Совершенствование организационно-экономических методов управления земельными ресурсами в условиях становления новых земельных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование организационно-экономических методов управления земельными ресурсами в условиях становления новых земельных отношений"

На правах рукописи

КАЛАБУХОВ ГЕННАДИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ НОВЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

(на примере Воронежской области)

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством:

землеустройство

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ВОРОНЕЖ - 2004

Работа выполнена на кафедре кадастра и землепользования Воронежского государственного аграрного университета имени К. Д. Глинки

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Харитонов Александр Александрович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Мурашкин Николай Фадеевич

кандидат экономических наук, доцент Чечин Дмитрий Иванович

Ведущая организация: ОАО «ЦЧОНИИгипрозем»

Защита состоится 27 мая 2004 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 220.010.02 Воронежского государственного аграрного университета имени К. Д. Глинки по адресу: 394087, г. Воронеж, ул. Мичурина, д. 1, ауд. 138

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Воронежского государственного аграрного университета имени К. Д. Глинки

Автореферат разослан « К апреля 2004 года

Ученый секретарь Диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Коренная перестройка земельных отношений в Российской Федерации, связанная с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и широкомасштабной реорганизацией крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, поставила перед землеустроительной наукой и практикой целый ряд задач, среди которых управление земельными ресурсами является одной из центральных.

Вместе с тем эффективное управление земельными ресурсами должно базироваться на принципиально новых организационных подходах и методах регулирования земельных отношений, среди которых экономические регуляторы должны занимать достойное место, наряду с административными. В этих условиях особую актуальность приобретают методы управления, базирующиеся на достоверной земельно-кадастровой информации.

Реформирование земельных отношений и формирование рынка земли требуют совершенствования законодательной базы, определяют необходимость повышения эффективности государственного контроля за использованием земельных ресурсов, вызывают потребность в совершенствовании методов ведения государственного земельного кадастра (ГЗК), предъявляют повышенные требования к уровню подготовки кадрового состава землеустроительной службы.

Исследованию проблем управления земельными ресурсами посвящены труды многих ученых и специалистов: Д.Б.Аратского, ААВарламова, С.Н.Волкова, В.В.Гасилова, И.В.Дегтярева, А.Ф.Демченко, Д.М.Жукова, Н.В.Комова, В.С.Кислова, Н.А.Кузнецова, П.ФЛойко, С.И.Сая, О.Т.Хисматулова, В.Н.Хлыстуна и др.

Становление новых земельных отношений формирует новые факторы, определяющие землепользование рыночного типа, что требует

рос НАЦИОНАЛЬНАЯ|

библиотека I

о^'ЙрЬйя

более глубоких исследований в развитии законодательно-нормативной базы, совершенствования организационной структуры и процедуры управления земельными ресурсами правовыми, административными и экономическими методами. Вышеизложенное определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является совершенствование организационно-экономических методов управления земельными ресурсами на региональном уровне средствами государственного земельного кадастра. В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

- исследовать специфику и роль государственного регулирования земельных отношений в условиях формирования земельного рынка на региональном уровне;

- выявить проблемы, сдерживающие проведение эффективной земельной политики на уровне субъекта Федерации;

- раскрыть сущность основных этапов земельных преобразований на территории Воронежской области;

- исследовать состояние и определить перспективы развития земельного рынка на территории Воронежской области;

- выявить роль землеустроительной службы в регулировании земельных отношений и разработать мероприятия по повышению эффективности ее работы;

- исследовать динамику нарушений земельного законодательства и разработать систему мер, позволяющих сократить количество правонарушений в области использования земельных ресурсов;

- усовершенствовать технологию кадастрового деления территории как организационно-экономического фактора управления земельными ресурсами.

Объект исследования. Объектом исследования являются земельные ресурсы Воронежской области в разрезе категорий земель, собственников и отдельных угодий.

Предмет исследования. Предметом исследования являются организационно-экономические факторы и условия, влияющие на процесс управления земельными ресурсами на уровне субъекта Федерации.

Информационную базу исследования составили Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства России, нормативно-правовые акты законодательных органов Воронежской области, документы Росземкадастра и Госкомзема России, материалы Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Воронежской области, ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Воронежской области, земельно-отчетная документация районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, статистическая информация, нормативно-справочные материалы, специальная научная литература.

Теоретической и методической основой исследования являются работы отечественных и зарубежных ученых в области регулирования земельных отношений, кадастра землеустройства, земельного права и управления.

В процессе решения конкретных задач был применен широкий спектр методов сбора, обработки и анализа научной информации. Абстрактно-логический и монографический методы использовались для изучения и обобщения научных исследований в теоретическом аспекте. Ретроспективный анализ позволил проанализировать динамику земельных преобразований. Анализ состояния и оценка земельных ресурсов проведены с использованием экономико-статистических методов исследования.

При обработке аналитического материала и графического представления исследуемых положений использованы современные

программные средства обработки информации «Microsoft Word, Microsoft Excel, Corel Draw».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в совершенствовании традиционных и разработке новых положений эффективного управления земельными ресурсами с учетом факторов и условий, возникающих в процессе становления новых земельных отношений в Воронежской области.

