Совершенствование государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка"

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВУ

Р Г Б ОД

ц< V

- О Ъ.ЧО На пралахрукоавея

Лнпскн Станислав Андреевич

Совершенствование государственного земельного

кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка

08.00.27 - землеустройство

автореферат диссертации на соискание ученой гепемн кандидата экономических наук

Москва 1993 год

Работа выполнена на кафедре землепользования и земельного кадастра Государственного университета по землеустройству

Научные руководители:

доктор экономических наук, профессор И.В.Дегп1рев

доктор экономических наук, профессор А.А.Варламов

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

A.П.Огарков,

кандидат экономических наук

B.Е.Турннге

Веду щая организация:

Воронежский Государств енкый аграрный университет

Защита состоится 5 июня 1998 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 120.59.02 в Государственном университете по землеустройству. \

.Адрес: 103064, г. Москва, ул. Казакова 15, Государственный университет по землеустройству

.С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета по землеустройству

ч

Автореферат разослан "Л«3 "апреля 1998 г

Ученый секретари дне* сертационного совета

М.М. Демидова

- 2 -

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность и изученность проблемы. В современной экономике земельный кадастр стал неотъемлемой частью управления, без него невозможно формирование рынка земли и недвижимости, развитие инвестиционного процесса. Поскольку содержание земельного кадастра и порядок его ведения должны соответствовать уровню социально-экономического развития общества, сложившимся- производственным отношениям, особую актуальность вопросы его совершенствования приобретают при радикальном изменении земельного строя.

В ходе земельной реформы в Российской Федерации изменились формы собственности на землю, права и обязанности субъектов земельных отношений, произошло значительное перераспределение земель, связанное с их изъятием у одной части населения и передаче другой, формированием новых и упорядочением существующих землепользовании. На первый план вышли вопросы защиты прав на землю, предоставления информации о земле, обеспечения платности землепользования и сделок с землей. Изменение земельных отношений и вовлечение в них новых участников, отнесение земли к недвижимому имуществу, приватизация государственных земель и вовлечение их в рыночный оборот потребовали пересмотра устоявшихся взглядов на земельный кадастр и уточнения его теоретических и методических положений.

Вопросы содержания государственного "»мельного кадастра, его роли в управлении земельными ресурсами и методов ведения в значительной степени изучены В.В.Артеменко, А.А.Варламовым, С.Н.Волковым, Д.И.Гнатковичем, В.Я.Заплетиным, И.В.Дегтяревым, Н.В.Комовым, П.Ф.Лойко, Т.Ф.Магазинщи-ковым, А.П.Огарковым, П.Н.Першиным, С.А.Ткачуком, С.А.Удачиным, В.Н.Хлыстуном, В.С.Шаманаевым, С.Д.Черемушкьным и другими учеными. Вместе с тем значительная часть работ либо посвящена ведению земельного кадастра в условиях монополии государственной собственности на землю,

I

отсутствия рыночного оборота земли и невостребованности одной из основных функций земельного кадастра - фискальной, либо изучает общие вопросы управления земельными ресурсами, не рассматривая земельный кадастр в качестве предмета исследования. В других же исследованиях, проведенных в последние годы рассмотрены, как правило, региональные особенности ведет.я

кадастра. В качестве его теоретических основ авторами зачастую были приняты выпущенные за время земельной реформы федеральные нормативные правовые акты, не во всем обоснованные с точки зрения теории земельного кадастра. Таким образом, нельзя сделать вывод о достаточном количестве научно обоснованных комплексных предложений по совершенствованию кадастра как общероссийского мероприятия в условиях многообразия и равноправия форм собственности на землю, функционирования рынкч земли и другой недвижимости.

В рамках настоящего исследования не представляется возможным дать развернутые предложения по решению всей совокупности правовых, социальных, экономических, технических и организационных проблем, связанных с ведением земельного кадастра. Поэтому основное внимание сосредоточено на разработке наиболее неотложных вопросов обеспечения регистрации и защиты прав на землю, взимания земельного налога и поиска дополнительных источников финансирования земельного кадастра, решающих социальные и экономические задачи. Вышесказанное определяет актуальность данного исследования, выбор его цели и задач.

Целью исследования является изучение и развитие теоретических н методических положений государственного земельного кадастра в Российской Федерации, определение основных направлений совершенствования организации его ведения н формирования земельно-кадастровых сведений в условиях многообразия форм . >бствеш10сп1 на землю н функционирования рынка земли н недвижимости. Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

1. Провесгп! аьализ современного состояния земельных отношений и выявить основные предпосылки совершенствовангя государственного земельного кадастра. '

2. Уточнить теоретические положения земельного кадастра с учетом задач, стоящих перед государственным земельным кадастром в современных условиях.

3. Провести анализ произошедшего в ход. земельной реформы перераспределения земель и состояния земельного фонда как объекта земельного кадастра.

4. Разработать предложения по формированию федеральных и муниципальных земель.

5. Изучить осуществленное а ходе земельной реформы изменение нормативной правовой базы государственного земельного кадастра.

6. Определить основные направления совершенствования ведения государственного земельного кадастра в современных условиях.

Предмет и объект исследования. Предмет - процесс формирования и ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации, объект -земельный фонд Российской Федерации. В качестве исходного материала использованы отчетные данные о состоянии земель, ходе земельной реформы, статистическая информация, данные исследований ученых и специалистов в области экономики земельных отношений, землеустройства и земельного кадастра.

В ходе исследования применены статистико-экономический, абстрактно-логический, монографический, и расчетно-конструктивный методы. Значительное внимание уделено работам, российских ученых-землеустроителей конца XIX -начала XX века по вопросам землеустройства и земельного кадастра.

Научная новнзна проведенного исследования.

1. Изучены и сформулированы основные задачи государственного земельного кадастра, вытекающие из первых результатов земельной реформы. К этим задачам относятся обеспечение регистрации и защиты прав на землю и прочно связанные с ней объекты недвижимости, формирование поступлений платежей за земгао, функционирования и государственного регулирования рынка земли и другой недвижимости, предоставление заинтересованным лицам достоверных сведений о состоянии земель и другие.

2. Выдвинуто и обосновано предложение о разграничении земельно-кадастрового процесса на следующие составные части: 1) земельно-кадастровое производство (кадастровая оценка, кадастровые съемки и обследования, межевание земель и другие действия по формированию земельного участка), 2) ведение государственного земельного кадастра (государственная регистрация земельных участков и государственный учет земель) и 3) распространение земельно-кадастровой информации.

3. Уточнены принципы государственного земельного кадастра и применяемая терминология. Сформулированы новые принципы, такие как приоритетность земельного кадастра и необходимость залиты его сведений.

4. Уточнено содержание земельно-кадастровой 'документа ш. Так, предлагается включить в нее сведения об объектах недвижимости, как о произведенных улучшениях на земельном участке, поскольку земля и прочно

связанные с ней объекты недвижимости образуют единый земельно-имущественный комплекс. Разработан перечень таких сведений.

' 5. Разработаны предложения о разграничении по формам собственности земель, не переданных в установленном порядке в частную собственность. Для этого предлагается следующая последовательность: выделение федеральных земель, затем формирование муниципальных, оставшиеся земли составят государственную собственность соответствующего субъекта Российской Федерации. Сформулированы основания отнесения земель к федеральной и муниципальной собственности.

6. Выдвинуто и обосновано предложение об учете распределения земельного фонда не только по категориям, землепользователям и угодьям, но и по формам собственности, оборотоспособностн и обложению земельным налогом, а также об учете сведений о различных зонах (кадастровых, оценочных, с особым режимом использования и др.).

7. Выявлены закономерности и тенденции развития земельного кадастра ю современных условиях, учет которых позволит повысить его роль в обест-чеини рационального использования земель и регулировании земельных отношений Изучено осуществленное в ходе земельной реформы изменение нормативной правовой базы земельного кадастра.

Практическая ценность и апробация проведенного исследования.

1. Уточненные в ходе настоящего исследования задачи и принципы земельного кадастра, соотношение его составных частей и другие вопросы теории земельного кадастра могут быть учтены при подготовке федерального законодательства, в'том числе Федерального закона "О государственном земельном кадастре", принятие которого позволит преодолеть сложившуюся зг последние 6-7 лет недостаточную координацию решений, затрагивающие отдельные фрагменты ведения государственного земельного кадастра регистрации прав на землю и порядка выдачи правоудостоверяющиэ документов. Недостатки, вскрь.гые в исследованных нормативных правовыз актах, могут бьпъ устранены путем принятия соответствующих поправок.

