологией Технология предполагает различные объемы, интенсивность использования ресурсов, которые определяют значения показате.хй использования ресурсов Интенсивность и объем использования ресурсов задаются структурой ресурсов, которая, в свою очередь определяет объем расходов бюджета на услугу

Ор1 аны власти, предоставляющие бюджетные услуги, могут осуществлять управляюпее воздействие на совокупность параметров в цепочке предоставления бюджетных услуг, достигая желаемого уровня удовлетворенности бюджетной услугой и изменения состояния целевых групп в рамках определенных бюджетных ограничений, задаваемых возможностями обеспечить расходные потребности доходными источниками Каждое из этих воздействий может быть отражено в изменении значений показателей результативности

Рисунок 1. Связь бюджетных услуг, показателен результативности их оказания и расходов бюджета

Стандарт процессов трсбоаанмя к процессам и процедурам

Требования г рсс)рсном\ обеспечс н и ю (время, люди, М1*-те\)

Нормы (размещения, норяочасым лроч)

Ресурсы

Штат (огтттос расгмсанис)

Матерналшо- тежнчеекме ресурсы

Площади ломесц«н*А

Расходы

бюджет* на

покутсу

ресурсов

ФОТ (рассолы на

ошм!> труда с

начжленмми)

Расходы на

зак>п»э тоаароан

\СЛУГ

Определение эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять путем вычисления индикатор® экономичности, производительности и результативности в соответствии с гремя элементами эффективности Индикаторы экономичности рассчитываются соотношением показателей ресурсов в натуральном и стоимостном выражении Индикаторы производи 1ельности рассчитываются соотношением показателей непосредственных результатов и показателей конечных эффектов с показателями ресурсов (в стоимостном и натуральном выражении) Индикаторы результативности вычисляются путем соотношения целевых и фактических значений показателей конченого эффекта, непосредственного результата и показателей ресурсов Для визуализации оценки эффективности предлагается рассчитывать индексы эффективности, которые наиболее оперативно и репрезентативно отражают несколько совокупностей эффективности расходов Для каждого из типов индикаторов и индексов разрабатывается шкала, в соответствии с которой определяется уровень эффективности расходов

Система индикаторов и индексов обеспечивает сопоставимость эффективности расходов для различных направлений расходов, услуг, бюджетных организаций, как в статике, так и в динамике Сопоставления позволяют выявлять «лучшие практики» управления расходами, формировать общие критерии эффективности, разрабатывать нормативы и стандарты услуг, нормативы финанофования.

3 Целями измерения эффективности и оценки услуг или программ являются- оптимизация управления расходами, услугами и программами, увеличение подотчетности и прозрачности для принятия эффективных решений, а также получение информации по каналам обратной связи о результатах реализации государством политик, программ, предоставления услуг для их текущей корректировки и изменений в будущих периодах.

Тип показателей, используемый для принятия бюджетных решений, определяется характером таких решений Так, на операционном уровне (получатели и распределители бюджетных средств) система показателей важна для повышения операционной эффективности, поиска оптимальных технологий предоставления услуг населению, поэтому наиболее востребованными являются показатели непосредственных результатов и использования ресурсов На более высоком уровне управления (министерства, правительство, отчасти представительная власть) важными являются показатели конечных эффектов и отчасти показатели непосредственных результатов, т к на данном уровне управления основной задачей является повышение эффективности распределения расходов между программами и бюджетными организациями в соответствии с социально-экономическими приоритетами. Со стороны получателей услуг наиболее востребованными являются показатели, характеризующие качество услуг Таким образом, содержание плановых и отчетных бюджетных документов на каждом

уровне принятия бюджетных решений различается по перечню и типу показателей Перечень показателей должен быть достаточным для принятия решений в соответствии с характером принимаемых решений

Измерение эффективности расходов с использованием показателей результативности предполшает наличие определенных требований к качеству таких показателей В мировой практике при разработке показателей используют целый ряд критериев качества Согласно этим критериям показатели должны быть специфичными и измерять результат расходования средств, должны иметь информационную базу для оценки, должны быть достижимыми (находиться в сфере влияния расходов и субъекта, принимаюпкго расходные решения), релевантными (относиться к рассматриваемому направлению расходов) определенными во времени (подлежать оценке внутри горизонта планирования)

Можно выделить следующие проблемы получения информации для измерения эффективности расходов

1) Показателей, предоставляемых централизованной и ведомственной статистикой, не достаточно для проведения оценки эффективности расходов

2) Существует временной лаг между моментом возникновения потребности в информации и моментом ее получения в виде отчетных статистических данных

3) Показатели могут предоставлять искаженную информацию об эффективности расходов в текущем периоде, если невозможно выявить эффасг предыдущего финансирования

4) Сбор информации для обеспечения высокого качества показателей сопряжен с дополнительными трудовыми и финансовыми затратам!

