Развитие стратегического бюджетирования в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие стратегического бюджетирования в регионе"

На правах рукописи

( /Л, /

■ /I /! у 'у1!

/ /

МЫСИН Павел Евгеньевич

РАЗВИТИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РЕГИОНЕ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

9 ЯМЗ 2

Москва-2013

005544884

005544884

Диссертация выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный доктор экономических наук, доцент

руководитель: Ларина Светлана Евгеньевна

Официальные доктор экономических наук, профессор,

оппоненты: заслуженный экономист РФ

Суглобов Александр Евгеньевич, профессор каф. бухгалтерского учета и аудита государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Московской области «Финансово-технологическая академия»

кандидат экономических наук, доцент Серебренников Сергей Сергеевич, зав. каф. общественных финансов и кредитования федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет управления» (ГУУ)

Ведущая Федеральное государственное бюджетное учреждение

организация: науки Институт экономики Российской Академии

наук (ИЭ РАН)

Защита диссертации состоится 30 декабря 2013 года в 12.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 504.001.07 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Россия, Москва, проспект Вернадского, 84, корпус 1, ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 30 ноября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования определяется необходимостью формирования эффективной системы и механизма стратегического бюджетирования инновационного и социального развития экономики как на территориальном уровне, так и в масштабах всей страны. Инвестиционная деятельность во многих субъектах РФ не имеет системного, интегрированного характера, осуществляется отдельными ведомствами и учреждениями, которые в своей инвестиционно-инновационной деятельности не встроены в единую регулирующую систему и функционируют раздельно, руководствуясь своими локальными целями и решая ограниченный круг задач, зачастую в режиме и в рамках одного года, в соответствии с годовым процессом финансирования.

При реализации на территориях как федеральных целевых, так и ведомственных программ, а также программ самих субъектов РФ, нет общего механизма концентрации, интеграции и централизации финансовых ресурсов в масштабе региона, что не позволяет осуществлять координацию деятельности многочисленных институтов, определять общую перспективу и долгосрочную результативность социально-экономического развития конкретных регионов. В бюджетах субъектов РФ падает доля инвестиционных расходов.

Как указано в Бюджетном Послании Президента РФ на 2014-2016 гг., «планирование мер социально-экономического развития и бюджетное планирование по-прежнему остаются недостаточно скоординированными. Не удалось в полной мере обеспечить приоритизацию структуры расходов бюджетной системы и увеличить долю средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры. ...Не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определены предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров».1

Развитие стратегического бюджетирования в регионах активизирует использование программно-целевое финансирование и внедрение результативного бюджетирования, а также разработку и реализацию финансовых, бюджетных, инвестиционных стратегий корпораций и банковских учреждений, действующих в конкретных регионах.

Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного

' Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах от 13 июня 2013 года // http://www.kremlin.ru/acts/18332

исследования определяется потребностями усиления инвестиционной деятельности субъектов РФ, перехода на инновационный путь развития экономики региона и нерешенностью ряда научно-методологических проблем в сфере бюджетной стратегии, региональной бюджетной политики и институционального регулирования финансовых процессов в их долгосрочной перспективе.

Степень научной разработанности проблемы. Стратегические проблемы развития современной российской рыночной экономики, с учетом ее региональных аспектов, раскрыты в трудах Л.И. Абалкина, С.Ю. Глазьева, Д.С. Львова, В.И. Кушлина, В.И. Маевского, В.А. May, А.З. Селезнева, В.К. Сенчагова, А.Т. Спицына, Д.Е. Сорокина, Ю.В. Яковца.

Теоретические, методологические и методические вопросы и пути реформирования общественного сектора региональной экономики, финансов, бюджетного федерализма разработаны в работах А.Я. Быстрякова, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, Б.В. Губи-на, A.M. Лаврова, С.Е. Лариной, В.Н. Лыковой, В.Н. Лексина, Ю.И. Лю-бимцева, Е.В. Пономаренко, С.С. Серебрянникова, С.П. Солянниковой,

A.Е. Суглобова, В.Е. Христенко, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона, С.Г. Ясина.

Современные подходы к конкретным аспектам бюджетирования в корпорациях, развитию производственных комплексов и кластеров рассматриваются в публикациях А.Е. Дворецкой, P.C. Дзарасова, Э.А. Исаева,

B.В. Ковалева, М. Коверни, Д.В. Новоженова, Дж.В. Хорна, В.Н. Самочки-на, И.Т. Балабанова, P.A. Чванова, М.Д. Крука, М.К. Старовойстова, В.М. Яковлева, А.Б. Ярлыкапова.

Вместе с тем проблемы повышения эффективности региональных финансов, активизации инвестиционной деятельности в регионах, регулирования и роста бюджетно-налогового потенциала, эффективной настройки финансовых институтов в регионах на долгосрочную финансово-бюджетную стратегию разработаны недостаточно, в том числе в отношении признания актуальности стратегического бюджетирования на уровне регионов. Актуальна проблема раскрытия взаимосвязей и зависимостей во взаимодействии финансовых процессов в секторах региональной экономики, синтеза стратегий корпораций со стратегиями развития региональной экономики.

Целью диссертационного исследования является разработка концепции стратегического бюджетирования в регионе и системы рекомендаций по его внедрению и эффективному использованию в долгосрочном социально-инновационном развитии субъектов Российской Федерации.