- 2. Сформулированные в ходе настоящего исследования предложения с разграничении государственных земель на федеральные земли и земл» субъектов Российской Федерации, а также о формировании муниципальны;

- о -

земель и регулировании земельного рыша могут быть, учтепы- пр» подготовке как соответствующих федеральных законов, так и соглашении в сфере земельных ресурсов между Российской Федерацией и ее субъектами.

3. Реализация сформулированных в настоящем исследовании предложений о координации государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю, автоматизации его ведення, изменении показателей и состава земельно-кадастровой документации позволит обеспечить стабильность в земельно-имущественном комплексе, создать условия для привлечения инвестиций в производство, обеспечить гарантию прав формируемого слоя собственников земли и другого имущества. Это является главным социально-экономическим эффектом. Кроме того, отвечающий современным требованиям земельный кадастр позволит принимать обоснованные и эффективные решения в области организации охраны и рационального использования земель, развития и размещения производства, проведения инвестиционной и налоговой политики, более точно прогнозировать и моделировать уровень рыночных цен на землю, а также воздействовать на рынок земли и недвижимости.

4. Результаты проведенного исследования могут быть использованы при совершенствовании организационной структуры и деятельности органов Госкомзема России, а также при подготовке специалистов в области земельного кадастра и землеустройства.

5. Предложенное взимание платы з. предоставляемую ' земельно-кадастровую информацию станет не только дополнительным источником финансирования земельно-кадастровых работ, но и позволит на основании определения степени важности и востребованности земельно-кадастровых показателей, периодически корректировать состав документации.

Защищаемые положения опубликованы в 9 печатных работах, общим объемом 3,4 пл!, изложены автором на различных научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, проводим^ Государственным университетом по землеустройству, Госкомземом России, Минсельхозпродом России, РосНИИземпроектом и другими организациями, а также использованы при подготовке ряда норматив ых правовых документов, регламентирующих вопросы ведения земельного кадастра и регистрации прав на землю.

- 7 -

ЗАЩИЩАЕМЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

В связи с изменением сложившихся земельных отношений, перераспределением земли между различными социальными группами, развитием земельного рынка н распространением экономических методов управления потребовалось изменение содержания и порядка ведения земельного кадастра, роль которого, как источника достоверной информации о состоянии земель значительно возросла (особенно его правовое и фискальной составляющих). Земельный кад лр перестал быть только информационно-управленческой системой собственника земли о его имуществе и приобрел новые функции по обеспечению: 1) регистрации и защиты прав на землю и прочно связанные с ней объекты недвижимости, 2) г-оевременных н о полном объеме поступлений платежей за землю, 3) функционирования рынка земли н другой недвижимости, 4) заинтересованных лиц сведениями о состоянии земель. Однако поскольку сложившийся к началу земельной реформы порядок ведения кадастра не был приспособлен к решению этих задач и разноварканткосги прав землепользователей, потребовалось развитие его теории и методов.

Для определения путей адаптации земельного кадастра плановой экономики к рыночной в ходе исследования изучен как исторически сложившийся для России порядок его ведения, так и опыт тех стран, где кадастр обеспечивает функционирование рын а земли и недвижимости и традиционно играет фискальную роль. Существующие земельно-кадастровые системы отличаются друг от друга по целям, видам учитываемых прав, ответственности за достоверность сведений, способу централизации и степени охвата территории. Их организационное построение, применяемые технологии и системы показателей направлены на решение задач, стоящих перед земельно-кадастровой службой в конкретных социальных, экономических (в том числе финансовых) и технологических условиях. Поэтому полггаеь, что при использовании современного зарубежного опыта, тем более при внедрении дорогостоящих автоматизированных технологий, необходима координация таких работ на федеральном уровне и адаптация этих технологий к современной ситуации как в стране в целом, так и в отдельных регионах. Основными направлениями совершенствования земельного кадастра, где может быть использован зарубежный опыт, по нашему

мнению, являются его регистрационная и оценочная составляющие. Совершенствование же учета земель и организационного механизма земельного кадастра должно основываться на многолетнем отечественном опыте.

Так как земля >1 прочно связанные с ней объекты образуют единый земельно-имущественный комплекс, как правило, находящийся в ведении одного лица, сведения об этих объектах нами предложено включить в состав земельно-кадастровой документации. В тоже время, такие объекты предлагаете/, рассматривать только как произведенные на земле улучшения (качественная характеристика земельных участков, но не самостоятельные объекты земельного кадастра). То есть объектом государственного земельного кадастра цолжен остаться весь земельный фонд, независимо от форм собственности.

Поскольку основные теоретические положения отечественного земельного кадастра были обоснованы, исходя из условий планового хозяйства и национа-тазации земли, как основного принципа землепользования, в ходе исследования фименигельно к современным условиям уточнены принципы земельного када-лра. Так, основополагающий принцип единства земельного кадастра предлагался дополнить положением об учете региональных особенностей и нерархи-1еской структурой земельно-кадастровых органов. Исходя из этого принципа и финципа законности полагаем, что любые решения по изменению действую-цего порядка ведения кадастра, его показателей и состава документации (олжны осуществляться только на основании федеральных нормативных фавовых актов. Принцип полноты сведений земельного кадастра должен, по [ашему мнению, исключать необходимость ведения других кадастров или еестров по вопросам регистрации, учета и оценки земель. Полагаем также, что ткрытость сведений земельного кадастра должна предусматривать и защиту рав потребителей земельно-кадастровой информации.

Кроме того, при развитии системы регистрации прав на!.землю, полагаем еобходимым руководствоваться принципом приоритетности земельного адастра, предусматривающим регистрацию земельных участков перед формлением прав на них. То есть не должна осуществляться регистрация прав сделок по несформированным и незарегистрированным (гридически существующим) участкам. Вместе с тем, при передаче земельных участков по аследсгву, особенно в Населенных пунктах, где не закончена инвентаризация

земель, соблюдение этого принципа в ближайшие годы будет затруднено.

В современных условиях к принципам земельного кадастра нами также предлагается отнести необходимость зашиты сведений земельного кадастра от несанкционированного доступа, уничтожения или искажения - то есть проведение организационных (в т.ч. дублирование данных на различных носителях) и программно-технических мероприятий, ограничивающих доступ посторонних лиц.

Возрастание роли земельно-регистрациокных работ влечет за собой изменение их проце"\рь! и необходимость уточнения регистрационной единицы. Из трех возможных вариантов - 1) земельный участок, 2) обособленная его часть, отличающаяся от смежных земель по принадлежности или правовому положению, 3) земельные участки используемые одним лицом на соответствующей территории, - в качестве кадастровой единицы для. целен регистрации предлагается принять сформированный в результате проведения правовых, проектных, картографических, технических н оценочных процедур земельный участок.

В условиях монополии государственной собственности на землю предоставление земель осуществлялось, главным образом, согласно проектам землеустройства, генеральным планам планировки и застройки. Поэтому не возникало сложностей с разграничением работ по основному кадастру (фиксирование предусмотренных такими проектами или планами показателей предоставляемых участков) !' текущему кадастру (выявление незначительных изменений в их состоянии). В условиях же вовлечения земли в рыночный оборот, когда земельные участки переходят от одного владельца к другому, изменяются их конфигурация и правовой статус, оценочные и другие показатели, нами предлагается отнести к основному кадастру первичную „тистрацию участка (с присвоением ему кадастрового номера) после его формирования, а к текущему -регистрацию последующих изменений площади, конфигурации, состава угодий, принадлежности и других сведений о данном участке. То есть, основной кадастр - это регистрация земельного участка, а текущий - изменений в его состоянии.

Земельно-регистрационньи и земельно-учетные работы, заключающиеся, главным образом, в сборе, проверке, систематизации, хранении и предоставлении земельно-кадастровых сведений, являются традиционными управленческими функциями в отличие от третьей составной части земельного кадастра -оценки земель, которая занимает несколько обособленное положение и пред-

ставляет собой скорее научно-исследовательскую деятельность, связанную с исчислениями и анализом. Проведенное нами изучение принципов оценки земли, различных взглядов на ретаые отношения, в наибольшей степени отвечавших критериям проводимой на протяжении десятилетий экономической оценки, показало, что действия по оценке земель являются самостоятельным мероприятием, направленным на получение земельно-кадастровых сведений. В последнее время все более актуальной становится оценка земли и расположенных на ней объектов недвижимости как единого целого. Однако, для предложений по такой оценке и се соотношении с земельным кадастром, также как для разработки методов оценки, основанных на рыночных принципах (изменения, спроса и предложения и других), требуется отдельное исследование.