5) Система бюджетного учета не ориентированна на фиксацию затрат в разрезе результатов или бюджетных услуг

6) Достаточно сложно установить связи между показателями конечного эффекта, непосредственного результата и показателями использования ресурсов

7) На значения показателей результативности может оказывать влияние совокупность внешних (неконтролируемых) факторов, в том числе влияние действий других уровней власти в соответствии с их расходными полномочиями

8) Существует сопротивление со стороны органов власти и получателей бюджетных средств сбору данных для расчета показателей, проведению оценки эффективности , т к отсутствует заинтересованность в результатах такой оценки

Возможно снизить остроту перечисленных проблем путем проведения ряда институциональных изменений среди которых наиболее важными являются

- формирование и стимулирование спроса на результаты оценки, как со стороны политиков, так и со стороны управленцев Необходимо резервировать и выделять средства для проведения оценок,

- институционализация процедур оценки эффектившсти, что подразумевает ее включение в качестве регулярной деятельности в процедуры принятия решений, в том числе в бюджетный процесс,

- определение организаций, структурных подразделений, должностных лиц, ответственных за регламентацию и проведение оценки эффективности Разработка методики и регламентация процедур оценки должны быть централизованы и находиться в ведении органов финансово-экономического блока, а разработка показателей и сбор информации - в ведении отраслевых министерств или специальных подразделений,

- определение степени детализации и публичности информации по результатам оценки

- вовлечение основных заинтересованных сторон (участников программ, получателей услуг и проч) в качестве дополнительных источников информации, повышающих качество оценки.

4 В работе изложены рекомендации по изменению процедур бюджетного планирования и системы полномочий основных участников бюджетного процесса сформулированы для существующей системы управления бюджетными расходами в Пермской области. При некоторой корректировке данные предложения могут быть использованы в других субъектах РФ

В соответствии с макроэкономическими и организационно-экономическими условиями повышения эффективности расходов предлагается включить в бюджетный процесс следующие элементы:

- предварительнэе установление параметров сбалансированного бюджета, лимитов (потолков) расходов, в том числе в процентном отношении к ВВП,

- определение объемов и структуры бюджетных расходов с учетом приоритетов социально-экономического развития региона, целей государственной политики и обязательств по предоставлению бюджетных услуг,

проведение оценки эффективности и учет ее результатов при планировании бюджетных расходов;

децентрадазация финансового управления и контроля, передача части финансовых полномочий на более низкий уровень принятия решений;

- создание структурного подразделения ответственного за стратегическое планирование;

создание коллегиально! о органа - площадки для согласования интересов участников бюджетного процесса

Распределение ответственности, полномочий и компетенции участников бюджетное о процесса в Пермской области приводится в Таблице 2

Таблица 2. Распределение ответственности, полномочий и компетенции участников бюджетного процесса в Пермской области.

Элементы бюджетное процесса Участники бюджетного процесса в Пермской области

Прогноз и утверждение макроэкономических параметров и параметров сбалансированного бюджета, установление лимитов расходов Главное управление экономики (ГУЭ) - прогноз, Законодательное собрание Пермской области -утверждение

Контроль соблюдения макроэкономических параметров и параметров сбалансированного бюджета Главное управление финансов и налоговой политики Пермской области (ГУФНП)

Определение и утверждение стратегических приоритетов Законодательное собрание Пермской области,

Конкретгаация стратегических приоритетов ГУЭ - разработка стратегии, Губернатор Пермской области - утверждение стратегических приоритетов

Определение стратегических целей социально-экономического развития Губернатор Пермской области в соответствии со стратегическими приоритетами

Определение целей предоставлешя бюджетных услуг СБП5 в соответствии со стратегическими целями и существующими обязательствами

Определение показателей конечного эффекта для стратегических целей Комитет по развитию системы государственного управления (КРСГУ) Администрации Пермской области

Определение показателей конечного эффекта для бюджетных услуг СБП

Утверждение значений показателей конечного эффекта для стратегических целей и бюджетных услуг Губернатор Пермской области утверждает значения показателей по результатам коллегиального обсуждения с участием СБП, ГУЭ, ГУФНП на профильных межведомственных комиссиях (МВК)

Определение необходимого объема ресурсов для оказания бюджетных услуг и реализации стратегических приоритетов СБП предлагает несколько вариантов в разных условиях бюджетного обеспечения (в том числе с учетом возможных рисков и вероятности их устранения^ ГУФНП предла1ает распределение расходов, исходя из

51 лавные распорядители и распорядители бюджетных средств

21

стратегических приоритетов и прогнозируемого объема бюджета, Коллегиальное обсуждение вариантов на МВК, Губернатор Пермской области принимает окончательное решение; в том числе по корректировке значений показателей конечного эффекта

Определение показателей непосредственного результата оказания бюджетных услуг и установление их значений в соответствии с установленными показателями конечного эффекта СБП

Определение заданий в виде показателей непосредственного результата подведомственным учреждениям и иным организациям, оказывающим бюджетные услуги СБП в соответствии с лучшими предложениями получателей бюджетных средств с точки зрения производительности расходов

