Регулирование финансовых ресурсов местных советов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Регулирование финансовых ресурсов местных советов"

.о и 0

санкт-петербургский университет экономики и финансов

На правах рукописи

ЛАЗАРЕВА Наталья Владимировна

РЕОТИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ

Специальность 08.00.10 - финансы.денежное

обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ,

диссертации 'на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 1992

Работа выполнена на кафедре финансов Санкт-Петербургского университета экономики и финансов.

кандидат экономических наук, доцент Врублевская О,В.

доктор экономических наук, профессор Павлова Л. П.

кандидат экономических наук, доцент Лубягина В. К.

Ростовокиг.-на-Дону институт народного хозяйства

г> в /Г часов на заседании специализированного совета Д.063.86.02 при Санкт-Петербургском университете эконо.чики и финансов по адресу; 191023, Санкт-Петербург, ул.Садовая, 21.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета.

»» II

Автореферат разослан 32 ..... 1992 г.

Учений секретарь специализированного совета, доктор экономических наук,

профессор Т.Г.Йвдокимова

Еаучяый руководитель;

Официальные оппоненты:

Ведущая организация -

о ■

Загдага состоится «¿0

¡- РТГ-Г.

{ общая характеристика работы

Дкт2мьиосгь_т9т_псслоаования обусловлена необходимостью дальнейших теоретических разработок по проблемам регулирования финансовых ресурсов местных Советов, а такто потребностью хозяйственной практики.

Персхоц экономики России к рыночный отнопениям предполагает проведение глубокой структурной перестройки всех сфер жизнедеятельности общества. Важным явлением в формировании экономики рыночного типа является обеспечение объективного взаимодействия республиканских я местных органов управления. Новым концептуальным подходом последовательного решения социальных и других региональных проблем является пересмотр сложившегося механизма формирования финансовой базн местных Советов, основу которой составляют местные бюджеты.

Вопроса развития системы местннх бюджетов, регулирования финансового потенциала территорий исследовались в трудах В.В.Бзрчука, Н.А.Еородина, М.В. Васильевой,В.С.Демченко, М.И.Зеличенко, ф.Г.Каракулян, Л,П.Павловой, В.Г.Панскова, ' Ю.В.Пешзхоновой, Г.Б.Поляка, И.В.Сало, Я.Б.Хесина, Д.Г.Чер-ника, Н.А.№ркевич и других. При этом особое внимание уделялось необходимости укрепления доходно:! части местных бюджетов для преодоления сложивиегося очевидного отставания развития социальной сферы от потребностей общества.

В СБЯЗЯ с тяжелым состоянием экономней необходимость решения теоретических и практических вопросов финансового и бюджетного регулирования возрастает. Принят рад законодательных актов, регламентирующих новые принципы построения и действия бюджетной системы, ведутся теоретические исследования по этим проблемам. Однако целостной концепции развития финансовой базы местных Советов в ракурсе рыночных отношений пока не создано, в том числе и ее правового обеспечения.

Теоретические и практичосгаэ,. аспекта бюджетных прав местных Советов исследовались бопьшм кругом авторов:

И.Н.Анановшз, В, В.Бэсчеревных, Н.П.Вороновым, О.И.Горбуновой Н.Д.Киселевым, Г.В.Конюховой, И.Г.Кутагаиной, О.И.Леоновым, В.С.Шртемьяяовым, Е.А.Ровинским, Н.И.йшичевой и другими. Однако недостаточная теоретическая проработанность проблем формирования финансовой базы местных Советов в условиях перехода экономики к рыночным отношениям, переориентация местных органов власти и управления на изыскание собственных финансовых источников, позволяющих укротить бюдает, определили необходимость совершенствования правового обеспечения, создания новой системы отяощэпий мевду органами управления различных уровней. Поэтому значительное внимание в представляемой работе уделяется правовым аспектам формирования финансовой базы Советов, как с точки зрения теории ■ так и с точки зрения их практического раненая.

Актуальность и практическая значимость данной проблемы определили выбор темы диссертационного исследования, постановку его целей и задач.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы : на основе .критического и конструктивного анализа взглядов отечественных и зарубежных экономистов яа. проблемы финансового регулирования; анализа истории развития Правового обеспечения финансово-хозяйственной-деятельности мастных Советов; с учетом менягацихоя условий хозяйствования территорий выявить новые подходы к формированию концепции регулирования финансовых ресурсов местных Советов в период перехода к рыночной эколо:.тике.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- выявить роль местных бюджетов в обеспечении социаль-но-8кокомического развития территорий;

- изучить зарубежный опыт функционирования муниципальных бюджетов}

- проанализировать содержание баланса финансовых ресурсов территории, определить соотношение .левду региональными финансовыми реоуроами и их централизованной частью;

■ . - разработать направления развития и укрепления финансовой базы местных Советов применительно к городу.