Данная цель определила постановку и решение следующих задач:

- обосновать необходимость стратегического бюджетирования на региональном уровне и раскрыть его содержание;

- выявить особенности и взаимосвязи содержания и функций регионального и корпоративного бюджетирования;

- определить функции и место бюджета региона в системе отношений стратегического бюджетирования;

- рассмотреть методологические подходы к критериям регионального бюджетирования и стратегическим возможностям межбюджетных отношений;

- дать оценку процессам модернизации бюджетов регионов;

- определить основные блоки и элементы механизма регионального стратегического бюджетирования;

- разработать рекомендации по внедрению инструментов и институтов стратегического бюджетирования в регионе.

Объектом исследования является региональные финансы, деятельность финансово-бюджетных институтов по формированию долгосрочной стратегии развития субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, возникающие между финансово-бюджетными институтами, секторами региональной экономики, органами власти и управления по поводу формирования и реализации стратегического бюджетирования в регионах Российской Федерации.

Область исследования соответствует требованиям Паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08,00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: пп. 1.6; 2.2; 2.7; 2.14; 3.9.

Теоретико-методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных учёных, раскрывающих закономерности воспроизводства, накопления и использования капитала, инвестиционного процесса, взаимодействие финансовых институтов, механизмы и инструментарий прогнозирования, управления финансовых потоков.

В диссертации используются диалектический, системный метод, анализ и синтез, методология научного прогнозирования инновационных преобразований.

Информационной и нормативной базой исследования явились Послания Президента РФ, федеральные законы, нормативные акты и программы Правительства РФ, концепции и прогнозы социально-экономического развития, основные направления бюджетной политики, мониторинга Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Минрегионразвития РФ,

нормативно-аналитические и прогнозные материалы субъектов РФ, статистические и аналитические данные Федеральной службы государственной статистики, Интернет-ресурсы.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:

- обоснована необходимость и возможность использования «бюджетирования» на региональном уровне, т.е. осуществлять в масштабе региона: управление финансовыми потоками и кругооборотами; формирование системы региональных финансовых ресурсов (бюджетов), обеспечение взаимосвязи бюджетов в регионе с воспроизводством регионального капитала и продукта; управление и целевое использование финансовых резервов; функционирование управленческих финансовых и иных институтов и обеспечение их деятельности в условиях ограниченности ресурсов;

- дана концептуальная трактовка и раскрыто экономическое, финансовое, институциональное содержание стратегического бюджетирования в регионе как высшей формы региональной финансовой политики и деятельности, как сложно-структурированной системы, как агрегированного процесса движения, освоения и материализации финансовых ресурсов региона в траектории его долгосрочного инновационного развития;

- доказано, что базисной категорией и институтом в концепции и практике регионального стратегического бюджетирования является бюджет субъекта РФ, который выступает как главный регулятор воспроизводственных процессов в регионе, обеспечивает социально-инновационную направленность всей региональной финансовой системы;

- разработана методологическая схема регулирования и модернизации межбюджетных отношений с ориентацией их на стратегическое бюджетирование, критерии инновационно-социального развития субъектов РФ; произведены систематизация и оценка положительных и негативных новаций в реформировании межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой системы региона; осуществлено разграничение функций межбюджетных отношений на оперативно-тактическое и стратегическое бюджетирование;

- раскрыты основные свойства и направления внедрения и развития механизма стратегического бюджетирования в регионе на основе обеспечения системной взаимосвязи: формирование стратегических финансовых ресурсов (СФР) —♦ использование СФР (бюджетирование) —> материализация СФР в накоплении производственных и непроизводственных фондов, объектов научно-интеллектуальной сферы —> предоставление и увеличение общественных и частных благ и услуг населению региона (включая

обеспечение полной занятости, создание новых рабочих мест);

- предложена системно-блочная конфигурация механизма внедрения и реализации стратегического бюджетирования в регионе, в которой выделены фазы формирования стратегических финансовых ресурсов и управляющих институтов финансирования, мониторинга и оценки эффективности, объекты и цели реального бюджетирования в процессе материализации его ресурсов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что реализация основных выводов, положений и рекомендаций данной работы позволит усилить стратегическую и целевую социально-инновационную направленность финансовых ресурсов регионов, обеспечить их концентрацию на приоритетных направлениях, повысить системность и координацию деятельности финансовых институтов, органов власти и управления на конкретной территории, актуализировать долгосрочность целей и задач модернизации региональной экономики и финансовых отношений.

Положения диссертационной работы могут быть использованы для разработки общероссийской и региональных бюджетных стратегий, социально-экономических прогнозов, целевых программ и инвестиционного проектного финансирования, объединения инвестиционных стратегических финансовых и материальных ресурсов в рамках государственно-частного партнёрства.

Материалы исследования могут включаться в учебные курсы по экономике и финансам общественного сектора, магистерские программы или стать спецкурсом для повыщения квалификации кадров региональных и федеральных органов и учреждений.

Апробация результатов исследования осуществлена на научно-практических конференциях: «Финансовые ресурсы и национальные приоритеты России» (Москва, 2007 г.); «Инновационная стратегия развития экономики России: финансовое обеспечение, проблемы и перспективы» (Москва, 2998 г.). Автор также использовал идеи диссертации в своей практической работе в Правительстве Хабаровского края.