Оценка эффективности использования бюджетных средств (по окончании бюджетного периода) СБП проводит оценку результативности, производительности и экономичности для курируемых бюджетных услуг, получателей бюджетных средств и приводит обоснование полученных результатов, ГУФНП проводит оценку эффективности в целом для всех расходов бюджета и готовит соответствующий доклад для Губернатора, Контрольно-счетная палата при Законодательном собрании Пермской области проводит выборочные тематические проверки результативности, производительности, экономичгости и формирует соответствующие рекомендации

5 Основой согласования и утверждения бюджета должна стать система показателей результативности предоставления бюджетных услуг показателей конечного эффекта, показателей непосредственного результата, показателей использования ресурсов Целевые значения показателей определяются в результате процедур согласований между участниками бюджетного процесса Огветственность за достижение установленных значений закрепляется за участниками бюджетного процесса в соответствии с функциями, полномочиями и компетенцией и степенью влияния на показатель Инструментом закрепления ответственности и стимулирования может быть результативный контракт- любое соглашение, фиксирующее объем финансовых ресурсов и

обязательств по предоставлению определенного объема услуг определенного качества, выраженного через показатели результативности

На каждом из уровней согласования должны быть введены элементы конкуренции между участниками бюджетного процесса При согласовании значений показателей конечного эффекта и распределение расходов по бюджетным услугам основными критериями выбора являются соответствие предложений субъектов бюджетного планирования приоритетам развития, увеличение производит ельности расходов Распределение бюджетных средств между получателями бюджетных средств должно происходить на основе квазиконкурсных процедур, где бюджетные средства распределяются в соответствии с наилучшим поступившим предложением достижения заданных результатов и необходимых для этого бюджетных ресурсов

Выводы и предложения

1 Целями управления расходами являются соблюдение бюджетной дисциплины, обеспечение эффективдасги распределения расходов и операционной эффективности расходов Достижение данных целей обеспечивается макроэкономическими и организационно-экономическими условиями обеспечение сбалансированности бюджета, удлинение горизонта бюджетного планирования (многолетний бюджет), распределение расходов с учетом формализовашшх приоритетов государствешой политики, расширение финансовых полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, создание стимулов для государствашых служащих и государственных органов к эффективному использованию бюджетных ресурсов, а также включение обратной связи в процедуры принятия решений.

2 Несмотря на постоянное совершенствование бюджетной системы в России системы управления расходами бюджетов всех уровней не в полной мере соответствуют базовым макроэкономическим и организационно-экономическим условиям оптимизации расходов Сохраняются затратный порядок планирования расходов бюджета без учета их результативности, централизация управления расходами; первоочередная ориентация на формальное соблюдение бюджетных проектировок, своевременное, полное использование бюджетных средств в ущерб эффективности и способности обеспечивать реализацию государственных приоритетов и удовлетворять потребности общества в определенных благах

3 В России проводимая на федеральном уровне реформа бюджетного процесса, ориентированная на повышение результативности бюджетных расходов и внедрение программно-целевых методов управления расходами, пока не позволила ликвидировать существующие отклонения от макроэкономических и организационно-экономических требований оптимизации расходов Отсутствуют важнейшие механизмы определения и согласования стратегических приоритетов, целей и результатов деятельности ор1анов власти, привязки расходов к результатам, оценки

эффективности бюджетных расходов Практически не претерпели изменений функциональные роли и полномочия участников бюджетной процесса Используется признанный неэффективным порядок работы с бюджетными целевыми программами Новые принципы управления расходами не были включены в существующую систему принятия решений по расходам и характеризуются непроработашюстью методической базы планирования

4 В работе предложено авторское определение бюджетной услуги, которая является логической конструкцией, позволяющей отразить технологию преобразовмия расходов в социально-экономические результаты Планирование и оценка расходов в разрезе бюджетных услуг позволяет внедрить систему управления расходами, ориентированную на удовлетворение потребностей общества в определенном объеме благ, реализацию национальных или региональных приоритетов

5 Разработаны методические рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов на основе определения показателей результативности оказания бюджетных услуг, вычисления индикаторов и индексов в соответствии с базовыми элементами эффективности расходов результативностью, производительностью и экономичностью Система индикаторов и индексов обеспечивает сопоставимость эффективности расходов для различных направлений расходов, что позволяет формировать общие критерии эффективности, разрабатывать и стандарты бюджетных услуг, нормативы финшеирования.