Исследование местных бюджетов проводилось в тесной увязке с проблемами правового обеспечения финансовой деятельное«! местных Советов»

является система финансовых отношений и практика финансового регулирования на местном уровне в современных условиях России. Наиболее широко в работе использованы данные бюдаэтов на уровне область-город / по материалам Ростовской области и г.Таганрога /. При этом автор руководствовался следующими соображениями. Таганрог является центром Российского Приазовья. Анализ показал, что экономическое состояние города и перспективы его развития позволяют сделать вывод о целесообразности рассмотрения его в качестве среднего готода республики, обладающего необходимыми для этого параметрами, Следовательно, результаты исследования». проводимого автором, могут иметь обобщающее значение» '

Методологической и теоретической основой исследования явились положения диалектического материализма в единстве субьэктно-объектного, исторако-генэтлческого и фунжшеналь-но-структурного анализа. Автором изучены законодательные акты по проблемам бюджетной слетемн и бюджетного процесса республики, В процессе работы были проанализированы монографическая отечественная и зарубежная литература;" иатериалы периодических изданий; нормативно-методическая документация и статистическая информация по исследуемой проблеме <, В основу экспериментальной базы положены данное отчетности финансового отдела г.Таганрога н областного финансового управления»

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: . •

- на основе системного анализа дается теоретическое обобщение и методологическое обоснование основных направлений совершенствования системы Финансового обеспечения ..¡эст-ного звена бпд'кетноД слстеми, в связи с переходом его на самофинансирование ж самоуправление;

- аргументируется необходимость сохранения ведущих позиций республики в определении стратегических направлений

развития бюджетной системы; уточняется роль местных бюдже- • тов, остающихся в условиях суверенитета республики важным источником укрепления финансовой базы местных Советов;

- опредоляотся значение местных Советов как полноправных субъектов хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике и правового обеспечения их деятельности;

- подчеркивается обязательность сохранения практики целевого.выделения средств за счот местных бюджетов, внебюд-• житных йондов для покрытия расходов по их отдельным направлениям / помимо собственных доходов учреждений каадой отрасли /;

- аргументируется необходимость создания Контрольной палата при городском Совета;

- другие выводы.

Практическая,значимость и апробация. В области практических решений по преобразованию механизма регулирования финансовых ресурсов местних Советов в условиях перехода к риночнш! откоиенкям*

- проанализирована целесообразность примакеидя опыта ряда зарубежных стран по вопросам регулирования Финансовнх ресурсов муниципальных органов в практике Российской Федерации;

' - уточнено понятие финансового потенциала местных Советов и рекомендован механизм ого укрепления / применительно к ^.Таганрогу Ростовской области /;

- исследованы возможные пути регулировать финансовых ресурсов территории через более совершенный механизм финансово-бюджетной политики и правового обеспечения деятельности местных органов власти и управления;

- разработано Положение о контрольной палате при Совете г.Таганрога.

Полученные в хода исследования результаты и выводы Могут быть использованы вря подготовке рекомендаций по вопросам финансового регулирования я укрепления доходной базы местных бюджетов} при проведении аналитической работы финансовых органов.

Материалы во вопросам формирования финансовой б»зы мест-

них Советов и составления баланса финансовых ресурсов региона используются в учебной процессе на касйедре финансов Санкт-Петербургского университета эконоетки и финансов.

Основные положения диссертационного исследования получили одобрение на регионаньной научно-практической конференции " Социально-экономические проблемы перехода к рылку " / г.Ростов-на-Дону; 1991 г./.

Научная и практическая значимость предложений и выводов автора подтверждается соответствующими документами.

Публикации» Основные положения диссертации отражены в четырех публикациях общим объемом 1,3 печатного листа.

Объем и структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трзх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введения дается обоснование актуальности теш, формулируются цель и основные задачи исследования, определяется научная новизна и практическая значимость рзботн.

В первой главе " Местные Советы в системе управления народным хозяйством № конкретизировано значение местных Советов как полноправных субъектов хозяйствования в условиях формирования рыночных отношений! дан анализ развития системы местных бюджетов; определены роль и место последних на современном этапе; раскрыто значение правового обеспечения финансовой деятельности местных органов власти и управления в системе экономических связей.

