Планирование расходов бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Планирование расходов бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации"

На правах рукописи ББК- 65 261 33

Ш83

Шинкарук Елена Вячеславовна

ПЛАНИРОВАНИЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соисканш степени кандидата экономи1

Москва - 2007

<

6 .

003174827

Работа выполнена на кафедре «Финансы» в ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Родионова Вера Михайловна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Поляк Георгий Борисович

кандидат экономических наук Григорьянц Ирина Петровна

Ведущая организация Академия Бюджета и Казначейства

Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится «.9 » ИбЖ ь^Ж 2007г в -/С -<L ¿ часов на заседании диссертационного совета Д 505 001 02 ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» по адресу 125468, г Москва, Ленинградский проспект, д49, аудитория 306

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» по адресу 125468, г Москва, Ленинградский проспект д 49, комн 203

Автореферат разослан « & » октября 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета, дэн, профессор

Б Б Рубцов

I Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования Расходы бюджета являются одним из важных экономических инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы, происходящие в обществе, их роль определяется объемами вовлеченных в экономику бюджетных средств, пропорциями распределения, направлениями и формами использования Возможности активного воздействия на экономику через расходы бюджета закладываются еще на этапе их планирования, что обусловливает необходимость создания такой системы планирования, которая позволяла бы принимать взвешенные и обоснованные управленческие решения на основе оценки последствий их принятия не только для финансовой сферы, но и для социально-экономического развития страны

Вопросы совершенствования планирования расходов бюджета были отнесены Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», к ключевым преобразованиям в сфере управления бюджетом

К настоящему времени на федеральном уровне внедрение новых подходов к планированию расходов бюджета в основном завершено осуществлен переход к среднесрочному бюджетному планированию - в 2007 г утвержден первый федеральный бюджет на трехлетний период (Федеральный закон от 24 июля 2007 г № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»), применяются программные инструменты планирования расходов бюджета (наряду с федеральными целевыми программами с 2004 г субъектами бюджетного планирования составляются ведомственные целевые программы, включаемые в доклады о результатах и основных направлениях деятельности), усилилась координация и значительно упорядочено взаимодействие федеральных органов государственной власти в ходе осуществления бюджетного процесса (в рамках порядка формирования проекта федерального бюджета и перспективного финансового плана Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от б марта 2006 г № 118)

Вместе с тем на данный момент в России в процессе выработки государственной политики не обеспечена целостность и системность выбора направлений использования бюджетных средств Оценка вклада планируемых расходов федерального бюджета в достижение целей социально-экономического развития страны и возможности выполнения принятых государством решений не производится Программный подход к планированию расходов федерального бюджета во многом носит формальный характер По-прежнему значительная доля расходов федерального бюджета утверждается без

ориентации на результат1, отражающий уровень и динамику социально-экономического развития страны В связи с этим отсутствует возможность проведения глубокого анализа использования бюджетных средств и оценки эффективности расходов бюджета Невысокая надежность макроэкономического прогнозирования, а также низкая самостоятельность и ответственность субъектов бюджетного планирования в бюджетном процессе ограничивают реализацию преимуществ среднесрочного бюджетного планирования, предусматривающего составление и утверждение федерального бюджета на трехлетний период

Во многом сложившаяся ситуация обусловлена тем, что практические преобразования бюджетного процесса не подкреплены уточнением теоретических основ бюджетного планирования Между тем современные экономические условия меняют содержание задач планирования расходов бюджета и обусловливают необходимость выполнения им новых функций В практике управления бюджетными отношениями появилась необходимость расширения понятийного аппарата, используемого в процессе бюджетного планировании, и включения в него новых терминов таких, например, как «расходные обязательства», «действующие расходные обязательства» и «принимаемые расходные обязательства», «бюджетные обязательства»

Отсутствие теоретического обоснования логической цепочки, связывающей понятия «расходные обязательства», «бюджетные ассигнования» и «расходы бюджета», может приводить и реально приводит к искажению трактовки данных понятий и позволяет рассматривать расходы бюджета только через призму их количественного воздействия на развитие экономики

Недостаточный уровень теоретической проработки вопросов содержания планирования расходов бюджета в условиях рыночной экономики, его методологии является одной из главных причин невозможности на практике в полной мере реализовать роль бюджетных расходов в регулировании социально-экономических процессов

Без системных методологических подходов к планированию расходов бюджета даже на федеральном уровне невозможно осуществить реформирование бюджетного процесса и повысить эффективность использования бюджетных средств на региональном и местном уровнях власти

Необходимость дальнейшего совершенствования планирования расходов бюджета требует проведения комплексных исследований содержания, задач и места планирования бюджетных расходов в государственном управлении, а также формирования

1 Доля расходов федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ последние годы не превышала 10%

методологического обеспечения планирования бюджетных расходов Это обусловливает актуальность выбранной темы диссертации.

Степень разработанности проблемы В целом вопросы финансового и бюджетного планирования давно исследовались отечественными и зарубежными специалистами Финансовой наукой определено содержание и детально описаны виды, методы бюджетного планирования и его задачи в бюджетном процессе

Указанные вопросы отражены в трудах АМ Александрова, Л А Дробозиной, А М Бирмана, Э А Вознесенского, В В Лаврова, С И Лушина, в работах современных авторов и специалистов в области бюджетных отношений - ЛП Владимировой, В В Ковалевой, А М Лаврова, В М Родионовой, А В Улюкаева, а также зарубежных экономистов - Гарри П Хатри, Э Гриналла, Ханса де Брюйна, Д Кука

Проблема повышения качества бюджетного планирования частично изучена и в научных исследованиях последних лет, в т ч в диссертационных работах Т Г Нестеренко «Концепция эффективной бюджетной политики», О Н Плещеевой «Использование национальных счетов в бюджетном планировании», С Н Рябухина «Современные тенденции и механизмы повышения эффективности бюджетного финансирования и контроля целевых региональных программ»

Однако все указанные исследования в основном касались изучения бюджетного планирования в целом Теоретическим же исследованиям в области планирования непосредственно бюджетных расходов, тем более в современных экономических условиях, уделялось недостаточно внимания

В этой связи особо следует отметить результаты исследования А О Виричева, изложенные в диссертации «Обоснованность и эффективность расходов бюджета» (2003 г ) Автором изучены вопросы содержания качественных характеристик планируемых и осуществляемых расходов бюджета (обоснованность и эффективность) и предложены подходы к их оценке Также в указанном исследовании представлен анализ и выявлены недостатки организационно-правового и методического характера, присущие планированию расходов бюджета в России Однако нельзя забывать, что названное исследование проводилось до начала проведения реформы бюджетного процесса в Российской Федерации и, соответственно, не могло учесть современных условий осуществления и направлений развития процесса планирования бюджетных расходов Кроме того, на данном этапе экономического развития страны планирование расходов бюджета необходимо рассматривать не просто как часть бюджетного планирования, а как важный функциональный элемент государственного управления, для чего необходима разработка методологии планирования расходов бюджета

Целью диссертации является решение научной задачи развития методологии планирования расходов бюджета и обоснование направлений его совершенствования в Российской Федерации

Для достижения указанной цели в диссертации решены следующие задачи

■ исходя из современных экономических условий, установлено место и задачи планирования расходов бюджета в государственном управлении,

■ определено содержание методологии планирования расходов бюджета и ее элементов,

■ на основе анализа сложившейся практики планирования расходов федерального бюджета и результатов реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации выявлены проблемы организации и осуществления планирования расходов бюджета,

■ определены особенности элементов методологии планирования расходов бюджета (инструментов, полномочий и порядка взаимодействия участников планирования расходов бюджета, порядка планирования бюджетных ассигнований) на основе изучения зарубежного опыта,

■ разработаны практические предложения по совершенствованию планирования расходов федерального бюджета

Объектом исследования явились расходы бюджета Исследование в рамках избранной темы проводилось на основе федерального бюджета и федерального законодательства

Предметом исследования выступает процесс планирования расходов федерального бюджета

Методологические основы и информационная база исследования При проведении исследования автором применялись общие методы научного познания методы эмпирического исследования, в частности наблюдение, сравнение, сбор и изучение данных, методы анализа и синтеза, научной абстракции

Исследование основано на трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательных и нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные отношения, статистических, информационных и методических материалах федеральных органов власти, в т ч Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, публикациях специалистов в области бюджетных отношений в периодических изданиях и в сети Интернет

В ходе работы над диссертацией использованы документы международных и российских организаций, занимающихся проблемами бюджетных отношений (в тч Нидерландского экономического института, Всемирного банка, Международного