Научная новизна работы состоит в следующем:

-обоснована необходимость создания инструментария управления земельными ресурсами с использованием землеустройства, мониторинга земель, земельного кадастра и контроля через систему стандартизации и сертификации на предприятиях Росземкадастра;

предложена стратегия совершенствования земельно-имущественных отношений в регионе, предусматривающая на основе интеграции различных ведомственных структур постепенный переход от ведения ГЗК к кадастру недвижимости;

- дана оценка земельных преобразований на территории Воронежской области, позволившая вскрыть причины негативных последствий реформирования земельных отношений;

- разработана система мер, обеспечивающая сокращение количества правонарушений в области использования земельных ресурсов, ключевыми позициями которой являются сосредоточение всего управления земельными ресурсами в одном государственном органе и создание на территории области кустовых центров по госземконтролю;

- в отличие от существующей методики, в качестве единицы учета в государственном земельном кадастре предложен учетный земельный контур (УЗК), являющийся стабильным территориальным носителем земельно-кадастровой информации, а в последующем кадастра недвижимости;

усовершенствована технология кадастрового деления межселенной территории, ключевым звеном которой является создание реестра землепользователей на базе УЗК;

предложена программа автоматизированного ведения государственного земельного кадастра региона, способствующая проведению эффективной земельной политики.

Теоретическая значимость и практическая ценность исследований состоит в новых методических положениях, которые позволяют усовершенствовать технологию управления земельными ресурсами на региональном уровне. Результаты данной работы могут быть использованы при создании базового слоя управления земельно-имущественным комплексом Воронежской области, что обеспечит целенаправленность и последовательность государственного управления земельными ресурсами. Предлагаемая методика кадастрового деления территории на базе формирования учетных земельных контуров позволит решить проблему контроля за постоянным изменением границ в установленных базовых единицах учета с закреплением поворотных точек в натуре межевыми знаками в соответствующей системе координат.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные научные положения диссертации докладывались на заседании регионального «круглого стола» Черноземья, посвященного 90-летию ВГАУ (г.Воронеж, 30 января 2003 г.), на всероссийской конференции «Информационное обеспечение градостроительства и территориального развития России» (г.Воронеж, 22-24 июля 2003 г.), неоднократно излагались в докладах на расширенных коллегиях комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Воронежской области, областных научно-практических конференциях по регулированию земельных отношений ( 1991-2003г.г.), на научных симпозиумах и семинарах.

Апробация результатов исследования была осуществлена при проведении работ по кадастровому делению всех поселений и межселенных территорий Воронежской области в 2001 —2003 годах.

По материалам диссертационных исследований опубликовано 5 научных работ общим объемом 3,5 печатного листа.

Фактический - материал и личный вклад автора. В основу диссертации положены результаты многолетних исследований. Автору принадлежат:

- формулировка задачи, аналитический обзор по теме диссертации;

- сбор, изучение и анализ материалов, характеризующих земельные преобразования и состояние земельного рынка Воронежской области;

- формулировка проблем, сдерживающих проведение эффективной земельной политики в регионе;

- разработка мероприятий по повышению эффективности работы землеустроительной службы;

- разработка системы мер по сокращению правонарушений в области использования земельных ресурсов;

- методические предложения по совершенствованию технологии кадастрового деления межселенных территорий.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка, использованной литературы, включающего 190 наименований, из них 3 на иностранных языках. Работа изложена на 198 страницах машинописного текста, содержит 28 таблиц,19 рисунков, 3 приложения. Диссертация имеет следующую структуру.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, сформулированы ее цель и задачи, раскрыта научная новизна результатов исследования, выносимых на защиту, и предложены направления их практического использования.

В первой главе «Теоретические основы эффективного управления земельными ресурсами» рассматриваются методические подходы, принципы и условия функционирования системы общественного регулирования земельно-имущественного комплекса, с учетом экономических, правовых, организационных, социальных и других особенностей данной проблемы. На основе анализа выявлены причины, сдерживающие проведение эффективной земельной политики на современном этапе, предложена схема управления земельными ресурсами как совокупности объектов недвижимости.

Во второй главе «Анализ становления новых земельных отношений на территории Воронежской области» проведены исследования земельных преобразований, подведены итоги земельной реформы и вскрыты причины негативных последствий реформирования земельных отношений. Сделаны предложения по повышению эффективности работы землеустроительной службы в области регулирования земельных отношений, обоснована необходимость создания инструментария управления земельными ресурсами с использованием землеустройства, мониторинга земель, земельного кадастра и контроля применительно к Воронежской области.

Третья глава «Организационные и экономические методы совершенствования механизма управления земельными ресурсами» посвящена анализу динамики нарушений земельного законодательства, с учетом которого предложена система мер, позволяющих сократить количество правонарушений. Усовершенствована технология кадастрового деления межселенной территории посредством выделения учетного земельного контура (УЗК), являющегося стабильным территориальным носителем земельно-кадастровой информации. Обозначены основные подходы к определению эффективности управления земельными ресурсами на региональном уровне.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Стратегия совершенствования земельно-имущественных отношений в- регионе. В условиях федерального государства с определенной степенью самостоятельности регионов основой экономической деятельности и социального развития регионов является оптимальное использование их материальных и интеллектуальных ресурсов. При этом главным материальным ресурсом органов местного самоуправления и государственного управления субъектов Федерации является земля и ее свойства, богатство ее недр, а также созданные за предыдущее время улучшения земель.

В рыночной экономике земля, являясь базисной составляющей любой недвижимости, приобретает форму товара и становится объектом имущественных отношений. В связи с этим важнейшими задачами регулирования земельных отношений на региональном уровне являются совершенствование организационно — экономических механизмов управления земельно-имущественным комплексом и создание нормативной и институциональной базы единой государственной системы учета недвижимости.

В структуре государственного управления система управления земельными ресурсами является подсистемой и может выполнять свои функции при соблюдении таких принципов, как: платность использования ресурсов; обеспечение приоритета интересов общества и его региональных социально-экономических образований; сочетание административных и экономических методов регулирования; распределение функций между различными уровнями государственного управления.