Во второй главе " Еяджетвоэ законодательство и его развитие в современных условиях " в историческом аспекте рассмотрены финансовые и бюджетные права-мастных Советов, проанализирован ошг функционирования муницяпалышх бюджетов ряда зарубежньгх стран, показаны возможные пути совершенствования бюджетного законодательства в новых условиях хозяйствования территорий.

В третьей главе " Регулирование финансово-бгоджеттй деятельности местных Советов " рассмотрены состав, структура и направления финансовых ресурсов города / на пршаре г.Таганрога /; исследованы основные принципы регулирования финансовых ресурсов территорий.

В заключении изложены выводы и предложения по результатам проведенного исследования, В работе содержится 18 таблиц, 3 схемы, 3 рисунка, 15 приложений. Список использованной литератури состоит из ISO наименований,

осношш полпытч к завода ДИССЗРТАЩ®.

Формирование рыночной экономики, сужение сферы государственного воздействия на развитие производства, развитие самостоятельности местных Совмов треб/ют новых подходов к управлению экономикой региона, к регулированию его финансовых ресурсов,

Совокупность мастных бюджетов прадстазляег:- собой слоя-дую разветвленную систему, Так например, структура консолидированного бюджета Ростовской области, рассматриваемая автором, включает $ областной бюдчеот - 1; бюджеты городов областного подчинения - 16? бюджеты районов - 39» В свою очередь они подразделяются на городские бюджеты - 16, бюджеты городских районов - 8, бюджеты поселковых и солъских Советов городского подчинения - 75} районные бюджеты - 39, бюджета городов районного поднимания - 7, бюджеты поселковых и сельских Советов районного подчинения - 384.

Местные Советы ответственны за ¿юдаэт своей, территории 3 настоящее вр-щя их роль возрастает, поскольку в руках. Советов сконцентрированы значительные данапсовые ресурсы территории, конечной цепко регулирования которых яшиется повышение социально-экономического уровня жизни населения. Через каналы мост них бюджетов финансируется до 70-G0 % социальных расходов. Целесообразно, с нашей точки зрения, к оценке значимости бюджетной системы, перераспределению финансовых рэоурсов подходить с позиций комплексного решения социальных задач, поскольку именно на местном уровне расположена низовая ступень распорядителей кредита„

Структура и.динамика бвдота Ростовской области прэд-■ ставлены в таблице !....•■

Таблица.1.

Структура и динамика бюджета Ростовской области за 1950 - 1990 г.г. ^

млн.руб.

1 1950 ! ------------ Г 1960 | 1Р65 ■т— ! 1970 ? "?----------- "" ! 1975 _т— ! 1988 г т--- ! 1990 1.

Дохода ■=» всего 81,7 173,5 308,6 350,8 564,0 1509,5 1574,9

Расхода - ясего 78,5 184,5 304,3 341,7 547,0 880,7 1125,е

в том числе-:

- народное хозяйство удельный вес, в %% 7.5 9.6 54.4 29.5 52,7 17,3 63.4 18.5 11?..0 20,5 292,5 33,2 308,3 27,4

- социально-культурные мероприятия - всего: удельный вас, в %% 52,6 67,0 121,1 • 65,6 190,7 62,7 244,2 71,5 313,0 57,2 550,4 62,5 697,6 62,0

- просвещение 31,5 64,7 '103,3 125,0 161,0 280,2 339,5

- здравоохранение и физическая культура — социальное обеспеченна 19,5 1,6 52,8 3,6 80,7 6,4 112,0 7,0 142,0 10,0 249,1 21,1 327,6 30,5

- другие расходы удельный вес, в %% 18,4 23,4 9,0 4,9 60,9 20,0 34,1 10,0 122,0 22,3 37,8 4,3 149/7 10,6

1/ Васчитзно по: Народное хозяйство Ростовской области. Стат. сборник.-Ростовское отделение - азд-ва я Стати стн ка "..1971. -С. 26; Народное хоа^йство Ростовской области в 9 пятилетке. Стат. сборник.-Ростовское книжное иэд-во.1976.-СЛ5; Отчеты об исполнении бюдяета по доходам,расходац Ростовской области за 1988,1990 г.г.