валютного фонда, Организации Экономического Сотрудничества и Развития, Центра фискальной политики, Института реформирования общественных финансов)

Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2 5 паспорта специальности 08 00 10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

Научная новизна исследования состоит в разработке комплекса теоретических положений по организации и осуществлению планирования расходов бюджета и заключается в следующем

■ исходя из предложенного в исследовании деления планирования расходов бюджета на планирование расходных обязательств и планирование бюджетных ассигнований, уточнены задачи планирования бюджетных расходов в государственном управлении на каждом из указанных этапов,

" конкретизировано понятие методологии планирования расходов бюджета как научной рекомендации по организации и осуществлению процесса планирования расходов бюджета и раскрыто содержание ее элементов, в т ч принципов, инструментов и методов планирования бюджетных расходов, порядка планирования бюджетных ассигнований,

■ предложено деление расходов бюджета в зависимости от их роли в реализации государственной политики на программные, непрограммные и непредвиденные и выработаны подходы к их планированию с учетом выявленной специфики соответствующих групп бюджетных расходов,

■ для оценки эффективности использования средств федерального бюджета предложено использовать критерий результативности государственной политики,

» в дополнение к ведомственной, функциональной и экономической классификациям бюджетных расходов разработана структура программной классификации расходов бюджета, позволяющей установить взаимосвязь между направлениями использования бюджетных средств и целями государственной политики,

■ раскрыты задачи составления Сводного финансового баланса Российской Федерации как инструмента планирования расходов бюджета и принятия управленческих решений, предложены методические подходы к составлению Сводного финансового баланса Российской Федерации

Практическая значимость работы определяется ориентацией основных положений и выводов исследования на широкое использование в разработке методологического обеспечения планирования расходов бюджета, в практике организации бюджетного процесса, а также нормативного правового регулирования указанных вопросов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации

Практическую значимость имеют

■ предложенная структура программной классификации расходов бюджетов,

■ методические подходы к составлению Сводного финансового баланса Российской Федерации,

■ предложенный порядок расчета бюджетных ассигнований Апробация и внедрение результатов исследования

Диссертация выполнена в рамках НИР Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, проводимых в соответствии с Комплексной темой «Пути развития финансово-экономического сектора России»

Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на V Межвузовской научной студенческой конференции на тему «Управление финансами, межбюджетное регулирование» (Академия Бюджета и Казначейства Министерства финансов Российской Федерации, март 2006 г), III международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика» (Ярославский военный финансово-экономический институт им А В Хруничева, апрель 2006 г), круглом столе по теме «Национальные проекты как стратегический инструмент социально-экономического развития России» (Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, ноябрь 2006 г)

Выводы и предложения исследования использовались в работе Минэкономразвития России над проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации»1, применяются в проводимой Минэкономразвития России работе по совершенствованию порядка и методических основ составления Сводного финансового баланса Российской Федерации, развитию программно-целевых инструментов и методов планирования, формированию концептуальных основ стратегического планирования социально-экономического развития

Результаты исследования используются кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в преподавании учебных дисциплин «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», и могут рассматриваться в качестве основы для дальнейших научных исследований в области бюджетного планирования и государственного управления

'Федеральный закон от 26 апреля 2007 г Ха 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»

Публикации Основные положения диссертации нашли отражение в четырех публикациях автора общим объемом 1,3 пл (весь объем авторский), в тч двух публикациях общим объемом 0,7 п л в изданиях по перечню, определенному ВАК

Структура работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений Структура диссертации обусловлена целью и

задачами исследования

Наименование раздела Наименование параграфа Количество

таблицы схемы графики, диаграммы приложения

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА 1 1 Содержание и место планирования расходов бюджета в системе государственного управления

1 2 Методология планирования расходов бюджета

ГЛАВА2 АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОЙ ПРАКТИКИ ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА 2 1 Анализ нормативного правового регулирования планирования расходов федерального бюджета 1 1

2 2 Новые подходы к планированию расходов федерального бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в России 6 5 1

2 3 Зарубежный опыт планирования расходов бюджета 4

ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАН ИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА 3 1 Совершенствование методологии планирования расходов бюджета 2 1 2

3 2 Совершенствование нормативной правовой базы планирования расходов федерального бюджета

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список литературы

Приложения

Всего 9 2 5 7

П Основные положения работы

Для достижения цели и решения задач, поставленных в диссертации, рассмотрены три группы проблем

Первая группа проблем связана с рассмотрением теоретических и методологических основ планирования расходов бюджета

Исходным моментом исследования указанных вопросов явилось раскрытие содержания расходов бюджета

С точки зрения теории финансов расходы бюджета представляют собой распределительные (перераспределительные) отношения1, а их материальным воплощением являются денежные средства, выплачиваемые из бюджетного фонда

Используя специфику расходов бюджета как экономической категории, можно оказывать количественное и качественное воздействие на общественное производство, т е использовать расходы бюджета в качестве экономического инструмента

Сегодня во многих учебниках и практических изданиях понятия расходов бюджета и бюджетных ассигнований трактуются как синонимы и те, и другие рассматриваются только в аспекте денежных средств, используемых в рамках бюджета - для обеспечения задач и функций государства Такой подход отражает количественное влияние бюджетных расходов на экономику и социальную сферу

Для определения качественного влияния использования бюджетных средств на социально-экономические процессы понятия расходов бюджета оказывается недостаточно Это обусловливает объективную необходимость возникновения понятия «расходное обязательство», которое составляет основу определения направлений и форм использования бюджетных средств Расходное обязательство становится правовой основой формирования бюджета, создавая правовой механизм воздействия на социально-экономические отношения через расходы бюджета, в то время как само понятие расходов бюджета такого правового аспекта не дает Оформление решений об использовании бюджетных средств посредством принятия расходных обязательств обеспечивает стабильность и последовательность проводимой бюджетной политики Принятие расходных обязательств осуществляется в соответствии с полномочиями и функциями, закрепленными за органами государственной власти и местного самоуправления

Для решения существующих проблем бюджетные средства могут использоваться в различных объемах, оказывая количественное воздействие на экономику и социальную сферу Предельный объем расходования бюджетных средств, предусматриваемых в бюджете для исполнения расходного обязательства, определяется бюджетными ассигнованиями

Таким образом, влияние расходов бюджета как экономического инструмента на социально-экономическое развитие страны определяется расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями Возможности такого воздействия расходов бюджета закладываются в процессе их планирования

1 Расходы бюджета — это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению - Финансы Под ред В М Родионовой М Финансы я статистика, 1995 -С 393

Содержание планирования расходов бюджета проявляется через решаемые им задачи, наполнение которых изменяется с переходом экономики от административно-командных к рыночным методам хозяйствования

Исходя из выявленной специфики современного понимания расходов бюджета, в диссертации предложено рассматривать планирование бюджетных расходов как единство планирования расходных обязательств и планирования бюджетных ассигнований

В процессе планирования расходных обязательств определяются направления и формы использования бюджетных средств в целях реализации государственной политики

■ планирование расходов бюджета выступает как элемент системы государственного управления,

■ объектом планирования являются расходы бюджета как экономический инструмент,

■ субъектами планирования становятся не только финансовые органы, но и органы власти, ответственные за выработку и реализацию социально-экономической политики государства

Планирование бюджетных обязательств предполагает

1 Оценку потребностей в финансировании выбранных приоритетов государственного развития

2 Оценку вклада соответствующих расходов бюджета в решение задач социально-экономического развития территории

3 Анализ возможностей государства (органов власти и местного самоуправления) обеспечить стабильное и достаточное финансирование принятых решений (расходных обязательств)

4 Выбор наиболее подходящих в конкретных условиях форм финансирования расходов бюджета

Решение указанных задач в процессе планирование расходов бюджета предопределяет его роль в обеспечении социально-экономического развития страны и в принятии управленческих решений

Планирование бюджетных ассигнований предполагает расчет объема бюджетных средств, необходимых для исполнения в плановом периоде принятых органами власти решений В данном случае

■ планирование бюджетных ассигнований является функциональным элементом системы управления бюджетом,

■ объектом планирования выступают бюджетные средства,

■ субъектами планирования являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств и соответствующие финансовые органы

Результатом планирования бюджетных ассигнований является определение параметров бюджета (финансового плана) в рамках осуществления бюджетного процесса

В ходе исследования задач и роли планирования расходов бюджета в выработке государственной политики выявлено, что особенностью планирования расходов бюджета в современных условиях становится его ориентация на выбор оптимального варианта распределения бюджетных средств между решаемыми задачами социально-экономического развития и создание предпосылок для повышения эффективности расходов бюджета