6 Существует ряд проблем, связанных с получением информации для измерения эффективности расходов с помощью показателей результативности оказания бюджетных услуг недостаточность и несвоевремешюстъ данных, предоставляемых централизованной и ведомственной статистикой, сложность выявления эффекта предыдущего финансирования; дополнительные некомпенсируемые затраты на сбор данных, бюджетный учет не фиксирует затраты в разрезе услуг или результатов их предоставления, сложность установления связи между показателями конечного эффекта, непосредственного результата и использования ресурсов, сложность выявления влияния совокупности внешних (неконтролируемых) факторов, отсутствие у органов исполнительной власти заинтересованности в сборе необходимой информации

7 Ключевым условием принятия эффективных бюджетных решений, достоверной оценки эффектившети расходов является наличие достоверной информации о результатах расходов, система сбора, обработки и мониторинга которой должна быть специализированной, прозрачной, регулярной, встроенной в бюджетный процесс, востребованной участниками бюджетного процесса для принятия решений по расходам Должны быть определены организации, должностные лица ответственные за проведение оценки эффектившети расходов

и предусмотрены ассигнования на создание системы мониторинга и проведения оценки эффективности расходов 8 В работе сформулированы предложения по изменению процедур бюджетного планирования и системы полномочий основных участников бюджетного процесса на уровне субъекта РФ -Пермской области Основой планирования и согласования расходов бюджета должны стать пели и результаты предоставления бюджетных услуг, их соответствие формализованным приоритетам регионального развития, целевые значения показателей результативности и необходимый для их достижения объем бюджетных ассигнований На каждом уровне согласования объемов и структуры расходов должны быть внедрены элементы конкурсности распределения бюджетных ассигнований между органами исполнительной власти, бюджетными учреждениям 9. и Полномочия органов исполнительной власти, бюджетных учреждений по планированию структуры затрат на оказание бюджетных услуг в пределах утвержденных объемов финансирования должны быть расширены 10 Предложения по оценке эффективности расходов на оказание бюджетных услуг, а также рекомендации по изменению процедур бюджетного планирования были использованы в Методике определения эффективности оказания бюджетных услуг, утвержденной указом Губернатора Пермской области^

Основные публикации по теме диссертации

1 Сивашева Н Перспективные направления реформирования бюджетной системы на региональном уровне// Материалы научной конференции «Ломоносовские чтения - 2003» МГУ ТЕИС М. 2003. 0,3 п л.

2 Сивашева НМ Подходы к разработке функционального бюджета в органах исполнительной власти// Стратегия выбора, выбор стратегии Материалы научной конференции, посвященной 70-летию академика А И Анчишкина и 40-летию создания кафедры планирования народного хозяйства экономического факультета МГУ (4-5 ноября 2003 г) -44 - М Экономический факультет МГУ, 2003 0,2 пл

3 Сивашева Н Механизмы бюджетного финансирования государственной службы/ Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления М Эпифания 2004 1 п л

6 Указ Губернатора Пермской области от 30 06 2004 №93 «Об утверждении методики определения эффективности оказания бюджетных услуг и мерах по ее внедрению в практику бюджетного планирования и исполнения бюджета Пермской области»

4. Берездивина Е В, Елисеенко В Ф, Жулин А Б, Сивашева Н М Оценка эффективности использования бюджетных средств в части расходов на оказание бюджетных услуг - М Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2004 4,88 п л (подготовлено автором 1,6 п л )

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 13.05.2005 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л.1,5 Тираж 120 экз. Заказ 345. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им М В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

»12 579

РНБ Русский фонд

2006-4 9969

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сивашева, Надежда Михайловна

Содержание.

Введение.

1 Теоретические подходы к решению задачи повышения эффективности расходов государственного бюджета.

1.1 Причины неэффективности бюджетных расходов.

1.2 Предпосылки повышения эффективности бюджетных расходов.

2 Анализ практики управления расходами бюджета и и способов повышения их эффективности.

2.1 Мировые тенденции повышения эффективности бюджетных расходов.

2.2 Основные тенденции в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в России.

3 Направления совершенствования управления расходами в России.

3.1 Бюджетная услуга как объект оценки эффективности бюджетных расходов.

3.2 Методические рекомендации по определению эффективности расходов бюджета на основе показателей результативности.

3.3 Предложения по расширению системы статистической и ведомственной информации для оценки эффективности бюджетных расходов.

3.4 Распределение полномочий и ответственности в бюджетном процессе при переходе на результативные принципы управления расходами.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Пути повышения эффективности расходов государственного бюджета"

Актуальность темы

Эффективность расходов государственного бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития государства.

Российский опыт последних лет свидетельствует, что в сфере управления расходами, как на федеральном, так и на субфедеральном и муниципальном уровнях, существуют определенные сложности. Повышение эффективности расходов до сих пор рассматривалось только с точки зрения экономии бюджетных средств и ужесточения финансового контроля. Бюджеты всех уровней являются инерционными, фактически отражают признанную неэффективной систему финансирования сети государственных учреждений, обеспечения социальных обязательств. Управление расходами остается чрезмерно централизованным, что сказывается на гибкости принятия бюджетных решений. Предметом рассмотрения на всех уровнях принятия решений о направлениях расходования бюджетных средств являются в большинстве случаев экономические статьи затрат, при том, что 177 статьей Бюджетного кодекса устанавливается требование выделения финансирования в разрезе государственных и муниципальных услуг. Стоит заметить, что до сих пор не существует однозначного толкования понятия услуги, оказываемой государством.

