Формирование финансовых ресурсов муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бергаль, Елена Викторовна

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования финансовых ресурсов местных сообществ

1.1. Понятие и специфика финансовых ресурсов муниципальных образований

1.2. Отечественный и зарубежный опыт становления и развития системы финансирования местных сообществ

Глава 2. Практика формирования и регулирования финансовых ресурсов муниципальных образований

2.1. Организационно-правовые аспекты функционирования бюджетов и внебюджетных фондов

2.2. Особенности формирования и регулирования местных бюджетов

2.3. Проблема консолидирования финансовых ресурсов территории (на примере финансовых ресурсов Краснодарского края)

Глава 3. Совершенствование системы бюджетного финансирования, финансового и бюджетного планирования на территории муниципального образования

3.1. Мероприятия по обеспечению финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований

3.2. Методические подходы составления сводного финансового баланса города

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование финансовых ресурсов муниципального образования"

В ходе радикальных экономических реформ в России выработана новая финансово-бюджетная политика, расширены демократические принципы управления народным хозяйством, перестроена система внутригосударственных отношений и разграничены функции между государственными (федеральными, региональными) и местными органами управления. С законодательным закреплением общих принципов местного самоуправления в РФ, проведением муниципальных выборов в основном завершен первый этап реформы местного самоуправления. Следующий этап предусматривает решение задач, направленных на создание реальной финансово-экономической основы местного самоуправления.

В России имеется около 30 тысяч местных сообществ, органы управления которых согласно Конституции РФ (1993г.), Европейской Хартии о Местном Самоуправлении (1990г.) и Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления" (1995г.), "О финансовых основах местного самоуправления" (1997г.) должны решать на уровне местного самоуправления ключевые вопросы жизнедеятельности, производства, потребления, пространственного планирования не только для ныне живущих, но и будущих поколений. Для решения этих задач органы местного самоуправления должны иметь достаточные финансовые средства. Однако, местные финансовые ресурсы, основным источником которых являются средства местных бюджетов, в значительной мере состоят из бюджетных средств субъектов Федерации и перераспределяемых доходов от федеральных и региональных налогов, а собственная доходная база не формирует даже минимальный бюджет. Действующий "перелив" бюджетных ресурсов до сих пор ориентирован на перераспределение доходов между уровнями бюджетов. Такой механизм не может "работать" в реальной рыночной экономике, поскольку в нем отсутствуют отношения, отражающие интересы местных сообществ.

Большой вклад в разработку проблем формирования местных бюджетов, Планирования финансовых ресурсов территорий внесли такие ученые-экономисты, как Л.А.Дробозина, А.Г.Игудин, Л.Г.Павлова, В.Г.Пансков, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова, Г.К.Шеховцов. В их научных трудах заложены теоретические и методологические основы их решения. Вместе с тем широко известны публикации Л.Д.Андросова, М.В.Васильевой, А.З.Дадашева, В.И.Матеюка, Л.П.Окунева, Л.И.Якобсона, на которые опирался автор в своих научных разработках. Однако с момента публикации данных работ произошли значительные преобразования в содержании и методах финансового и бюджетного планирования, что определяет необходимость дальнейшего исследования межбюджетных отношений, новых подходов к формированию доходной части местных бюджетов и обоснованию мероприятий, способствующих укреплению финансовой базы муниципальных образований.

Актуальность названных выше проблем определили концепцию данной научной работы, цель, задачи и объекты исследования.

Цель исследования : обосновать научную концепцию финансового обеспечения муниципальных образований и разработать мероприятия по укреплению их финансовой базы.

В соответствии с намеченной целью в диссертации поставлены теоретические и практические задачи.

1. Раскрыть место и значение муниципального бюджета как основного системообразующего звена местных финансов и роль баланса финансовых ресурсов муниципального образования в перспективном финансовом и бюджетном планировании.

2. На основе изучения опыта экономически развитых стран предложить наиболее рациональные и эффективные подходы к финансовому обеспечению местных сообществ в России.

3. Выявить достоинства и недостатки организадионно-правовых аспектов формирования и регулирования местных бюджетов за период с 1991 по 1997 годы и обосновать следующий этап финансовых реформ на местном уровне.

4. Разработать мероприятия по обеспечению финансово-экономической базы местного сообщества и по совершенствованию процесса финансового и бюджетного планирования на территории муниципального образования.

5. На основе критического осмысления действующих методик и практики составления сводного финансового баланса территорий предложить новые подходы к составлению баланса финансовых ресурсов муниципальных образований и создать уточненный макет баланса финансовых ресурсов города.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие у муниципальных органов власти с государственными структурами, юридическими и физическими лицами по поводу формирования финансовых ресурсов муниципального образования.