Поскольку о земельном кадастре можно говорить как в узком смысле (результат кадастра - содержащая необходимые сведения земельно-кадастровая документация), так и в широком смысле (действия по учету и оценке, проводимые с целью получения сведений о земле) представляется возможным охарактеризовать его как регистрационно-ннформационную систему действий и сведений. Указанные действия должны быть комплексным, многофункциональным мероприятием, включающим в себя в качестве составных частей :1) земельно-кадастровое производство, в процессе которого формируются сведения хмельного кадастра 2) ведение государственного земельного кадастра, в процессе которого эти сведения проверяютс. регистрируются и хранятся и 5) распространение земельно-кадастровой информации, когда данные эегистрации и учета предоставляются заинтересованным лицам.

В ходе исследования уточнен ряд терминов и определений. Так, под государственным земельным кадастром предлагается понимать регисграционно-шформационную систему действий и сведений, направленных на сбор, реги-гграцию, обработку и предоставление данных о правовом, количественном и :ачественном состоянии и оценке земель. Всю совокупности действий по форми-гаваншо (сбору), обработке, хранению и предоставлению земельно-кадастровой шформации предлагается называть зс (ельно-кадастровчм процессом. Под зе-«ельно-кадастровым произведет. зм предлагается понимать работы по форми-юванию, уточнению, обновлению и подготовке сведений о состоянии земель дая их занесения в земельно-кадастровую документацию (кадастровые съемку»,

обследования и оценка земель, специально проводимые для целей земельного . кадастра, а также межевание земель и другие). Непосредственно ведение государственного земельного кадастра должно включать в себя государственную регистрацию земельных участков и государственный учет земель, осуществляемые путем отражения соответствующих сведений (после их проверки) в зе-мепьно-кадастровой документации. К сведениям государственного земельного кадастра должна быть отнесена любая содег хащаяся в земельно-кадастровой документации информация о состоянии земель, а действия по предоставлению (в том числе на платной основе) этих сведений и подготовке их к публикации предлагается называть распространением земельно-кадастровой информации.

В ходе исследования проанализировано современное состояние и распределение земельного фонда как объекта земельного кадастра по угодьям, категориям, формам собственности, оборотоспособности и обложению земельным налогом. За последние 30 лет произошло существенное перераспределение 'земель между категориями земель, появились новые категории, продолжалось развитие негативных процессов, влияющих на состояние земель, что требует отражения в земельно-кадастровой документации как текущего состояния земельных участков, так и принимаемых решений по ограничениям в их использовании и проведению природоохранных мероприятий.

|" с»ды С^ГЗОгорады ИЯИЯИЖС ' хохш —|

Рис. 1 Изменение площади крестьянских и -ичных подсобных хозяйств, а также количества участков дчя садоводства, огородничества и индивидуалы го жилищного строительства

Наиболее значительные изменения произошли в ходе земельной реформы (рис. 1). Почти 16 млн. человек были предоставлены земельные участки, расширены и уже имеющиеся - всего более 44 млн.семей'имеют сейчас 20,3млн.га земель, более 11 млн. сельских жителей стали собственниками земельных долей.

Основными изменениями в структуре землепользователей стали передача земель сельскохозяйственных предприятий в ведение местных органов власти и упразднение института вторичных зелшепользователей, развитие крестьянских хозяйств, расширение площади личных подсобных хозяйств и формирование участков для индивидуального жилищного строительства.

В ходе исследования изучены различные варианты разграничения по формам собственности земель, не переданных в установленном порядке в частнук собственность: 1) одновременный раздел этих земель на федеральные, региональные и муниципальные; 2) первоначальное формирование муниципальных земель и последующее разграничение оставшихся на региональные и федеральные; 3) формирование муниципальных земель, без разграничения государственных на региональные и федеральные. Наиболее обоснованным полагаем выделение иа I этапе федеральных земель, затем субъекты Российской Федерации сформируют муниципальные земли, а оставшиеся земли составят государственную собственность соответствующих субъектов Российской Федерации.

В качестве основания отнесения земель к федеральной собственност предлагаются : 1) ранее принятые решения о таком отнесении, например, по землям обороны, 2) расположение на соответствующей территории федеральных объектов, в том числе находящихся в федеральной собственности лесов и водоемов, 3) межрегиональное или общероссийское значение тех или иных территорий; а к муниципальной - 1) решена» о передаче в муниципальную собственность государственных земель или договора о приобретении муниципальными образованиями земельных участков у граждан или юридических лиц; 2) расположение на соответствующей территории муниципальных объектов; 3) ранее принятые местными администрациями решения о предоставлении земельных участков; 4) объективная потребность муниципальных образований в землях общего пользования и других территориях. Практическая реализация процесса разграничения земель по формам собственности потребует объективной земельно-кадастровой информации для установления принадлежности, местоположения и границ соответствующих земельных участков. Поскольку эта проблема является сложной и многогранной, даже при наличии разного рода договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, решений

Президента и Правительства Российской Федерации, для ее окончательного решения, исключающего последующие споры и претензии, должен быть разработан соответствующий федеральный закон.

Дополнительные требования на процесс ведения земельного кадастра накладывает н развитие земельного рынка. Земельно-кадастровые сведения необходимы Для: 1) формирования вовлекаемых в рыночный оборот земельных участков: 2) осуществления государственного регулирования рынка земли при исключении шн1 ограничении в обороте отдельных земель (например, свободный оборот участков для жилищного, дачного и гаражного строительства, умеренно регулируемый оборот садовых участков и приусадебных земель, жесткое регулирование сделок с сельскохозяйственными землями, исключение из оборота особо ценных земель), при установлении нормативной цены земли, целевого назначения, ограничений и обремененнй, предельных размеров участков, предотвращении спекуляции землей посредством прогрессивного налогобложения щи. налога на разницу между ценой покупки и последующей продажи, при регистрации сделок и т.п.; 3) потенциальных участников земельного рынка. •

В 1993-1996 годах было совершено около 550 тыс. сделок купли-продажи небольших земельных участков (табл. 1), в рыночный оборот оказались вовлеченными более 15 % перераспределенных за это время земель, используемых для личного подсобного хтяйства, садоводства, индивидуального жилищного и дачного строительства. Из-за увеличения числа землепользователей и возможности совершения ими сделок с землей стало физически невозможно обновлять земельно-кадастровые сведения на основании их ежегодных отчетов.

Современное состояние земельного рынка сяг-л-ег. охарактеризовать, в основном, как перепродажу полученной бесплатно земли на фоне продолжения ее бесплатного предоставления, что оказывает влияние на соотношение спроса и предложения, а следовательно - и на уровень цен на землю. Предлагаемая нами передача находящихся во временном пользовании огородных участков в собственность граждан должна .озволить снять имеющуюся социальную напряженность по поводу их последующего использования и провести на их примере сравнительно безболезненную апробацию рыночных механизмов перераспределения земель. По нашему мнению, упорядочению земельных отношений способствовала бы и бесплатная передача в собственность граждан находящихся в

их пользовании частей участков, превышающих нормы предоставления.

Таблица 1

Развитие земельного ры/,ка (количество сделок с жмеп.ными участками ■ в тыс. и плищаоь перераспреОелепиых земель тыс.га)

Виды сделок 1993 год 1994 год 1995 год|1996 год Всего %

Выхуп: кол-во сделок 137,3 112,3 64,4 43,4 357,4 2,6

площадь 57,3 24,3 18,3 8,9 109,3 . 0.1

Купля-продажа: кол-во 9,9 100,2 222,6 214,0 546;7 4,1

площадь 1.1 10,9 30,9 27,7 70,6 0,1

Аренда: кол-во сделок 3056,3 2666,6 3344,6 3427,2 12494,7 93,3

площадь 20986,2 31804,3 19485,8 20308,4 92584,7 99,8

Всего сделок 3203,5 2879.1 3631,6 3684,6 •3398,8 100

Общая площадь 21044,6 31840,0 19535,0 20345,0 92764,6 100

Наиболее законодательно проработанным и реализуемым на практике направлением развития земельного рынка являются арендные отношения - в 1993-1996 годах было заключено почти 12,5 млн. арендных соглашений (табл. ¡). В тоже время попыгка реализации рыночных отношений иекгг чительно путем аренды земель (особенно в городах) представляется необоснованной.

Объем земельно-кадастровых работ значительно возрастет при упорядочении отношений между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными коммерческими организациями. В исследовании рассмотрены основные причины, препятствующие упорядочению их взаимоотношений - неоднократный пересмотр решений о порядке наделения долями и возможности распоря-' диться ими, тяжелое финансовое положение и другие. Полагаем необходимым учитывать существенное отличие этих долей от идеальных долей в общей собственности, поскольку земельная доля целенаправленно передана гражданину с тем, чтобы он мог впоследствии распорядиться ей по своему усмотрению.