Среди экономистов распространено понимание эффективности расходов бюджета как соотношения использованных ресурсов и достигнутого с их помощью конечного результата Такая оценка представляется слишком неопределенной, «размытой» Поскольку основной задачей управления бюджетом является финансовое обеспечение деятельности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на решение социально-экономических задач, возложенных на них, представляется, что изначально эффективность расходов бюджета можно оценить через результаты реализации государственной политики, когда с определенной степенью уверенности можно говорить о целесообразности осуществленных расходов и достижении целей развития

Для оценки эффективности расходов бюджета предлагается в качестве первичного критерия использовать критерий результативности государственной политики, а ключевым фактором эффективного использования бюджетных средств рассматривать правильность выбора приоритетов развития, в тч вида и объемов предоставления бюджетных услуг (объемов, форм и направлений использования бюджетных средств)

Единство планирования расходных обязательств и планирования бюджетных ассигнований должна обеспечивать методология планирования расходов бюджета На основе анализа и обобщения существующих толкований понятия методологии в диссертации уточнено само понятие методологии планирования расходов бюджета, под которой понимается научная рекомендация по организации и осуществлению процесса планирования расходов бюджета, которую можно представить как совокупность элементов, определяющих правила, условия и требования к планированию расходов бюджета, обеспечивающих реализацию его задач в проведении государственной политики К базовым элементам методологии планирования расходов бюджета предлагается отнести

■ терминологию, используемую в методологии планирования,

■ принципы планирования расходов бюджета,

■ инструменты планирования расходов бюджета,

■ методы планирования расходов бюджета,

■ состав, полномочия, ответственность и порядок взаимодействия участников планирования расходов бюджета,

■ порядок планирования бюджетных ассигнований,

■ систему показателей, позволяющих проводить качественный и количественный анализ расходов бюджета как на этапе их формирования, так и при последующем контроле, оценке фактических достигнутых показателей и результатов

Отсутствие соответствующих составляющих методологии планирования расходов бюджета и (или) их недостатки, несоблюдение, искажение ведут к снижению роли планирования расходов бюджета в социально-экономическом развитии страны и в обеспечении эффективности использования бюджетных средств

Как известно, на современном этапе развития в Российской Федерации поставлена задача совершенствования среднесрочного бюджетного планирования, основанного на применении современных инструментов и методов планирования расходов бюджета

Среднесрочное планирование бюджетных расходов обеспечивает взаимосвязь между политическими, управленческими и экономическими целями государства, носящими долгосрочный характер, установить эту взаимосвязь в рамках годового планирования практически невозможно Необходимость формирования бюджетов на многолетней основе (как правило, на период 3-5 лет) является общепризнанной в зарубежной практике Так, в Австралии Испании, Швеции среднесрочное финансовое планирование охватывает три года, финансовый план в Новой Зеландии разрабатывается на два года, в США и Германии бюджетные проектировки рассчитываются на пятилетний период

В результате проведенного исследования удалось установить, что инструментами планирования расходов бюджета являются документы, составляемые в процессе бюджетного планирования, отражающие количественные параметры бюджетной политики и используемые для принятия управленческих решений К основным инструментам планирования расходов бюджета относятся среднесрочный (долгосрочный) финансовый план, сводный финансовый баланс, бюджетные программы

В экономической литературе среднесрочный финансовый план и сводный финансовый баланс, как правило, определяют как виды финансовых планов, что бесспорно Вместе с тем их представление и описание исключительно как результатов финансового (бюджетного) планирования не отражает в должной степени их роль в выработке государственной политики и сводит бюджетное планирование, в т ч планирование расходов бюджета, к технической процедуре, целью (самоцелью) которой является составление определенного вида финансового плана

В то же время показатели среднесрочного финансового плана могут использоваться органами власти (органами местного самоуправления) в управлении экономическими процессами для выявления негативных тенденций, обеспечения стабильности и преемственности бюджетной политики при формировании расходной части бюджета, комплексного прогнозирования и оценки проводимой государственной политики, выявления необходимости и возможности осуществления конкретных мероприятий по решению социально-экономических проблем

Параметры среднесрочного финансового плана должны соответствовать направлениям экономического развития В связи с этим среднесрочное планирование расходов бюджета должно основываться на прогнозе социально-экономического развития, их показатели должны быть взаимоувязаны

В исследовании показано, что взаимосвязь макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования обеспечивает применение такого инструмента планирования расходов бюджета, как сводный финансовый баланс (баланс финансовых ресурсов) по соответствующей территории Сводный финансовый баланс обеспечивает последовательное отображение процесса формирования финансовых ресурсов и их использования и отражает годовые обороты финансовых ресурсов Разработка Сводного финансового баланса на федеральном уровне позволяет решать следующие аналитические и прогнозные задачи в процессе выработки государственной политики

■ определение состава и структуры финансовых ресурсов в целом по экономике и ее институциональным секторам,

■ анализ причин дефицита или профицита ресурсов в целом по экономике и ее институциональным секторам,

• анализ взаимосвязи процессов формирования, распределения (перераспределения) и использования финансовых ресурсов как по институциональным секторам внутренней экономики так и между национальной экономикой и остальным миром,

■ обеспечение сбалансированности (уровней) бюджетной системы,

■ обеспечение стабильности бюджетной политики посредством оценки возможностей государства финансировать принятые и принимаемые расходные обязательства

Проведенный анализ отечественного и зарубежного опыта бюджетного планирования выявил, что разработка и реализация (исполнение) среднесрочного финансового плана возможны лишь на основе системного подхода к формированию целей государственной политики и анализу факторов развития При отсутствии четко сформулированных и количественно измеряемых комплексных ориентиров развития

возникает множество трудно разрешаемых проблем, в тч в части координации планов развития отраслей и территорий, обеспечения единства процесса государственного управления, оценки эффективности и действенности государственной политики и органов власти (органов местного самоуправления), реализующих ее, достижения желаемых результатов и решения существующих проблем в различных секторах экономики и социальной сфере

Это обусловливает необходимость применения на уровне субъектов бюджетного планирования (главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств) программных инструментов планирования расходов бюджета Программный принцип планирования расходов бюджета широко распространен в зарубежных странах Наиболее успешные результаты внедрения программно-целевого планирования достигнуты в Швеции и Канаде, где отдельные элементы такого подхода в бюджетном планировании стали применяться с 1960-х годы, а также в Новой Зеландии Программный подход к планированию расходов бюджета используется также в США, Великобритании, Австрии, в процессе бюджетной реформы, предусматривающей переход на программное планирование, находится Франция1

В России программный подход к планированию приходит на смену составлению бюджета «от достигнутого» и отличается главным образом методами планирования бюджетных расходов - способами расчета объема бюджетных ассигнований для исполнения расходных обязательств

В диссертации отмечается, что программный подход к формированию расходов бюджета позволяет при оценке финансовых ресурсов, необходимых для реализации принятого решения (бюджетной программы), применять различные методы бюджетного планирования, обусловленные спецификой планируемых расходов нормативный, индексный, экономико-математический методы, метод экономического анализа, и т д Это повышает обоснованность и эффективность расходов бюджетов при расчете бюджетных ассигнований В условиях программного подхода к реализации задач государственной политики в расчете соответствующих ассигнований (по программным расходам) особенно повышается роль экономического анализа Он позволяет при расчете затрат, возникающих в процессе реализации органами власти возложенных на них функций, выявлять резервы снижения соответствующих расходов и повышения результативности мероприятий государственной политики, создавая таким образом возможности проведения детального и глубокого анализа эффективности расходов бюджета

1 С 2006 г национальный бюджет Франции представляется в новом формате в 2006 г он был разделен на 34 миссии, 132 программы, 614 «деятельностей»

Вторая группа проблем связана с анализом современной практики планирования расходов федерального бюджета и результатами реформирования бюджетного процесса на федеральном уровне в 2004-2006 гг

Развитие среднесрочного финансового планирования за указанный период прошло в России 2 ключевых, этапа - утверждение с 2006 г Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации1, а затем составление и утверждение федерального бюджета на трехлетний период2

Анализ показал, что составление перспективного финансового плана Российской Федерации в 2005-2006 годах стало основой установления взаимосвязей между выработкой мер государственной политики и бюджетным планированием, позволило устранить формальность процедуры составления перспективного финансового плана, сократить отклонения показателей среднесрочных финансовых планов от параметров федерального бюджета Кроме того, в рамках принятого порядка разработки перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального бюджета была во многом решена проблема взаимодействия органов государственной власти