Объектом исследования является система бюджетного финансирования, межбюджетного выравнивания и финансирования инфраструктуры города за счет средств предприятий находящихся на данной территории.

Экспериментальной базой послужили данные департамента экономики и прогнозирования, департамента по финансам, бухгалтерскому учету и контролю Краснодарского края, а также данные финансового управления мэрии города Краснодара.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили диалектические методы познания, современные экономические теории, труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области рассматриваемых проблем, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, материалы представительных и исполнительных органов власти

Краснодарского края, города Краснодара и других территорий. Особый интерес представляют исследования материалов, подготовленных Центром Информации и Документации Совета Европы по реформе местных финансов в Центральной и Восточной Европе, а также материалов по проблемам муниципального финансирования и управления, подготовленных по заказу RTI, США.

Научная новизна проведенного исследования заключается в следующем:

1. Автором даны уточненные формулировки понятий "финансы муниципального образования", "финансовые ресурсы муниципального образования", "местный бюджет". Обосновано их отличие от трактовок, существовавших в условиях жестко централизованного государства.

2. Определены децентрализованные источники местных финансовых ресурсов, в состав которых входят прибыль к распределению, амортизационные отчисления и кредитные (заемные) средства всех хозяйствующих субъектов, находящихся на данной территории.

3. На основе анализа зарубежного опыта проведения реформ местных финансов расширен состав источников средств, используемых для выравнивания финансовой базы муниципальных образований и оптимального регулирования расходования средств.

4. На основе исследования практики функционирования местных бюджетов обосновано несоответствие расходных функций органов местных самоуправлений налоговым (доходным) поступлениям в местные бюджеты.

5. Предложен ряд поправок к проектам Бюджетного и Налогового кодексов РФ и "X даны рекомендации исполнительным органам местного самоуправления, которые могли бы способствовать укреплению финансовой базы муниципального образования.

6. Обоснована необходимость и возможность выпуска муниципальных займов как одной из форм финансирования муниципального образования.

7. Раскрыта роль баланса финансовых ресурсов муниципального образования в процессе финансового и бюджетного планирования. Составлен уточненный макет сводного баланса финансовых ресурсов города и обоснован выбор информационной базы для его формирования.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования проведенных автором исследований и разработок при составлении сводного баланса финансовых ресурсов города, бюджета текущих расходов и бюджета развития на следующий финансовый год, а также при составлении перспективного плана экономического и социального развития муниципального образования.

Структура и объем диссертации определяются логикой исследования и направлены на раскрытие сущности механизма формирования бюджетных средств, координирования местных финансовых ресурсов и их роли в территориальном сводном финансовом планировании на уровне муниципального образования.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 127 наименований, проиллюстрирована 17 таблицами, 6 рисунками и 10 приложениями.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Бергаль, Елена Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование формирования финансовых ресурсов муниципальных образований и критический анализ существующих методик составления сводного финансового баланса территорий позволили автору сделать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций по обеспечению финансово-экономической базы местного сообщества, а также предложить новые подходы к составлению баланса финансовых ресурсов муниципальных образований.

Обобщив теоретические основы функционирования финансов автор предлагает уточненную трактовку, считая, что финансы муниципального образования - это совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования денежных средств муниципальных образований и отражаемых в местных бюджетах, а также экономических отношений между местными самоуправлениями и хозяйствующими субъектами по поводу долевого финансирования объектов инфраструктуры данной территории.

Материальным носителем финансовых отношений являются финансовые ресурсы. Характерной их особенностью на уровне муниципального образования является то, что источником формирования местных финансовых ресурсов являются, с одной стороны, средства, нашедшие отражение в муниципальном бюджете, а с другой стороны, финансовые ресурсы предприятий, созданные на данной территории и используемые на развитие муниципального образования. Полагаем, что финансовые ресурсы территории муниципального образования представляют собой совокупность средств местного бюджета, в том числе целевых бюджетных фондов, муниципального валютного фонда, муниципальных долговых обязательств, а также фондов хозяйствующих субъектов, используемых на данной территории и служащих для обеспечения экономической жизнедеятельности местного сообщества.

Систематизирующим элементом финансовых ресурсов территории муниципального образования является местный бюджет. На основании теоретического исследования автором сформулирована уточненная трактовка данного понятия: "местный (муниципальный) бюджет" - это денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода, в связи с формированием, утверждением и использованием бюджетного фонда, предназначенного для жизнеобеспечения муниципального образования и решения иных вопросов местного значения.