Первой задачей- при формировании региональной системы управления земельными ресурсами является создание норм, организационных структур и процедур, позволяющих выявлять,

накапливать и обновлять информацию об объектах земельных отношений, находящихся на территории региона.

Анализ деятельности учреждений, осуществляющих сбор и хранение информации, свидетельствует о рассредоточенности земельно-имущественных данных по разным организациям. В процессе выдачи характеристик на объекты учета участвуют как федеральные, так и региональные структуры, а также организации, работающие на хозрасчете. Отсутствие законодательно урегулированных и четких схем взаимодействия приводит к многократному финансированию государством идентичных работ, а также делает более затратной и протяженной во времени процедуру регистрации прав.

Для решения вопроса по урегулированию технологии взаимодействия между регистрационными и земельными палатами, БТИ и местными администрациями необходимо консолидировать различные ведомственные базы путем жестко регламентированного межведомственного информационного взаимодействия. Реализацию механизма взаимодействия необходимо осуществлять на базе автоматизированного земельного кадастра, создание которого осуществляется на территории области с 1996 года. Основные характеристики земельного участка сосредоточены в базе данных землеустроительной службы, которые, по нашему мнению, обеспечивают 80 - 85% информации о земельных участках, получаемой в процессе проведения земельно - кадастровых работ. Для эффективного управления земельными участками и прочно связанными с ними объектами недвижимости всю информацию необходимо сосредоточить в базе данных землеустроительной службы (принцип «одно окно») - рис.1.

Рис. 1. Предлагаемая схема управления земельным участком как объектом недвижимости

Оценка земельных преобразований на территории Воронежской области. Накануне земельной реформы 90-х годов землепользование в Воронежской области было представлено, в основном, колхозами, госхозами всех систем, межхозяйственными объединениями и другими несельскохозяйственными предприятиями, причем сельскохозяйственные предприятия имели обеспеченность документами на землю более 80 %, что подтверждает сельскохозяйственную направленность земельной политики в период действия монополии государственной собственности на землю. Все сельскохозяйственные предприятия были обеспечены научно обоснованными системами земледелия и проектами внутрихозяйственного землеустройства, что позволяло им поэтапно осуществлять мероприятия по защите земель и повышению плодородия почв.

Необходимость проведения земельной реформы была вызвана, главным образом, изменением политической ситуации в России. Монополия государственной собственности на землю тормозила развитие новых форм ведения хозяйства и делала практически невозможным осуществление экономической реформы, связанной с переходом к рыночным отношениям.

Земельная реформа имела и имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития рыночных форм хозяйствования. В определенном смысле эта цель была выполнена, поскольку в ходе реформы было осуществлено наделение землей граждан, предприятий, организаций, учреждений и товариществ с закреплением их прав на землю. За короткий срок количество собственников, пользователей, владельцев и арендаторов на территории области возросло до 1,3 млн единиц, что почти в 700 раз больше, чем было в 1990 году.

Динамика изменения количества землепользователей, имеющих право на получение правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, по юридическим лицам представлена в таблице 1, а по гражданам - в таблице 2.

Таблица 1. Динамика изменения количества землепользователей, имеющих право на получение правоудостоверяющих документов на землю в Воронежской области(юридические лица)

№ пп. Категории земель Количество субъектов по годам

1981 1986 1990 1996 2002

1 Земли сельскохозяйственного назначения 849 890 935 4274 5489

2 Земли гослесфонда 26 26 26 26 56

3 Земли особоохраняемых территорий и рекреации 7 6 15

4 Земли промышленности, транспорта и иного назначения - 1350 1427 963 974

Итого 875 2266 2395 5269 6534

Наряду с увеличением количества пользователей результатом реформы в аграрном секторе является создание 431,5 тыс. собственников земельный долей, за которыми закреплено 2969,6 тыс. га, то есть практически 57% от всех земель области. Невостребованными из них

остались 55,2 тыс. земельных долей из-за смены места жительства, смерти и других причин.

Таблица 2. Динамика изменения количества граждан, имеющих право на получение правоустанавливающих документов на землю на территории Воронежской области

№ пп. Категорий граждан Количество по годам

1981 1986 1990 1996 2002

1 Крестьянские (фермерские) хозяйства - - 1 3151 4201

2 Личные подсобные хозяйства• 401988 443735 436898 407430 414590

3 Садоводство 28860 55180 102612 184945 182266

4 Огородничество 121708 165715 150251 156807 75871

5 Индивид, животноводство 424

6 Граждане, занимающиеся сенокошением - - - - 180923

7 Собственники земельных долей 431570 431570

8 Индивидуальные предприниматели - - - - 1135

Итого 552556 664630 689762 1183903 1290980

Основной формой организации сельскохозяйственного производства в постреформенный период являются сельскохозяйственные артели, акционерные общества, крестьянские хозяйства, которым предоставлено 2883,5 тыс. га, или 72% земель сельхозназначения. Колхозы, как главная форма сельхозпредприятий, сохранили свои позиции, но их количество уменьшилось в 5 раз, а площадь земель составляет 15,8% от прежней. Динамика изменения земель сельскохозяйственного назначения по количеству пользователей приведена в таблице 3.