В исследовании рассмотрены вопросы налогообложения сделок с землей и установления предельных размеров земельных участков. Наиболее обоснованным полагаем сохранение предельных норм только при г едосгавлении участков из земель государственной или муниципальной собственности, в особенности если реч! идет о бесплатном предоставлении в собственность (с указанием на это в земельно-кадастровой документации). Что касается ограничения площади земель, переходящих в собственность одного лица в результате совершения сделок с другими гражданами или юридическими лицами, то оно должно осуществляться преимущественно экономическими (например,.

прогрессивный налог), а не административными методами.

Основными причинами, тормозящими развитие земельного рынка, полагаем отсутствие гарантии прав на землю, недостаточную мотивацию к инвестициям и низкую покупательную способность, несоответствие нормативной . ;ны земли ее рыночным ценам и др Так, изучение практики применения нормативной цены земли привело к выводам о необходимости ее законодательного закрепления в качестве налогооблагаемой базы, в случае продажи земельного участка по заниженным ценам (при этом только от взимания налога при продаже садовых участков возможно поступление дополнительно до 100 млрд. руб. в год - здесь и далее цены даны без учета деноминации 1998 года), а также об опасности увязки (V величины с рыночными ценами в тех регионах (и для тех видов земельных участков), где земельный рынок <~де не сформировался.

. Проведенный анализ показал, что в илижабшие несколько лег земельный кадастр, придется вести в условиях несформнровавшегося земельного рынка, отсюда следует: 1) невозможность предсказать объемы перераспределения земель в том или ином регионе, а, следовательно, и объем земельно-када-с-роьых работ; 2) возможность изменения правовой базы земельного рынка (особенно это касается земельных долей); 3) отсутствие сформированного в ' результате практики земельных сделок пакета сведений (земельно-кадастровых показателей), необходимых продавцам и покупателям земельных участков.

В ходе земельной реформы на федеж альном уровне было принято около полусотни нормативных правовых актов, затрагивающих порядок ведения земельного кадастра (ряд таких документов был подготовлен с нашим участием) и более ISO актов, требующих корректировки, его сведений или показателей. Наряду с ранее накопленным материалом создание информационной основы земельного кадастра дополнили начавшиеся работы по мониторингу и инвентаризации земель, выявг. лощие изменения в состояние земель, обеспечивающие более оперативный и подробный учет наиболе« -опасных явлений. Введение единой системы кадастровых номеро! способствовало упорядочению регистрации и учета не только земли, но t v "чугой недвижимости. Однако отсутствие четко сформ"тшрованных зада1 земельного кадастра в современных условиях привело к тому, что решения п< изменению порядка, его ведения носили фрагме! -арный характер, бьив

• - 16 . • недостаточно скоординированы н последовательны, а порой и противоречивы.

Упрощение документов о праьах на землю позволило за короткий срок выдать их абсолютному большинству землепользователей и собственников земельных долей. Однако многим они были выданы без плана земельного участка и без обозначения его границ на местности, что создает значительные помехи при совершении сделок с такими участками, а также может вызвать споры по их границам. Кроме того, в первые годы реформы не уделялось должного внимания различию правоустанавливающих (решения о предоставлении участка, договора купли-продажи и другие) и выдаваемых землепользователям на их основе правоудостоверяющнх документов (государственный акт, позднее - свидетельство о праве на землю).

Полагаем, что, исходя из принципов единства земельного кадастра и централизованного руководства его ведением, требуется жесткая вертикальная структура органов, ведущих земельный кадастр. Сейчас идет формирование сети земельно-кадастровых бюро на районном уровне. Такие бюро, как унитарные-предприятия. входящие в систему Госкомзема России, нами предлагается создать на всех уровнях (Российская Федерация - регион - район - город).

Учреждения юстиции по регистрации прав предлагаем создавать на базе уже имеющихся в системе Госкомзема России отделов по регистрации прав на земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости, а также максимально организационно, технологически и территориально приблизить их к земельно-кадастровым бюро, на которые следует возложить информационное обеспечение этх учреждений. Государственная регистрация земельного участка должна предшествовать регистрации прав на него, то есть прежде чем регистрировать право, следует определить его объект.

В исследовании рассмотрены основные права потребителей -~мельно-када-стровой информацией (в т.ч. граждан и юридических лиц): 1)право равного доступа к информации- 2) право землепользователей на защиту информации о принадлежащих им участках от уничтожения, несанкционированных модификации (дня этого им следовало бы выдавать документ, в котором отражена зарегистрированная ..нформациягоб участках - своеобразный земельно-кадастровый паспорт участка или отразить такую информацию в правоудостоверяющем документе) или распространения; 3) возможность создания производной информа-

ции на основе земельно-кадастровых сведений и ее распространения (с обязательной ссылкой на источник); 4) право на проведение независимой экспертизы достоверности полученной информации; 5) возможность обжалования отказа в предоставлении информации или выдаче недостоверной информ;ции. Предоставлять такую информацию в виде копий земельно-регистрационных документов, отчетов, справок, карт и т.п. предлагается: 1) бесплатно - земельно-отчетную, о плательщиках земельного налога (налоговым органам), справочного характера (учреждениям юстиции, правоохранительным и другим органам); 2) по себестоимости изготовления документов - правоудостоверяющую и

3) по рыночным ценам - справочную по участкам, категориям земель, угодьям и т.п., но не по конкретным землепользователям (всем заинтересованным лицам).

При определении функций земельно-кадаст.ювых бюро на различных уровнях мы исходили из того, что работы по государственному учету земель (обобщенная информацля о количественных и качественных показателях) будут вестись на всех уровнях (город-район-регион-страна), а государственная регистрация земельных участков - только на нижнем (исходном) уровне (административный район, населенный пункт). Поскольку для осуществления полномочий собственника федеральных земель на общероссийском уровне ■потребуется не только обобщенная земельно-учетная информация, но и сведения о конкретных земельных участках, находящихся в федеральной собственности, учет федеральных земель предлагается увязать с управлением ими. Ведение их реестра предлагается возложить на Госкомзем России.

При • государственной регистрации земельного участка предлагается фиксировать следующие его характеристики: 1) общие (кадастровый номер, местоположение, общую площадь участка и границы), 2) правовые (сведения о право- эм режиме и владельце участка), 3) количественные (площадь сельскохозяйственных угодий, земель жилой и нежилой зг тройки, производственной и коммунальной инфраструктуры, земель, занятых лесами и водными объектами),

4) качественные (сведения о пригодности участка к использованию в тех или иных целях, о произведенных на участке улучшениях, в том числе о расположенных на нем строениях, зданиях и сооружениях, о состоянии сельскохозяй-

. ственных угодий) и 5) оценочные (кадастровую стоимость, сведения об установленной ставке земельного налога и цене, по которой ог был приобретен).

■ - 18 -

При государственном учете земель предлагается учитывать их распределение не только по категориям, землепользователям и угодьям, но и по: I) формам собственности (частная граждан и юридических лиц, муниципальная, субъектов Российской Федерации, федеральная); 2) оборотоспособности (свободно участвующие в обороте, ограниченные в обороте и изъятые из оборота) и 3) обложению земельным налогом (при этом должны выделяться переданные в аренду государственные и муниципальные земли, как не подлежащие налогообложению). После генерализации этих сведений они периодически (раз в год) в качестве земельно-отчетных данных ежегодно должны направляться в вышестоящее земельно-кадастровое бюро. Также должны учитываться сведения о различных зонах (кадастровых, по режиму использования земель, по экологической обстановке, для целей налогообложения и другие). В диссертации сформулированы предложения по составу земельно-кадастровой документации на различных уровнях регистрации и учета (основная, вспомогательная, первичная, являющаяся основанием ведения земельно1 о кадастра).

'Основными функциями земельно-кадастровых бюро на уровне административного района или поселения полагаем: государственную регистрацию земельных участков; взаимодействие с учреждениями юстиции, обеспечивающими регистрацию прав на землю и прочно связанные с ней объекты недвижимости; сбор, формирование и обновление земельно-кадастровой информации, ее систематизацию, изучение и хранение; ведение государственного учета земель; предоставление земельно-кадастровой информации потребителям; выполнение работ по формированию земельных участков (к этому виду работ на основании полученных в установленном порядке лицензий могут привлекаться другие организации). Поскольку правоудостоверяющие документы отражают состояние земельного участка, по нашем" мнению, их подготовкой н выдачей также должны заниматься земельно-кадастровые бюро.