Концепция реформирования бюджетного процесса в России1, в основу которой были положены принципы изменения бюджетного планирования, лишь отчасти создала предпосылки повышения эффективности бюджетных расходов. Процедуры обоснования объема запрашиваемых ассигнований с точки зрения достижения целей и социально-экономических результатов

1 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» фактически не стали основными при принятии решений по расходам. Согласно теоретическим исследованиям и международному опыту именно эти составляющие являются ключевыми при построении системы, обеспечивающей эффективность использования бюджетных средств.

Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой недостаточно поиска резервов экономии, а требуются системные изменения бюджетных институтов, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений. Все это подтверждает актуальность настоящего исследования.

Цели и задачи исследования

Целью исследования является разработка методологических положений и методических предложений по повышению эффективности бюджетных расходов.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1) Разработать теоретические рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов;

2) Сформулировать принципы повышения эффективности бюджетных расходов;

3) Проанализировать основные мировые тенденции реформирования системы управления государственными расходами;

4) Оценить современное состояние управления расходами бюджетов всех уровней в Российской Федерации;

5) Разработать методические рекомендации по оценке эффективности расходов и на примере субъекта РФ, сформулировать необходимые условия для их применения;

6) Сформулировать предложения по распределению полномочий и ответственности между участниками бюджетного процесса на этапе планирования расходов в соответствии с принципами управления эффективностью расходов на примере субфедерального бюджета.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются взаимоотношения участников бюджетного процесса при формировании расходной части бюджетов всех уровней власти.

Предметом исследования являются процедуры планирования расходов бюджета, финансирования, оценки и контроля эффективности расходов, механизмы повышения эффективности использования бюджетных средств.

Теоретическая и информационная база исследования

Основой работы служат работы российских и зарубежных авторов по теории общественного выбора и общественных финансов, теории бюрократии, неоинституциональной теории, концепции нового государственного управления.

Автором использовались нормативно-правовые акты федеральных и субфедеральных органов власти РФ, публикации в периодических изданиях, документы органов власти исследуемых стран. Также значительную базу исследования составляют документы международных и российских организаций, занимающихся проблемами управления государственными расходами, таких как Центр фискальной политики, Всемирный Банк, Международный валютный фонд, Организация Экономического Сотрудничества и Развития. Кроме этого в работе использовались результаты научно-исследовательских работ, полученных автором в рамках проектов, выполненных Институтом проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики по заказам Министерства экономического развития и торговли РФ, Счетной палаты РФ, Министерства образования РФ, Администрации Пермской области.

Степень разработанности темы

Проблемам определения оптимального объема и структуры бюджетных расходов посвящено значительное количество научных работ и положений теории общественных финансов, яркими представителями которой являются

Р.Масгрейв и П.Масгрейв, Дж.Стиглиц, предлагавшие использовать при принятии бюджетных решений методику анализа «затраты-выгоды».

А.Вильдавски, Ч.Линдблум, О.Дэвис, М.Демпстер, П.Натчез и И.Бапп, являясь критиками анализа «затраты-выгоды», предложили теоретические подходы к анализу бюджетного процесса, уделив основное внимание исследованию бюджетных процедур относительно небольшой части расходов (модель «инкрементального» бюджета).

Проблемы роста расходов и принятия бюджетных решений бюрократией исследовались в работах В.Нисканена, А.Доунса, Б.Петерса, Г.Миллера, Т.Мое.

Институциональные аспекты эффективности бюджетных расходов рассматриваются в работах Т.Эггертсона, П.Милгрома и Дж.Робертса (теория организации и контрактов), А.Алчиана и Г.Демсеца (стимулирующие контракты), А.Алесины, П.Перотти, Д.Потерба, Д.Альты, Р.Лоури (виды регламентации бюджетных процедур с точки зрения влияния на различные аспекты эффективности расходов).

Эффективность бюджетных расходов в рамках концепции нового государственного управления и системы управления общественными расходами рассматриваются в работах А.Шика, А.Премчанда, Е.Кампоса, С.Прадхана, Р.Аллана и Д.Томасси.

Российские исследования эффективности расходов до сих пор не носили комплексного характера и представляли собой работы по исследованию проблем управления расходами в отдельных сферах вмешательства государства, предложений по локальным изменениям. Наибольший интерес представляют работы В.В.Новожилова, Л.Якобсона, М.Афанасьева, А.Бабича, Л.Павловой А.Шаститко, Е.Бушмина, а также коллективов авторов Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшая школа экономики, Института экономики переходного периода.

Научная новизна исследования.

Основные результаты работы, обладающие научной новизной, состоят в следующем:

- Определены требования к макроэкономическим и организационно-экономическим условиям повышения эффективности бюджетных расходов. К ним относятся: обеспечение сбалансированности бюджета, удлинение горизонта бюджетного планирования, учет приоритетов государственной политики при распределении расходов, расширение финансовых полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, наличие стимулов для государственных служащих и органов исполнительной власти к эффективному использованию бюджетных ресурсов, а также включение обратной связи в процесс принятия решений. Проведена оценка наличия перечисленных требований в процедурах бюджетного планирования, финансирования и контроля расходов в России.