Таблица 3. Динамика изменения земель сельскохозяйственного назначения по количеству землепользователей, предприятий, организаций по Воронежской области

кол-во/тыс. га

№ пл. Землепользователи, землевладельцы, организации, собственники Количество хозяйств на площади по годам

1981 1986 1990 1996 2002

1 Ассоциации крестьянских хозяйств ■ ■ - 16/75,0 "

2 Колхозы 499/3445,1 498/3431,7 503/3428,4 176/1062,3 105/544,4

3 Сельхозартели - - - - 353/1440,3

4 Сельскохозяйственные кооперативы - 1/0,1 18/40,6 69/202,4

5 Акционерные общества, товарищества - - - 469/2224,5 377/1030,2

6 Совхозы 183/1076,0 188/1075,3 182/1056,9 - -

7 Подсобные сельскохозяйственные предприятия 64/5,7 116/23,1 106/25,0 43/90,6 26/16,2

8 Сельскохозяйственные научно- исследовательские и учебные заведения 18/593 27/44,2 29/57,9 31/19,8 35/29,6

9 Земли прочих предприятий и учреждений 43/6,7 30/1,7 86/6,9 274/35,6 254/5 и

10 Земли крестьянских хозяйств - - 1/0,01 3151/160,0 4201/413,0

и Межхозы 42/42,0 31/52,6 27/46,6 - -

12 Государственные и муниципальные предприятия - . 46/298,2 69/230Д

Итого 849/4634,8 890/4628,6 935/4622,1 4274/4006,8 5489/3957,6

Следует отметить, что за период с 1990 по 2002г.г. в Воронежской области на 8,7% сократились земли сельскохозяйственного назначения, в то время как земли поселений увеличились. Анализ изменений основных угодий Воронежской области показывает, что в составе сельскохозяйственных угодий отмечена тенденция сокращения пашни за счет перевода ее в кормовые угодья. Кроме того, увеличилась площадь залежи, что связано с экономическим положением сельскохозяйственных предприятий.

Анализ земельных преобразований на территории области позволил сделать следующие выводы: главные цели реформы - разрушить государственную собственность и перераспределить земли - были достигнуты; в процессе проведения земельной реформы не прослеживалась ведущая роль государства; за исключением отдельных проектов по составлению эколого - ландшафтных систем земледелия внутрихозяйственное землеустройство не проводилось; во всех сельскохозяйственных предприятиях полностью разрушены проекты организации территории; образовавшиеся в результате перераспределения земель новые предприятия имеют множество недостатков (чересполосица, неразмежеванность границ); реформирование земельных отношений сопровождал правовой вакуум, поскольку в первые годы реформы была отменена половина статей действующего в то время земельного кодекса; необходимость документирования огромного количества замен одной формы землевладения на другую вынудила применять ускоренные технологические и юридические процедуры, что вызвало массу ошибок как правового, так и технического характера.

Предложения по повышению эффективности работы землеустроительной службы. Анализ деятельности землеустроительной службы и динамики ее трансформации за период, предшествующий земельной реформе и в процессе самой реформы, позволяет сделать вывод, что оптимальным вариантом организации землеустроительной службы является структура, действовавшая на территории области с 1993 по 1999год. Данная структура была оптимальной, поскольку наряду с государственными функциями на районном и областном уровнях было законодательно разрешено заниматься хозрасчетной деятельностью, что оказывало существенную поддержку как в материально-техническом обеспечении, так и в финансировании всех хозяйственных затрат.

Нами выявлено, что в процессе земельной реформы и в постреформенный период создалась благоприятная обстановка для

разбазаривания земель, незаконного их перевода из одной категории в другую с целью устранения препятствий для дальнейшего предоставления в собственность. Это повлекло за собой рост числа земельных правонарушений.

В целом виды нарушений земельного законодательства состоят из 14 позиций, но основными из них для Воронежской области являются: нерациональное использование земель, самовольное занятие земельных участков, порча и захламление земель (рисунок 2).

Рис.2. Основные виды нарушения земельного законодательства

Для земель сельскохозяйственного назначения» наиболее характерным нарушением является их нерациональное использование. Его причина - тяжелое экономическое положение всех предприятий, организаций и граждан, а также отсутствие четких механизмов по реорганизации и приватизации земли в сельскохозяйственном секторе.

Динамику данной категории нарушений за период с 1991 по 2002

год иллюстрирует график (рис. 3). Анализ графика позволил сделать

17

следующие выводы: высокий процент показателей данного вида нарушений обусловлен тем, что Воронежская область является аграрной; образование самостоятельной землеустроительной службы в 1991 году значительно увеличило количество проверок, соответственно возросла эффективность работы госземконтролеров, что отмечается ростом всех показателей до 1995 года, когда в каждом районном (городском) комитете работало 5-7 специалистов; сокращение землеустроительной службы привело к снижению эффективности госконтроля и создало предпосылки к росту числа нарушений земельного законодательства.

Нарушение земельного законодательства в части выявления случаев самовольного занятия земельных участков находит свое отражение на землях поселений. Основные нарушители - граждане и юридические лица, не оформившие правоудостоверяющие документы или получившие их в органах местного самоуправления, которые превысили свои полномочия.

На основании проведенного анализа нами предлагается система мер, позволяющая сократить количество нарушений земельного законодательства в области использовании земельных ресурсов.

1. На территории области необходимо создать кустовые центры, обеспечив их специалистами - инспекторами, отвечающими за организацию и курирующими ведение госземконтроля на определенной территории (5-6 районов).

2. Сосредоточить все управление земельными ресурсами в одном государственном органе с численностью 4-6 специалистов в районном и 20-25 в областном аппарате.

3. Автоматизировать процесс ведения госземконтроля и повысить мобильность создаваемых кустовых центров.