На уровне субъекта Российской Федерации земельно-кадастровое бюро должно: вести государственный учет земель на уровне региона; осуществлять контроль за деятельностью районных (городских) земельно-кадастровых бюро; координировать работы " по автоматизации земельного кадастра и организовывать межевание земель и их кадастровую оценку; предоставлять земельно-кадастровую информацию потребятежш: выдавать лицензии;

В ведении земельно-кадастрового бюро Госкомзема России должны быть : организация и осуществление государственного учета земель; составление ежегодного доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации; контроль за деятельностью региональных земельно-кадастр^иых бюро; совершенствование показателей и обеспечение совместимости и сопоста-. вимостн земельно-кадастровой информации с данными о состоянии земель, находящимися в других государственных кадастрах; обеспечение поэтапной ' автоматизации земельного кадастра на всей территории страны; предоставление обобщенной на федеральном уровне земельно-кадастровой информации; организация проведения различных работ для целей, связанных с ведением земельного кадастра, :х метрологического обеспечения и лицензирования. ' ' Этот перечень работ, также как содержание и последовательность земельно-кадастровых действий (рис. 2) подлежат последующей корректировке в случае изменения земельного или гражданского законодательства, проведения . работ по разграничению не переданных в частную собственность земель на федеральные, региональные и муниципальные, автоматизации учета земель. В перспективе следует четко разграничить функции государственного управления и производственные функции. Предлагаемые меры не сопряжены со значительными капиталовложениями, однако, должны дать существенный социально-экономический эффект. В рамках настоящего исследования мы не нашли возможности вычленить земельно-кадасц овую составляющую в общем объеме средств, привлекаемых благодаря стабильности в земельно-имущественном комплексе и защищенности прав инвесторов, в увеличении различных налогопоступлений (кроме земельнчго) от совершаемых сделок с землей, а также социально-экономический эффект от упорядочения затянувшейся , , неопределенности в разграничении земель по формам собственности и в отношениях собственников земельных долей и сельскохозяйственных предприятий. Однако, по общераспространенному мнению, такой эффект очевиден. - Эффективность предлагаемых мер рассмотрена на примере фискальной функции земельного кадастра. Существовавшая в начале 90-х годов практика .выявления и учета плательщиков земельного налога на оснований сведений . различных органов (земельные комитеты, бюро технической инвентаризации и др.) не обеспечивала должной документальности, полноты и оперативности их

Потребители •информации

Ведение государственного земельи-ого кадастра

Правительство L. Российской Федерации ~

11 'осударстнеинмй л'-кчдд а состоянии н _ использовании земель

¡<.М1'.!ЫП)-к:.ласт!10(1пе Гчоро Госком н'ма Роесин

'¿емепыюигчещая информация

"1 - работы, выполняемые [ J земелы-------

Лыюкадастровъшн Ьюро

I - работы, выполняемые на I о списании лицензии

i

/- информация предоставляется бесплатно О

/?- .информация предо-у етяплчстСЯ u nnitTV

Рис. 2. Cocuma и структура земельно-кадастровых действий и документации

- 21 - ' учета, поэтому в целях их упорядочения и увеличения налоговых поступлений, с нашим участием, было подготовлено решение о том, что списки плательщиков земельного налога должны составляться только на основе данных земельного кадастра. Проведенные расчеты (табл. 2) показывают, что благодаря улучшению учета налогоплательщиков и применению других мер, способствующих повышению собираемости налогов, в 1995-1997 годах было дополнительно собрано более 1 трлн.руб. В 1997 году земельные платежи обеспечили поступление в бюджеты всех уровней более 9 триллионов рублей, а всего за период 1993-1997 годов общий объем поступлений возрос более чем в 30 раз.

Поступления земельного налога и арендной платы за землю, в

Таблица 2

Показатели 1993 год 1994 гог 1995 год 1996 год 1997 год

Всего поступлений: 308,5 1655,3 3316,5 5353,6 9434,1

в%к 1993 году 100 536,6 1075,0 1735,4 3058,1

в% к 19!Мгчаусуче1т тпкаим ставок - 100 107,4 116,2 102,4

На основании изучения порядка ведения земельного кадастра в странах с рыночной экономикой и реализуемых в различных регионах России пилотных проектов по внедрению автоматизированных земельно-кадастровых технологий сделан вывод о необходимости их осуществления в рамках федеральной ' программы. В работе рассмотрены задачи, ход выполнения, источники финансирования и эффективность такой программы (подготовленной с нашим участием), а также более подробная протамма на примере Московской области. Сопоставление затрат на создание этой системы с ожидаемыми доходами показывают, что она должна полностью окупить себя на третьем году эксплуатации, в цепом ожидаемые доходы должны превысить затраты в 1,6 раза.

Е

-15И

-Сады ■

Рис. 4 Купля-продажа земельных участков (группа Б)

Рис. 3 Количество документов, выдаваемых группе А '

В ходе исследования на основании определенного методом экстраполяции

предполагаемого количества вновь выдаваемых документов, о правах на землю,

проведен прогноз возможных поступлений средств от сборов за их выдачу владельцам личных подсобных хозяйств, садоводам и индивидуальным застройщикам. Среди лиц, получающих такие документы, нами были выделены две группы: А - вновь получившие или переоформляющие земельные участки, количество выдаваемых документов которым постепенно уменьшается; Б - купившие земельные участки у других лиц, количество которых ежегодно увеличивается (рис. 3 и 4). Расчеты показали, что при взимании сборов за выдачу таких документов в 1997 -1998 годах может быть получено более 300 млрд. руб. (табл. 3).

Таблица 3

Возможные поступления средств при взимании сборов за выдачу

Категории землепользователей в 1997 году в 1998 году

Граждане вновь получившие земельные участки или переоформляющие права на них 113,6 147,9

Граждане купившие земельные участки для : личного подсобного хозяйства 9,3 I ,5

садоводства 12,3 • 15,1

индивидуального жилищного строительства 4,8 5,8

Всего 140,0 180,3 ■

ВЫВОДЫ и ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Г. В ходе земельной реформы произошли принципиальные изменения земельных отношений и структуры землепользований, при этом значительно возросла роль земельного кадастра. Его адаптация к процессам, происходящим в эконо'мнке и правовом пространстве, стала необходимым условием формирования и последующего устойчивого функционирования рыночной экономики.

2. В ходе исследования усовершенствован ряд теоретических положений земельного кадастра (уточнены его основные принципы, предложено включить в состав земельно-кадастровой документации сведения о прочно связанных с землей объектах недвижимости, как о произведенных улучшениях на земельном участке; земельно-кадастровый процесс предлагается разграничить на следующие стадии: 1) земельно-кадастровое производство, 2) ведение государственного земельного кадастра и 3) распространение земельно-кадастровой информации); проведена классификация земельно-кадастровых систем и сформулированы предложи»« по уточнению применяемой терминологии.

3. За последние 30 лег в состоянии и распределении земельного фонда про-'

изошли существенные изменения, наиболее значительные из которых связаны с проведением земельной реформы (большие объемы перераспределения земель, их приватизация, введение земельного налога, переоформление прав на землю, развитие и регулирование земельного рынка и другие процессы), что предъявляет дополнительные требования к земельному кадастру.

4. Предлагается следующая последовательность разграничения остающихся в государственной собственности земель на федератьные земли, земли субъектов Российской Федерации и муниципальные земли: на I этапе выделение федеральных земель (по предложенным нами основаниям), затем - формирование муниципальных, оставшиеся земли составят государственную собственность соответствующего субъекта Российской Федерации.

5. Основными тенденциями в развитии земельного кадастра стали: . 1) возрастание роли его правовой составляющей; 2) разделение функций по

предоставлению участков и регистрации прав на них; 3) унификация земли и недвижимости для целей регистрации и учета; 4) вовлечение в земельно-кадастровый процесс негосударственных органов (на основании лицензий).

6. В качестве первоочередно е задач по совершенствованию земельного кадастра нами предложены : усовершенствование его организационного меха-

• низма, упорядочение системы земельно-кадастровых показателей и основные мероприятия по автоматизац* и его ведения. Эффективность предлагаемых мер рассмотрена на примере поступления земельного налога - в 1995-1997 годах бьшо дополнительно собрано более I трлн.руб. Дополнительным источником финансирования земельно-кадастровых работ может стать введение сборов при

. выдаче правоудостоверяющих документов (по нашим расчетам в 1997-98 годах это может дать около 300 млрд. руб), а также оказание платных услуг.

