Совершенствование методики оценки эффективности налогового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование методики оценки эффективности налогового контроля"

На правах рукописи

Иванова Елена Владимировна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

Специальность 08 00 10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

о МАР 2008

Москва 2008

003165692

Диссертация выполнена на кафедре «Государственные доходы» Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации»

Научный руководитель-

кандидат экономических наук, доцент Малис Нина Ильинична

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Горский Игорь Васильевич

доктор экономических наук, профессор Пешехонов Юрий Владимирович

Ведущая организация ГОУ ВПО «Омский Государственный

Университет им Ф М Достоевского»

Защита состоится » О-^/^&лЯ 2008 г в « /Я, » часов на заседании диссертационного совета Д 226 001 01 при ФГОУ ВПО «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации» по адресу 101990, Москва, Малый Златоустинский пер д 7, аудитория_

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Автореферат разослан «¿7/ » 2008 г

Ученый секретарь диссертационного совета Е В Галова,

кандидат экономических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования Совершенствование рыночных отношений в России, переход ее на инновационный путь развития требует адекватного развития налоговой системы в целях обеспечения потребностей бюджетов всех уровней

Современное состояние налоговой системы характеризуется

- ростом числа объектов и субъектов налогообложения,

- высокой динамикой изменений налогового законодательства,

— недостаточной законопослушностью многих организаций (платить налоги еще не стало гражданской обязанностью налогоплательщика),

— постепенным накоплением практического опыта налогового контроля

Однако сложившаяся к настоящему времени система налогового контроля не обеспечивает требуемого повышения эффективности деятельности налоговых органов Несмотря на перевыполнение планов по мобилизации налоговых доходов бюджета, задолженность по налоговым платежам в бюджеты всех уровней остается достаточно высокой По состоянию на 01 01 2007 г задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации составила 757,4 млрд руб (13,2% от поступивших налоговых доходов), в том числе недоимка 245,2 млрд руб 1 Сохраняется тенденция в виде уклонения налогоплательщиков от выполнения обязанности по уплате налогов и сборов, для чего используются изъяны налогового законодательства и недостатки в организации работы налоговых органов

В этих условиях перед налоговыми органами встает проблема повышения эффективности налогового контроля, поскольку от эффективности налогового контроля в целом и организации контрольной работы налоговых органов в частности, в немалой степени зависит состояние бюджета страны, что напрямую влияет на благосостояние населения через соответствующие статьи расхода бюджета Поэтому разработка методики оценки эффективности налогового контроля за поступлением налогов и сборов в бюджетную систему России является важной научной и практической задачей, решение которой будет спо-

' По данным формы 4 НМ ФНС РФ

собствовать повышению качества всей социально-экономической политики государства, в том числе и политики налоговой

Потребность в оценке эффективности налогового контроля существует во всех странах, в том числе и в России Центральным аппаратом и Управлениями ФНС России применяются различные внутриведомственные критерии и показатели оценки эффективности работы нижестоящих инспекций Однако в настоящее время в России не существует единой методики оценки качества как налогового контроля в целом, так и контрольной работы отдельных налоговых органов

Отсутствие методологически выверенной оценки эффективности налогового контроля, утвержденной на уровне ФНС России, не позволяет центральному аппарату ФНС России провести объективное сравнение результатов по отдельным направлениям контрольной работы инспекций с целью нахождения новых приемов и методов проведения контрольных мероприятий, которые могут быть использованы для рационализации и повышения эффективности деятельности инспекций ФНС России

Организация и методология налогового контроля, разработка методики оценки эффективности налогового контроля требуют дальнейшего исследования Научная и практическая значимость решения этих вопросов и предопределила выбор темы диссертации, ее цели и задачи

Цель диссертационного исследования - на основе анализа сложившейся теории и практики налогового контроля в Российской Федерации и зарубежного опыта в области налогового контроля разработать и обосновать методику оценки эффективности контрольной работы налоговых органов

Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих

задач

— исследовать теоретические основы налогового контроля и уточнить понятие «налоговый контроль» в части отражения его места в системе государственного финансового контроля, а также классифицировать формы и методы контрольной работы инспекций ФНС России,

- исследовать формы и методы налогового контроля за исполнением на-

4

логоплателыциками своих налоговых обязательств и на основе этого предложить комплекс аналитических процедур, проводимых на стадии проведения камерального анализа с целью выявления противозаконных схем минимизации налоговых платежей в бюджеты всех уровней,

- проанализировать существующие российские и зарубежные методики оценки эффективности налогового контроля с целью разработки современных критериев и показателей, используемых для оценки эффективности контрольной работы налоговых органов,

- разработать методику оценки эффективности налогового контроля, включающую в себя сравнительную оценку эффективности контрольной работы инспекций ФНС России на основе использования коэффициентов ранжирования,

- внести предложения по совершенствованию организации налогового контроля для повышения его эффективности

Объектом диссертационного исследования является налоговый контроль, и, в частности, система отношений органов налогового контроля с субъектами налогообложения

Предмет исследования — организация, формы и методы контрольной работы инспекций ФНС России и ее территориальных подразделений за соблюдением налогоплательщиками законодательства о налогах и сборах

Степень научной разработанности проблем. В работах ученых и практиков в большей степени освещались проблемы финансового контроля и в меньшей степени - налогового контроля

Теоретические основы финансового контроля исследованы в трудах Афанасьева M П , Белобжецкого H А , Братцева В И, Бурцева В В , Вознесенского Э А , Воронина Ю M , Горшенева В M , Данилевского Ю А , Магомедова С А , Овсянникова JIH , Родионовой В M , Соменкова А Д , Шохина С О и др

Существенный вклад в исследование налогового контроля внесли зарубежные авторы Bird Richard, Hardman Philip J , Helganson S

Анализ различных аспектов налогового контроля приводится в работах Безрукова Г Г, Грачевой Е Ю , Дадашева А 3 , Казак А Ю , Кучерова И И, Но-

5

гиной О А , Судакова О Ю , Орешкина И А , Павловой Л П, Пороло Е В , Сер-дюковой Н А , Черника Д Г

Проблемы практической деятельности налоговых органов освещались Зреловым А П, Карташовой Г Н, Погребняк В М, Реш В К, Штаревым С С и ДР

Существующие научные разработки и практика контроля позволяют судить об отсутствии в настоящее время единой, современной и достаточно объективной оценки эффективности налогового контроля как на региональном, так и на федеральном уровнях Многие вопросы организации и методологии налогового контроля требуют дальнейшего исследования

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической основой диссертации явились концептуальные положения и разработки по вопросам государственного финансового и налогового контроля, представленные и обоснованные в научных исследованиях российских ученых, а также труды ученых и практиков по проблемам оценки эффективности налогового контроля В диссертационном исследовании использованы экономико-статистические методы статистической обработки данных, корреляционного анализа, исторического, логического сравнительного анализа, системного анализа, синтеза теоретического и практического материала

Информационно - эмпирической базой исследования послужили статистические материалы Росстата и его региональных подразделений, аналитические материалы Управления ФНС России по Омской области, информационные ресурсы Интернет В работе использованы законодательные акты РФ, Постановления Правительства РФ и другие нормативно-правовые акты законодательных и исполнительных органов власти

Положения, выносимые на публичную защиту: разработана комплексная методика оценки эффективности налогового контроля, которая включает в себя сравнительную оценку эффективности контрольной работы инспекций ФНС России на основе использования коэффициентов ранжирования, на основе комплексного анализа существующих методик оценки

эффективности организационных схем, форм и методов контроля предложены критерии оценки эффективности контрольной работы ИФНС России и разработана блок-система количественных и качественных показателей оценки эффективности налогового контроля

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- уточнено понятие налогового контроля, в определении которого четко закреплено место налогового контроля в системе государственного финансового контроля, отражены субъекты и объекты контроля (стр 32 диссертации),

- систематизированы формы налогового контроля (учет налогоплательщиков, налоговые проверки) и методы контрольной работы инспекций ФНС России (получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверка данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), инвентаризация имущества, экспертиза, истребование и выемка документов) (стр 100101 диссертации),

- выделен новый классификационный признак налогового контроля - в зависимости от методов проведения налоговых проверок документальный и визуальный налоговый контроль (стр 66 -67 диссертации),

- предложен комплекс аналитических процедур, проводимых на стадии проведения камерального анализа, с целью выявления противозаконных схем минимизации налоговых платежей в бюджеты всех уровней (стр 111-117 диссертации),

- обоснованы рекомендации по совершенствованию организации налогового контроля в России для повышения его эффективности (стр 173 -174 диссертации)

Практическая значимость диссертационного исследования.