- Предложено авторское определение бюджетной услуги и разработаны методические рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов на основе показателей результативности оказания бюджетных услуг.

- Сформулировано необходимое условие эффективного планирования деятельности и бюджетирования органов исполнительной власти и государственных учреждений: наличие предметной, достоверной и востребованной участниками процесса планирования информации о результатах расходов. Система мониторинга информации о результатах расходов должна быть специализированной, прозрачной, встроенной в бюджетный процесс, соответствовать потребностям государственных органов и учреждений. В том числе должны быть определены организации и должностные лица, ответственные за проведение оценки эффективности расходов, и предусмотрены ассигнования на функционирование системы мониторинга и оценки эффективности расходов.

- Разработаны предложения по изменению процедур бюджетного планирования на уровне субъекта РФ. Предметом планирования и согласования расходов бюджета должны стать: цели и результаты предоставления бюджетных услуг, их соответствие формализованным приоритетам регионального развития, целевые значения показателей результатов и необходимый для их достижения объем бюджетных ассигнований. Необходимо регулярно проводить оценку эффективности расходов и обеспечить учет ее результатов при планировании бюджетных расходов. На каждом уровне согласования объемов и структуры расходов должны быть внедрены элементы конкурсности распределения ассигнований между органами власти, бюджетными учреждениями.

- Разработаны предложения по распределению полномочий и ответственности между участниками бюджетного процесса на уровне субъекта РФ в целях обеспечения организационно-экономических условий оптимизации расходов субфедерального бюджета. Рекомендуется создание структурного подразделения, отвечающего за стратегическое планирование, и создание коллегиального органа - площадки согласования интересов участников бюджетного процесса на этапе планирования расходов. Для каждого органа исполнительной власти необходимо установить ответственность за достижение результатов и обеспечить соответствующие полномочия по планированию структуры затрат на оказание бюджетных услуг в пределах утвержденных объемов финансирования.

Практическая значимость исследования

Результаты исследования могут быть использованы при создании системы оценки эффективности расходов бюджетов всех уровней, как в разрезе бюджетных услуг, так и в разрезе организационных единиц, ответственных за предоставление услуг.

Предложения по изменению бюджетных процедур могут быть использованы при проведении реформы бюджетного процесса, в частности при внедрении «управления по результатам», оптимизации распределения полномочий между участниками бюджетного процесса, смещении акцента контроля с целевого на эффективное использование бюджетных средств.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, при разработке курсов по государственному и муниципальному управлению, государственным и муниципальным финансам.

Апробация и внедрение результатов исследования

Положения диссертации использовались в работе правительственной Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов при обсуждении Докладов об ожидаемых результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2004-2006 гг.; обсуждались в рамках научных конференций, проводимых Государственным университетом - Высшей школой экономики по вопросам реформирования государственной гражданской службы, а также научных конференций «Ломоносовские чтения - 2003», «Ломоносовские чтения - 2004», «Стратегия выбора, выбор стратегии», проходивших на экономическом факультете МГУ.

Предложения по изменению процедур бюджетного планирования использовались в ряде научно-исследовательских работ, выполненных Институтом проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ, среди которых: «Разработка методики планирования бюджетов государственных органов на основе оценки стоимости их функций, включая ее апробацию в Министерстве», «Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих» в рамках Программы реформирования государственной службы в РФ в 2003-2005 гг.

Предложения по формулированию бюджетных услуг, формированию перечня показателей результативности и индикаторов эффективности бюджетных расходов, изменению процедур бюджетного планирования были использованы при подготовке Методики определения эффективности оказания бюджетных услуг в Пермской области. Методика была утверждена указом Губернатора Пермской области.

Публикации

По теме диссертации было подготовлено 4 публикации общим объемом 6,4 п.л. из них автором написаны 3,1 п.л.

Логика и структура диссертации

Введение

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Сивашева, Надежда Михайловна

Выводы и предложения

Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из основных постоянных задач государственной бюджетной политики. Теория и практика управления расходами показывают, что техническое вычисление эффективного распределения ресурсов в государственном секторе и в экономике в настоящее время находится за рамками возможного. Кроме этого существует ряд особенностей, присущих государственному сектору, которые, предопределяют неэффективность бюджетных расходов. Определение направлений финансирования являются результатом политического выбора и поведения бюрократии, отсутствием достаточного инструментария для осуществления выбора, ограниченностью анализа «затраты-выгоды», специфичностью государственных услуг и функций, традиционным отсутствием стимулов у государственных служащих и работников госсектора эффективно использовать бюджетные средства. В силу перечисленных особенностей в реальности возможна только локальная оптимизация бюджетных расходов, путем поиска «вторых лучших» решений. В основе локальной оптимизации находятся несколько принципов, среди которых важными являются:

1) презумпция невмешательства государства. Государство должно рассматриваться лишь как остаточный или конечный агент, вмешивающийся лишь тогда, когда предотвращение или смягчение того или иного несовершенства не может быть обеспечено за счет работы рынка;

2) выбор наиболее оптимальной формы вмешательства. Государственное вмешательство в экономику может осуществляться не только в форме бюджетных расходов, но и в форме регулирующих, координирующих, обеспечивающих и иных мероприятий;

3) повышение эффективности бюджетных институтов - планирования, согласования, утверждения и исполнения бюджета на микро- и макроуровнях принятия бюджетных решений.