Вопрос необходимости законодательного утверждения в Российской Федерации трехлетнего бюджета и отказа от годового бюджета при одновременном составлении среднесрочного финансового плана широко дискутировался на протяжении нескольких лет

В ходе исследования выявлено, что в 90-е годы XX века состояние отечественной экономики и мировых рынков не обеспечивало возможность прогнозирования бюджетных проектировок даже на один финансовый год без существенных отклонений фактических показателей от запланированных параметров Существенные отклонения имели место и в начале XXI века К примеру, в 2004 году фактические доходы федерального бюджета превысили утвержденные законом параметры федерального бюджета на 25%, а в 2005 году - более чем в полтора раза Отклонение расходов федерального бюджета от утвержденных параметров в 2005 г составило 15% Несущественное отклонение расходов бюджета в 2006 г (в целом - 0,3 % и непроцентных расходов - 1%) объясняется исключительно жесткой политикой по сдерживанию роста расходов федерального бюджета При этом доходы бюджета по результатам его исполнения оказались выше запланированного значения в 2006 г на 24 %

' Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2006 г № 118 «Об утверждении положения о порядке разработки перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год»

2 Федеральный закон от 26 апреля 2006 г № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Изучение зарубежного опыта среднесрочного бюджетного планирования показало, что в мировой практике не выработаны единые подходы к закреплению правового статуса бюджетных параметров на среднесрочную перспективу Например, в Германии, Испании, Канаде, Австралии среднесрочные финансовые планы составляются по укрупненным показателям и представляются органами исполнительной власти законодательным органам только в справочно-аналитических целях В то же время в законе о бюджете США утверждаются отдельные показатели, относящиеся к среднесрочному финансовому планированию, на каждый год пятилетнего планового периода В первую очередь это показатели доходов, расходов (в т ч на оборону) и дефицита бюджета В Швеции параметры среднесрочного финансового плана утверждаются законодательно (Закон о фискальной политике) вместе с годовым бюджетом

Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что обеспечение последовательности бюджетной политики и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является скорее не результатом законодательного утверждения бюджетных проектировок на среднесрочный период, а следствием стабильности макроэкономической ситуации и достоверных и реалистичных экономических прогнозов Принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности проводимой бюджетной политики, если сложившиеся экономические условия не позволяют с достаточной степенью надежности прогнозировать параметры развития

Вместе с тем составление и утверждение многолетних бюджетов создают условия для принятия стратегических управленческих решений и их реализации В данном случае существует возможность для более равномерного использования бюджетных средств, а также расширения самостоятельности субъектов бюджетного планирования К неоспоримым преимуществам утверждения параметров бюджета на трехлетний период можно отнести

1) гарантию реализации выбранных направлений бюджетной политики, мер государственной поддержки экономики и социальной сферы,

2) повышение ответственности органов власти (органов местного самоуправления) за выполнение возложенных на них функций

Исследование показало, что во многом недостатки бюджетного планирования предыдущих лет были связаны с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса, которые выражались в том числе в недостаточной надежности макроэкономического прогнозирования, частых и непредсказуемых изменениях налогового законодательства, зависимости доходов федерального бюджета от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ

Вместе с тем главными недостатками планирования расходов бюджета на среднесрочную перспективу являлись отсутствие оценки сбалансированности разрабатываемого прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и последствий планируемых к принятию в целях реализации программы социально-экономического развития Российской Федерации решений, а также незначительная роль программных инструментов планирования расходов бюджета

До 2007 г вопрос проверки сбалансированности прогноза социально-экономического развития Российской Федерации с точки зрения его бюджетно-финансовой сбалансированности практически не стоял - прогноз составлялся на основе консервативного сценария, в тч относительно изменений цен на основные товары российского экспорта Это практически гарантировало наличие дополнительных финансовых ресурсов в бюджетной системе и снижало риски возникновения их дефицита в результате реализации различных мер экономической политики

Рост роли государства в социально-экономическом развитии и модернизации экономики потребовал в наиболее полной мере и максимально эффективно использовать государственные финансовые ресурсы В 2007 году макроэкономические прогнозы (как на среднесрочный, так и долгосрочный периоды) и, как следствие, финансовые планы, составлены на основе реалистичного сценария изменений внешнеэкономической конъюнктуры С переходом от консервативного к реалистичному прогнозу развития экономики существенно повысились требования к сбалансированности макроэкономического прогноза Сводный финансовый баланс Российской Федерации является инструментом, позволяющим провести необходимый в этих условиях комплексный и обстоятельный анализ формирования, движения и использования финансовых ресурсов, а также оценку возможностей государства реализовать принятые решения В этих целях в настоящее время необходима работа по совершенствованию методологии составления Сводного финансового баланса Российской Федерации

Что касается программных инструментов планирования расходов бюджета, то следует отметить, что до недавних пор единственным инструментом реализации принципов программно-целевого планирования расходов бюджета на федеральном уровне (вместе с Федеральной адресной инвестиционной программой)1 были федеральные целевые программы Однако применяемая до 2004 г процедура и методология разработки и реализации федеральных целевых программ не полностью соответствовала требованиям программно-целевого метода планирования, что обусловливало их низкую роль в решении проблем социально-экономического развития Результаты независимой

' Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ был утвержден 26 июня 1995 г постановлением Правительства Российской Федерации № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»

экспертизы федеральных целевых программ, проведенной весной 2004 года, показали, что лишь 2 из 149 федеральных целевых программ и подпрограмм условно можно было считать соответствующими программно-целевому методу'

Внесенные изменения в соответствующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, направленные на совершенствование процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти при разработке федеральных целевых программ, позволили повысить их качество Однако этого недостаточно для достижения эффективного использования бюджетных средств и повышения качества подготовки и реализации федеральных целевых программ в 2006 г целевые показатели были достигнуты по 21 программе из 46 (около 46 %)2

Одновременно анализ показал, что доля средств федерального бюджета, направляемых на реализацию федеральных целевых в расходах федерального бюджета, несмотря на рост расходов на их финансирование в абсолютном выражении, увеличивается незначительными темпами и составляет не более 10% общего объема расходов федерального бюджета (повысившись с 6% в 2000 г до 9,7 % - в 2008 г )

Во многом относительно низкая доля расходов федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ объясняется тем, что в рамках реформирования бюджетного процесса роль основной формы реализации программно-целевого планирования отведена ведомственным целевым программам, которые в совокупности с федеральными целевыми программами являются бюджетными целевыми программами

Увязка бюджетных целевых программ с приоритетными целями и задачами государственной политики осуществляется с 2004 г в рамках практики составления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности и утверждения Правительством Российской Федерации соответствующего Сводного доклада

Согласно информации Минэкономразвития России за 2006-2008 годы произошел существенный рост расходов федерального бюджета, распределенных по бюджетным программам, к 2010 г предполагается по программному принципу распределять до 70 % бюджетных ассигнований (Таблица) И уже согласно Сводному докладу о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период 2006-2008 гг, подготовленному Минэкономразвития России (в 2006 г ), основная часть средств, предусматриваемых субъектам бюджетного планирования, была распределена по бюджетным программам больше половины предоставляемых бюджетных средств

1,2 Данные Минэкономразвития России

предполагалось использовать на реализацию бюджетных программ в 16 из 24 субъектов бюджетного планирования

Таблица Доля средств федерального бюджета, распределенного по программному принципу1

Год 2006 г 2007 г 2008 г 2009 г 2010 г

Доля программных расходов, % 50 55 60 65 70

В то же время, несмотря на положительную динамику и очевидные положительные результаты реформирования бюджетного процесса на федеральном уровне, анализ опыта планирования расходов федерального бюджета за последние годы выявил ряд существенных недостатков, ключевыми из которых являются

■ низкая взаимосвязь бюджетного планирования и макроэкономического прогнозирования,

■ при формальном включении Сводного финансового баланса Российской Федерации и программных инструментов в бюджетный процесс2 фактическое использование их показателей при разработке параметров федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период не осуществляется,

■ бюджетные ассигнования распределяются между целями, задачами и программами субъектов бюджетного планирования не исходя из обоснованных расчетов, отражающих реальную потребность в финансировании и стоимость предоставления соответствующих бюджетных услуг, а на основе параметров, определенных финансовыми планами на соответствующий период,

■ в утверждаемой федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий период структуре расходов отсутствует информация об их программной составляющей и взаимосвязи со стратегическими направлениями государственной политики,