Основные выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы ФНС России и ее территориальными подразделениями для

7

проведения мониторинга оценки эффективности налогового контроля, как на региональном, так и на федеральном уровнях Обоснованные автором аналитические процедуры, направленные на выявление противозаконных схем минимизации налоговых платежей, могут значительно повысить эффективность проведения камеральных и выездных налоговых проверок

Результаты диссертационной работы могут быть рекомендованы для использования в учебном процессе при преподавании дисциплин «Организация и методика налоговых проверок», «Налоги и налогообложение», а также при разработке специальных курсов по налоговому контролю Выдвинутые и обоснованные в работе положения могут использоваться при обучении и переподготовке специалистов налоговых органов

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были апробированы на семинарах и совещаниях административных и налоговых органов г Омска

Разработанная методика оценки эффективности налогового контроля была апробирована в Управлении ФНС России по Омской области и внедрена в работу территориальных налоговых инспекций региона

Практические рекомендации и материалы диссертации используются в процессе преподавания дисциплины «Налоги и налогообложение» в Омском филиале ФГОУ ВПО «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации» и дисциплин «Организация и методика налоговых проверок» и «Налоги и налогообложение» в Омском финансово-экономическом колледже - филиале ФГОУ ВПО АБиК Минфина России

Результаты исследования опубликованы в 5 работах автора общим объемом 3 п л

Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения Объем работы — 183 страницы машинописного текста с 5 таблицами, 7 рисунками и 4 схемами В структуру работы также входят 32 приложения и библиографический список использованной литературы, содержащий 156 источников

Введение.

Глава 1. Теоретические аспекты налогового контроля.

1 1. Роль налогового контроля в системе государственного финансового контроля

1 2 История развития органов налогового контроля в России 1 3 Нормативно-правовое регулирование налогового контроля

1 4 Элементы и виды налогового контроля

Глава 2. Анализ организации и методологии налогового контроля.

2 1 Анализ организационной структуры органов налогового контроля в России

2 2 Анализ форм и методов налогового контроля и их значение на современном этапе

2 3 Разработка аналитических процедур на стадии камерального анализа с целью выявления противозаконных схем минимизации налоговых платежей Глава 3. Направления повышения эффективности налогового контроля в России.

3 1 Подходы к определению эффективности налогового контроля

3 2 Методика оценки эффективности налогового контроля (на примере налоговых органов Омской области)

3 3 Направления совершенствования организации налогового контроля в России для обеспечения его эффективности Заключение.

Список использованной литературы. Приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность выбранной темы исследования в контексте актуальных проблем социально - экономического развития страны, показана степень научной разработанности проблемы и ее место в системе современных экономических исследований, сформулированы цель и основные задачи диссертационной работы, способствующие ее достижению, обоснована новизна и практическая значимость исследования

В первой главе диссертации «Теоретические аспекты налогового контроля» осуществлено комплексное исследование теоретических основ налогового контроля с целью разработки концепции методики оценки эффективности контрольной работы налоговых органов В частности, охарактеризованы методологические подходы к раскрытию понятия «налоговый контроль» Дана критическая оценка современных трактовок этого понятия, уточнены сущность, роль и место налогового контроля в системе государственного финансового контроля, модифицировано понятие налогового контроля с целью определения его задач, необходимых для расчета эффективности контрольной работы В диссертации проанализированы процессы эволюционного развития налогового контроля в России, осуществлена оценка его нормативно-правовой базы, уточнены формы и методы контроля, пересмотрена классификация видов налогового контроля

Для современного состояния научной разработки проблем контроля характерен дифференцированный подход к анализу сущности налогового контроля В настоящее время наиболее распространенными являются концепции, признающие налоговый контроль элементом системы государственного контроля, системы государственного финансового контроля, государственного управления экономикой, налогообложения (налогового механизма), налогового администрирования, методики планирования налоговых доходов бюджета, системы менеджмента, системы обеспечения законности и системы организационно-правового механизма управления, формируемого государством

Налоговый контроль всецело принадлежит системе государственного финансового контроля Место налогового контроля в этой системе определяет его ориентация на исполнение доходной части бюджета, поскольку в структуре бюджета налоговые доходы составляют более 80% всех доходов От структуры налогов, от порядка их исчисления и взимания и, главное, от организации контроля за полнотой и своевременной мобилизацией налоговых поступлений зависит более половины объема государственных доходов Значение каждого из федеральных органов, ответственных за обеспечение налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы, определяется их удельным весом в общем объеме

10

доходов бюджетов всех уровней Более 90% доходов бюджета поступает от трех администраторов ФНС России, ФТС России, Росимущества При этом на долю ФНС России приходится большая часть поступлений

Таблица 1

Поступление администрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему Российской Федерации, включая внебюджетные государственные

фонды2

Показатели 2004 год 2005 год В % к 2004 ГОДУ 2006 год В % к 2005 ГОДУ

Всего поступило в бюджетную систему РФ, млрд руб в т ч 4386,3 5413,3 123,4 6763,4 124,9

Налоги и сборы в консолидированный бюджет РФ (вкл ЕСН), млрд руб 3741,9 4606,5 123,1 5748,3 124,8

Удельный вес налогов и сборов в консолидированном бюджете РФ (вкл ЕСН), % 85,3 85,1 - 85,0 -

Основная цель налогового контроля - контроль за соблюдением законодательства, которым регулируется процесс поступления финансовых ресурсов в бюджет и внебюджетные социальные фонды Имеющиеся в настоящее время нарушения налогового законодательства крайне отрицательно влияют на состояние финансовых ресурсов государства

Учитывая, что денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы, являются объектом финансового контроля, следует признать, что налоговый контроль представляет собой составную часть финансового контроля государства Органы, осуществляющие налоговый контроль, всегда выступают от имени государства (что, например, отличает налоговый контроль от аудита), что также свидетельствует о принадлежности налогового контроля к государственному финансовому контролю

2 Поступление администрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему Российской Федерации, включая государственные внебюджетные фонды за 2005-2006 гг // www nalog ru/

Для целей настоящего исследования были обобщены существующие определения налогового контроля В литературе предложено множество определений сущности налогового контроля, отличающихся не только по содержанию, но и в отдельных случаях использующих альтернативные формулировки самого термина В предлагаемых определениях налогового контроля нет единой характеристики видовой принадлежности налогового контроля, имеет место насыщенность определением целей и задач налогового контроля, приводится излишне подробная характеристика субъектов, проводящих налоговый контроль, перечисление объектов налогового контроля отяжеляет определение налогового контроля

С нашей точки зрения, налоговый контроль - это вид государственного финансового контроля, реализуемый в налоговой сфере должностными лицами налоговых органов, в специфическом правовом поле в отношении субъектов налогообложения