Изучив опыт экономически развитых стран нами предложены наиболее рациональные и эффективные подходы к финансированию местных сообществ в России:

- местное самоуправление должно основываться прежде всего на финансовой самостоятельности;

- требуется дальнейшее перераспределение бюджетных функций между различными уровнями государственного управления и расширение компетенций муниципальных образований;

- при недостатке собственных финансовых ресурсов муниципальные образования могут использовать внешние источники финансирования, в форме муниципальных займов и кредитов;

- при условии экономической обоснованности возможно регулировать ставки местных налогов в сторону увеличения;

- необходимо организовывать работу муниципальных предприятий таким образом, чтобы они работали безубыточно;

- использовать муниципальную собственность для получения дохода (от сдачи в аренду земельных участков, зданий, от эксплуатации водоемов, различные штрафы и санкции, прочие денежные сборы);

- привлекать и эффективно использовать денежные средства населения.

Обобщив, автор полагает, что проблемы финансового обеспечения муниципалитетов решаются путем увеличения удельного веса муниципальных финансовых ресурсов в общем фонде мобилизованных денежных средств и максимального использования всех имеющихся финансовых источников.

Основной акцент реформ местного самоуправления должен быть смещен в направлении поиска оптимальных решений по обеспечению муниципальных бюджетов собственными доходами урегулированию межбюджетных отношений и финансовых потоков.

На основании проведенного исследования действующей системы формирования доходов бюджета и порядка планирования бюджета согласно Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления" (сентябрь 1997 года) и проектов Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации нами предложена классификация доходов местных бюджетов.

Бюджет муниципального образования с уровнем собственных (закрепленных) доходов не менее 70% в общем объеме бюджета занимает центральное место в обеспечении финансово-экономической самостоятельности.

• Полагаем, что наряду с доходной базой местного бюджета способствовать укреплению финансовой базы муниципального образования будут следующие мероприятия: Мобилизация финансовых ресурсов в форме денежных доходов и накоплений населения, предприятий, организаций через выпуск муниципальных займов, векселей. Денежные средства могут быть инвестированы в промышленный сектор экономики с целью создания новой и укрепления действующей налогогоблагаемой базы, в объекты коммунального и социального назначения.

• Законодательным путем определить право внешних заимствований для местных самоуправлений. Данные инвестиции необходимо направлять в развитие местной инфраструктуры и экономические проекты. Утвердить предельные объемы заимствований, выдачи гарантий, учета заимствований, их погашения и другие, связанные с этим вопросы.

Повышение устойчивости доходной базы источников местных бюджетов путем предоставления муниципальными органами власти кредитных ресурсов предприятиям, работающим в приоритетных для города отраслях и последующим контролем с их стороны за целевым и эффективным использованием средств.

Дальнейшее развитие практики работы с долгами в местный бюджет. Предприятия-должники выполняют по заданию местных органов власти работы, услуги, обеспечивающие поддержание жизнедеятельности местного сообщества. Расширение системы денежных зачетов путем выставления инкассовых поручений на валютные и все имеющиеся счета, арест имущества должников.

Введение практики работы с долгами перед федеральным бюджетом. Федеральные органы власти делегируют свои полномочия местным органам власти по управлению их долгами. Предприятия-должники выполняют по заданию местных органов власти работы, услуги, обеспечивающие выполнение федеральных программ на территории муниципального образования.

Обоснование экономической эффективности предоставления налоговых льгот отдельным категориям плательщиков и отсрочки по уплате налогов в местный бюджет. Введение дополнительных льгот по местным налогам в том случае, если высвобожденные средства от льготы пойдут на увеличение налогооблагаемой базы.

Утвердить право местных органов власти требовать от филиалов предприятий, головные организации которых находятся за пределами муниципального образования, предоставлять полный баланс, данные по расчетным и иным счетам, регистрировать их по месту нахождения. Органы местного самоуправления размещают филиалы на своей территории, предоставляют земельные участки, арендные помещения, коммунальные и топливно-энергетические ресурсы, а филиалы, в свою очередь, не ведут полную отчетность и уплачивают налоги, суммы которых рассчитаны по ограниченному числу показателей, что ведет к потере налоговых средств в местный бюджет. В масштабах Краснодарского имеется более 600 таких подразделений и потери бюджетных средств оцениваются свыше триллиона рублей.