Кроме того, учитывая важность выдачи собственникам земельных участков и другим держателям прав правоудостоверяющих документов, соответствующих фактическому состоянию участков, и надлежащим образом оформленных, полагаем, что сформулированные предложения по совершенствованию земельного кадастра, информационно обеспечивающего регистрацию прав на

• - >нлю, имеют, наряду с экономическим, и социально-полип-ческое значение.

. - 24 -

По теме исследования автором опубликованы следующие работы :

1. Крестьянские хозяйства: возможности развития./ Эффективность землепользования в новых условиях хозяйствования. Сб.научн.тр., М.: МИИЗ. 1991. С.33-40;

2. Наделение землей крестьянских хозяйств. / Основные направления и задачи научно-методического обеспечения земельной реформы. Тез.докл.научн.конф. М.: МИИЗ. 1991 С. 24-26;

3. Собственность и аренда в фермерском хозяйстве (Из опыта зарубежных стран). /Землевладение и землепользо: шие в условиях экономической реформы. Сб.научн.гр., М.: МИИЗ. 1991. С. 12-22

4. Земельная реформа в Северо-Западном регионе - первые итоги преобразования./ Проблемы землевладения и землепользования. Сб.научн.тр. М.: ГУ3.1992 С.81-89.

5. Формирование рыночной экономики в АПК. / Вороне*'" В1 лУ. 1992 (фрагмент книги С. 194-195)

. 6.0 некоторых вопроох совершенствования терминологии земельной кадастра и организации его ведения. /Тез.докл.научн-прак. конф. по итогам НИОКР за 1996 год, М.: ГУЗ 1997, С. 22-24.

7.0 некоторых задачах государственного земельного кадастра в . условиях формирования земельного рынка. / Актуальные вопросы земельной реформы. Сб.научн.тр., М: ГУЗ, Совет молодых ученых и специалистов, 1997, С. 212-225.

8.0 некоторых вопросах совершенствования ьедения государственного земельного кадастра в современных условиях. / Рациональное природопользование в условиях техногенеза. Сб.научн.тр., М.: ГУЗ 1998 С. 229-244.

9.0 некоторых вопросах организации ведения государственного земельного кадастра. /Тез.докл. на научн-прак. конф. по итогам НИОКР за 1997 год, М.: ГУЗ 1998 С.88-90.

Зак. 198. Тираж 100. 0(5ъем:1,0.

Роталринтннй участок ГУЗа.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Липски, Станислав Анджеевич

Введение

Глава! РАЗВИТИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПОЛОЖЕНИЙ 12-78 ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

1.1 Основные направления развития теории 12-27 государственного земельного кадастра

1.2 Анализ отечественного и зарубежного опыта ведения 27-41 земельного кадастра

1.3 Содержание государственного земельного кадастра в 41-78 современных условиях

Глава II ПРЕДПОСЫЛКИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 79-139 ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

2.1 Анализ современного состояния земельного фонда как 79-108 объекта государственного земельного кадастра

2.2 Формирование и государственное регулирование земельного рынка

2.3 Развитие нормативной правовой базы государственного 128-139 земельного кадастра и порядка выдачи документов, удостоверяющих права на землю

Глава III ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕР- 140-188 ШЕНСТВОВАНИЯ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

3.1 Совершенствование организации работ по ведению 140-158 государственного земельного кадастра

3.2 Упорядочение системы земельно-кадастровых 158-168 показателей

3.3 Внедрение автоматизированных методов ведения 168-188 государственного земельного кадастра и их эффективность

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка"

Потребность в оперативной и достоверной информации о земле, имеющей огромное значение в жизни людей, роль земли в процессе производства, такие ее особенности как плодородие, пространственная ограниченность, неперемещаемость, незаменимость, неоднородность различных земельных участков, обуславливают необходимость применения земельно-кадастровых сведений в различных областях народного хозяйства и требуют постоянного совершенствования ведения земельного кадастра.

Вопрос о его совершенствовании всегда был и будет актуальным. Примитивные земельно-учетные документы древнего Китая или древнего Египта и современные автоматизированные технологии ведения земельного кадастра преследуют одну цель - обеспечение государства, а также всех заинтересованных лиц объективной информацией о земле, которая должна быть совместима с информацией о других природных ресурсах. Во все времена человечество искало наиболее оптимальные и совершенные методы ведения земельного кадастра (реальный или парцеллярный кадастры), менялось его содержание. В современной экономике земельно-кадастровые системы стали неотъемлемой частью управления, без их создания невозможно формирование рынка земли и недвижимости, а также развитие инвестиционного процесса.

Поскольку содержание земельного кадастра и порядок его ведения должны соответствовать уровню социально-экономического развития общества, сложившимся производственным отношениям, особую актуальность вопросы совершенствования ведения земельного кадастра, как инструмента обеспечения рационального использования земель и регулирования земельных отношений, приобретают при радикальном изменении земельного строя. В ходе осуществления земельной реформы в Российской Федерации изменились формы собственности на землю, права и обязанности субъектов земельных отношений, произошло значительное перераспределение земель, связанное с их изъятием у одной части населения и передаче другой, формированием новых и упорядочением существующих землепользований. На первый план вышли вопросы защиты прав землепользователей, предоставления им и другим заинтересованным лицам информации о земле, обеспечения платности землепользования и сделок с землей. Такое изменение земельных отношений, вовлечение в них большого количества новых участников, значительные изменения в структуре землепользований, отнесение земли к недвижимому имуществу, приватизация огромных площадей государственных земель и вовлечение их в рыночный оборот потребовали изменения устоявшихся взглядов на содержание и процесс ведения государственного земельного кадастра. Кроме того, "переход от плановой экономики к рыночной восстанавливает, прежде всего, фискальную функцию земельного кадастра " (49, с. 122).

Таким образом, в современных условиях роль государственного земельного кадастра значительно возросла. Потребность в достоверной, оперативной и наглядной земельно-кадастровой информации при совершении таких сделок с землей как купля-продажа, передача по наследству, дарение, сдача в аренду и залог, внесение земли в уставный капитал, предоставлении и изъятии земельного участка, установлении обременений участка и ограничений в использовании земли, осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечении защиты прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земли и других держателей прав, проведении зонирования земель и землеустройства, определении ставок земельного налога, величины арендной платы и нормативной цены земли, установлении размеров компенсационных выплат, при осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, разрешении земельных споров и в других случаях определяет необходимость поиска путей совершенствования ведения государственного земельного кадастра, что требует уточнения его теоретических и методических положений применительно к современному состоянию земельных отношений.

Вопросы содержания государственного земельного кадастра, его роли в управлении земельными ресурсами и методов ведения в значительной степени изучены В.В.Артеменко, А.А.Варламовым, С.Н.Волковым, Д.И.Гнатковичем, В.Я.Заплетиным, И.В.Дегтяревым. Н.В.Комовым, П.Ф.Лойко, Т.Ф.Магазинщиковым, А.П.Огарковым, П.Н.Першиным, С.А.Ткачуком, С.А.Удачиным, В.Н.Хлыстуном, В.С.Шаманаевым, С.Д.Черемушкиным и другими учеными. Вместе с тем, значительная часть работ либо посвящена ведению земельного кадастра в условиях монополии государственной собственности на землю, отсутствия рыночного оборота земли и невостребованности одной из основных функций земельного кадастра - фискальной, либо изучает общие вопросы управления земельными ресурсами, не рассматривая земельный кадастр в качестве предмета исследования. В других же исследованиях, проведенных в последние годы (131, 136 ,158), рассмотрены, как правило, региональные особенности ведения кадастра, в качестве его теоретических основ авторами зачастую были приняты выпущенные за время земельной реформы федеральные нормативные правовые документы, не во всем обоснованные с точки зрения теории земельного кадастра.

Таким образом, хотя по вопросам государственного земельного кадастра опубликовано большое число научных работ, нельзя сделать вывод о достаточном количество научнообоснованных комплексных предложений по совершенствованию кадастра как общероссийского мероприятия в условиях многообразия и равноправия форм собственности на землю, функционирования рынка земли и другой недвижимости.

В рамках настоящего исследования не представляется возможным дать развернутые предложения по решению всей совокупности правовых, социальных, экономических, технических и организационных проблем, связанных с ведением государственного земельного кадастра. Поэтому основное внимание сосредоточено на решении таких наиболее неотложных. имеющих социальное значение вопросов как обеспечение в процессе ведения кадастра регистрации и защиты прав субъектов земельных отношений и взимания земельного налога, поиск дополнительных источников финансирования земельного кадастра. Вышесказанное определяет актуальность данного исследования, выбор его цели и задач.