Налоговый контроль, также как и государственный финансовый контроль, может быть структурирован и представлен в виде неразрывно связанных между собой и составляющих единое целое элементов Составными частями системы налогового контроля являются нормативно-правовая база, субъекты, объекты налогового контроля, а также формы и методы контрольных мероприятий

Организация контрольной работы налоговых органов и оценка ее результатов неразрывно связана с налоговым законодательством Именно законодательством определен перечень основных действий, которые должны выполнять налогоплательщики для уплаты налогов и налоговые органы для осуществления налогового контроля за этим процессом

В отличие от ранее действовавшего законодательства о налогах и сборах, Налоговый кодекс РФ (НК РФ) предусматривает и достаточно подробно регламентирует процедуры осуществления контрольных действий, в том числе и таких, которые ранее не применялись в отечественной практике В связи с этим полагаем, что на сегодняшний день вполне допустимо говорить о возникновении в финансовом праве такого института, как налоговое право

Одновременно с этим в НК РФ предусмотрен ряд положений, существенно ограничивающих налоговые органы при осуществлении ими контрольных мероприятий Такие ограничения распространяются на проверяемые периоды, повторность и продолжительность проверок Кроме того, в первой части НК РФ закреплены формы налогового контроля, которые привели к смешению понятий, имеющих различную природу и сущность формы и методы налогового контроля Под формой налогового контроля понимается способ организации определенным образом упорядоченной совокупности контрольных процедур Можно выделить всего две формы налогового контроля учет налогоплательщиков и налоговые проверки

Под методами налогового контроля следует понимать приемы, способы познания, исследования или средства его осуществления Такими методами налогового контроля являются получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, инвентаризация имущества, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), формальная, логическая и арифметическая проверка документов, экспертиза, истребование и выемка документов Естественно, что методы налогового контроля не могут существовать обособленно от форм налогового контроля Органичное сочетание форм и методов налогового контроля является необходимым условием повышения его эффективности.

Налоговый контроль следует классифицировать по объектам контроля, по формам проведения налоговых проверок, по периодичности проведения контрольных мероприятий, в зависимости от объема контролируемой деятельности и от стадии осуществления налогового контроля Новым признаком в классификации налогового контроля является метод проведения налоговых проверок В зависимости от используемых методов и приемов проведения налоговых проверок можно выделить документальный и визуальный налоговый контроль Документальный налоговый контроль осуществляется путем формальной, логической и арифметической проверки первичных документов и учетных регистров налогоплательщика Визуальный налоговый контроль основан на изучении фактического наличия и состояния объектов налогообложения Он

13

реализуется путем проведения инвентаризации имущества, обследования и осмотра помещений налогоплательщиков Эффективность контрольной работы налоговых органов во многом зависит от правильного применения и сочетания заложенных в этих видах проверок возможностей

Во второй главе диссертации - «Анализ организации и методологии налогового контроля» проведен системный анализ организационного построения органов налогового контроля, форм и методов контрольной работы инспекций ФНС России, необходимый для разработки критериев и показателей оценки эффективности налогового контроля Предложен комплекс аналитических процедур, выполняемых на стадии камерального анализа, для выявления использования налогоплательщиками противозаконных схем минимизации налоговых платежей

Каждое государство создает систему контроля, через которую формирует систему контрольных органов Кроме того, качество системы контроля зависит от структуры органов контроля, внутренней организации, построения отдельных частей, распределения компетенции, от соответствующей организации взаимоотношений структурных подразделений

Анализируя итоги модернизации налоговых органов, можно сделать вывод о том, что функции по осуществлению контрольных полномочий выполняются тремя отделами отделом налогообложения юридических лиц, отделом контроля налогообложения физических лиц и отделом контроля за применением ККМ, производством и оборотом алкогольной и табачной продукции В каждом отделе сосредоточен весь спектр функций (от контроля до судебных разбирательств) по категориям налогоплательщиков Новая типовая структура инспекции привела к обеспечению рационального использования имеющихся трудовых ресурсов за счет углубленной специализации по выполняемым функциям

Конструктивными недостатками новой структуры налоговых органов являются рассредоточение работы по представительству интересов инспекций в судебных заседаниях по отделам камеральных и выездных проверок, а также передача отделам, проводящим камеральные проверки, функций возврата и за-

14

чета излишне уплаченных и излишне взысканных налогов плательщикам

В последнее десятилетие в зарубежных странах и в России серьезной проблемой стало уклонение от уплаты налогов, распространение различных схем обхода налоговых законов В этих условиях резко возрастает важность и значение контрольной работы налоговых органов, и потому к ней должны предъявляться особые требования Основной задачей остается эффективный отбор налогоплательщиков для проведения налоговых проверок и повышение качества проводимых выездных и камеральных проверок, просветительская работа по повышению налоговой грамотности, дисциплины и ответственности налогоплательщиков

В целях совершенствования методов контрольной работы налоговых органов, для эффективного отбора налогоплательщиков при проведении налоговых проверок автором предложен комплекс аналитических процедур, проводимых на стадии камерального анализа, по выявлению намеренных схем уклонения от налоговых обязательств. Нами выделены первичные и вторичные признаки различных используемых налогоплательщиками схем Предполагается, что данные аналитические процедуры должны носить сигнальный характер В результате критериальной обработки отчетных данных налогоплательщика, в случае наличия первичных признаков Ы-схемы, должен появляться предупредительный сигнал о повышенной вероятности схемы уклонения под номером N Это обстоятельство направит внимание инспектора на выяснение наличия вторичных признаков уклонения от уплаты налогов и последующего принятия заключения о необходимости проведения выездной налоговой проверки по конкретному вопросу

В третьей главе — «Направления повышения эффективности налогового контроля в России» исследовано понятие эффективности налогового контроля, проанализированы существующие критерии и показатели оценки эффективности налогового контроля, разработана и обоснована методика оценки эффективности контрольной работы налоговых органов и сформулированы предложения по совершенствованию налогового контроля в России

Исходя из сущности финансов и определения налогового контроля как

15

составной части государственного финансового контроля, эффективность налогового контроля носит двоякий характер и включает в себя, с одной стороны, эффективность деятельности органов налогового контроля, с другой стороны, эффективность выполнения заданий по мобилизации налоговых доходов бюджетов всех уровней

В настоящее время в научной литературе работ, посвященных разработке критериев и показателей оценки эффективности налогового контроля, немного Анализ существующих методик оценки эффективности налогового контроля приведен в таблице 2

Таблица 2

Анализ существующих методик оценки эффективности налогового контроля

Авторы Достоинства методики Недостатки методики

Дадашев АЗ Новые обоснованные показатели оценки 1 Уровень выполнения бюджетных заданий по налоговым доходам 2 Уровень (процент) собираемости налогов - снижение затрат не всегда приводит к росту эффективности, - неясность порядка определения коэффициентов пересчета количества плательщиков определенной категории к количеству условных налогоплательщиков, - отсутствие разработанной методики экспертной оценки затрат рабочего времени при работе с плательщиками каждой категории

Черник ДГ Методику можно использовать при анализе узких участков работы налоговых органов, сравнивая работу конкретных инспекций - для расчета показателей используется одна отчетная форма № 2-НК

РешВК Методика основана на использовании классических приемов теории вероятности и оценки надежности и эффективности - громоздкость и сложность проведения расчетов оценки эффективности, - наличие различного рода устаревших коэффициентов, например, коэффициент наполнения территориального бюджета «живыми» деньгами

Карташова ГН Объективность критериев - непременным условием трансформирования предложенных критериев из теоретических в практические является создание отлаженной информационной системы с полной базой данных по каждому субъекту налогообложения с момента его регистрации в налоговом органе,