Формирование группы независимых оценщиков при местных финансовых органах управления для проведения оценки недвижимости, находящейся в собственности с целью оптимизации ее налогообложения. Расширение имущественной базы муниципалитета с целью получения доходов от ее использования. Предприятия, обеспечивающие экономическую жизнедеятельность местного сообщества, такие как речные, морские порты, авто и железнодорожные вокзалы, аэропорты, предприятия, обеспечивающие энерго-, газо-, водоснабжение, являются рентабельными и должны находиться в долевой или полной собственности муниципалитета. Создание муниципальных резервных фондов бюджетных средств. Данные фонды будут являться страховыми на случай непредвиденных экономических проблем или стихийных бедствий. Организация муниципальных целевых бюджетных фондов. В этих фондах будут объединены средства предприятий и местных органов власти на развитие социально-бытовой инфраструктуры, а также будут усиливаться связи местных органов власти с предприятиями, расположенными на подведомственной им территории. Целевые фонды будут содействовать освобождению предприятий от выполнения несвойственных им функций по развитию местного хозяйства.

Рассмотренные нами рекомендации и мероприятия позволят местным органам власти формировать финансовые ресурсы территории, необходимые для обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

Мобилизовать средства в соответствии с планом комплексного развития в наиболее оптимальном варианте, исходя из имеющихся ресурсов и проследить реальные результаты инвестирования средств возможно в балансе финансовых ресурсов местного самоуправления. Ни один другой плановый документ, включая муниципальный бюджет, не охватывает полностью финансовые ресурсы территории. Сводный финансовый баланс представляет финансовое обоснование заданий плана экономического и социального развития. Он отражает экономические отношения, связанные с образованием денежных средств на цели воспроизводства, на мероприятия по социальной защите населения, культуру, просвещение, а также государственное управление и другие потребности жизнеобеспечения территории. В нем отражаются процессы распределения и перераспределения вновь созданной стоимости на данной территории и ВВП страны.

При составлении баланса местных финансовых ресурсов муниципального образования в целях улучшения качества его составления рекомендуем:

• Предусмотреть обеспечение финансовыми ресурсами социально-экономического развития территории с учетом минимальных государственных стандартов и соответствующих социальных норм, гарантированных государством.

• Учитывать опасность двойного счета, которая может возникнуть в случае механического сложения доходных и расходных статей. Необходимо разделять показатели на те, которые аккумулируют и используют средства на территории местного сообщества, и те, которые отражают средства, перечисляемые на федеральный и региональный уровни.

Принимая во внимание то, что баланс местных финансовых ресурсов составляется по укрупненным показателям, необходимо разрабатывать вспомогательные таблицы, которые позволят осуществлять аналитическую работу, конкретизировать и динамизировать отдельные расчеты доходов и расходов.

В качестве одного из методических подходов составления сводного финансового баланса разделять доходные источники финансовых ресурсов на централизованные и децентрализованные.

Прогнозируя доходную часть сводного финансового баланса, необходимо принять во внимание, что в большинстве городов примерно на четверть от общего числа доходных источников приходится до трех четвертей всех доходных поступлений. Необходимо более детально осуществлять их планирование, остальные достаточно проэкстраполировать по простой формуле.

При составлении расходной части баланса отдельно планировать взносы средств в государственные бюджеты и государственные целевые и централизованные фонды министерств и ведомств и средства, расходуемые на данной территории. Средства, используемые на данной территории местного сообщества, необходимо направлять на обеспечение реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, отнесенных к предметам ведения; на развитие экономики; на создание налогооблагаемой базы хозяйствующих субъектов, обеспечивающей дальнейшее наполнение местного и других бюджетов.

Учитывая, что большое значение для развития территории имеют муниципальные заемные финансовые ресурсы, предлагаем отдельными статьями в балансе отражать заемные средства, их использование и статью погашения займов.Определить финансовые источники, за счет которых будет образован муниципальный резервный фонд.

• Предприятия, организации и иные хозяйствующие субъекты, расположенные на территории муниципального образования, необходимо законодательным путем обязать составлять финансовые планы на текущий год. На основании отчетов о финансово-хозяйственной деятельности и финансовых планов доходов и расходов предприятия должны заполнять типовую форму, в которой будут отражены источники и направления расходования средств на содержание и развитие инфраструктуры муниципального образования.

• Кредитные институты, расположенные на данной территории, также должны предоставлять информацию о кредитах, выдаваемых хозяйствующим субъектам на инвестиционные цели.

• В целях получения более полной и достоверной информации для составления сводного финансового баланса параллельно с государственной статистикой, местным органам самоуправления создать независимую унитарную статистическую организацию.

В процессе перспективного финансового и бюджетного планирования на территории местного сообщества ведущая роль принадлежит балансу финансовых ресурсов муниципального образования.В данном документе консолидируются бюджетные средства и средства хозяйствующих субъектов, которые используются на социально-культурное и экономическое развитие данной территории. Основываясь на научно-практических разработках Панскова В.Г, Поляка Г.Б., Шеховцова Г.К. по вопросам сводных финансовых балансов государства и территорий нами составлен уточненный и адаптированный для муниципальных образований макет сводного баланса финансовых ресурсов.