По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объёмом 5,1 п.л., в том числе 3 статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации определена концепцией, целью и задачами исследования, логикой разработки научной проблемы. Она состоит из введения, трёх глав (9 параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Содержание диссертации раскрыто в

следующей последовательности. Введение

Глава 1. Теоретические аспекты финансово-экономического содержания стратегического бюджетирования в регионе

1.1. Особенности и взаимосвязи регионального и коммерческого стратегического бюджетирования

1.2. Свойства бюджета субъекта Российской Федерации как базисной категории стратегического бюджетирования в регионе

1.3. Институциональное содержание бюджета субъекта Российской Федерации в аспектах концепции стратегического бюджетирования Глава 2. Инновационно-социальная ориентация стратегического бюджетирования в субъекте Российской Федерации

2.1. Социальность и инновационность как стратегические критерии бюджетной политики субъектов Российской Федерации

2.2. Оценка соответствия процессов модернизации бюджета субъекта Российской Федерации инновационно-социальной стратегии бюджетирования в регионе

2.3. Регулирование межбюджетных отношений в ориентации стратегического бюджетирования

Глава 3. Формирование механизма реализации стратегического бюджетирования в регионе

3.1. Стратегическое бюджетирование как процесс системного обеспечения инновационной траектории развития региона

3.2. Формирование источников и институтов стратегического бюджетирования в регионе

3.3. Инновационная ориентация инструментария стратегического бюджетирования в регионах

Заключение

Список использованных источников и литературы Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретическое раскрытие особенностей и взаимосвязей регионального и корпоративного бюджетирования как общей категории рыночной экономики.

Рассмотрение проблематики стратегического бюджетирования методологически начинается в работе с раскрытия общего содержания этого понятия, применимого к финансово-экономическим процессам на уровне предприятий, отраслей, производственных комплексов и регионов. На всех

этих уровнях общее содержание бюджетирования проявляется в особенных формах и институциональных условиях деятельности.

Бюджетирование как относительно новое понятие в финансовой науке и экономической деятельности возникло в условиях экономической трансформации, при переходе к рыночной экономике. Предприятия стали осваивать новые методы и механизмы финансирования производства. К таким новым методам относится бюджетирование, которое стало применяться в основном на уровне корпораций.

В бюджетировании как комплексной категории объединяются понятия: «финансирование», «фондирование», «инвестирование», «аккумуляция ресурсов», «кредитование».

В бюджетной системе России бюджетирование стало внедряться как новый метод управления бюджетными расходами и бюджетным процессом. В 2004 г. Постановлением Правительства РФ была утверждена «Концепция формирования бюджетного процесса» на основе бюджетирования, ориентированного на результат, и программно-целевых методов бюджетного планирования. Как отмечается в Концепции, ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного планирования»'.

В общей трактовке бюджетирование следует рассматривать как процесс финансового обеспечения ресурсами любой экономической деятельности. В качестве процесса целевого управления финансовыми ресурсами и финансовыми потоками бюджетирование осуществляется во взаимодействии с материальными процессами и ресурсами.

В связи с этим в работе предлагается ввести следующие понятия: коммерческое бюджетирование (т.е. коммерческих организаций); бюджетирование за счет бюджетных ресурсов (в бюджетной сфере) - бюджетное бюджетирование.

Методология бюджетирования не имеет ограниченной аферы применения только на уровне отдельных компаний. Основная идея комплексного управления финансовыми потоками в условиях ограниченности ресурсов применима к финансированию на уровне отраслей, комплексов и регионов, но в модифицированном виде.

Актуальность расширения сферы применения методологии и прак-

1 Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 № 249 (в ред. от 23.12.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.

тики бюджетирования на региональные и отраслевые процессы определяется развитием в отраслях и регионах стратегического подхода к решению долгосрочных целей и задач, усилением интеграции и взаимодействия отраслей, формированием территориальных кластеров, особых экономических зон, механизмов государственно-частного партнёрства.

2. Введение в теорию региональных финансов концептуальных положений, характеризующих содержание и функциональную направленность регионального стратегического бюджетирования.

В общей концепции бюджетирования во всех секторах экономики актуальным в теоретическом и практическом отношении является вопрос о стратегическом бюджетировании. В работе подчеркивается, что вводимое понятие «стратегическое бюджетирование» следует рассматривать как теоретическую новацию, и данное положение является дискуссионным. По мнению автора, стратегическое бюджетирование как теоретическое понятие включает бюджетную стратегию и является механизмом ее реализации как на уровне корпорации, так и региона.

Стратегическое бюджетирование в общей трактовке есть процесс реализации бюджетной (и в целом финансовой) стратегии корпорации (финансово-промышленной группы, холдинга) или региона, обеспечивающий достижение стратегических целей экономического (и социального, в отношении регионов) развития в горизонте среднесрочного и долгосрочного планирования и прогнозирования. При этом стратегическое бюджетирование не следует рассматривать только в аспекте будущего времени, оно осуществляется в режиме реального времени деятельностью соответствующих институтов.

Бюджетные стратегии необходимо разрабатывать не только в крупных корпорациях, но и во всех регионах страны, чтобы они координировались с национальной бюджетной стратегией до 2030 г. и являлись механизмами ее реализации на региональном уровне. Бюджетирование охватывает не только общественный сектор, а и все другие сектора в регионе.

На уровне региона стратегическое бюджетирование может стать механизмом обеспечения связи между общей стратегией развития страны, общенациональной бюджетной стратегией и стратегиями (программами развития) конкретных регионов, использованием их бюджетно-финансовых потенциалов.

Региональное бюджетирование может иметь оперативно-тактический (текущий, годовой) и стратегический характер. При оперативно-тактическом региональном бюджетировании отдельные институты и сек-

тора экономики региона, в том числе бюджетная система, решают свои специфические, обособленные задачи и проблемы.

Как высшая форма регионального бюджетирования, стратегическое бюджетирование в регионе характеризуется особыми свойствами и функциями.