- должен работать механизм достоверного прогноза и реалистичного планирования налоговых поступлений в бюджетную систему В настоящее время такая информационная база находится на стадии формирования, и поэтому __применение данных расчетов вызывает затруднение_

В зарубежной практике в числе современных методов бюджетного менеджмента следует выделить построение управления бюджетными ведомствами на основе сравнения с лучшими подразделениями и организациями Данный метод в настоящее время является одним из основных инструментов увеличения результативности деятельности государственного сектора за рубежом, а внедрение этого метода управления показало, что сравнение может быть сильным стимулом повышения эффективности деятельности организаций

Важным результатом настоящего исследования следует считать создание новой методики оценки эффективности налогового контроля Предлагаемая методика основана на применении качественных и количественных показателей общей оценки эффективности контрольной работы, организации и проведения камеральных и выездных налоговых проверок, работы с организациями и предпринимателями, не предоставляющими в налоговые органы отчетность, контрольной работы по использованию контрольно-кассовых машин (ККМ) при осуществлении расчетов с населением

Основные достоинства методики оперативность и простота расчетов, использование материалов налоговой внутриведомственной отчетности, сравнимость результатов, наглядность, независимость использованных показателей и расчетных коэффициентов, инерционность - при стабильной работе инспекций показатели не должны существенно изменяться (эпизодические успехи и провалы хотя и влияют на значение показателей оценки, но не должны кардинально менять итоговый показатель эффективности)

Технология в рамках предлагаемого метода оценки эффективности нало-

гового контроля заключается в следующем (рис 1):

Рис 1 Реализация методики оценки эффективности налогового контроля В диссертации разработаны критерии эффективности и предложены дополнительные показатели для оценки эффективности контрольной работы налоговых органов, а их общая блок-система представлена в табл 3

Таблица 3

Система критериев и показателей оценки эффективности налогового контроля

Критерии оценки эффективности налогового контроля

1 Критерий результативности контрольной работы налоговых органов 2 Критерий действенности контрольной работы налоговых органов 3 Критерий интенсивности контрольной работы налоговых органов

Показатели оценки эффективности налогового контроля

1) динамика сумм дополнительно начисленных налогов и сборов в консолидированный бюджет по результатам выездных и камеральных проверок, 2) удельный вес результативных выездных проверок, 3) динамика количества юридических лиц, не предоставляющих отчетность или предоставляющих «нулевую» отчетность,* 4) динамика количества индивидуальных предпринима- 1) динамика сумм дополнительно взысканных налоговых платежей по результатам контрольной работы, 2) динамика сумм дополнительно взысканных налоговых платежей по камеральным проверкам, 3) удельный вес дополнительно взысканных налоговых платежей по камеральным проверкам от общей суммы дополнительно взысканных налоговых платежей по выездным и камеральным проверкам, 4) динамика сумм дополнительно взысканных платежей по результатам выездных проверок, 1) удельный вес камеральных проверок, в процессе которых использованы дополнительные документы, объяснения и сведения от их общего количества, 2) удельный вес выездных проверок, в процессе которых проведены инвентариза-

телеи, не предоставляющих отчетность или предоставляющих <®улевую» отчетность,*

5) динамика количества проверок организаций и индивидуальных предпринимателей по вопросу соблюдения законодательства о применении ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением

5) динамика сумм взысканных штрафных санкций по результатам проверок по соблюдению законодательства о применении ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением,

6) удельный вес дополнительно начисленных сумм по результатам выездных проверок, уменьшенных по решениям судебных и вышестоящих органов, в общей сумме доначисленных платежей *

ция имущества, осмотр производственных, складских, торговых помещений и территорий, привлечены эксперты, использованы допросы свидетелей, привлечены специалисты *

* Показатели, разработанные лично автором Следует отметить, что оценка каждого показателя производится в баллах Изначально определяется количественная оценка значения того или иного показателя в их общей сумме Причем каждый показатель может иметь в разные периоды времени различные баллы, в зависимости от выбранных или заданных приоритетных направлений контрольной работы налоговых органов

Оценка конкретного показателя в баллах рассчитывается по следующей формуле оценка = количество баллов КР\ (или КР2), где КР; и КР2. коэффициенты ранжирования, которые определяют рейтинг (место) каждой инспекции среди всех сравниваемых налоговых органов по конкретному показателю

Коэффициенты ранжирования рассчитываются по следующим формулам

КР. = П"фнс ~ Птт т

1 П -П

шах шш

КР, = Япшх ~ Пиф"с О) П -П к ''

шах шт

где Пифнс - соответствующий показатель контрольной работы инспекции, Птах - соответствующий максимальный показатель контрольной работы инспекции из общих показателей по области, Птт - соответствующий минимальный показатель контрольной работы инспекции из общих показателей по области

При использовании коэффициента КР; показатель контрольной работы инспекции упорядочивается (ранжируется) в порядке убывания рейтинговой

оценки, а по коэффициенту КР2 - в порядке ее возрастания Все указанные в табл 3 показатели распределяются по блокам (табл 4) Указанные расчеты оценки эффективности получены методом экспертных оценок

Таблица 4

Блок - система количественных и качественных показателей эффективности контрольной работы инспекций ФНС России

Показатели оценки эффективности контрольной работы ИФНС России Формула расчета Оценка эффективности

1 Общая оценка показателей эффективности контрольной работы налоговых органов

1 1 Динамика сумм дополнительно начисленных налогов и сборов в консолидированный бюджет РФ по результатам выездных и камеральных проверок по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, 100 М(бп)0 3 КР,

1 2 Динамика сумм дополнительно взысканных налоговых платежей по результатам контрольной работы по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, 100 во 1 КР,

1 Оценка показателей контрольной работы налоговых органов по организации и проведения камеральных налоговых проверок

2 1 Динамика сумм дополнительно взысканных налоговых платежей по камеральным проверкам по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, = ■б""(6")1 100 <*■»> 5к„(б*)0 5 КР,

2 2 Удельный вес дополнительно взысканных налоговых платежей по камеральным проверкам (без учета пени по текущей задолженности) от общей суммы дополнительно взысканных налоговых платежей по выездным и камеральным проверкам, о у _ ,»(«") 100 * т(.бп) „ 1 кр{бп)0 2 КР,

2 3 Удельный вес камеральных проверок, в процессе которых использованы дополнительные документы, объяснения, от общего количества Тг у _ 1()0 ■У€Кп(д»с) £ 1ии 3 КР,

3 Оценка показателей контрольной работы налоговых органов по организации и проведения выездных налоговых проверок

3 1 Удельный вес результативных выездных проверок (отношение количества выездных проверок организаций, выявивших нарушения к их общему количеству), 100 К„„ 3 КР,

3 2 Динамика сумм дополнительно взысканных платежей по результатам выездных проверок (в расчете на одну проверку) по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, ТУ / О _ 6по\ апо\ 1ЛА ■Э.т{ди.) ~ „ . „ влоО ' Л«ло0 3 КР,

3 3 Удельный вес дополнительно начисленных сумм по результатам выездных проверок, уменьшенных, по решениям судебных и вышестоящих органов, в общей сумме доначисленных платежей, У„ Л* 100

3 4 Удельный вес выездных проверок организаций и физических лиц, в процессе которых проведены инвентаризация имущества, привлечение экспертов, допросы свидетелей, от общего количества выездных проверок тг V _ •"«• 100 у квпОио „ 1 впО 1 КР,

4 Оценка работы с организациями и индивидуальными предпринимателями, не предоставляющими в налоговые органы отчетность или предоставляющими «нулевую» отчетность

4 1 Динамика количества организаций, не предоставляющих отчетность или предоставляющих «нулевую» отчетность, на конец отчетного периода по сравнению с началом года, =1=^ 100 5 КР2