■ в рамках разработки бюджетных программ субъекты бюджетного планирования стремятся запросить дополнительное бюджетное финансирование3,

■ показатели бюджетных программ, включенных в доклады о результатах и основных направлениях деятельности, не отражают вклад соответствующих бюджетных расходов в реализацию государственной политики,

■ бюджетные программы (главным образом ведомственные) субъектов бюджетного планирования в основном отражают текущую деятельность органов власти,

1 Проект Доклада о результатах и основных направления деятельности Минэкономразвития России на 2008-2010 годы

2 Постановление Правительства Российской Федерации от б марта 2006 г № 118

3 По информации Минфина России в 2005-2006 годах им были рассмотрены 130 проектов ведомственных целевых программ, из которых 126 проектов предусматривали увеличения объемов финансирования соответствующих органов власти

вместо выработки комплекса мероприятий, позволяющих обеспечить социально-экономическое развитие в рамках установленных функций,

■ при формировании бюджетных программ отсутствует четкая увязка целей, задач и программ субъектов бюджетного планирования с целями Правительства Российской Федерации и возложенными на них функциями

Наличие указанных проблем не позволяет в полной мере реализовать задачи планирования расходов бюджета в государственном управлении

Третья группа проблем посвящена выработке практических рекомендаций по совершенствованию планирования расходов бюджета на основе проведенного анализа практики планирования расходов федерального бюджета и изучения зарубежного опыта бюджетного планирования

Первым направлением является интеграция макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования посредством составления Сводного финансового баланса Российской Федерации Для этого структурно Сводный финансовый баланс Российской Федерации предлагается представить как систему показателей, характеризующих пропорции формирования и использования финансовых ресурсов государства и негосударственного сектора экономики, показывающую, в каких размерах и из каких источников аккумулируются финансовые ресурсы, как осуществляется их распределение в соответствии с социально-экономическими целями развития

В качестве основы построения Сводного финансового баланса Российской Федерации предполагается использовать показатели системы национальных счетов, суть применения которой состоит в формировании обобщающих показателей на различных стадиях воспроизводственного процесса и увязке этих показателей между собой Использование при построении Сводного финансового баланса Российской Федерации балансовых взаимосвязей системы национальных счетов позволяет согласовывать макроэкономические показатели и цели социально-экономического развития, а также моделировать варианты развития экономики на среднесрочный период В диссертации предложены соответствующие формы составления Сводного финансового баланса Российской Федерации

Другим, не менее важным, направлением совершенствования методологии планирования расходов бюджета, позволяющим анализировать использование бюджетных средств, является внедрение и применение в практике бюджетного планирования программной классификации расходов бюджета (наряду с функциональной и экономической), обобщающей информацию не только о функциональной и ведомственной принадлежности расходов бюджета, но и о связи осуществляемых расходов с приоритетами социально-экономического развития

Программная классификация расходов бюджета позволит проводить анализ реализации бюджетных программ, мониторинг достижения поставленных задач и оценки эффективности соответствующих расходов бюджета, вклада планируемых бюджетных расходов в социально-экономическое развитие страны, а также повысит прозрачность использования бюджетных средств В диссертации предложена структура программной классификации расходов бюджета

В части совершенствования порядка планирования бюджетных ассигнований представляется целесообразным (в условиях программного подхода к формированию бюджета по расходам) разделить расходы бюджета в зависимости от их специфики и подходов к планированию на три группы

1) программные расходы,

2) непрограммные расходы,

3) непредвиденные расходы

Под непрограммными расходами понимается финансирование текущей деятельности субъекта бюджетного планирования по выполнению возложенных на него функций Программные расходы предусматривают финансирование реализации задач государственной политики путем непосредственного использования бюджетных средств на решение выработанных в рамках государственной политики направлений, например, на социальные программы, инвестиционные проекты и т д Наличие группы непредвиденных расходов бюджета связано с тем, что в процессе выполнения органами власти возложенных на них функций могут возникать незапланированные (чрезвычайные) ситуации, программно-целевое планирования расходов на финансирование которых является невозможным

Применение предложенного подхода к классификации бюджетных расходов упрощает процедуры расчета и обоснования требуемого объема финансирования, выработки индикаторов для мониторинга и оценки деятельности органов власти и осуществляемых ими бюджетных расходов, внешнего контроля за использованием бюджетных средств, а также позволяет использовать различные методы планирования бюджетных ассигнований в зависимости от специфики конкретных видов расходов, обусловленных особыми функциями соответствующих ведомств

При этом создается возможность сосредоточить внимание на планировании непосредственно программных расходов, поскольку структура и направления текущих (непрограммных) расходов являются относительно неизменными В процессе планирования текущих расходов на очередной финансовый год достаточно индексировать их на уровень инфляции или другие установленные коэффициенты, тогда необходимость их пересмотра может возникнуть только при изменении (сокращении, расширении)

функций органов власти Выбор подходов к расчету бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование мероприятий бюджетных программ, зависят от специфики сферы их реализации, законодательного регулирования обязательств государства по их выполнению, а также особенностей способа исполнения

Реализация предложенного подхода к планированию расходов бюджета требует внесения изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации В Бюджетном кодексе Российской Федерации необходимо закрепить программный подход к планированию расходов бюджета и включить программную классификацию расходов бюджета в состав бюджетной классификации Российской Федерации, установленный статьей 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации (понимая под этим необходимость утверждения федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период дополнительного приложения)

Предложенный подход к планированию расходов бюджета, зарекомендовавший себя в практике Швеции и Великобритании, является альтернативным подходу, когда средства главным распорядителям предоставляются общей суммой, без разделения расходов на их содержание (текущих расходов) и расходов, направляемых на реализацию государственной политики в рамках полномочий органов власти Второй подход предоставляет широкую свободу органам государственной власти в использовании бюджетных средств Однако он сопряжен с риском завышения текущих расходов и снижения прозрачности деятельности субъектов бюджетного планирования С существенными трудностями его применения столкнулись в США

Переход к принципиально иной системе управления бюджетными средствами, ориентированной на результат и эффективное использование бюджетных средств, требует четкого и ясного определения в бюджетном законодательстве ключевых терминов, применяемых в указанной системе управления бюджетом, играющих важную роль, в частности, в процессе планирования расходов бюджета эффективность расходов бюджетов (которая характеризуется достижением поставленных целей и задач государственной политики), рациональность расходов бюджета (использование бюджетных средств по приоритетным направлениям государственной политики, на решение конкретных проблем, без «распыления» их по множеству направлений), экономность использования бюджетных средств (минимально возможные затраты, необходимые для исполнения расходного обязательства), обоснованность расходов бюджета (доказанная необходимость соответствующего направления использования бюджетных средств и объемов финансирования)

В перспективе, после накопления достаточного опыта разработки и исполнения трехлетнего бюджета, а также повышения ответственности субъектов бюджетного

планирования за эффективность осуществляемых расходов, необходимо снять ограничения по использованию бюджетных средств в рамках трехлетнего бюджета, предусмотренные статьями 217 и 242 новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации Это позволит расширить самостоятельность субъектов бюджетного планирования в бюджетном процессе посредством предоставления им возможности перераспределять бюджетные ассигнования между годами планового периода, а также переносить бюджетные ассигнования, не использованные в текущем финансовом году, на очередной финансовый год

Важным направлением совершенствования нормативной правовой базы планирования расходов бюджета является проводимая в настоящее время работа над проектом федерального закона «О государственном прогнозировании и стратегическом планировании социально-экономического развития Российской Федерации» Принятие такого закона создаст правовые основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, неотъемлемым элементом которой является планирование расходов бюджета

Ш. Основные публикации по теме диссертационной работы

1 Шинкарук В В Планирование расходов бюджетных учреждений / Материалы П1 международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика» - Ярославль Ярославский военный финансово-экономический институт им А В Хруничева, 2006 - С 198-200 (0,3 п л)

2 Шинкарук ЕВ Закон о трехлетнем бюджете или перспективный финансовый план? // Финансы1 - М, 2006 - № 8 С 74-75 (0,3 п л ).

3 Шинкарук ЕВ Бюджетное планирование в условиях рыночной экономики / Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века сборник научных статей/ под науч ред проф Ю В Рожкова, проф ВФ Бадюкова, проф ИМ Соломко - Хабаровск РИЦ ХГАЭП, 2007 - С 108-112 (0,3 п л )

4 Шинкарук Е В Совершенствование среднесрочного бюджетного планирования // Финансы и кредит2 - М, 2007 - № 23 С 84-87 (0,4 п л )

12 Входят в перечень изданий, определенных ВАК

Подписано в печать 05 10 2007 г Исполнено 08 10 2007 г Печать трафаретная

Заказ № 829 Тираж 120 экз

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш, 36 (495) 975-78-56 www autoreferat ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шинкарук, Елена Вячеславовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА.