Целью исследования является изучение и развитие теоретических и методических положений государственного земельного кадастра в Российской Федерации, определение основных направлений совершенствования организации его ведения и формирования земельно-кадастровых сведений в условиях многообразия форм собственности на землю и функционирования рынка земли и иной недвижимости.

Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие задачи:

1. Провести анализ современного состояния земельных отношений и выявить основные предпосылки совершенствования государственного земельного кадастра.

2. Уточнить теоретические положения земельного кадастра с учетом задач, стоящих перед государственным земельным кадастром в современных условиях.

3. Провести анализ произошедшего в ходе земельной реформы перераспределения земель и состояния земельного фонда как объекта государственного земельного кадастра.

4. Разработать предложения по формированию федеральных и муниципальных земель.

5. Изучить осуществленное в ходе земельной реформы изменение нормативной правовой базы государственного земельного кадастра.

6. Определить основные направления совершенствования ведения государственного земельного кадастра в современных условиях.

Предметом исследования является процесс формирования и ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации, как инструмента обеспечения рационального использования земель и регулирования земельных отношений.

Объектом исследования является земельный фонд Российской Федерации. Основное внимание уделено произошедшему в ходе земельной реформы его перераспределению между собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земли, как в результате первичного предоставления или переоформления прав на ранее используемые земельные участки, так и в результате рыночного оборота земель, а также разграничению государственных земель на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные.

В качестве исходного материала исследования использовались отчетные данные о состоянии и использовании земель, ходе земельной реформы, статистическая информация, данные исследований ученых и специалистов в области экономики земельных отношений, землеустройства и земельного кадастра.

В ходе настоящего исследования были применены стати стико-экономический, абстрактно-логический, монографический, и расчетно-конструктивный методы.

Значительное внимание уделено в исследовании работам российских ученых-землеустроителей конца XIX - начала XX века, а также послереволюционного периода по вопросам землеустройства, межевания и оценки земель, земельного кадастра и регулирования земельных отношений: В.Г.Бажаева, Б.Л.Брука, Б.Д.Бруцкуса, А.Васильчикова, И.Е.Германа, Ф.Т.Дитякина, Л.А.Кассо, А.А.Колесова, Н.Д.Кондратьева, А.А.Кофода, А.А.Мануйлова, Ф.Г.Некрасова, Н.П.Огановского, Е.С.Полюты, А.А.Ржаницына, П.П.Фирсова, О.А.Хауке, Л.В.Ходского, А.В.Чаянова, А.Н.Челинцева, Арс.Яриловича и других.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

1. Изучены и сформулированы основные задачи государственного земельного кадастра, вытекающие из первых результатов земельной реформы. К этим задачам относятся обеспечение регистрации и защиты прав на землю и прочно связанные с ней объекты недвижимости, формирование поступлений платежей за землю, функционирования и государственного регулирования рынка земли и другой недвижимости, предоставление заинтересованным лицам достоверных сведений о состоянии земель и другие.

2. Выдвинуто и обосновано предложение о разграничении земельно-кадастрового процесса на следующие составные части: 1)земельно-кадастровое производство (кадастровая оценка, кадастровые съемки и обследования, межевание земель и другие действия по формированию земельного участка), 2) ведение государственного земельного кадастра (государственная регистрация земельных участков и государственный учет земель) и 3) распространение земельно-кадастровой информации.

3. Уточнены принципы государственного земельного кадастра, при этом сформулированы принципы его приоритетности и необходимости защиты сведений земельного кадастра, а также применяемая терминология.

4. Уточнено содержание земельно-кадастровой документации. Так, предлагается включить в нее сведения об объектах недвижимости, как о произведенных улучшениях на земельном участке, поскольку земля и прочно связанные с ней объекты недвижимости образуют единый земельно-имущественный комплекс. Разработан перечень таких сведений.

5. Разработаны предложения о разграничении по формам собственности земель, не переданных в установленном порядке в частную собственность. Для этого предлагается следующая последовательность: выделение федеральных земель, затем формирование муниципальных, а оставшиеся земли составят государственную собственность соответствующего субъекта Российской Федерации. Сформулированы основания отнесения земель к федеральной и муниципальной собственности.

6. Выдвинуто и обосновано предложение об учете распределения земельного фонда не только по категориям, землепользователям и угодьям, но и по формам собственности, оборотоспособности и обложению земельным налогом, а также об учете сведений о различных зонах (кадастровых, оценочных, с особым режимом использования и других), находящихся на соответствующей территории.

7. Выявлены закономерности и тенденции развития земельного кадастра в современных условиях, учет которых позволит повысить его роль в обеспечении рационального использования земель и регулировании земельных отношений. Изучено осуществленное в ходе земельной реформы изменение нормативной правовой базы земельного кадастра.

Практическая ценность работы заключается в следующем :

1. Уточненные в ходе настоящего исследования задачи и принципы земельного кадастра, соотношение его составных частей и другие вопросы теории земельного кадастра могут быть учтены при подготовке федерального законодательства, в том числе проекта Федерального закона "О государствен-ном земельном кадастре", принятие которого позволит преодолеть сложившуюся за последние 6-7 лет недостаточную координацию решений, затрагивающих отдельные фрагменты ведения государственного земельного кадастра, регистрации прав на землю и порядка выдачи правоудостоверяющих документов. Недостатки, вскрытые в исследованных нормативных правовых актах, могут быть устранены путем принятия соответствующих поправок.

2. Сформулированные в ходе настоящего исследования предложения о разграничении государственных земель на федеральные земли и земли субъектов Российской Федерации, а также о формировании муниципальных земель и регулировании земельного рынка могут быть учтены при подготовке как соответствующих федеральных законов, так и соглашений в сфере земельных ресурсов между Российской Федерацией и ее субъектами.

3. Реализация сформулированных в настоящем исследовании предложений о координации государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю, автоматизации его ведения, изменении показателей и состава земельно-кадастровой документации позволит обеспечить стабильность в земельно-имущественном комплексе, создать условия для привлечения инвестиций в производство, обеспечить гарантию прав вновь создаваемого слоя собственников земли и другого имущества. Это является главным социально-экономическим эффектом. Кроме того, отвечающий современным требованиям земельный кадастр позволит принимать обоснованные и эффективные решения в области управления земельными ресурсами, организации их охраны и рационального использования, развития и размещения производства, проведения инвестиционной и налоговой политики, более точно прогнозировать и моделировать уровень рыночных цен на землю, а также воздействовать на рынок земли и недвижимости.

4. Результаты проведенного исследования могут быть использованы при совершенствовании организационной структуры и деятельности органов Госкомзема России, а также при подготовке специалистов в области земельного кадастра и землеустройства.

5. Предложенное взимание платы за предоставляемую земельно-кадастровую информацию станет не только дополнительным источником финансирования земельно-кадастровых работ, но и позволит на основании определения степени важности и востребованности земельно-кадастровых показателей, периодически корректировать состав документации.

Изложенные в диссертации положения были использованы при подготовке ряда утвержденных в установленном порядке нормативных правовых документов, регламентирующих вопросы земельного кадастра и регистрации прав на землю, изложены автором на различных научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, проводимых Государственным университетом по землеустройству, Госкомземом России, Минсельхозпродом России, РосНИИземпроектом и другими организациями, а также опубликованы в 7 печатных работах общим объемом 2,8 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Землеустройство", Липски, Станислав Анджеевич

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. В ходе земельной реформы произошли значительные изменения сложившихся земельных отношений и распределения земли между различными социальными группами. Ликвидирована государственная монополия на землю, граждане и юридические лица стали собственниками земли и могут самостоятельно совершать сделки с землей. Земля отнесена к недвижимости, что потребовало решения вопроса о координации земельного кадастра с регистрацией прав на недвижимое имущество. В отличии от существовавшей унифицированной системы земельного законодательства, современное правовое поле, регулирующее земельные отношения, характеризуется разнородностью прав на землю, изменяющимся объемом полномочий по распоряжению землей, оно неоднородно по различным регионам. Однако сложившийся к началу земельной реформы порядок ведения земельного кадастра не был приспособлен к произошедшим изменениям, поэтому его совершенствование стало необходимым условием формирования и последующего устойчивого функционирования рыночной экономики.

Роль государственного земельного кадастра как регистрационно-информационной системы действий и сведений значительно возросла. Наряду с задачами по учету земли и информационному обеспечению управленческих решений эта система должна обеспечивать : 1) регистрацию и защиту прав на землю и прочно связанные с ней объекты недвижимости,

2) своевременные и в полном объеме поступления платежей за землю,

3) функционирование рынка земли и другой недвижимости, 4) всех заинтересованных лиц сведениями о состоянии земель.