4 2 Динамика количества индивидуальных предпринимателей, не предоставляющих отчетность или предоставляющих «нулевую» отчетность, на конец отчетного периода по сравнению с нач года к к 100 Л»п(«/о) 0 3 КР2

5. Оценка контрольной работы по соблюдению законодательства о применении ККМ при осуществлении денежных расчётов с населением

5 1 Динамика количества проверок организаций и индивидуальных предпринимателей по соблюдению законодательства о применении ККМ по сравнению с соотв периодом прошлого года, =~- ЮО ^ «смО 1 КР,

5 2 Динамика сумм взысканных штрафных санкций по результатам проверок по соблюдению законодательства о применении ККМ по сравнению с соотв периодом прошлого года Ш — 1ПП ШеккмИ 2 КР,

Оценивая работу инспекций по каждому приведенному показателю или по их совокупности, приходим к достаточно объективной оценке как отдельной инспекции, так и к сравнительной оценке деятельности налоговых органов региона

Апробация этой методики показала, что по результатам оценки эффективности контрольной работы ИФНС по Омской области в 2005 году определен рейтинг инспекций, показавших лучшие результаты контрольной работы В пятерку рейтинговой оценки эффективности контрольной работы по порядку убывания в зависимости от полученного количества баллов вошли следующие инспекции Омской области МРИ ФНС России № 4 (Муромцевский район) -24,56 балла(по итогам 2004 года инспекция занимала 4 место), ИФНС России № 1 по ЦАО г Омска - 23,31 балла (7 место), ИФНС России по КАО г Омска -22,79 балла (13 место), ИФНС России по CAO г Омска - 20,88 балла (1 место), МРИ ФНС России № 14 по г Исилькуль - 18,55 балла (6 место)

По сравнению с результатами оценки 2004 года эти инспекции усилили контрольную работу по мобилизации налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, что подтверждают статистические данные за 2005 и за 2006 годы Ниже показатели эффективности у ИФНС России по CAO г Омска Рост у других инспекций показателей результативности камеральных и выездных проверок, работы с предпринимателями и организациями, не предоставляющими отчетность в налоговые органы, в этих инспекциях обусловлен строгой расстановкой приоритетов контрольной работы

За 2005 год в бюджетную систему Российской Федерации на территории Омской области мобилизовано налоговых платежей, включая поступления платежей в государственные внебюджетные фонды, 61186 млн рублей, что на 42,9 % больше чем за 2004 год (общероссийский показатель роста поступлений налоговых доходов в бюджетную систему РФ в 2005 году составил 23,1 %) В 2006 году по результатам налоговых проверок в Омской области суммы дополнительно начисленных платежей в бюджет в 1,8 раза превышают результаты 2005 года

Таким образом, использование предложенного метода оценки эффективности контрольной работы налоговых органов позволяет, во-первых, более полно отслеживать процессы контроля, во-вторых, существенно повысить объективность оценки контроля и поднять тем самым на новую ступень эффективность контрольной работы налоговых органов

Достоинствами предложенного методического подхода к оценке эффективности налогового контроля являются применение независимых показателей и расчетных коэффициентов, способность идентификации «слабых мест» в контрольной деятельности инспекций, использование полученных результатов в материальном стимулировании персонала инспекций, сравнение результатов контрольной работы налоговых органов региона с общероссийскими показателями и результатами, а также планирование контрольных мероприятий на перспективу

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования

Основные выводы.

Характерными признаками, отличающими данный метод оценки, являются

1 Использование в качестве информационно - эмпирической базы для методики оценки эффективности налогового контроля данных внутриведомственной и статистической отчетности ФНС России

2 Использование разнообразных показателей в относительном выражении или в виде динамических показателей, в том числе новых показателей для оценки налогового контроля

3 Применение коэффициентов ранжирования показателей контрольной работы ИФНС России, которые упорядочивают (ранжируют) показатели в порядке убывания или возрастания рейтинговой оценки инспекции

Проведенное исследование позволяет выделить направления совершенствования организации налогового контроля в современных условиях в целях повышения его эффективности улучшение законодательной базы налогового контроля и совершенствование организации и методов контрольной работы налоговых органов

Указанные предложения требуют внесения ряда дополнений и изменений в действующее законодательство о государственной регистрации юридических лиц, в частности представляется целесообразным включить в Федеральный закон № 139-Ф3 «О государственной регистрации юридических лиц» следующие требования

- обязательное предоставление документов, подтверждающих оплату уставного капитала,

- увеличение срока, в течение которого осуществляется государственная регистрация (для рассмотрения, анализа предоставленных документов) до 15 рабочих дней

Предлагаемые меры должны содействовать упорядочению налогового контроля за государственной регистрацией организаций и индивидуальных предпринимателей с целью предотвращения появления «фирм — однодневок», позволяющих уводить от налогообложения значительные финансовые средства

23

В целях совершенствования организации проведения налоговых проверок предлагается

- разработать и внедрить автоматизированную систему отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, которая должна содержать анализ начисленных налоговых платежей, показатели финансово-хозяйственной деятельности организаций и динамику сумм уплаченных налоговых платежей,

- сформировать базу данных налоговых нарушений, выявленных в результате проведения камерального контроля, для планирования и проведения выездных налоговых проверках,

- Управлениям ФНС России необходимо разработать, составить и согласовать единые методики проведения выездных налоговых проверок с описанием конкретных методов и приемов их осуществления Данное предложение актуально при изменениях налогового и бухгалтерского законодательства, при решении проблем кадрового инспекторского состава

Публикации автора по теме диссертации:

1) Иванова, ЕВ Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля /ЕВ Иванова // Ученые записки Выпуск 2 / Под редакцией проф Кольцова НА -М изд Академии бюджета и казначейства - 2003 - С 80-87 - 0,4 п л

2) Иванова, Е В Этапы эволюции налоговых органов России /ЕВ Иванова // Вестник Омского университета Серия «Экономика» - 2004 - , № 2 - С 122- 128 — 0,6 п л

3) Иванова, Е В. Реформирование органов налогового контроля в России / ЕВ Иванова И Омское налоговое обозрение -2004 -№8 - С 27-31, №9 -С 28-32 - 1,3 п л

4) Иванова, Е В Направления совершенствования налогового контроля / ЕВ Иванова//Омский научный вестник -2006 - №4 (38) -С 171-173 -0,3 п л

5) Иванова Е В Об оценке эффективности налогового контроля Е В Иванова Финансы - 2008 - № 1 - стр 76 - 77 -0,4 п л

Изд №12-11-01 Объем пл -Г. о Тираж ЮО Заказ Академия бюджета и казначейства

101990, Москва, Малый Златоустинский пер , 7

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Иванова, Елена Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

1.1. Роль налогового контроля в системе государственного финансового контроля.

1.2. История развития органов налогового контроля в России.

1.3. Нормативно-правовое регулирование налогового контроля.

1.4. Элементы и виды налогового контроля.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ И МЕТОДОЛОГИИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ.

2.1. Анализ организационной структуры органов налогового контроля в России

2.2. Анализ форм и методов налогового контроля и их значение на современном этапе.

2.3. Разработка аналитических процедур на стадии камерального анализа с целью выявления противозаконных схем минимизации налоговых платежей.

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ.

3.1. Подходы к определению эффективности налогового контроля.

3.2. Методика оценки эффективности налогового контроля (на примере налоговых органов Омской области).

3.3. Направления совершенствования организации налогового контроля в России для обеспечения его эффективности.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование методики оценки эффективности налогового контроля"

Актуальность темы исследования. Совершенствование рыночных отношений в России, переход её на инновационный путь развития требует адекватного развития налоговой системы в целях обеспечения потребностей бюджетов всех уровней.