Реструктуризация бюджетного процесса, совершенствование процесса планирования, управления и исполнения бюджета требует:

• обеспечения законодательного установления параметров сбалансированного бюджета,

• распределения бюджетных ресурсов в соответствии с учетом целей и приоритетов государственной политики и спросом населения на бюджетные услуги,

• децентрализации системы принятия бюджетных решений, с заменой иерархических процедур и правил, когда основные решения принимаются органами финансового блока, коллегиальными, когда решения принимаются на основе системы сдержек и противовесов при общественном контроле, равноправии органов-бюджетораспорядителей и финансовых органов.

Эффективность расходов также достигается путем создания специальных стимулов у государственных органов, учреждений, сотрудников. С этой целью необходимо предоставить большую самостоятельность использования бюджетных средств в рамках бюджетных ограничений в соответствии с целями и приоритетами государственной политики, обеспечение стабильности финансирования. Критерием определения степени свободы является измеримость результатов деятельности.

Основными инструментами стимулирования являются:

• результативные контракты с руководителями органов власти, бюджетных организаций, как способ закрепления достигнутых договоренностей относительно обеспечения необходимого объема благ при определенном объеме финансирования, санкций/поощрений за невыполнение/выполнение контрактных обязательств.

• право на остаточный доход в следствие проведения мероприятий по экономии бюджетных средств;

140

• расширение горизонта планирования бюджетных расходов для расширения возможности реализации среднесрочных и долгосрочных стратегий.

Эффективность бюджетных расходов также обеспечивается наличием эффективного процесса переговоров между различными участниками бюджетного процесса, возможностью эффективной реализации и соблюдения достигнутых договоренностей (закрепленных в результативном контракте). Данные условия обеспечиваются прозрачностью бюджетных решений, установлением качественной обратной связи на основе информации о результатах принятых решений, наличием эффективной системы мониторинга и контроля эффективности расходов.

В соответствии с перечисленными макроэкономическими и организационно-экономическими условиями целями управления государственными расходами являются:

• соблюдение бюджетной дисциплины, т.е. установление контроля над совокупными параметрами бюджета: долей расходов в ВНП, предельными расходами по сферам финансирования и отдельным организациям - распорядителям и получателям бюджетных средств;

• повышение эффективности распределения расходов, т.е. возможность фиксации приоритетов бюджетных расходов, распределения бюджетных средств в соответствии с данными приоритетами и соблюдением требования эффективности финансируемых программ и услуг;

• повышение технической или операционной эффективности, т.е. эффективности использования бюджетных средств с точки зрения предоставления определенного объема услуг с использованием минимального объема ресурсов.

Анализ международного опыта позволил выявить несколько моделей управления расходами, каждая из которых имеет страновую специфику, сложилась в результате многолетних реформ и экспериментов в области государственного управления, однако базируется на общих принципах:

• внедрение бюджетного планирования ориентированного на результат, расширение горизонта планирования;

• установление жестких потолков расходов и распределение расходов в соответствии с национальными социально-экономическими приоритетами;

• предоставление большей свободы управления ресурсами распорядителям и получателям бюджетных средств;

• внедрение элементов управленческого учета с целью более корректного отражения стоимости предоставляемых услуг;

• проведение оценки эффективности бюджетных расходов;

Тем не менее, успешность соблюдения вышеперечисленных принципов далеко не одинакова. Так, наиболее успешными можно признать Британскую, австралийскую и новозеландскую модели управления расходами. В отличие от США и Канады, в этих странах строго зафиксированы требования к бюджетной дисциплине, расходы в максимальной степени распределяются в соответствии с социально-экономическими приоритетами, мониторинг и оценка эффективности бюджетных расходов на основе показателей результативности встроена в бюджетный процесс, целевые значения показателей вырабатываются в процессе согласительных процедур и закрепляются в специальных соглашениях (Великобритания) или результативных контрактах (Австралия и Новая Зеландия). Кроме этого, стоит отметить, что успешность бюджетных реформ в перечисленных странах стала результатом постоянного экспериментирования и проведения системных изменений.

Что касается России, то системная реформа бюджетного процесса началась только в 2004 году. До этого изменения в принципах финансирования носили локальный характер. Расходы бюджетов всех уровней в России можно признать не соответствующими базовым институциональным условиям, обеспечивающим достижение аллокационной

142 и операционной эффективности. Планирование бюджета осуществляется «от достигнутого» или на основе устаревших норм и нормативов затрат. Потребности учреждений в финансовых ресурсах удовлетворяются не полностью. Отсутствует система регулярного мониторинга эффективности расходов. Внимание контроля сосредоточено только на обеспечении соответствия расходов утвержденным сметам. Все это не позволяет создать систему, ориентированную на повышение эффективности бюджетных расходов.