Во-первых, должно быть обеспечено управление и регулирование в регионе финансовых потоков и кругооборотов во времени, выходящем за пределы одного года, т.е. быть как минимум среднесрочным, а в более существенном проявлении - долгосрочным.

Во-вторых, стратегическое бюджетирование, управляя финансовыми потоками, формирует финансовые фонды для решения задач стратегического развитая региона. Поэтому эти финансовые ресурсы должны быть предназначены не для текущего обеспечения операционной деятельности организаций или территориального образования, а обособляться от этих процессов, накапливаться, резервироваться, функционально иметь иное назначение.

В-третьих, стратегическое бюджетирование не может осуществляться в рамках только повторяющегося и неизменного кругооборота регионального капитала или финансово-бюджетного потенциала региона. Оно должно расширять их, обеспечивать выход на более высокий уровень развития и больший масштаб.

В-четвертых, стратегическое бюджетирование по своему содержанию является инновационным процессом развития экономики региона. Это широкое, глубокое и преобразующее инновационное развитие, которое можно рассматривать как инновационное обновление системы.

Стратегическое бюджетирование в регионе - это инновационное развитие системы экономики, финансов, социальной сферы конкретного субъекта РФ. Стратегическое бюджетирование теоретически следует рассматривать как процесс, метод, инструментарий, ресурс нарушения привычного равновесия в экономической системе региона с целью перехода к новому состоянию равновесия и к новому «центру тяготения».

Региональное стратегическое бюджетирование характеризуется: отчетливым системным подходом к регулированию большого количества субъектов хозяйствования данной территории; решением проблемы интеграции, аккумуляции и централизации ресурсов не одной компании, а совокупности компаний, отраслей, секторов.

Механизм стратегического бюджетирования должен быть взаимосвязан с общими стратегиями развития корпораций и региона, включающих бо-

лее конкретные и функционально направленные стратегии: инновационные и инвестиционные. Общая долгосрочная стратегия развития региона предъявляет требования и ставит задачи инвестиционной и инновационной стратегиям, которые реализуются процессом стратегического бюджетирования.

В основе всех стратегий в регионе находится проблема формирования и эффективного использования ограниченных материальных, нематериальных (трудовых) и финансовых ресурсов. В диссертации отмечается, что положения относительно ограниченности финансовых, материальных и людских ресурсов и необходимости их оптимального распределения через стратегическое бюджетирование применимы и в отношении региона. При этом подчеркивается, что в 2014-2016 гг. регионы будет находиться в более сложных условиях ограничения ресурсов, в том числе и в условиях сокращения уровня централизации в федеральном бюджете и уменьшения его возможностей по линии федеральных трансфертов. Прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,1% ВВП в 2013 г. до 18,3% ВВП к 2016 г. Поэтому политика стратегического бюджетирования в регионах должна способствовать повышению эффективности использования ресурсов в условиях их еще больше ограниченности.

В работе аргументировано, что стратегическое бюджетирование может быть эффективным лишь во взаимодействии и целенаправленной деятельности всех звеньев финансовой системы региона, в условиях индикативно-директивного регулирования стратегических финансовых потоков как на уровне предприятий, так и на уровнях субъектов РФ, при координирующей роли федерального центра.

3. Трактовка бюджета субъекта РФ как базисной категории стратегического бюджетирования в регионе при условии проведения соответствующей институциональной деятельности.

Базисной категорией в концепции стратегического бюджетирования в регионе является бюджет субъекта РФ. Именно бюджет выступает как главный регулятор воспроизводственных процессов в регионе, обеспечивает социальную инновационную и инвестиционную направленность стратегического бюджетирования, является своего рода «ядром» всего механизма бюджетных и финансовых операций.

С контексте целей исследования бюджет субъекта РФ следует рассматривать с нескольких методологических позиций: во-первых, как объективную финансовую категорию; во-вторых, как звено и составную часть бюджетной системы РФ; в-третьих, как организационно-правовую форму финансового института, обособленно и автономно функционирующего в

системе финансовых отношений страны и выполняющего самостоятельные регулирующие функции на относительно обособленной в экономическом, политическом, демографическом, социальном, административно-правовом отношении территории (пространстве) (рис. 1).

Рис. 1. Базисная структуризация бюджета субъекта РФ

Экономико-структурное видение бюджета субъекта РФ в трехстороннем пирамидальном определении позволяет более глубоко раскрывать содержание бюджета, многообразие его функций и создавать новую методологическую основу для управления бюджетом территории и его эффективным и многосторонним использованием. В основе данной модели находится содержание бюджета субъекта РФ как обособленного денежного фонда.

Важнейшим свойством бюджетной системы субъекта РФ, отражающей движение финансовых потоков сверху - вниз является целевое назначение бюджетных потоков - формирование и представление общественных благ, услуг и трансфертов в денежной форме физическим и юридическим лицам.

В работе аргументировано, что концептуальное представление бюджета субъекта РФ как системы целенаправленных регулируемых потоков, осуществляемых в реальном времени, целесообразно отразить в Бюджетном кодексе РФ, в законодательных актах о бюджетной системе и трехлетних «скользящих» бюджетах регионов и, соответственно, в нормативных актах по бюджетному процессу. Реализация данного предложения будет способствовать повышению эффективности функционирования бюджетной системы субъекта РФ, усилит ее целевую направленность и сделает более предметной политику и деятельность органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, позволит вычленить стратегическую

составляющую в каждом территориальном бюджете или ее отсутствие.