Современное состояние налоговой системы характеризуется:

- ростом числа объектов и субъектов налогообложения;

- высокой динамикой изменений налогового законодательства;

- недостаточной законопослушностью многих организаций (платить налоги ещё не стало гражданской обязанностью налогоплательщика);

- постепенным накоплением практического опыта налогового контроля.

Однако сложившаяся к настоящему времени система налогового контроля не обеспечивает требуемого повышения эффективности деятельности налоговых органов. Несмотря на перевыполнение планов по мобилизации налоговых доходов бюджета, задолженность по налоговым платежам в бюджеты всех уровней остаётся достаточно высокой. По состоянию на 01.01.2007 г. задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации составила 757,4 млрд. руб. (13,2% от поступивших налоговых доходов), в том числе недоимка 245,2 млрд. руб.1 Сохраняется тенденция в виде уклонения налогоплательщиков от выполнения обязанности по уплате налогов и сборов, для чего используются изъяны налогового законодательства и недостатки в организации работы налоговых органов.

В этих условиях перед налоговыми органами встает проблема повышения эффективности налогового контроля, поскольку от эффективности налогового контроля в целом и организации контрольной работы налоговых органов в частности, в немалой степени зависит состояние бюджета страны, что напрямую влияет на благосостояние населения через соответствующие статьи расхода бюджета. Поэтому разработка методики оценки эффективности налогового

1 По данным формы 4 НМ ФНС РФ контроля за поступлением налогов и сборов в бюджетную систему России является важной научной и практической задачей, решение которой будет способствовать повышению качества всей социально-экономической политики государства, в том числе и политики налоговой.

Потребность в оценке эффективности налогового контроля существует во всех странах, в том числе и в России. Центральным аппаратом и Управлениями ФНС России применяются различные внутриведомственные критерии и показатели оценки эффективности работы нижестоящих инспекций. Однако в настоящее время в.России не существует единой методики оценки качества как налогового контроля в целом, так и контрольной работы отдельных налоговых органов.

Отсутствие методологически выверенной оценки эффективности налогового контроля, утверждённой на уровне ФНС России, не позволяет центральному аппарату ФНС России провести объективное сравнение результатов по отдельным направлениям контрольной работы инспекций с целью нахождения новых приёмов и методов проведения контрольных мероприятий, которые могут быть использованы для рационализации и повышения эффективности деятельности инспекций ФНС России.

Организация и методология налогового контроля, разработка методики оценки эффективности налогового контроля требуют дальнейшего исследования. Научная и практическая значимость решения этих вопросов и предопределила выбор темы диссертации, ее цели и задачи.

Цель диссертационного исследования - на основе анализа сложившейся теории и практики налогового контроля, в Российской Федерации и зарубежного опыта в области налогового контроля разработать и обосновать методику оценки эффективности контрольной работы налоговых органов.

Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

- исследовать теоретические основы налогового контроля и уточнить понятие «налоговый контроль» в части отражения его места в системе государственного финансового контроля, а также классифицировать формы и методы 4 контрольной работы инспекций ФНС России;

- исследовать формы и методы налогового контроля за исполнением налогоплательщиками своих налоговых обязательств и на основе этого предложить комплекс аналитических процедур, проводимых на стадии проведения камерального анализа с целью выявления противозаконных схем минимизации налоговых платежей в бюджеты всех уровней;

- проанализировать существующие российские и зарубежные методики оценки эффективности налогового контроля с целью разработки современных критериев и показателей, используемых для оценки эффективности контрольной работы налоговых органов;

- разработать методику оценки эффективности налогового контроля, включающую в себя сравнительную оценку эффективности контрольной работы инспекций ФНС России на основе использования коэффициентов ранжирования;

- внести предложения» по совершенствованию организации налогового контроля для повышения его эффективности.

Объектом диссертационного исследования является налоговый контроль, и, в частности, система отношений органов налогового контроля с субъектами налогообложения.

Предмет исследования - организация, формы и методы контрольной работы инспекций ФНС России и её территориальных подразделений за соблюдением налогоплательщиками законодательства о налогах и сборах.

Степень научной разработанности проблем. В* работах учёных и практиков в большей степени освещались проблемы финансового контроля и в меньшей степени - налогового контроля.

Теоретические основы финансового контроля-исследованы в трудах Афанасьева М.П., Белобжецкого Н.А., Братцева В.И., Бурцева В.В., Вознесенского Э.А., Воронина Ю.М., Горшенева В.М., Данилевского Ю.А., Магомедова С.А., Овсянникова JT.H., Родионовой В.М., Соменкова А.Д., Шохина С.О. и др.

Существенный вклад в исследование налогового контроля внесли зарубежные авторы Bird Richard, Hardman Philip J., Helganson S.

Анализ различных аспектов налогового контроля приводится в работах Безрукова Г.Г., Грачевой Е.Ю., Дадашева А.З., Казак А.Ю., Кучерова И.И., Ногиной О.А., Судакова О. Ю., Орешкина И.А., Павловой Л.П., Пороло Е.В., Сер-дюковой Н.А., Черника Д.Г.

Проблемы практической деятельности налоговых органов освещались Зреловым А.П., Карташовой Г.Н., Погребняк В.М., Реш В.К., Штарёвым С.С. и др.

Существующие научные разработки и практика контроля позволяют судить об отсутствии в настоящее время единой, современной и достаточно объективной оценки эффективности налогового контроля как на региональном, так и на федеральном уровнях. Многие вопросы организации и методологии налогового контроля требуют дальнейшего исследования.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической основой диссертации явились концептуальные положения и разработки по, вопросам государственного финансового и налогового контроля, представленные и обоснованные в научных исследованиях российских учёных, а также труды учёных и практиков по проблемам оценки эффективности налогового контроля. В диссертационном исследовании использованы экономико-статистические методы: статистической обработки данных, корреляционного анализа, исторического, логического сравнительного анализа, системного анализа, синтеза теоретического и практического материала.

Информационно - эмпирической базой исследования послужили статистические материалы Росстата и его региональных подразделений, аналитические материалы Управления ФНС России по Омской области, информационные ресурсы Интернет. В работе использованы законодательные акты РФ, Постановления Правительства РФ и другие нормативно-правовые акты законодательных и исполнительных органов власти.

Положения, выносимые на публичную защиту: разработана комплексная методика оценки эффективности налогового контроля, которая включает в себя сравнительную оценку эффективности контрольной работы инспекций ФНС России на 6 основе использования коэффициентов ранжирования; на основе комплексного анализа существующих методик оценки эффективности организационных схем, .форм и методов контроля предложены критерии оценки эффективности контрольной работы ИФНС России и разработана блок-система количественных; и качественных показателей оценки эффективности налогового контроля.

Научная новизна диссертационного исследования заключается- в следующем:

- уточнено понятие налогового контроля, в определении которого чётко закреплено место налогового контроля в системе государственного финансового контроля, отражены субъекты и объекты контроля (стр. 32 диссертации);

- систематизированы формы налогового контроля (учёт налогоплательщиков, налоговые проверки) и методы, контрольной работы, инспекций ФНС России (получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверка данных учёта и отчётности, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), инвентаризация имущества, экспертиза, истребование и выемка документов) (стр. 100-101? диссертации);

- выделен новый классификационный признак налогового контроля - в зависимости от методов проведения налоговых проверок: документальный и визуальный налоговый контроль (стр.66 -67 диссертации);

- предложен комплекс аналитических процедур, проводимых на стадии проведения камерального анализа, с целью выявления противозаконных схем минимизации налоговых платежей в бюджеты всех уровней (стр. 111-117 диссертации);

- обоснованы рекомендации по совершенствованию организации налогового контроля в России для повышения его эффективности (стр.173 —174 диссертации).

Практическая значимость диссертационного исследования.