Проводимая бюджетная реформа, в силу того, что она находится на начальном этапе, пока не дала значимых результатов. Проводимые изменения процедур бюджетного планирования воспринимаются как дополнительные, а не призванные заменить существующие неэффективные процедуры. Доклады об ожидаемых результатах, которые должны были стать основным инструментом обоснования запрашиваемого объема финансирования пока остаются чрезмерно методически сложным институтом, значимость которого в бюджетном процессе фактически незначительна.

Кроме этого, декларируемые направления реформы бюджетного процесса, могут не привести к ожидаемым результатам в силу того, что предполагается использовать инструменты и механизмы, которые имеют несовершенную методическую основу. Среди таких инструментов можно выделить:

• программно-целевые методы управления (разработка федеральных и ведомственных целевых программ);

• оценка эффективности бюджетных расходов и механизмы использования ее результатов в практике бюджетного планирования;

• система целей, задач и показателей результативности, для которых отсутствует процедура их отбора и согласования;

• существующая система стимулов не создает заинтересованности участников бюджетного процесса во внедрении новых институтов.

Таким образом, можно констатировать, что основной целью совершенствования системы управления расходами на существующем этапе реформирования бюджетного процесса является создание информационной, институциональной и методологической основы для принятия бюджетных решений, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов с учетом направлений проводимых в настоящее время реформ в данной области.

Для достижения этой цели необходимо:

• наличие достаточного объема достоверной и относительно недорогой информации для разработки показателей результативности бюджетных расходов;

• создание методической основы увязки производимых бюджетных расходов и достигаемых результатов;

• создание подхода к формированию методики оценки эффективности расходов;

• формирование подходов к распределению полномочий и ответственности в рамках бюджетного процесса на этапах установления желаемых результатов, определения объема ассигнований на их достижение, использования бюджетных средств и контроля эффективности расходов.

В работе предложены подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на основе измерения показателей, индикаторов и индексов результативности.

Эффективность бюджетных расходов понятие комплексное и характеризуется тем, в какой степени расходы результативны, производительны, экономически эффективны, экономичны, соответствуют стандартам и нормам, обеспечивают качественное предоставление услуг.

Измерение эффективности расходов должно производится путем вычисления показателей и индикаторов результативности использования бюджетных средств.

В качестве основных показателей результативности использования бюджетных средств предлагается использовать:

• показатели конечного эффекта,

• показатели непосредственного результата,

• показатели использования ресурсов.

Определение эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять путем вычисления индикаторов экономичности, производительности и результативности в соответствии с тремя элементами эффективности путем соотношения показателей результативности. Критериями оценки могут быть значения аналогичных индикаторов для различных направлений расходов, видов деятельности, функций услуг, организаций, «идеальные» значения, образцы лучшей практики, установленные нормативы и стандарты значений индикаторов прошлых периодов.

В качестве объекта оценки эффективности расходов предлагается использовать бюджетные услуги, что требует уточнения данного понятия. В работе предложено определение бюджетной услуги, как деятельности государственных органов исполнительной власти, муниципальных образований, государственных, муниципальных и иных организаций, осуществляемой в рамках их компетенции и ответственности, финансируемая за счет бюджета определенного уровня и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, организаций в реализации их конституционных, законных, уставных прав.

Одним из ключевых условий эффективности бюджетных расходов является наличие адекватной информации о результатах расходов, система сбора, обработки, мониторинга которой должна быть специализированной, прозрачной, регулярной, встроенной в бюджетный процесс, востребованной участниками бюджетного процесса для принятия решений по расходам.

В работе предложены подходы к распределению полномочий между участниками бюджетного процесса и организации бюджетных процедур в соответствии с основными институциональными условиям достижения эффективного уровня расходов. Предложения по изменению процедур бюджетного планирования была разработана для существующей системы управления бюджетными расходами в Пермской области и при некоторой корректировке может быть использована в других субъектах федерации.

В соответствии с институциональными условиями повышения эффективности расходов предлагается включить в бюджетный процесс следующие элементы:

• Предварительное установление параметров сбалансированного бюджета, установление лимитов (потолков) расходов, в том числе в процентном отношении к ВВП;

• Определение объемов и структуры бюджетных расходов исходя из приоритетов социально-экономического развития, целей государственной политики и обязательств по предоставлению бюджетных услуг;

• Проведение оценки эффективности и учет ее результатов при планировании бюджетных расходов;

• Деконцентрация финансового управления и контроля, передача части финансовых полномочий на более низкий уровень принятия решений;

• Создание структурного подразделения ответственного за стратегическое планирование;

• Создание коллегиального органа - площадки для проведения согласования интересов участников бюджетного процесса.