2. Изучение отечественного и зарубежного опыта организации земельного кадастра показало, что, как имевшиеся ранее, так и существующие в настоящее время земельно-кадастровые системы во многом отличаются друг от друга. Их можно классифицировать по целям, видам учитываемых прав, ответственности за достоверность сведений, способу централизации и степени охвата территории. Организационное построение земельно-кадастровых систем, применяемые технологии и системы показателей направлены на решение тех задач, которые стоят перед земельно-кадастровой службой в конкретных социальных, экономических и технологических условиях.

3. Увеличение задач, стоящих перед государственным земельным кадастром, потребовало уточнения его теоретических положений. Так, нами предложено включить в состав земельно-кадастровой документации сведения о прочно связанных с землей объектах недвижимости, как о произведенных улучшениях на земельном участке, но не рассматривать здания, строения, сооружения и тем более отдельные помещения в качестве объектов земельного кадастра. Его объектом должен остаться земельный фонд, независимо от форм собственности, регистрационной единицей - сформированный земельный участок, а учетной единицей - контур угодья.

В ходе исследования уточнены основные принципы земельного кадастра (единство, достоверность, полнота, документальность, законность, наглядность, эффективность, обязательность применения земельно-кадастровых сведений, их открытость и доступность). Так, принцип полноты сведений земельного кадастра, по нашему мнению, должен исключать необходимость ведения дополнительных кадастров или реестров по вопросам регистрации, учета и оценки земель, а также предусматривать комплексное использование этих сведений. Кроме того, сформулированы новые принципы, такие как необходимость защиты сведений земельного кадастра и его приоритетность. Для оценки вовлеченных в рыночный оборот земельных участков предлагается использовать принципы, зарекомендовавшие себя в условиях рыночной экономики (спроса и предложения, изменения и др.).

Современный земельно-кадастровый процесс как комплексное, многофункциональное мероприятие должен включать в себя в качестве составных частей : 1) земельно-кадастровое производство (кадастровая оценка, кадастровые съемки и обследования, межевание земель и другие действия по формированиюучастка), 2) ведение государственного земельного кадастра (государственная регистрация земельных участков и государственный учет земель) и 3) распространение земельно-кадастровой информации.

4. В результате проведения земельной реформы произошло значительное перераспределение земель. Основными изменениями в структуре землепользований стали передача земель сельскохозяйственных предприятий в ведение местных органов власти, упразднение института вторичных землепользователей, развитие крестьянских и расширение площадей личных подсобных хозяйств, формирование участков для индивидуального жилищного строительства, требующих отграничения их от смежных участков.

5. В ходе исследования рассмотрены условия и механизмы формирования и государственного регулирования земельного рынка. В 1993-1996 годах было совершено около 550 тыс. сделок купли-продажи небольших земельных участков, в рыночный оборот оказались вовлеченными более 15 % перераспределенных за это время земель, используемых гражданами. Современное состояние земельного рынка следует охарактеризовать в основном как перепродажу полученной бесплатно земли на фоне продолжения ее бесплатного предоставления, что оказывает влияние на соотношение спроса и предложения, а следовательно - и на уровень цен на землю. Поэтому в ближайшие несколько лет государственный земельный кадастр придется вести в условиях несформировавшегося земельного рынка, отсюда следует :

1) невозможность предсказать объемы перераспределения земель в том или ином регионе и связанных с ними земельно-кадастровых работ;

2) возможность изменения правовой базы земельного рынка (особенно это касается земельных долей); 3) отсутствие сформированного в результате практики земельных сделок набора сведений (земельно-кадастровых показателей), необходимых продавцам и покупателям земельных участков.

Основными причинами, тормозящими развитие земельного рынка, полагаем отсутсвтие гарантий прав на землю, недостаточную мотивацию к инвестициям и низкую покупательную способность, несоответствие нормативной цены земли ее рыночным ценам и др. Так, по нашим расчетам применение нормативной цены земли в качестве налогооблагаемой базы в случае продажи по заниженным ценам позволит увеличить налоговые поступления от продажи только садовых участков более чем на 100 млрд. руб.

Предложен ряд способов регулирования рынка земли : исключение или ограничение отдельных земель в обороте (свободный оборот участков для жилищного, дачного и гаражного строительства; умеренно регулируемый оборот садовых участков и приусадебных земель; жесткое государственное регулирование сделок с сельскохозяйственными землями; исключение из оборота особо ценных земель), установление сервитутов, целевого назначения и ограничений в использовании земель, государственная регистрация сделок, возможность изъятия (выкупа) участков и др.

6. Проблема разграничения остающихся в государственной собственности земель на федеральные земли, земли субъектов Российской Федерации и муниципальные земли до настоящего времени не решена. На основании анализа различных вариантов разграничения нами предложена следующая последовательность ее решения : на I этапе из состава земель, не переданных в ходе земельной реформы в частную собственность граждан или юридических лиц, выделяются федеральные земли, затем муниципальные, оставшиеся после такой передачи земли составят государственную собственность соответствующего субъекта Российской Федерации. В качестве основания отнесения земель к федеральной собственности предлагаются; 1) ранее принятые решения о таком отнесении, например, по землям обороны; 2) расположение на соответствующей территории федеральных объектов; 3) межрегиональное или общероссийское значение тех или иных территорий, а к муниципальной - 1) принятые решения или договора о передаче земельных участков в муниципальную собственность; 2) расположение на соответствующей территории муниципальных объектов; 3) ранее принятые местными администрациями решения о предоставлении земельных участков; 4) объективная потребность муниципальных образований в землях общего пользования и других территориях. Сложность и многогранность этой проблемы требует, по нашему мнению, разработки соответствующего Федерального закона.

7. В ходе реформирования земельных отношений изменялся и порядок ведения земельного кадастра, внедрялись современные автоматизированные методы. Многие нормативные правовые акты, регламентирующие права и обязанности участников земельных отношений, одновременно регулировали и отдельные положения ведения земельного кадастра. Основными тенденциями в развитии земельного кадастра, по нашему мнению, стали : 1) возрастание роли его правовой составляющей; 2) разделение функций по предоставлению участков и регистрации прав на них; 3) унификация земли и недвижимости для целей регистрации и учета; 4) вовлечение в земельно-кадастровый процесс негосударственных органов (на основании лицензий). Отсутствие четко сформулированных задач государственного земельного кадастра, как инструмента регулирования земельных отношений и обеспечения рациональности использования земель в современных условиях, привело к тому, что решения по изменению порядка его ведения носили фрагментарный характер, были недостаточно скоординированы и последовательны, а порой и противоречивы.

8. В качестве первоочередных задач по совершенствованию ведения государственного земельного кадастра нами предложены: усовершенствование его организационного механизма, упорядочение системы земельно-кадастровых показателей и основные мероприятия по автоматизации его ведения. На всех уровнях - Российская Федерация -регион -район - город предлагается создать сеть земельно-кадастровых бюро, как специализированных унитарных предприятий, входящих в систему Госкомзема России. В ходе исследования сформулированы предложения по составу работ этих бюро, координации их деятельности с органами по регистрации прав на землю и прочно связанные с ней объекты, а также о порядке предоставления земельно-кадастровых сведений заинтересованным лицам. Поскольку содержание документов, удостоверяющих права на землю, отражает состояние земельного участка, сделан вывод о необходимости подготовки их к выдаче земельно-кадастровыми бюро.

При государственном учете земель (единый учет количественных и качественных показателей) наряду с распределением земель по категориям и угодьям предлагается учет их распределения по формам собственности, оборотоспособности и обложению земельным налогом, а также учет различных зон (для целей налогообложения, по режиму использования земель, зоны неблагоприятной экологической обстановки, кадастровые зоны, служащие для целей упорядочения регистрации и учета и др.).

Эффективность предлагаемых мер рассмотрена на примере фискальной функции земельного кадастра. Проведенные расчеты показывают, что благодаря улучшению учета налогоплательщиков и применению других мер, способствующих повышению собираемости налогов, только за 19951997 годы было дополнительно собрано более 1 трлн.руб. Дополнительным источником финансирования земельно-кадастровых работ может стать введение регистрационных сборов при выдаче правоудостоверяющих документов (по нашим расчетам в 1997-1998 годах это может дать около 300 млрд. руб), а также оказание платных услуг.

Кроме того, учитывая важность выдачи собственникам земельных участков и другим держателям прав правоудостоверяющих документов, соответствующих фактическому состоянию участков, и надлежащим образом оформленных, полагаем, что сформулированные предложения по совершенствованию ведения государственного земельного кадастра, информационно обеспечивающего регистрацию прав на землю, имеют, наряду с экономическим, и социально-политическое значение.

- 195