Автор проводил исследование по широкому кругу местных бюджетов, но наиболее глубоко изучался бюджетный процесс на двух садах представительных уровнях: бюджете области и бюджете города / на гримере Ростовской области и г.Таганрога /. Основной предмет данного исследования - бюджет, однако полное рассмотрение этого вопроса невозможно без анализа значения и содержания баланс", финансовых ресурсов. Автор определяет его с позиций сегодняпного дня как важнейший финансовый документ территории, учитиваю-ди!: в комплексе ее финансовые ресурсы и направления их использования. Через местные бюджеты необходимо перераспределять средства в размерах, реально обеспечивающих обоснованный минимум развития производственной и социальной инфраструктуры региона. Так, по городу Таге чрогу за период с 1988 по 1990 год расхода на развитие социальной инфраструктуры возросли ш 10,6 млн. руб. и составили в 1990 году - 91,1 млн. руб., большая часть которых / свыше 50 % / производилась за счет бюджета города / таблица 2 /.

Таблица 2

Расходы во развитию социальной инфраструктуры г.Таганрога за 1988-1990 г.г.

Всего расходов:

тис.руб.

! I УД.

Гуд.; {уд.

СУЫШ !веся!сумш Ый% . ! »

80490 100 93755 100 91104 100

из них ча счет: ' .

- бюджета города 46622 58 51373 55 48692 53

средств предприятий 33868 42 42382

45 42412 47

Расширение прав и обязанностей местных Советов и прежде всего в содиадыю-культурном строительстве,требует адекватного укрепления их финансовой базы. В период перехода к рыночной экономике на бюджеты Советов отнесены все компенсационные выплати. Б девяностые годы Советам потребуются дополнительные финансовые ресурсы для компенсации поеьмзпия розничных цен, увеличения дотаций пенсионерам, многодетным семьям, инвалидам, другим категориям грзздая. Помимо финансовых гарантий программ по развитию здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры и т.д., средства местных бюджетов потребуются для обеспечения заая-тости трудоспособного населения. Оценка данных по г.Таганрогу показала, что при выплате пособий по безработице в соответствии с действующим законодательством на эти цели в 1992 году может потребоваться около 12,0 млн. руб. Как свидетельствует опыт ряда зарубежных стран, значительная часть таких расходов возлагается на мзстныо органы.

Для решения проблем финансового обеспечения местных Советов важное-значение имеет деятельность муниципальных органов. В последние годы в большинстве западных стран наблюдается рост объема финансовых ресурсов муниципалитетов, увеличений их удельного веса в общем фонде мобилизуемых денежных средств. Рассматривая роль местных органов власти и управления з регулировании экономики, автор пришел к выводу, что в развитых странах в рыночные отношения -встроены мощные государственные регуляторы: через государственную муниципальную собственность; государственные заказы} гибкую и разветвленную системы налогообложения; выпуск ценных бумаг; применение различных методов планирования; определение приоритетов развития, стимулирование и ограничение определенных видов £г*ягвльности; осуществление государственных. я муниципальных программ, системы социальных гарантий и т.д. Эти регуляторы имеют разные масштабы, но применяются они повсеместно.

В условиях перехода з.сономики республики к рыночным отношениям позитивный зарубежный опыт может и должен найти практическое применение. Например: новая налоговая политика, определяющая приоритеты развития; большая самостоятельность

бвджета города, основанная на увеличении собственных источников доходов; адекватные методы преодоления финансового кризиса; эффективные *'ормы взаимодействия городского бюджета ч частного капитала; 'стимулирующие методы финансирования городского хозяйства; более широкое использование ссуд и кредитов; совремэяное рагулирование взаимоотношений между различные уровнями управления по вопросам ^игинсирогл.аш; совершенствование форм займов и управления долгом; прогрессивные метода финансирования расходов ^а социальное кутаы населения} широкое осуществление региональных межотраслевых программ; упорядочение экономических взаамоотиошони" муниципалитетов с принадлежащими им предприятиями.

Для оздоровления экономики,, сдерживания инфляционных процессов, совладения и ликвидации бюджетного дефицита автор обосновывает применение новой концепции регулирования."иная-совых ресурсов в условиях развития рыночной экономики. В третьей глава диссертационного исследования предлагается комплекс мер по совершенствовании процессов регулирования финансов!« ресурсов местных Советов 1 через упорядочение системы показателей нормативной обеспэченности населения услугами социально-бытовой инфраструктуры; разработку баланса финансовых ресурсов к бюджета - как их централизуемой части; расширение состава внебюджетных фондов; уточнение современных концептуальных подходов к" организации контрольно-аналитической работы органов местного самоуправления и т.д., В настоящее время при Верховном Совете России создай Контрольно-бядяетнБЙ комитет. Исследование вопросов контрольно-аналитической работы финансовых органов в разных регионах показало, что,с одной сторона, она имеет большое значение для формирования финансовой базы местных Советов, а с другой-, при всем многообразии форм »той работы и органов, которые ей занимаются,нет независимого звена, координирующего весь комплекс этих раб эт. В качестве одного из решений данной проблемы автор считает целесообразным создание при местном Совете Контрольной палаты, целью деятельности которой является контроль за обеспечатаем законности и полноты формирования муниципальных

доходов; целесообразности и эффективности расходования муни- . ципальных средств и использования »лунищшальной собственности. Автором разработано Положение о Контрольной палате городского Совета народных депутатов / города Таганрога /.