4. Ведение государственного земельного кадастра, совершенствование госземконтроля, землеустройство, проведение кадастровой оценки и мониторинга земель должны быть

взаимосвязанными элементами системы принятия государством управленческих решений. Решение этих задач должно быть возложено на единую землеустроительную службу.

tlyilM

20 0

1 00

1001 1092 1003 1004 100S 1000 1007 100« 1000 2000 2001 2002 Гвдьл

Наложено штрафов * Привлечено к ответственности Составлено протоколов Устранено нарушений Составлено предписаний Численность землеустроительной службы

Рис. 3. Динамика правонарушений (нерациональное использование земель) в Воронежской области

Методика кадастрового деления межселенных территорий. В

отличие от существующей методики, где основной единицей учета земель является землепользование (крупное сельскохозяйственное предприятие, бывшие колхозы (совхозы)), нами предлагается новая учетная единица- учетный земельный контур (УЗК).

Учетный земельный контур - часть межселенной территории, входящая в состав блока или представленная самостоятельным кадастровым кварталом, являющаяся обособленной учетной единицей, ограниченная базисными линиями, совпадающими с границами

поселений, линейными элементами, естественными рубежами (железные дороги, автомобильные дороги, реки, водохранилища).

Сумма площадей учетных земельных контуров на территории одного административного района в комплексе с площадями всех населенных пунктов того же района составляет единую учетную административную единицу - район.

Основная цель данного подхода - установить на территории административного района не изменяющиеся во времени единицы учета земельных площадей, которые будут положены в основу создания земельного кадастра, а в последующем и кадастра недвижимости Воронежской области.

На территорию каждого учетного земельного контура создается дежурная кадастровая карта. Предварительно проводится работа по составлению реестра земель, входящих в состав УЗК с составлением соответствующих описей. В ходе работы по всем объектам, входящим в УЗК, уточняются наименование предприятий, вид собственности, наличие документов, межевание, кадастровый учет, площадь и др. В конечном итоге составляется экспликация земель и увязываются площади внутри контура.

Эффективность управления земельными ресурсами Воронежской области. Экономический эффект от реализации намеченных мероприятий состоит в увеличении доходов бюджетов всех уровней за счет роста поступлений земельных платежей в результате проведения разграничения государственной собственности на землю и повышения эффективности управления недвижимостью на областном и муниципальных уровнях.

Следует принять как факт, что нельзя продемонстрировать все возможные доходы от реализации земельной информационной системы в денежном выражении. С точки зрения государства, эта система должна быть в большей степени инструментом для усиления институциональной

и информационной структуры, упрощения реализации выбранной земельной и налоговой политики, а для граждан — гарантией сохранности прав на землю.

Обобщённая земельно-кадастровая информация является

необходимой не только для органов власти и управления, но и для составления прогнозов, устройства территории, создания законов, разных стратегических разработок. Сведения о сделках с землей, кадастровом зонировании, кадастровой стоимости конкретных земельных участков заинтересуют инвестиционные, строительные компании, банки, а также риэлторов, участников сделок с недвижимостью и в обязательном порядке необходимы организациям, осуществляющим межевание земель.

По данным областной налоговой службы и Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Воронежской области установлено, что фактическая собираемость земельных платежей (земельного налога и арендной платы) в среднем за 5 лет (с 1998 по 2002 год) составляет около 70 % от расчетных сумм. Расчетные и фактически собираемые земельные платежи по данным таблицы 4 показаны на рис. 4.

Анализ данных свидетельствует, что за указанный период в бюджеты всех уровней только по Воронежской области недополучено 545,0 млн. рублей. Основными причинами такого положения, по нашему мнению, являются: отсутствие нормативно-правовых документов, регулирующих заключение договоров аренды на землю сроком до 1 года, которые не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, а соответственно бесконтрольны; отсутствие достоверной информации о каждом земельном участке, соответственно сокрытие дополнительных площадей, облагаемых налогом; наличие заявительного принципа постановки на государственный кадастровый учет; отсутствие в большинстве населенных пунктов области оценочного зонирования территории, что не позволяет объективно применять дифференцированные ставки земельных платежей.

Таблица 4. Анализ собираемости земельных платежей в Воронежской области за 1998-2002 годы (млн. руб.)

№п/п Годы Плата за землю Разница

Расчетный показатель Фактически получено (+-)

1 1998 142.2 109,4 -32,8

2 1999 283,0 217,7 -65,3

3 2000 339,6 200,6 - 139,0

4 2001 502,8 386,8 -116,0

5 2002 831,6 639,7 - 191,9

Итого 2099,2 1554,2 -545,0

1000 800 60С 400 200 млн руб

1998 1999 2000 2001 2002 годы "

1 | - расчетный показатель земельных платежей

| | - фактически получено земельных платежей

Рис. 4. Расчетное поступление земельных платежей и фактически полученное за 1998-2002 годы

Предлагаемые нами мероприятия будут способствовать устранению всех негативных моментов и позволят обеспечить полную собираемость платежей на территории Воронежской области. Только за 2002 год

!

V ,

К*

1 '

недополучено 191,9 млн. рублей. Если учесть, что общие затраты на создание всей программы автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на территории Воронежской области на 2003-2007 годы предусмотрены в сумме 301,1 млн. рублей, то срок окупаемости предлагаемых мероприятий составит 1,5 года.

Выводы и предложения

1. Анализ мирового опыта регулирования земельных отношений позволяет заключить, что при законодательном закреплении частной собственности на землю вторичной формой земельного права является аренда.

2. Отмена исключительности государственной собственности на землю влияет не только на правовой режим тех земель, которые переданы в частную собственность, но и на государственные земли. Отсюда необходимо совершенствование законодательной базы в следующих направлениях:

— необходимо не только разграничить государственную земельную собственность на федеральную, субъекта Федерации и муниципальную, но и определить порядок управления соответствующими видами публичной собственности;

- вопросы управления государственной собственностью необходимо урегулировать для её полного разграничения.