Пирамидально-потоковая методология раскрытия содержания бюджета субъекта РФ рекомендуется к применению и исследованию в бюджетном программировании и долгосрочном прогнозировании развития бюджетной сферы в Российской Федерации.

Определяя общий методологический подход к модернизации формирования бюджетов субъектов РФ в аспекте стратегической ориентации, в диссертации выделены главные проблемы: модернизация собственно бюджетов как финансовой категории в их качественном и количественном выражении; модернизация именно самого процесса формирования бюджета как деятельности финансовых институтов (рис. 2).

Рис. 2. Блок-схема модернизации процесса формирования бюджетов регионов

Проведенный Советом Федерации в 2008 г. анализ регионального законодательства выявил крупные проблемы в данной сфере по инвестиционной деятельности, несмотря на наличие в 81 регионе более 900 законов на эту тему. Главный отмеченный недостаток - отсутствие законодательного регулирования на региональном уровне государственно-частного партнерства для притока инвестиций в производственную, социальную и инновационную сферу. В связи с этим, необходимо создавать и постоянно накапливать банк инвестиционных проектов и программ, обеспечивать их реализацию не только финансовыми ресурсами, а реальной инвестиционно-инновационной инфраструктурой в виде инвестиционных площадок, транспортных и энергетических сетей, крупных проектных, научно-исследовательских организаций, внедренческих фирм, возрожденных и ра-

ботоспособных подразделений НИОКР на предприятиях с соответствующим кадровым обеспечением.

4. Методологические подходы к формированию социально-инновационных критериев стратегического бюджетирования в общественном секторе субъекта РФ и межбюджетных отношениях.

Ориентация общественного сектора на социально-инновационные критерии в долгосрочном развитии требует соответствующего внедрения этих критериев в регулирование бюджетных потоков в регионе, т.е. в процессы стратегического бюджетирования. Применение основных идей экономического оптимума и целевой функции к проблеме формирования и использования региональных бюджетов, с учетом их стратегической инновационно-социальной ориентации, позволило сделать вывод, что социальная критериальность региональных бюджетов взаимодействует с критерием их инновационности не только в аспекте цели и средств ее достижения, но и в контексте усложнения социальности бюджетов, поскольку инновацион-ность бюджетов, в свою очередь, рассматривается в качестве самостоятельной, специфической цели бюджетной системы и финансово-бюджетной политики региона.

Стратегический характер инновационно-социальной направленности бюджета субъекта РФ должен проявляться и обеспечиваться долгосрочно-стью, устойчивостью, воспроизводимостью инновационно-социальной ориентации бюджетной политики и бюджетной системы субъекта РФ, материализацией значительных бюджетных ресурсов региона в объектах долгосрочного функционирования, в том числе основном капитале, транспортной, социальной, научно-интеллектуальной инфраструктуре. Иннова-ционность бюджета и бюджетной политики в регионе должна иметь, следовательно, социальную направленность в ее стратегическом аспекте.

Такой подход в применении к бюджетной политики в регионах означает, что инновации должны применяться в законодательстве, в изменении бюджетного процесса, во взаимосвязях бюджетной системы региона с финансами предприятий, региональным финансовым рынком, в целом, в стратегическом бюджетировании.

На примере Хабаровского края предлагается в его консолидированном бюджете и в приложениях к закону края «О краевом бюджете» утверждать бюджетные пропорции, отражающие как социальный характер бюджета края, так и его инновационную направленность. Программа государственных внутренних заимствований при этом должна обосновываться не только необходимостью погашения ранее взятых обязательств перед

фондовым рынком и банками, но и инвестиционными потребностями развития региональной экономики, в том числе на основе внедрения государственно-частного партнерства.

Инновационные изменения бюджетов субъектов РФ, определяющие изменения региональной бюджетной политики, имеют многоаспектный характер. В диссертации предлагается использовать такие новые понятия, как положительные, негативные, реальные и формальные инновации в сфере бюджетных отношений в регионе, имеющих значения и влияющих на эффективность стратегического бюджетирования в регионах. Этот подход был реализован и отражен в тексте работы на основе анализа инноваций в периоде 2000-2010 гг.

К наиболее проблемным вопросам в аспекте концепции стратегического бюджетирования относится сфера межбюджетных трансфертов. Тем не менее, развитие инвестиционной стратегической функции у межбюджетных связей нельзя снимать в повестки дня. Должно действовать правило: сокращение трансфертов компенсируется эффективностью их использования. В среднесрочной перспективе 2014-2016 гг. эта взаимосвязь станет еще более актуальной по причине относительного и абсолютного снижения трансфертов регионам из федерального бюджета (табл. 1).

Таблица 1

Межбюджетные трансферты нз федерального бюджета _бюджетам субъектов Российской Федерации*_

Наименование 2013 год 2014 год 2015 год 2016 год

проект темп роста к 2013г., % проект темп росте к 2014г., °А проект темп роста к 2014г., СА

Межбюджетные трансферты 1442410,6 13609353 94,4 1387696,4 102,0 1 353 854,2 97,6

в том числе:

дотации 599425,2 623 310,9 104,0 645 207,4 103,5 664 508,0 103,0

субсидии 503 797,5 309 091,9 61,4 323 571,9 104,7 266 272,0 82,3

субвенции 280 596.3 367 913,0 131,1 362 788,4 98,6 368 261,5 101,5

иные межбюджетные трансферты 58 591,6 60619,6 103,5 56 128,7 92,6 54 812,7 97,7

* Пояснительная Записка к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на период 2015 и 2016 годов».

В целях постановки вопроса о развитии стратегической ориентации межбюджетных отношений предлагается следующая конструкционная идеология (рис. 3).