1.1 Содержание и место планирования расходов бюджета в системе государственного управления.

1.2. Методология планирования расходов бюджета.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОЙ ПРАКТИКИ ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА.

2.1. Анализ нормативно-правового регулирования планирования расходов федерального бюджета.

2.2. Новые подходы к планированию расходов федерального бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в России.

2.3 Зарубежный опыт планирования расходов бюджета.

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА.

3.1. Совершенствование методологии планирования расходов бюджета.

3.2. Совершенствование нормативной правовой базы планирования расходов федерального бюджета.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Планирование расходов бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации"

Расходы бюджета являются одним из важных экономических инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы, происходящие в обществе, их роль определяется объемами вовлеченных в экономику бюджетных средств, пропорциями распределения, направлениями и формами использования. Возможности активного воздействия на экономику через расходы бюджета закладываются еще на этапе их планирования, что обусловливает необходимость создания такой системы планирования, которая позволяла бы принимать взвешенные и обоснованные управленческие решения на основе оценки последствий их принятия не только для финансовой сферы, но и для социально-экономического развития страны.

Вопросы совершенствования планирования расходов бюджета были отнесены Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», к ключевым преобразованиям в сфере управления бюджетом.

К настоящему времени на федеральном уровне внедрение новых подходов к планированию расходов бюджета в основном завершено: осуществлен переход к среднесрочному бюджетному планированию - в 2007 г. утвержден первый федеральный бюджет на трехлетний период (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»); применяются программные инструменты планирования расходов бюджета (наряду с федеральными целевыми программами с 2004 г. субъектами бюджетного планирования составляются ведомственные целевые программы, включаемые в доклады о результатах и основных направлениях деятельности); усилилась координация и значительно упорядочено взаимодействие федеральных органов государственной власти в ходе осуществления бюджетного процесса (в рамках порядка формирования проекта федерального бюджета и перспективного финансового плана Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2006 г. № 118).

Вместе с тем на данный момент в России в процессе выработки государственной политики не обеспечена целостность и системность выбора направлений использования бюджетных средств. Оценка вклада планируемых расходов федерального бюджета в достижение целей социально-экономического развития страны и возможности выполнения принятых государством решений не производится. Программный подход к планированию расходов федерального бюджета во многом носит формальный характер. По-прежнему значительная доля расходов федерального бюджета утверждается без ориентации на результат1, отражающий уровень и динамику социально-экономического развития страны. В связи с этим отсутствует возможность проведения глубокого анализа использования бюджетных средств и оценки эффективности расходов бюджета. Невысокая надежность макроэкономического прогнозирования, а также низкая самостоятельность и ответственность субъектов бюджетного планирования в бюджетном процессе ограничивают реализацию преимуществ среднесрочного бюджетного планирования, предусматривающего составление и утверждение федерального бюджета на трехлетний период.

1 Доля расходов федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ последние годы не превышала 10 %

Во многом сложившаяся ситуация обусловлена тем, что практические преобразования бюджетного процесса не подкреплены уточнением теоретических основ бюджетного планирования. Между тем современные экономические условия меняют содержание задач планирования расходов бюджета и обусловливают необходимость выполнения им новых функций. В практике управления бюджетными отношениями появилась необходимость расширения понятийного аппарата, используемого в процессе бюджетного планировании, и включения в него новых терминов таких, например, как «расходные обязательства», «действующие расходные обязательства» и «принимаемые расходные обязательства», «бюджетные обязательства».

Недостаточный уровень теоретической проработки вопросов содержания планирования расходов бюджета в условиях рыночной экономики, его методологии является одной из главных причин невозможности на практике в полной мере реализовать роль бюджетных расходов в регулировании социально-экономических процессов.

Без системных методологических подходов к планированию расходов бюджета даже на федеральном уровне невозможно осуществить реформирование бюджетного процесса и повысить эффективность использования бюджетных средств на региональном и местном уровнях власти.

Необходимость дальнейшего совершенствования планирования расходов бюджета требует проведения комплексных исследований содержания, задач и места планирования бюджетных расходов в государственном управлении, а также формирования методологического обеспечения планирования бюджетных расходов. Это обусловливает актуальность выбранной темы диссертации.

В целом вопросы финансового и бюджетного планирования достаточно и давно исследовались отечественными и зарубежными специалистами. Финансовой наукой определено содержание и детально описаны виды, методы бюджетного планирования и его задачи в бюджетном процессе.

Неслучайно работы многих исследователей в области бюджетного планирования послужили теоретической основой данной работы.

Представленная работа базируется на трудах A.M. Александрова, J1.A. Дробозиной, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, В.В.Лаврова, С.И. Лушина, работах современных авторов и специалистов в области бюджетных отношений - Л.П. Владимировой, В.В. Ковалевой, A.M. Лаврова, В.М. Родионовой, A.B. Улюкаева, а также зарубежных экономистов - Гарри П. Хатри, Э.Гриналла, Ханса де Брюйна, Д. Кука.

Проблема повышения качества бюджетного планирования частично изучена и в научных исследованиях последних лет, в т.ч. в диссертационных работах Т.Г. Нестеренко «Концепция эффективной бюджетной политики», О.Н. Плещеевой «Использование национальных счетов в бюджетном планировании», С.Н. Рябухина «Современные тенденции и механизмы повышения эффективности бюджетного финансирования и контроля целевых региональных программ».

Однако все указанные исследования в основном касались изучения бюджетного планирования в целом. Теоретическим же исследованиям в области планирования непосредственно бюджетных расходов, тем более в условиях перехода экономики России к рыночным методам хозяйствования, уделялось недостаточно внимания.

В этой связи особо следует отметить результаты исследования А.О. Виричева, изложенные в диссертации «Обоснованность и эффективность расходов бюджета», (2003 г.). Автором изучены вопросы содержания качественных характеристик планируемых и осуществляемых расходов бюджета (обоснованность и эффективность) и предложены подходы к их оценке. Кроме того, в указанном исследовании представлен анализ и выявлены недостатки организационно-правового и методического характера, присущие планированию расходов бюджета.

В то же время, названное исследование проводилось до начала реформы бюджетного процесса в Российской Федерации и соответственно не могло учесть современных условий осуществления и направлений развития планирования бюджетных расходов. Кроме того, на данном этапе экономического развития страны планирование расходов бюджета необходимо рассматривать не просто как часть бюджетного планирования, а в качестве важного функционального элемента государственного управления, для чего необходима разработка методологии планирования расходов бюджета.

Целью диссертации является решение научной задачи развития методологии планирования расходов бюджета и обоснование направлений его совершенствования в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели необходимо было поставить и решить следующие задачи: исходя из современных экономических условий, установить место и задачи планирования расходов бюджета в государственном управлении; определить содержание методологии планирования расходов бюджета и ее элементов; на основе анализа сложившейся практики планирования расходов федерального бюджета и результатов реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации выявить проблемы организации и осуществления планирования расходов бюджета; определить особенности элементов методологии планирования расходов бюджета (инструментов, полномочий и порядка взаимодействия участников планирования расходов бюджета, порядка планирования бюджетных ассигнований) на основе изучения зарубежного опыта; разработать практические предложения по совершенствованию планирования расходов федерального бюджета.

Объектом исследования явились расходы бюджета. Исследование в рамках избранной темы проводилось на основе федерального бюджета и федерального законодательства.

Предметом исследования выступает процесс планирования расходов бюджета.

При проведении исследования автором применялись общие методы научного познания: методы эмпирического исследования, в частности наблюдение, сравнение, сбор и изучение данных; методы анализа и синтеза, научной абстракции.

Информационной базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых; законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения; статистические, информационные и методические материалы федеральных органов власти, в т.ч. Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации; публикации специалистов в области бюджетных отношений в периодических изданиях и в сети Интернет.

В ходе работы над диссертацией использованы документы международных и российских организаций, занимающихся проблемами бюджетных отношений (в т.ч. Нидерландского экономического института, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Организации

Экономического Сотрудничества и Развития, Центра фискальной политики, Института реформирования общественных финансов).

При проведении исследования использовался опыт планирования расходов бюджета зарубежных стран, в частности Швеции и США.