3. Для повышения эффективности использования земельного фонда необходимо провести согласование границ между субъектами РФ в единой системе координат, границ муниципальных образований и провести перевычисление площадей, в результате чего будет создана информационно-правовая база конкретного субъекта Федерации с границами муниципальных образований.

4. Для эффективного управления земельными ресурсами и прочно связанными с ними объектами недвижимости необходимо сосредоточить всю информацию в базе данных землеустроительной службы.

5. Анализ земельных преобразований на территории Воронежской области позволяет сделать следующие выводы: в процессе проведения земельной реформы не прослеживалась ведущая роль государства; за исключением отдельных проектов по разработке эколого-ландшафтных систем земледелия, внутрихозяйственное землеустройство не проводилось; в сельскохозяйственных предприятиях области полностью нарушены проекты организации территории, что связано с выделением различного рода фондов; реформирование земельных отношений сопровождал правовой вакуум; реформирование сельскохозяйственных предприятий и перераспределение земель без должного землеустроительного обеспечения, правового, экономического и экологического обоснования создали множество недостатков (чересполосица, неразмежеванность границ);

6. Анализ динамики правонарушений, связанных с самовольным захватом, позволяет считать целесообразным вывод контроля за данным видом нарушения земельного законодательства из компетенции землеустроительной службы с передачей его правоохранительным органам.

7. Предложена система мер по сокращению нарушений земельного законодательства, включающая: создание на территории области кустовых центров по госземконтролю; сосредоточение всего управления земельными ресурсами в одном государственном органе с численностью областного аппарата 20-25 человек и районных 4-6 человек; автоматизацию процесса ведения госземконтроля и повышение его мобильности.

8. В отличие от существующей методики в качестве основной единицы учёта, предложено не землепользование, а новая учетная единица для межселенных территорий - учетный земельный контур (УЗК).

9. Предложена технологическая схема устранения негативных последствий земельных преобразований и улучшения управляемости земельными ресурсами на примере Семилукского района Воронежской области.

10. Предложена программа автоматизированного ведения государственного земельного кадастра на территории региона, способствующая проведению эффективной земельной политики.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

1. Калабухов Г.А. Землеустройство как обязательное мероприятие по защите и охране земель Воронежской области/Г. А. Калабухов //Управление земельными ресурсами: Материалы заседания регионального «круглого стола» Черноземье-Воронеж: ВГАУ, 2003. - С. 27-32. - 0,4 п.л.

2. Калабухов Г.А. Земельный рынок Воронежской области: проблемы, опыт, перспективы/ В.В. Гасилов, Ю.Н. Галкина, Д.М. Жуков, Г.А. Калабухов. - Воронеж: ВГАСУ, 2003. - 126 с. (в соавт., собств. -2,0 п.л).

3. Калабухов Г.А. Основные направления ведения государственного земельного кадастра на современном этапе. /Г.А. Калабухов // Комплексные меры - ключевой - фактор стабилизации производства и решения социальных проблем: Региональный

межвузовский сборник статей. - Воронеж: ВФ МГЭИ, 2003.-С 184-187. 0,2 п.л.

4. Калабухов Г.А. Мониторинг, как элемент управления земельными ресурсами. / В.А. Бондин, Г.А. Калабухов // Комплексные меры — ключевой фактор стабилизации производства и решения социальных проблем: Региональный межвузовский сборник статей. -Воронеж: ВФ МГЭИ, 2003. - С. 232-234 (в соавт., собств. - 0,1 п.л).

5. Калабухов Г.А. Проблемы проведения земельно-кадастровых работ при реформировании земельных отношений. /Г.А. Калабухов//Вестник Воронежского государственного аграрного университета им. К.Д. Глинки. - 2003,- №7 С. 71-83.0,8 п.л.

Тип. ВГАУ, зак. 522 - 2004 г., т. 100 экз., объем 1,0 п. л.

с -

* - 8 О 5 6

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Калабухов, Геннадий Алексеевич

ВВЕДЕНИЕ.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ.

1.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА.

1.2. КАДАСТРОВОЕ ДЕЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИИ КАК ФАКТОР УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ.

1.3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ СОВЕРШЕН

Q СТВОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

2. АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ НОВЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ.

2.1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ ВОРОНЕЖСКОЙ

ОБЛАСТИ.

2.2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА НА ТЕРРИТОРИИ

ОБЛАСТИ.

2.3. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНАЯ СЛУЖБА ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

И ЕЁ РОЛЬ В РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ.

3.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК МЕТОД УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ.

3.2. МЕТОДИКА КАДАСТРОВОГО ДЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ.

3.3. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование организационно-экономических методов управления земельными ресурсами в условиях становления новых земельных отношений"

Актуальность темы исследования. Коренная перестройка земельных отношений в Российской Федерации поставила перед землеустроительной наукой и практикой целый ряд задач, в числе которых управление земельными ресурсами является одной из центральных.

Вместе с тем, эффективное управление земельными ресурсами должно базироваться на принципиально новых организационных подходах и методах регулирования земельных отношений, среди которых экономические регуляторы должны занимать достойное место, наряду с административными. В этих условиях особую актуальность приобретают методы управления, базирующиеся на достоверной земельно-кадастровой информации.

Реформирование земельных отношений и формирование рынка земли требуют совершенствования законодательной базы, определяют необходимость повышения эффективности государственного контроля за использованием земельных ресурсов, вызывают потребность в совершенствовании методов ведения государственного земельного кадастра (ГЗК), предъявляют повышенные требования к уровню подготовки кадрового состава землеустроительной службы.