В представленной схеме выражена логика подхода к проявлению

функции и целевой направленности стратегического бюджетирования в межбюджетных отношениях.

Рис. 3. Методологическая схема регулирования межбюджетных отношении с ориентацией на стратегическое бюджетирование

Обозначенные в схеме их функции реализуют как оперативно-тактическое (текущее) бюджетирование, т.е. процесс предоставления общественных благ и услуг, так и стратегическое (воспроизводственное) бюджетирование, т.е. развитие материального и финансового потенциала региона. В связи с этим, следует, на наш взгляд, преодолеть упрощенную трактовку межбюджетных отношений как взаимодействия только органов власти для организации бюджетного процесса, без их ясной целевой ориентации.

5. Конфигурация механизма стратегического бюджетирования как методологическая основа его внедреня в реальный процесс инвестиционной практики в регионе.

В диссертации раскрыта общая конфигурация стратегического бюджетирования в регионе на основе блочного и фазного подходов к его фор-

мированию (рис. 4), выделены три фазы: формирование стратегических финансовых ресурсов региона; стратегическое финансирование (собственно «бюджетирование»); мониторинг и оценка эффективности системы стратегического бюджетирования в реальном времени.

мониторинг и оценка эффективности в реальном времени - фаза 3

4) 3 5 объекты и цели бюджетирования

стратегические финансо] ресурсы управляющие институт! инструменты основной капитал производственно-транспортная инфраструктура социальная инфраструктура трудовой потенциал и занятость агропромышленный комплекс инновационный комплекс образовательный и демографический потенциал

формирование финансирование

фаза 1 фаза 2

стратегическое бюджетирование

Рис. 4. Модельная схема системной конфигурации стратегического бюджетирования в регионе

Фаза формирования (фаза 1) представлена двумя блоками (формирование стратегических ресурсов и формирование институтов). В фазе бюджетирования (фаза 2) показаны 7 блоков, которые указывают на главные целевые стратегические направления использования и материализации финансовых ресурсов. В конкретной деятельности системная конфигурация стратегического бюджетирования в любом регионе может и должна быть развернута и целесообразно кодифицирована для обработки информации и управления финансовыми потоками, институтами и инструментами.

Системный подход к процессу стратегического бюджетирования позволяет создавать реально функционирующий механизм бюджетирования в каждом субъекте РФ. При этом должна быть ясность и систематизированное отношение к финансовым ресурсам (первая фаза): какие из них являются стратегическими, как они формируются. Наиболее сложная проблема здесь встает при системном решении вопроса формирования управляющих институтов и регулирующих инструментов: законов, постановлений исполнительной власти, нормативно-правовой базы учреждений финансового сектора, коммерческих организаций и т.д.

Вторая фаза определяет реальное направление финансовых потоков на цели и объекты стратегического бюджетирования: инвестиции в основной капитал региона; в создание и развитие производственной, транспорт-

ной, социальной инфраструктуры; агропромышленный комплекс; создание инновационного комплекса (инновационных территориальных кластеров, региональных институтов развития, технопарков и др.)-1

6. Совокупность методических рекомендаций по регулированию источников и формированию управляющих институтов стратегического бюджетирования в регионе.

Механизм стратегического бюджетирования в регионе должен объединять целую систему институтов и источников финансирования:

- бюджетное финансирование за счёт консолидированного бюджета субъекта РФ отраслей и организаций экономики региона;

- внебюджетное финансирование за счёт внебюджетных фондов региона; специализированных внебюджетных фондов региона;

- финансирование за счёт ресурсов федерального бюджета по государственным долгосрочным, целевым федеральным и ведомственным программам, федерально адресной инвестиционной программе (ФАИП);

- инвестиционное финансирование коммерческими организациями, банками и другими финансовыми институтами, зарегистрированными в регионе или осуществляющими инвестиционную деятельность на его территории.

Основным критерием отнесения финансовых ресурсов к источникам стратегического бюджетирования следует, по нашему мнению, считать инвестиции в основные производственные и непроизводственные фонды, т.к. именно эти вложения являются долговременными, определяют в основном темпы экономического роста, инновационное развитие предприятий реального сектора, развитие в регионе производственной, транспортной и социальной инфраструктуры, включая модернизацию жилищно-коммунальной сферы и создание новых рабочих мест.

Различие источников стратегического бюджетирования порождает весьма сложную проблему регулирования, формирования и взаимодействия финансовых институтов инструментов в регионах. В бюджетировании на уровне корпораций функционирует один, как правило, главный институциональный субъект, в форме совета директоров акционерного общества. На уровне региона и в регионе проблема институционализации субъекта стратегического бюджетирования не только намного сложнее, она

1 В целом в России решением Правительства РФ от 28.08.2012 года утвержден перечень из 25 инновационных территориальных кластеров. А в Дальневосточном федеральном округе утвержден всего один инновационный территориальный кластер - авиастроение и судостроение Хабаровского края, организатором-координатором которого является AHO «Дальневосточное агентство содействия инновациям».

принципиально иная.