Научная новизна исследования состоит в разработке комплекса теоретических положений по организации и осуществлению планирования расходов бюджета и заключается в следующем: исходя из предложенного в исследовании деления планирования расходов бюджета на планирование расходных обязательств и планирование бюджетных ассигнований, уточнены задачи планирования бюджетных расходов в государственном управлении на каждом из указанных этапов; конкретизировано понятие методологии планирования расходов бюджета как научной рекомендации по организации и осуществлению процесса планирования расходов бюджета и раскрыто содержание ее элементов, в т.ч. принципов, инструментов и методов планирования бюджетных расходов, порядка планирования бюджетных ассигнований; предложено деление расходов бюджета в зависимости от их роли в реализации государственной политики на программные, непрограммные и непредвиденные и выработаны подходы к их планированию с учетом выявленной специфики соответствующих групп бюджетных расходов; для оценки эффективности использования средств федерального бюджета предложено использовать критерий результативности государственной политики; в дополнение к ведомственной, функциональной и экономической классификациям бюджетных расходов разработана структура программной классификации расходов бюджета, позволяющей установить взаимосвязь между направлениями использования бюджетных средств и целями государственной политики; раскрыты задачи составления Сводного финансового баланса Российской Федерации как инструмента планирования расходов бюджета и принятия управленческих решений; предложены методические подходы к составлению Сводного финансового баланса Российской Федерации.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования полученных в ходе исследования результатов в разработке методологического обеспечения планирования расходов бюджета, практике организации бюджетного процесса, а также нормативного правового регулирования указанных вопросов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Диссертация выполнена в рамках НИР Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, проводимых в соответствии с Комплексной темой «Пути развития финансово-экономического сектора России».

Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на V Межвузовской научной студенческой конференции на тему: «Управление финансами, межбюджетное регулирование» (Академия Бюджета и Казначейства Министерства финансов Российской Федерации, март 2006 г.), III международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика» (Ярославский военный финансово-экономический институт им. A.B. Хруничева, апрель 2006 г.), круглом столе по теме: «Национальные проекты как стратегический инструмент социально-экономического развития России» (Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, ноябрь 2006 г.).

Выводы и предложения исследования использовались в работе Минэкономразвития России над проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации»1, применяются в проводимой Минэкономразвития России работе по совершенствованию порядка и методических основ составления Сводного финансового баланса Российской Федерации, развитию программно-целевых инструментов и методов планирования, формированию концептуальных основ стратегического планирования социально-экономического развития.

Результаты исследования используются кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в преподавании учебных дисциплин: «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», и могут рассматриваться в качестве основы для дальнейших научных исследований в области бюджетного планирования и государственного управления.

Основные положения диссертации нашли отражение в четырех публикациях автора общим объемом 1,3 п.л., в т.ч. двух публикациях в изданиях по перечню, определенному ВАК.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие е бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шинкарук, Елена Вячеславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Планирование расходов бюджета является неотъемлемым элементом системы государственного управления, позволяющим использовать бюджетные расходы в качестве действенного инструмента социально-экономической политики государства и во многом обеспечивающим эффективное использование бюджетных средств. Построение системы планирования расходов бюджета, отвечающей современным экономическим условиям, не возможно без учета теоретических основ бюджетного планирования.

Исходным моментом представленного исследования явилось раскрытие содержания расходов бюджета.

С точки зрения теории финансов расходы бюджета представляют собой распределительные (перераспределительные) отношения, а их материальным воплощением являются денежные средства, выплачиваемые из бюджетного фонда. Для определения качественного влияния использования бюджетных средств на социально-экономические процессы понятия расходов бюджета оказывается недостаточно. Это обусловливает объективную необходимость возникновения понятия «расходное обязательство», которое составляет основу определения направлений и форм использования бюджетных средств. Расходное обязательство становится правовой основой формирования бюджета, создавая правовой механизм воздействия на социально-экономические отношения через расходы бюджета. Для решения существующих проблем бюджетные средства могут использоваться в различных объемах, оказывая количественное воздействие на социально-экономическое развитие страны. Предельный объем расходования бюджетных средств, предусматриваемых в бюджете для исполнения расходного обязательства, определяется бюджетными ассигнованиями.

Исходя из современного понимания расходов бюджета, планирование бюджетных расходов необходимо рассматривать как единство планирования расходных обязательств и планирования бюджетных ассигнований.

В процессе планирования расходных обязательств осуществляется определение направлений и форм использования бюджетных средств в целях реализации государственной политики. При этом: планирование расходов бюджета выступает как элемент системы государственного управления; объектом планирования являются расходы бюджета как экономический инструмент; субъектами планирования становятся не только финансовые органы, но и ведомства, ответственные за выработку и реализацию социально-экономической политики государства.

В данном случае планирование расходов бюджета предполагает:

1. Оценку потребностей в финансировании выбранных приоритетов государственного развития.

2. Оценку вклада соответствующих расходов бюджета в решение задач социально-экономического развития территории.

3. Анализ возможностей государства (органов власти) обеспечить стабильное и достаточное финансирование принятых решений (расходных обязательств).

4. Выбор наиболее подходящих в конкретных условиях форм финансирования расходов бюджета.

Планирование бюджетных ассигнований предполагает расчет объема бюджетных средств, необходимых для исполнения в плановом периоде принятых органами власти решений. В данном случае: планирование бюджетных ассигнований является функциональным элементом системы управления бюджетом; объектом планирования выступают денежные (бюджетные) средства; субъектами планирования являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств и соответствующие финансовые органы.

Результатом планирования бюджетных ассигнований является определение параметров бюджета (финансового плана) в рамках осуществления бюджетного процесса.

Особенностью планирования расходов бюджета в современных условиях становится его ориентация на выбор оптимального варианта распределения бюджетных средств между решаемыми задачами социально-экономического развития и создание, таким образом, предпосылок для повышения эффективности расходов бюджета.

Поскольку основной задачей управления бюджетом является финансовое обеспечение деятельности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на решение социально-экономических задач возложенных на них, представляется, что изначально эффективность расходов бюджета можно оценить через результаты реализации государственной политики, когда с определенной степенью уверенности можно говорить о целесообразности осуществленных расходов и достижении целей развития.

Для оценки эффективности расходов бюджета в диссертации предложено в качестве первичного критерия использовать критерий результативности государственной политики, а ключевым фактором эффективного использования бюджетных средств рассматривать правильность выбора приоритетов развития, в т.ч. вида и объемов предоставления бюджетных услуг (объемов, форм и направлений использования бюджетных средств).

Единство планирования расходных обязательств и планирования бюджетных ассигнований должна обеспечивать методология планирования расходов бюджета. На основе анализа и обобщения существующих толкований понятия методологии, в данном исследовании под методологией планирования расходов бюджета понимается научная рекомендация по организации и осуществлению процесса планирования расходов бюджета, которую можно представить как совокупность элементов, определяющих правила, условия и требования к планированию расходов бюджета, обеспечивающих реализацию его задач в проведении государственной политики. К базовым элементам методологии планирования расходов бюджета предлагается отнести: терминологию; принципы планирования расходов бюджета; инструменты планирования расходов бюджета; методы планирования расходов бюджета; состав, полномочия, ответственность и порядок взаимодействия участников планирования расходов бюджета; порядок планирования бюджетных ассигнований; систему показателей, позволяющих проводить качественный и количественный анализ расходов бюджета как на этапе их формирования, так и при последующем контроле, оценке фактических достигнутых показателей и результатов.

На данном этапе развития в Российской Федерации поставлена задача развития среднесрочного бюджетного планирования, основанного на применении современных инструментов и методов планирования расходов бюджета.

Среднесрочное планирование бюджетных расходов обеспечивает взаимосвязь между политическими, управленческими и экономическими целями государства, носящими долгосрочный характер; установить такую взаимосвязь в рамках годового планирования практически невозможно. Необходимость формирования бюджетов на многолетней основе является общепризнанной в зарубежной практике.

Развитие среднесрочного финансового планирования в 2004-2007 гг. в Российской Федерации прошло 2 ключевых этапа - утверждение с 2006 г.

Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации, а затем составление и утверждение федерального бюджета на трехлетний период.

Составление и утверждение многолетних бюджетов создают условия для принятия и реализации стратегических управленческих решений. В данном случае существует возможность для более равномерного использования бюджетных средств, а также расширения самостоятельности субъектов бюджетного планирования. К неоспоримым преимуществам утверждения параметров бюджета на трехлетний период можно отнести: гарантию реализации выбранных направлений бюджетной политики, мер государственной поддержки экономики и социальной сферы и повышение ответственности органов власти за выполнение возложенных на них функций.