Исследованию проблем управления земельными ресурсами посвящены труды многих ученых и специалистов: Д.Б.Аратского, А.А.Варламова, С.Н.Волкова, В.В.Гасилова, И.В.Дегтярева, А.Ф.Демченко, Д.М.Жукова, Н.В.Комова, В.С.Кислова, Н.А.Кузнецова, П.Ф.Лойко, С.И.Сая, О.Т.Хисматулова, В.Н.Хлыстуна и др.

Становление новых земельных отношений формирует новые факторы, определяющие землепользование рыночного типа, что требует более глубоких исследований в развитии законодательно-нормативной базы, совершенствования организационной структуры и процедуры управления земельными ресурсами правовыми, административными и экономическими методами. Вышеизложенное определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является совершенствование организационно-экономических методов управления земельными ресурсами на региональном уровне средствами государственного земельного кадастра. В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

- исследовать специфику и роль государственного регулирования земельных отношений в условиях формирования земельного рынка на региональном уровне;

- выявить проблемы, сдерживающие проведение эффективной земельной политики на уровне субъекта федерации;

- раскрыть сущность основных этапов земельных преобразований на территории Воронежской области;

- исследовать состояние и определить перспективы развития земельного рынка на территории Воронежской области;

- выявить роль землеустроительной службы в регулировании земельных отношений и разработать мероприятия по повышению эффективности ее работы;

- исследовать динамику нарушений земельного законодательства и разработать систему мер, позволяющих сократить количество правонарушений в области использования земельных ресурсов;

- усовершенствовать технологию кадастрового деления территории как организационно-экономического фактора управления, земельными ресурсами.

Объект исследования. Объектом исследования являются земельные ресурсы Воронежской области в разрезе категорий земель, собственников и отдельных угодий.

Предмет исследования. Предметом исследования являются организационно-экономические факторы и условия, влияющие на процесс управления земельными ресурсами на уровне субъекта федерации.

Информационную базу исследования составили Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства России, нормативно-правовые акты законодательных органов Воронежской области, документы Росземкадастра и Госкомзема России, материалы Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Воронежской области, ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Воронежской области, земельно-отчетная документация районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, статистическая информация, нормативно-справочные материалы, специальная научная литература.

Теоретической и методической основой исследования явились работы отечественных и зарубежных ученых в области регулирования земельных отношений, кадастра, землеустройства, земельного права и управления.

В процессе решения конкретных задач был применен широкий спектр методов сбора, обработки и анализа научной информации. Абстрактно-логический и монографический методы использовались для изучения и обобщения научных исследований в теоретическом аспекте. Ретроспективный анализ позволил проанализировать динамику земельных преобразований. Анализ состояния и оценка земельных ресурсов проведены с использованием экономико-статистических методов исследования.

При обработке аналитического материала и графического представления исследуемых положений использованы современные программные средства обработки информации «Microsoft Word, Microsoft Excel, Corel Draw».

Научная новизна диссертационного исследования состоит в совершенствовании традиционных и разработке новых основ эффективного управления земельными ресурсами с учетом факторов и условий, возникающих в процессе становления новых земельных отношений в Воронежской области.

Научная новизна работы состоит в следующем:

-обоснована необходимость создания инструментария управления земельными ресурсами с использованием землеустройства, мониторинга, земельного кадастра и контроля через систему стандартизации и сертификации в предприятиях Росземкадастра;

- предложена стратегия совершенствования земельно-имущественных отношений в регионе, предусматривающая на основе интеграции различных ведомственных структур постепенный переход от ведения ГЗК к кадастру недвижимости;

- дана оценка земельных преобразований на территории Воронежской области, позволившая вскрыть причины негативных последствий реформирования земельных отношений;

- дополнительно разработана система мер, позволяющих сократить количество правонарушений в области использования земельных ресурсов, ключевыми позициями которой является сосредоточение всего управления земельными ресурсами в одном государственном органе и создание на территории области кустовых центров по госземконтролю;

- в отличие от существующей методики, в качестве единицы учета в ГЗК предложен учетный земельный контур (УЗК), являющийся стабильным территориальным носителем земельно-кадастровой информации, а в последующем кадастра недвижимости;

- усовершенствована технология кадастрового деления межселенной территории, ключевым звеном которой является создание реестра землепользователей на базе УЗК;

- предложена автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра (АС ГЗК) региона, способствующая созданию государственного земельного кадастра, как одной из основополагающих инфраструктур государства в области проведения земельной политики.

Теоретическая значимость и практическая ценность исследований состоит в новых методических положениях, которые позволяют усовершенствовать технологию управления земельными ресурсами на региональном уровне. Результаты данной работы могут быть использованы при создании базового слоя управления земельно-имущественным комплексом Воронежской области, что обеспечит целенаправленность и последовательность государственного управления земельными ресурсами. Предлагаемые методики кадастрового деления территории на базе формирования учетных земельных контуров позволят решить проблему контроля за постоянным изменением границ в установленных базовых единицах учета с закреплением поворотных точек в натуре межевыми знаками в соответствующей системе координат.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные научные положения диссертации докладывались на заседании регионального «круглого стола» Черноземья, посвященного 90-летию ВГАУ (г.Воронеж, 30 января 2003 г.), всероссийской конференции «Информационное обеспечение градостроительства и территориального развития России» (г.Воронеж, 22-24 июля 2003 г.), неоднократно излагались в докладах на расширенных коллегиях комитета по земельным ресурсам и землеустройства по Воронежской области, областных научно-практических конференциях по регулированию земельных отношений ( 1991-2003гг.), на научных симпозиумах и семинарах.