Основными особенностями функций и задач стратегического бюджетирования на региональном уровне являются:

- охват процессом стратегического бюджетирования большого массива институциональных единиц (коммерческих предприятий, коммерческих банков, муниципальных образований, учреждений бюджетной сферы, отраслей и производственных комплексов, транспортной системы, научных учреждений и вузов и т.д.);

- аккумуляция и централизация на директивной и индикативной основе в руках регулирующего общерегионального института, для стратегического бюджетирования в регионе, ресурсов субъектов экономической и финансовой деятельности конкретной территории;

- использование в процессе регионального бюджетирования общих и особенных функций финансов региона, в том числе, прежде всего воспроизводственной, распределительной, социальной и регулирующей;

- обеспечение стратегического бюджетирования в регионе системным целенаправленным регулированием основных звеньев и институтов финансовой системы региона, а не только бюджетной системы субъекта РФ;

- достижение институтами стратегических целей бюджетирования, коренным способом отличающихся от стратегических целей компании или финансово-промышленной группы, которые выражаются не ростом прибыли и капитализации, а в обеспечении повышения жизненного уровня населения региона, на основе развития и эффективного использования его трудового, производственного, финансового, инвестиционно-инновационного и интеллектуального потенциала.

7. Меры по обеспечению эффективности стратегического бюджетирования в регионе.

К существенным особенностям стратегического бюджетирования в регионе относится формирование комплексного механизма регулирования финансовых процессов на данной территории. Функция стратегического бюджетирования в регионе институционально не может быть эффективно реализована только органами исполнительной власти за счет бюджетных средств. Требуется создание системного институционального механизма, включающего институциональные структуры всех секторов региональной экономики (в том числе акционерных обществ, региональных коммерческих банков, учреждений, аккумулирующих средства населения).

Важным теоретическим и практическим вопросом являются проблема институционального единого регионального регулятора стратегическо-

го бюджетирования в субъекте РФ и в федеральных округах. В настоящее время такого общего регулятора в регионах не имеется. По нашему мнению, следует постепенно формировать институт общего регулирования финансово-бюджетной стратегии в регионе на основе согласительно-договорного индикативно-директивного механизма, объединяющего финансовые ресурсы и их использование в общем стратегическом движении социально-экономического развития региона.

Для обеспечения эффективности стратегического бюджетирования следует проводить мониторинг его основных проблем и направлений.

В диссертации с этой точки зрения проанализированы различные аспекты бюджетной политики региона на примере Хабаровского края. Отмечается, что в данном субъекте РФ, как и во многих других регионах, меры по внедрению инноваций в сферу общественных финансов, связанные с переходом на программное бюджетирование, результативное бюджетирование, не сопровождаются ростом бюджетного потенциала в среднесрочной перспективе (табл. 2). По отношению к 2012 г. консолидированный бюджет края по доходам в 2016 г. увеличится на 6 млрд. рублей (106,6%), а с учетом инфляции реально уменьшится на 8,2 млрд. рублей.

Таблица 2.

Консолидированный бюджет Хабаровского края (млн. руб.)*

отчет оценка прогноз

2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.

доходы 91 249,08 84 748,89 84 835,51 91 309,57 97 226,37

в т.ч. трансферты 20 085,76 10 551,09 5 405,67 5 971,33 5 971,33

расходы 97 105,19 92 371,19 92 778,50 99 843,40 106 351,90

дефицит (-) -5 856,11 -7 622,29 -7 942,99 -8 533,83 -9 125,53

дефлятор % 105,0 107,0 104,8 104,8 104,7

* Источник: Материалы прогноза социально-экономического развития Хабаровского края на 2014-2016 годы

Бюджетно-налоговые инновации теряют свою эффективность из-за недостаточной предсказуемости реальных отношений и пропорций в бюджетно-налоговой системе страны, что отрицательно влияет на эффективность стратегического бюджетирования в регионах.

Стратегическое бюджетирование должно носить характер программного комплексного и системного бюджетирования, т.е. в процессе осуществления среднесрочных и долгосрочных программ, которые реализуются на территории региона (макрорегиона).

В Хабаровском крае реализуется 27 региональных государственных целевых программ, т.е. формально внедрено программно-целевое бюджетное планирование (табл. 3). Группировка и содержание программ отража-

ют стратегические потребности развития Хабаровского края, но их реализация должна быть более сконцентрированной и опираться не только на ограниченные бюджетные ресурсы и налоги, но и на доходы и сбережения населения, бизнеса и банки.

Таблица 3.

Государственные целевые программы Хабаровского края (2012-2020 гг.)*

Целевое направление количество доля (%)

повышение качества жизни населения и укрепление населенческого потенциала 12 44,4

устойчивое развитие экономики края 11 40,8

повышение эффективности государственного и муниципального управления 4 14,8

итого 27 100

Источник: Материалы Правительства Хабаровского края: http://www.khabkrai.ru/regime/index.html.

Преодоление дефицита инвестиционных ресурсов как главная стратегическая задача развития края, требует новой, более активной политики привлечения в Хабаровский край капитальных ресурсов крупных российских и зарубежных компаний и ресурсов федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), российских институтов развития. В связи с этим должна быть активизирована политика создания инновационных кластеров и научно-промышленных зон, формирования целевых бюджетных и внебюджетных фондов по типу регионального дорожного фонда.

Стратегическое бюджетирование в регионе может быть эффективным только в сочетании с инструментами и институтами общефедерального и межрегионального регулирования; оно выступает как ресурс и фактор интеграционных процессов в Российской Федерации. Необходимость интеграции финансовых систем и экономик российских регионов обусловлена развитием крупного капитала в стране, общероссийского инвестиционного рынка, единой банковской инфраструктуры и фондового рынка, особенно транспортной инфраструктуры, без чего не может функционировать единое экономическое пространство и эффективное использование трудовых ресурсов всех российских регионов, особенно удаленных от центра, как Сибирь и Дальний Восток.