Основные выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы ФНС России и её территориальными подразделениями для проведения мониторинга оценки эффективности налогового контроля, как на региональном, так и на федеральном уровнях. Обоснованные автором аналитические процедуры, направленные на выявление противозаконных схем минимизации налоговых платежей, могут значительно повысить эффективность проведения камеральных и выездных налоговых проверок.

Результаты диссертационной работы могут быть рекомендованы для использования в учебном процессе при преподавании дисциплин «Организация и методика налоговых проверок», «Налоги и налогообложение», а также при разработке специальных курсов по налоговому контролю. Выдвинутые и обоснованные в работе положения могут использоваться при обучении и переподготовке специалистов налоговых органов.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были апробированы на семинарах и совещаниях административных и налоговых органов г. Омска. i

Разработанная методика оценки эффективности налогового контроля была апробирована в Управлении ФНС России по Омской области и внедрена в работу территориальных налоговых инспекций региона.

Практические рекомендации и материалы диссертации используются в процессе преподавания дисциплины «Налоги и налогообложение» в Омском филиале ФГОУ ВПО «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации» и дисциплин «Организация и методика налоговых проверок» и «Налоги и налогообложение» в Омском финансово-экономическом колледже - филиале ФГОУ ВПО АБиК Минфина России.

Результаты исследования опубликованы в 5 работах автора общим объёмом 3,0 п. л.

Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трёх глав, заключения. Объём работы - 183

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Иванова, Елена Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Налоговый контроль, являясь одним из видов и государственного финансового контроля, способствует реализации финансовой и бюджетной политики, нацеленной на обеспечение максимального роста доходных налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

Налоговый контроль призван обеспечить интересы государства и общества, проверку выполнения обязательств налогоплательщиков перед государством при образовании фондов денежных средств.

Формирование рыночных отношений в России привело к необходимости создания чётко отлаженной системы налогового контроля, так как отмечается уклонение от уплаты налогов и сборов со стороны налогоплательщиков. В последние годы, наряду с характерными нарушениями налогового законодательства, широкое распространение получили различные схемы уклонения от уплаты налогов. Именно благодаря таким «технологиям» налогоплательщики всё чаще минимизируют свои налоговые обязательства. Поэтому только через фискальный механизм государство может мобилизовать средства, необходимые' для реализации всех своих функций.

В диссертационной работе было осуществлено комплексное исследование теоретических основ налогового контроля. В ходе работы, получены наиболее существенные результаты, претендующие на научную новизну.

На базе имеющихся научных теорий автором в результате проведённого исследования, используя понятие эффективной налоговой системы, предполагающей высокий уровень собираемости налогов за счёт равномерного распределения налогового бремени среди налогоплательщиков, доказано, что фактически все налоги, действующие на территории России, являются искажающими. Искажения связаны с попытками налогоплательщика уменьшить свои обязательства. Такая ситуация обусловила необходимость организации, совершенствования и развития налогового контроля.

Обосновано место налогового контроля в системе государственного финансового контроля. Налоговый контроль в отличие от других видов контроля направлен на контроль за исполнением доходной части бюджета, так как от

169 структуры налогов, порядка их исчисления и взимания и главное организации контроля за полнотой и своевременной мобилизацией налоговых поступлений зависит более половины объёма государственных доходов.

Нами предложено собственное видение трактовки понятия «налоговый контроль» как составной части государственного финансового контроля. Налоговый контроль — это вид государственного финансового контроля, реализуемый в налоговой сфере должностными лицами федерального исполнительного органа, уполномоченного в области налогов и сборов, в специфическом правовом поле в отношении субъектов налогообложения.

Сформулированы и обоснованы принципы налогового контроля:.принцип всеобщности, единства налогового контроля, принцип территориальности налогового контроля и независимости налогового контроля, принцип нейтральности и непрерывности налогового контроля.

Определены объёкты и субъекты контрольной деятельности. Рассмотрены формы и методы налогового контроля. Проанализировав положения НК РФ, нами выделена ещё одна форма налогового контроля: постановка на учёт налогоплательщиков.

Изучив вопросы классификации государственного финансового контроля, обобщив взгляды ведущих экономистов в области контроля, мы пришли к выводу, что к настоящему времени в экономической науке сложились традиционные критерии классификации финансового контроля, предполагающие выделение видов контроля в зависимости от его элементов. В связи с этим, мы уточнили классификацию видов налогового контроля: в зависимости от объектов контроля, от формы проведения контрольных мероприятий, от объёма контролируемой деятельности проверяемого лица, от периодичности проведения контрольных мероприятий. Введен новый классификационный признак - в зависимости от используемых методов при проведении налоговых проверок (документальный и визуальный налоговый контроль.

Рассмотрев весь период становления и развития налоговых органов России, нами сделаны выводы о том, что история органов налогового контроля отражает существенные особенности экономического и политического развития*

170

России, структура самих налоговых органов учитывает национальные аспекты страны, эволюция налоговой службы России в целом обусловливалась стоящими перед обществом задачами, его культурным и экономическим потенциалом.

Нами составлена периодизация этапов развития налогового контроля в России.

1. IX в. — первая половина XIII века - этап становления податной — налоговой системы (появление лиц, ведавших сбором налогов);

2. вторая половина XIII в. - середина XVI века - этап формирования органов налогового контроля (появление специальных чиновников, контролирующих уплату налогов);

3. вторая половина XVI в. — первая половина XIX века - этап развития налоговых органов (появление специальных органов, ведавших сбором налогов и контролем за их поступлением в казну, в масштабе государства);

4. вторая половина XIX в. - 1917 год - податной этап (придание статуса должности «податной инспектор»);

5. 1918 год - 1991 год - этап социалистического контроля;

6. 1991 год - по настоящее время - налоговый контроль в условиях рыночной эксшомики.

Исследованы условия осуществления налогового контроля: законодательная база, методические основы. Определены причины правового нигилизма в организации налогового контроля до введения НК РФ и определены проблемы налогового законодательства на современном этапе.

В отличие от ранее действовавшего новое законодательство о налогах и сборах определяет возможные формы и методы налогового контроля, предусматривает и достаточно подробно регламентирует процедуры осуществления контрольных действий, в том числе и таких, которые ранее не применялись в отечественной практике. В связи с этим полагаем, что на сегодняшний день вполне допустимо говорить о возникновении в финансовом праве такого института, как налоговое право.

Одновременно с этим в НК РФ предусмотрен ряд положений, существенно ограничивающих налоговые органы при осуществлении ими контрольных мероприятий. Такие ограничения, в первую очередь, распространяются на проверяемые периоды, повторность и продолжительность проверок и время их проведения.

Одним из важнейших аспектов повышения эффективности контрольной работы налоговых органов является вопрос совершенствования организационной структуры налоговых органов. Нами рассмотрены предварительные итоги перехода налоговых органов Омской области на типовые структуры, в частности осуществлённая модернизация структуры налоговых органов привела к сокращению количества инспекций за счёт их объединения в межрайонные.

Проанализировано структурное построение инспекций в зависимости от численности штатного персонала. В приложении 3 мы представили схему типовой структуры инспекции Омской области с численностью от 151 до 200 человек. При увеличении штатной численности районной инспекции увеличивается и количество отделов. Анализируя данные схемы построения инспекций ФНС РФ, мы заметили, что функции по осуществлению контрольных полномочий налоговых органов осуществляются двумя (тремя) отделами: отделом налогообложения юридических лиц, отделом контроля налогообложения физических лиц и отделом контроля применения ККМ, производства и оборота алкогольной и табачной продукции.

Мы показали построение инспекций ФНС России на примере налоговых органов Омской области по выполняемым функциям вместо специализации по видам налогов и доказали, что указанная типовая структура инспекции при функциональной организации привела к обеспечению рационального использования имеющихся трудовых ресурсов за счет углубленной специализации по выполняемым функциям. Подтверждением тому явился рост поступлений налогов и сборов.