Под инструментами планирования расходов бюджета в диссертации предлагается понимать документы, составляемые в процессе бюджетного планирования, отражающие количественные параметры бюджетной политики и используемые для принятия управленческих решений - расходных обязательств. Основными инструментами планирования расходов бюджета являются среднесрочный (долгосрочный) финансовый план, сводный финансовый баланс, бюджетные программы.

Показатели среднесрочного финансового плана могут использоваться органами власти в управлении экономическими процессами для выявления негативных тенденций, обеспечения стабильности и преемственности бюджетной политики при формировании расходной части бюджета, комплексного прогнозирования и оценки проводимой государственной политики, выявления необходимости и возможности осуществления конкретных мероприятий по решению социально-экономических проблем. Параметры среднесрочного финансового плана должны соответствовать направлениям экономического развития. В связи с этим среднесрочное планирование расходов бюджета должно основываться на прогнозе социально-экономического развития; их показатели должны быть взаимоувязаны.

Взаимосвязь макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования обеспечивает применение такого инструмента планирования расходов бюджета как сводный финансовый баланс (баланс финансовых ресурсов) по соответствующей территории. Переход с 2007 г. от консервативного к реалистичному прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации существенно повысил требования к сбалансированности макроэкономического прогноза.

Это обусловило рост роли Сводного финансового баланса Российской Федерации в принятии управленческих решений, который является инструментом, позволяющим провести необходимый в этих условиях комплексный анализ формирования, движения и использования финансовых ресурсов, а также оценку возможностей государства реализовать принятые решения.

Разработка и реализация (исполнение) среднесрочного финансового плана возможна лишь на основе системного подхода к формированию целей государственной политики и анализу факторов развития. Это делает востребованным применение на уровне субъектов бюджетного планирования (главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств) программных инструментов планирования расходов бюджета.

В рамках развития программно-целевого планирования расходов федерального бюджета с 2004 г. субъектами бюджетного планирования формируются бюджетные программы (федеральные и ведомственные целевые программ), включаемые в соответствующие доклады о результатах и основных направлениях деятельности. При этом реформирование бюджетного процесса отводит роль основной формы реализации программно-целевого планирования ведомственным целевым программам.

За 2006-2008 гг. произошел существенный рост расходов федерального бюджета, распределенных по бюджетным программам (60% - в 2008 г.); к 2010 г. предполагается по программному принципу распределять до 70% бюджетных ассигнований.

Однако, несмотря на положительную динамику результатов реформирования бюджетного процесса на федеральном уровне, анализ опыта планирования расходов федерального бюджета за последние годы выявил ряд существенных недостатков, ключевыми из которых являются: низкая взаимосвязь бюджетного планирования и макроэкономического прогнозирования; при формальном включении Сводного финансового баланса Российской Федерации и программных инструментов в бюджетный процесс1 фактическое использование их показателей при разработке параметров федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период не осуществляется; бюджетные ассигнования распределяются между целями, задачами и программами субъектов бюджетного планирования не исходя из обоснованных расчетов, отражающих реальную потребность в финансировании и стоимость предоставления соответствующих бюджетных услуг, а на основе параметров, определенных финансовыми планами на соответствующий период; в утверждаемой федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий период структуре расходов отсутствует информация об их программной составляющей и взаимосвязи со стратегическими направлениями государственной политики; Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2006 г. № 118 в рамках разработки бюджетных программ субъекты бюджетного планирования стремятся запросить дополнительное бюджетное финансирование1; показатели бюджетных программ, включенных в доклады о результатах и основных направлениях деятельности, не отражают вклад соответствующих бюджетных расходов в реализацию государственной политики; бюджетные программы (главным образом ведомственные) субъектов бюджетного планирования в основном отражают текущую деятельность органов власти, вместо выработки комплекса мероприятий, позволяющих обеспечить социально-экономическое развитие в рамках установленных функций; при формировании бюджетных программ отсутствует четкая увязка целей, задач и программ субъектов бюджетного планирования с целями Правительства Российской Федерации и возложенными на них функциями.

Наличие указанных проблем требует выработки направлений дальнейшего совершенствования планирования расходов федерального бюджета.

Первым направлением является интеграция макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования посредством составления Сводного финансового баланса Российской Федерации.

Структурно Сводный финансовый баланс Российской Федерации предлагается представить как систему показателей, характеризующих пропорции формирования и использования финансовых ресурсов государства и негосударственного сектора экономики, показывающую в каких размерах и из каких источников аккумулируются финансовые ресурсы, как осуществляется их По информации Минфина России в 2005-2006 годах им были рассмотрены 130 проектов ведомственных целевых программ, из которых 126 проектов предусматривали увеличения объемов финансирования соответствующих органов власти распределение. В качестве основы построения Сводного финансового баланса Российской Федерации предполагается использовать показатели системы национальных счетов. Использование при построении Сводного финансового баланса Российской Федерации балансовых взаимосвязей системы национальных счетов позволяет согласовывать макроэкономические показатели и цели социально-экономического развития, а также моделировать варианты развития экономики на среднесрочный период.

Другим, не менее важным направлением совершенствования методологии планирования расходов бюджета, позволяющим анализировать использование бюджетных средств, является внедрение и применение в практике бюджетного планирования программной классификации расходов бюджета (на ряду с функциональной и экономической), обобщающей информацию не только о функциональной и ведомственной принадлежности расходов бюджета, но и о связи осуществляемых расходов с приоритетами социально-экономического развития.

Программная классификация расходов бюджета позволит проводить анализ реализации бюджетных программ, мониторинг достижения поставленных задач и оценки эффективности соответствующих расходов бюджета, вклада планируемых бюджетных расходов в социально-экономическое развитие страны, а также повысить прозрачность использования бюджетных средств.

В части совершенствования порядка планирования бюджетных ассигнований представляется целесообразным (в условиях программного подхода к формированию бюджета по расходам) разделить расходы бюджета в зависимости от их специфики и подходов к планированию на три группы: программные расходы, непрограммные расходы, непредвиденные расходы.

Под непрограммными расходами понимается финансирование текущей деятельности субъекта бюджетного планирования по выполнению возложенных на него функций. Программные расходы предусматривают финансирование реализации задач государственной политики путем непосредственного использования бюджетных средств на решение выработанных в рамках государственной политики направлений, например, на социальные программы, инвестиционные проекты, и т.д. Наличие группы непредвиденных расходов бюджета связано с тем, что в процессе выполнения органами власти возложенных на них функций могут возникать незапланированные (чрезвычайные) ситуации, программно-целевое планирование расходов на финансирование которых является невозможным.

Применение предложенного подхода к классификации бюджетных расходов упрощает процедуры расчета и обоснования требуемого объема финансирования, выработки индикаторов для мониторинга и оценки деятельности органов власти и осуществляемых ими бюджетных расходов, внешнего контроля за использованием бюджетных средств, а также позволяет использовать различные методы планирования бюджетных ассигнований в зависимости от специфики конкретных видов расходов, обусловленных особыми функциями соответствующих ведомств.

При этом создаются возможности сосредоточить внимание на планировании непосредственно программных расходов, поскольку структура и направления текущих (непрограммных) расходов являются относительно неизменными.

Реализация предложенного подхода к планированию расходов бюджета требует внесения изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации. В Бюджетном кодексе Российской Федерации необходимо закрепить программный подход к планированию расходов бюджета и включить программную классификацию расходов бюджета в состав бюджетной классификации Российской Федерации, установленный статьей 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации (понимая под этим необходимость утверждения федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период дополнительного приложения).

В перспективе, после накопления достаточного опыта разработки и исполнения трехлетнего бюджета, а также повышения ответственности субъектов бюджетного планирования за эффективность осуществляемых расходов, необходимо снять предусмотренные статьями 217 и 242 новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации ограничения по использованию бюджетных средств в рамках трехлетнего бюджета. Это позволит расширить самостоятельность субъектов бюджетного планирования в бюджетном процессе посредством предоставления им возможности перераспределять бюджетные ассигнования между годами планового периода, а также переносить бюджетные ассигнований, неиспользованные в текущем финансовом году, на очередной финансовый год.

Важным направлением совершенствования нормативной правовой базы планирования расходов бюджета является проводимая в настоящее время работа над проектом федерального закона «О государственном прогнозировании и стратегическом планировании социально-экономического развития Российской Федерации». Принятие такого закона создаст правовые основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, неотъемлемым элементом которой является планирование расходов бюджета.