Проблема общего институционального субъекта стратегического бюджетирования в дальневосточном макрорегионе с созданием нового федерального министерства не решена. В функции данного институционального макрорегулирующего субъекта в области стратегического бюджетирования должно относится: формирование общей долгосрочной финансо-

во-бюджетной стратегии; создание индикативно-директивного (в отношении госресурсов) механизма аккумуляции финансовых ресурсов как самого региона, так и внешних финансовых потоков; реальное регулирование процессов финансирования среднесрочных и долгосрочных программ развития Дальневосточного региона.

III. ОСНОВНЫЕ КРАТКИЕ ВЫВОДЫ

1. Методология бюджетирования не имеет ограниченной сферы применения только на уровне отдельных корпораций, поскольку идея комплексного управления финансовыми потоками в условиях ограниченности ресурсов применима и должна реализовываться в отраслях, производственных комплексах и на уровне региона, но в модифицированном виде.

2. Стратегическое бюджетирование в регионе является механизмом аккумуляции и региональной централизации финансовых ресурсов секторов и структур региональной экономики и их инвестиционной материализации в процессе долгосрочного инновационного социально-экономического развития региона.

3. Стратегическое бюджетирование способствует преодолению ограниченности финансового потенциала региона за счет интеграции финансовых ресурсов территории и их более оптимального распределения и целевого системно-программного использования в соответствии с приоритетами стратегии развития данного субъекта РФ.

4. Бюджет субъекта РФ выступает как главный регулятор воспроизводственных процессов в регионе, обеспечивает социальную, инновационную и инвестиционную направленность стратегического бюджетирования, индикативно объединяя инвестиционную деятельность корпораций, банков, сектора домохозяйств и ресурсы, поступающие на территорию региона из «внешней сферы» (трансферты, ведомственные инвестиции и др.). Инновационно-инвестиционность консолидированного бюджета региона и бюджетной политики должны иметь социальную направленность в ее стратегическом аспекте.

5. Механизм регионального стратегического бюджетирования регулируется системой управляющих институтов и их консолидацией и обеспечивает формирование стратегических финансовых источников и фондов, их использование (бюджетирование) преимущественно в материальные объекты реального регионального капитала, инфраструктуры, непроизводственной сферы и долговременные вложения в развитие человеческого капитала (решение демографических проблем, здравоохранение, полную занятость, рост образовательного потенциала).

6. Внедрение и эффективное использование стратегического бюджетирования в регионе актуализирует вопрос о новом системном институциональном регулирующем институте, включающем на индикативных принципах участие институциональных структур всех секторов региональной экономики, при регулирующей роли органов власти данного субъекта РФ.

7. Стратегическое бюджетирование в регионе направлено на создание комплексного, системного и интегрированного использования ресурсов федеральных целевых, ведомственных, корпоративных программ и стратегий, обеспечение их освоения и достижение конечных или прогнозных результатов.

8. Инструменты и институты стратегического бюджетирования целесообразно использовать для консолидации финансовых, материальных, кадровых, технических ресурсов группы субъектов РФ федерального округа для создания и развития общей транспортной, инженерной, социальной, научно-образовательной инфраструктуры, обеспечивающей потребности населения и предпринимательства, связи с «внешним миром».

По теме диссертации опубликованы следующие работы: а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Мысин П.Е. Развитие функций межбюджетных отношений // Экономист. 2008. №3. (0,9 пл.)

2. Мысин П.Е. Модернизация формирования региональных бюджетов // Финансовая экономика. 2010. № 2 (1,1 п.л.)

3. Мысин П.Е. Развитие стратегического бюджетирования в регионах // Экономические науки. 2013. № 8 (0,5 п.л.)

б) другие научные издания:

4. Мысин П.Е. Повышение самостоятельности и ответственности регионов в использовании ресурсов // Финансовые ресурсы и национальные приоритеты России. Сборник научных статей. - М.: Изд-во РАГС. 2007. (0,3 п.л.)

5. Мысин П.Е. Совершенствование управления формирование бюджетов субъектов Российской Федерации // Проблемы социально-экономического развития на современном этапе: Сборник научных статей. Выпуск 11. Отв. ред. Б.И. Фролов. - М.: Изд-во «Проспект». 2008. (0,7 пл.)

6. Мысин П.Е. Новации в механизме управления бюджетов регионов // Инновационная стратегия развития экономики России: финансовое обеспечение, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции. - М.: Изд-во РАГС. 2009 (0,2 п.л.)

7. Мысин П.Е. Социальность и инновационность как критерии формирования и использования региональных бюджетов // Совершенство-

вание финансового механизма формирования инновационной экономики в России. Сборник научных статей. Под общей редакцией д.э.н., профессора А.Г. Куликова. М.: РАГС. 2009. (0,2 п.л.)

8. Мысин П.Е., Любимцев Ю.И. Стратегическое бюджетирование: теория и практика // Экономика и управление: проблемы, решения. Научно-практический журнал ООО «Издательский дом» «Научная библиотека» № 1. 2013 (0,6 пл.)

9. Мысин П.Е., Любимцев Ю.И. Стратегическое бюджетирование: механизмы, особенности, институты // Экономика и управление: проблемы, решения. Научно-практический журнал ООО «Издательский дом» «Научная библиотека» № 2. 2013 (0,6 п.л.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Мысин Павел Евгеньевич

Тема диссертационного исследования Развитие стратегического бюджетирования в регионе

Научный руководитель — доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

Изготовление оригинал-макета Мысин Павел Евгеньевич

Подписано в печать 29 ноября 2013 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л. Отпечатано в типографии «Реглет». Заказ №249 119526 Москва, пр-т Вернадского, 39