Одним из ключевых направлений реформирования налоговой системы, проводимого на основе НК РФ, является совершенствование системы учёта налогоплательщиков как базовой предпосылки для осуществления налогового контроля. Учёт налогоплательщиков и налоговых агентов в налоговых органах является первоосновой налогового контроля. В связи с тем, что ФНС РФ вме

172 нена в обязанность функция государственной регистрации юридических и физических лиц, мы рассмотрели отдельные положения Федерального закона № 129-ФЗ, касающиеся понятия места государственной регистрации юридического лица. Юридическому лицу предоставлена свобода определения места нахождения его органов. Тем самым проявилась преемственность подхода, при котором признаётся недопустимым требовать при регистрации документы, подтверждающие место нахождения юридического лица, указанное в его учредительных документах. В-такой ситуации оказывается невозможным проверить достоверность информации о месте нахождения, да и соответствующих полномочий регистрирующему органу не предоставлено. В этом смысле новый закон' не содержит правового решения проблем, возникающих при расхождении адреса организации, указанного в её учредительных документах, и фактического месторасположения.

Другими недостатками нового порядка государственной регистрации юридических лиц, с нашей точки зрения, являются: I

• отсутствие требований обязательного предоставления документов, подтверждающих оплату уставного капитала;

• ■ отсутствие проверки юридических лиц, выступающих в качестве уч--редителей, о сдаче отчётности, отсутствии задолженности перед бюджетом по налогам и штрафам и о наличии на балансе имущества, достаточного для формирования уставного капитала нового предприятия.

Положительным последствием реализации концепции «одного окна» для налоговой системы стало упрощение процесса контроля за постановкой налогоплательщиков на учёт в налоговых органах, т.к. она производится одновременно с его государственной регистрацией.

Нами предложен ряд аналитических процедур, проводимых на стадии камерального анализа, по выявлению- намеренных схем уклонения от налоговых обязательств. Мы выделили первичные и вторичные признаки различных используемых налогоплательщиками схем. Данные аналитические процедуры трудоёмки и требуют высокой квалификации специалистов и значительного объёма времени. Предполагается, что данные аналитические процедуры долж

173' ны носить сигнальный характер. То есть в результате критериальной обработки отчётных данных налогоплательщика в случае наличия первичных признаков N-схемы должен появляться предупредительный сигнал о повышенной вероятности схемы уклонения под номером N. Это обстоятельство обратит внимание инспектора для выяснения наличия вторичных признаков и последующего принятия заключения о необходимости проведения выездной налоговой проверки по конкретному вопросу.

Конечно, даже наличие всех указанных признаков свидетельствует только о повышенной вероятности применения схемы уклонения, документально факт её использования может и не подтвердиться. Но в любом случае налоговые органы должны использовать вышеуказанные аналитические процедуры по выявлению схем минимизации налоговых платежей незаконными способами на стадии камерального анализа в целях совершенствования налогового контроля. • Рассмотрев существующие критерии и показатели оценки эффективности контрольной работы налоговых органов, проанализировав их сильные стороны и недостатки, мы пришли к следующему: во-первых, работу налоговых органов необходимо исследовать как при помощи количественных, так и при помощи качественных показателей, оцени- -вающих весь спектр факторов, влияющих на эффективность контрольных мероприятий, осуществляемых ими. Статистический сравнительный анализ отдельных показателей налогового контроля характеризует первую группу методик. Сравнение результатов налогового контроля у одноуровневых ИФНС между собой для рейтинговой оценки налоговых инспекций - вторую группу. во-вторых, для правильной оценки эффективности проводимого инспекцией налогового контроля необходимо использовать все показатели в относительном выражении или в виде динамических показателей.

В результате нами определены новые критерии оценки эффективности налогового контроля: критерий результативности, действенности и интенсивности контрольной работы налоговых органов.

Предлагаемый методический подход к оценке эффективности налогового контроля основан на использовании новых показателей:

- удельный вес дополнительно начисленных сумм по результатам выездных проверок, уменьшенных по решению судебных и вышестоящих органов в общей сумме дополнительно доначисленных платежей. Данный показатель определяет компетентность специалистов, проводивших выездной контроль, отражает степень качества проверки, результаты которой неоспоримы. Чем ниже данный показатель, тем наиболее эффективна работа налоговых органов в этом направлении;

- динамика количества налогоплательщиков, не предоставляющих налоговую отчётность или предоставляющих «нулевую» отчётность. Этот показатель определяет результативность и интенсивность работы инспекций с подобными проблемными налогоплательщиками;

Контрольная работа налоговых органов непосредственно влияет на объём налоговых поступлений. От оценки труда налоговых инспекторов зависит и ре-г зультативность всей системы. Поэтому главным результатом проведённого диссертационного исследования следует считать создание новой методики оценки эффективности налогового контроля.

Предлагаемая методика оценки эффективности контрольной работы инспекций позволяет объективно оценить эффективность налогового контроля, проводимого налоговыми органами региона.

Оценка контрольной работы инспекций включает: -общую оценку показателей эффективности контрольной работы; -оценку показателей организации и проведения камеральных налоговых проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах;

-оценку показателей организации и проведения выездных налоговых проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах;

-оценку работы с организациями и индивидуальными предпринимателями, не предоставляющими в налоговые органы налоговую отчётность или предоставляющими «нулевую» отчётность;

-оценку контрольной работы по вопросу соблюдения законодательства о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчётов с населением.

Достоинствами предложенного методического подхода к оценке эффективности налогового контроля является способность выявления недостатков в деятельности инспекций, использование полученных результатов в материальном стимулировании к труду персонала инспекций, сравнения результатов контрольной деятельности налоговых органов региона с общероссийскими показателями и результатами, а также планирование контрольной работы налоговых органов на перспективу.

Характерными признаками; отличающими наш метод оценки, являются:

1. Использование в качестве информационно-эмпирической базы для методики оценки эффективности налогового контроля,данных внутриведомственной отчётности ФНС России.

2. Использование разнообразных показателей в относительном выраже-:. нии или в виде динамических показателей, в том числе новых показателей для оценки налогового контроля.

3. Применение коэффициентов ранжирования показателей контрольной работы ИФНС России, которые упорядочивают (ранжирует) показатели в, порядке убывания или возрастания рейтинговой оценки инспекции. • ,

4. Установление весомости показателей по участкам контрольной работы инспекций, отражающих приоритетность тех или иных направлений налогового контроля.

Предлагаемый метод оценки эффективности налогового контроля может использоваться Управлениями ФНС России в качестве замены прямого контроля за деятельностью нижестоящих инспекций и, как показала апробация методики, для определения лучшей организации контрольной работы среди инспекций ФНС России.

Методика оценки эффективности направлена на стимулирование работы по совершенствованию и повышению эффективности контрольной деятельности налоговых органов, на изыскание резервов существенного улучшения организации сбора налогов.

Разработанная методика оценки эффективности налогового контроля бы

176 ла предложена Управлению ФНС России по Омской области и, пройдя успешное внедрение, используется в настоящее время для оценки эффективности контрольной работы налоговых инспекций региона.

С нашей точки зрения, осмысление и использование предлагаемого подхода к оценке эффективности контрольной работы налоговых органов позволит существенно повысить ответственность за результативность контроля и поднять на новую ступень эффективность контрольной работы налоговых органов.

Реализация предложенных нами мероприятий по совершенствованию организации налогового контроля и обеспечению его эффективности обеспечит полноту собираемости налогов и других обязательных платежей, а также своевременность пополнения доходной части бюджетов различных уровней.