Апробация результатов исследования была осуществлена при проведении работ по кадастровому делению всех поселений и межселенных территорий Воронежской области в 2001 - 2003 годах.

По материалам диссертационных исследований опубликовано 5 научных работ общим объемом 9,5 печатных листа, в том числе авторских 3,5.

Фактический материал и личный вклад автора. В основу диссертации положены многолетние результаты исследований. Автору принадлежат:

- формулировка задачи, аналитический обзор по теме диссертации;

- сбор, изучение и анализ материалов, характеризующих земельные преобразования состояния земельного рынка Воронежской области;

- формулировка проблем, сдерживающих проведение эффективной земельной политики в регионе;

- разработка мероприятий по повышению эффективности работы землеустроительной службы;

- разработка системы мер по сокращению правонарушений в области использования земельных ресурсов;

- методические предложения по совершенствованию технологии кадастрового деления межселенных территорий.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка использованной литературы, включающего 190 наименований, из них 3, на иностранных языках. Работа изложена на 198' страницах машинописного текста, содержит 28 таблиц, 19 рисунков, 3 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Калабухов, Геннадий Алексеевич

Выводы и предложения

1. Анализ мирового опыта регулирования земельных отношений позволяет заключить, что при законодательном закреплении частной собственности на землю различных категорий и введении правил и условий их хозяйственного оборота в большинстве экономически развитых стран государство всемерно стимулирует внедрение аренды как вторичной формы земельного права.

2. Отмена исключительности государственной собственности и другие преобразования в земельной сфере влияют на правовой режим не только тех земель, которые переданы в частную собственность, но и тех, которые продолжают оставаться в государственной собственности. Следовательно, для решения вопросов, касающихся государственной собственности на землю, необходимо совершенствование законодательной базы в следующих направлениях:

- необходимо не только разграничить государственную собственность на землю на федеральную собственность, собственность субъекта федерации и муниципальную, но и определить порядок управления соответствующими видами публичной собственности;

- вопросы управления государственной собственностью необходимо урегулировать для её полного разграничения, обозначить случаи, когда управление будет производиться органами государственной власти, а когда органами местного самоуправления. При этом необходимо установить порядок, обеспечивающий учёт федеральных, региональных и местных интересов.

3. Для повышения рационального использования земельного фонда и эффективного управления земельными ресурсами необходимо провести согласование границ между субъектами РФ в единой системе координат, затем границ муниципальных образований и провести перевычисление площадей, в результате чего будет создана информационно-правовая база конкретного субъекта федерации с границами муниципальных образований.

4. Для эффективного управления земельными ресурсами и прочно связанными с ними объектами недвижимости необходимо сосредоточить всю информацию в базе данных землеустроительной службы (принцип «одного окна»), для чего предложены схемы формирования базы данных и управления земельным участком как объектом недвижимости.

5. Анализ земельных преобразований на территории Воронежской области позволяет сделать следующие выводы:

- в процессе проведения земельной реформы не прослеживалась ведущая роль государства;

- за исключением отдельных проектов по разработке эколого-ландшафтных систем земледелия, внутрихозяйственное землеустройство не проводилось;

- в сельскохозяйственных предприятиях области полностью нарушены проекты организации территории, что связано с выделением различного рода фондов;

- реформирование земельных отношений сопровождал правовой вакуум;

- реформирование сельскохозяйственных предприятий и перераспределение земель без должного землеустроительного обеспечения правовым, экономическим и экологическим обоснованием создали множество недостатков (чересполосицы, неразмежеванность);

- необходимость документирования огромного количества смен права пользования на право собственности потребовала проведения инвентаризации земель в сжатые сроки, что вынудило применять ускоренные технические и юридические процедуры кадастровых съёмок и межевых работ.

6. Анализ развития земельного рынка в Воронежской области показал, что установленные ставки земельных платежей за землю не стимулируют эффективное и экономное использование земель, ведут к консервации неэффективного землепользования, не способствуют переходу земель к эффективным владельцам и пользователям.

7. Анализ динамики правонарушений, связанных с самовольным захватом земельных участков, позволяет считать целесообразным вывод контроля за данным видом нарушения земельного законодательства из компетенции землеустроительной службы с передачей его правоохранительным органам.

8. Предложена система мер по сокращению нарушений земельного законодательства, включающая:

- создание на территории области кустовых центров по госземконтролю;

- сосредоточение всего управления земельными ресурсами в одном государственном органе с численностью областного аппарата 20-25 человек и районных 4-6 человек;

- автоматизацию процесса ведения госземконтроля и повышение его мобильности.

9. В отличие от существующей методики составления ежегодного государственного земельного баланса, в качестве основной единицы учёта вместо землепользования предложена новая учетная единица - учетный земельный контур (УЗК) для межселенных территорий.

Учетный земельный контур - часть межселенной территории, входящая в состав блока или представленная самостоятельным кварталом, являющаяся обособленной учётной единицей, ограниченной базисными линиями, совпадающими с границами поселений, линейными элементами, естественными рубежами.

10. Предложена технологическая схема устранения негативных по

• следствий земельных преобразований и улучшения управляемости земельными ресурсами на примере Семилукского района Воронежской области.

11. Предложена программа АС ГЗК на территории региона, которая будет содействовать созданию государственного земельного кадастра Воронежской области как одной из основополагающих инфраструктур государства в области проведения государственной политики, направленной на обеспечение эффективного и рационального использования земли и иной недвижимости как важнейших составляющих национального богатства в интересах сохранения общественной стабильности. t* 4 А