Финансовое обоснование комплекса целевых программ экономического и социального развития территории отражается в сводных финансовых расчетах, объединяет которые баланс финансовых ресурсов. Автор по.пагает, что составление баланса финансовых ресурсов на уровне территорий дает возможность:

- точнее определять как обдий объем ресурсов города, так й объем ресурсов, остаюдася в его распоряжении, и направления ЯХ использования;

- концвнтритовать ресурсы на наиболее важных в конкретный период времени направлениях развития инфраструктуры города;

- изыскивать дополнительные резервы финансирования'мероп- . |32ятий, предусмотренных программами его комплексного развития;

- осуществлять более жесткий контроль за мобилизацией Я использованием средств; ' '

- решать другие задачи.

Для сравнения с другими городами и республикой в целом паяное значение имеет показатель финансового потенциала, представляющего собой совокупность'привлеченных бюджетных средств и внебюджетных фондов-, части средств предприятий и кредитных ресурсов, которые могут быть направлены на развитие территории. Он характеризуется как общим объемом / абсолютный показатель/, так и удельной суммой яа одного жителя/ относительный показатель /. В финансовом планировании, по мнению автора, целесообразно использовать показатель финансового потенциала, приходящегося яа одного жителя, и показатель доходов, оставляешх в распоряжении города, также в расчете на одного жителя, Они позволяют судить о развитии производственной я социальной, сфер города, В работе представлены соогвет-атвутацш расчеты по данном/ вопросу и дается их анализ.

Одним яз механизмов регулирования финансовых ресурсов, асследуемых в работе, является совершенствование качествен-

ного и количественного состава бюджетных нормативов. По здравоохранения г. Таганрога, например, они выглядят следующим образом: обеспеченность жителей города моиностями стационарных учреждений - 79,9 % от норматива; врачами всех специальностей - 77,0 %; средним медперсоналом - 78,1 %. Комплексным показателем бюджетной обеспеченности является сумма расходов на одного жителя.

Автор считает, что одним из составных элементов регулирования финансовых ресурсов является образование внебюджетных фондов. По действующему законодательству местные Советы могут формировать целую систему внебцадеишх фондов, часть которых имеет территориальный аспект. В 1990 году в г.Таганроге был один внебюджетный фонд; в 1992 году создан ряд фондов социально-культурного назначения: фонд развития Российского Приазовья, фонд Возрождения города и др. Особое значение в третьей главе приобретает анализ целесообразности образования в г.Таганроге новых внебюджетных фондов и возможных источников их формирования. При создания внебюджетных фовдов необходимо исходить из потребностей; территории, т.к. они представляют собой один из источников финансовых ресурсов местных Советов, находящих свое отрак елио в балансе финансовых ресурсов. Развитие системы внебюджетных фондов автор рассматривает как один из факторов реальной финансовой самостоятельности местных Советов.

Таким образом, как показало исследование, регулирование финансовых ресурсов - это многоплановый процесс, включающий правовые, организационные, финансовые мероприятия.

В заключении работы автором обобщены выводы и предложения, направленные на комплексное развитие территории и совершенствование ее финансовых ресурсов, расширение финансовой самостоятельности местных Советов; стабилизацию социально-экономической обстановки в региона на базе увеличения доходной части бюдкета.

По теме диссертации опубликованы слвдуюдав работы:

1. О становлении рыночной экономиви//Социально-экономи-ческие проблемы перехода к ринку: Тезисы докладов и выступ-

лежи региональной научно-практической конференцшг-Ростов-на-Дону, 1991.-С.213.

2. Использование методики анализа финансовой деятельности в условиях самофинансирования тэрриторий//Информацион-ннй листок Санкт-Петербургского центра научно-технической информации,- № 306-92.

3. Анализ элективности хозяйственной деятельности предприятий торговли и общественного питания в условиях расширения финансовой самостоятельности местных Советов//Инфор-мацлонный листок Санкт-Петербургского центра научно-техга-ческой информации,- № 299-92,

4. Значение свободной экономической зоны как одного из путей стабилизации социально-экономического состояния регио-на//?аганрогская правда.-1992.55,-СД.