Совершенствование налогового контроля в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование налогового контроля в современных условиях"

На правах рукописи

Снбагатуллина Лилия Рависовна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ооз

Екатеринбург - 2008

003170047

Диссертационная работа выполнена на кафедре «Налоги и кредит» ФГОУ ВПО «Башкирский государственный аграрный университет»

Научный консультант

Научный руководитель

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Галиев Тимергази Арсланович

кандидат экономических наук, доцент Кулешова Валентина Павловна

доктор экономических наук, профессор, Пешина Эвелина Вячеславовна (Россия), заведующий кафедрой экономики сферы услуг Уральского государственного экономического университета, г Екатеринбург

Ведущая организация

кандидат экономических наук, Левченко Роман Юрьевич (Россия), заведующий кафедрой финансов и бухгалтерского учета Уральского филиала Российской экономической академии им Г В Плеханова, г Екатеринбург

ФГОУ ВПО «Ижевская государственная сельскохозяйственная академия», г Ижевск

Защита состоится «19» июня 2008 года в 10 00 час на заседании диссертационного совета Д 004 022 02 при Институте экономики Уральского отделения Российской академии наук по адресу 620014, г Екатеринбург, ул Московская, 29, зал заседаний ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики Уральского отделения Российской академии наук

Автореферат разослан «16» мая 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент ' Ю Г Лаврикова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Глобализация экономики, выход российских предпринимательских структур на международные рынки товаров, капиталов, инвестиций способствуют сближению интересов государства и налогоплательщиков Эти процессы меняют содержание информационного учетно-аналитического обеспечения управленческих процессов В этих условиях налоговый контроль приобретает новую установку - обеспечение прозрачности бизнеса, способствование инвестиционной привлекательности отечественных производителей, обеспечение интересов налогоплательщиков при полном и своевременном выполнении налоговых обязательств Однако, несмотря на то, что такие изменения все четче проявляются на практике, они носят дифференцированный характер

Одной из причин непрерывных, в ряде случаев экономически нецелесообразных модификаций методов контроля является отставание науки о контроле от развивающейся практики налоговых отношений Кроме того, действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям, а их постоянная редакция создает дополнительные барьеры в финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков. Налоговые органы России тяжело отказываются от системы тотального налогового контроля и переносят акценты своей деятельности на проведение аналитической работы Неэффективность деятельности налоговых органов, обусловленная их крайней раздутостью, конфликтностью правового поля и нечеткой постановкой целей характерна для сегодняшней экономики

Как показало проведенное исследование, разработка научно-теоретических концепций налогообложения не соответствует динамике изменений взаимоотношений государства и предприятий В большинстве публикаций по теории налогообложения налоговый контроль характеризуется как проявление на практике только фискальной функции налогов

В настоящее время существенно возрастает актуальность регулирующей (или экономической) функции налогов и соответственно способов

практической реализации теоретических основ налогового контроля применительно к условиям и задачам обеспечения экономического роста

В новых условиях управления и хозяйствования сложилась объективная потребность оценки соотношения целей, инструментов и результатов налогового контроля, что необходимо для разработки концепции их взаимодействия и специализации В свою очередь, для выработки новых поведенческих установок налоговых инспекторов и налогоплательщиков требуются глубокий анализ и оценка сложившихся тенденций в сфере контроля за полнотой и своевременностью исполнения налоговых обязательств, установление комплекса влияющих факторов и определение на этой основе закономерностей для концептуального совершенствования системы налогового контроля

Степень изученности проблемы. Становление в начале 90-х годов XX века российской налоговой системы послужило объективным фактором активизации исследований в области налоговой политики и налогового контроля, что нашло отражение в работах Брызгалина А В, Дадашева А 3, Кваши Ю Ф., Кучерова И И, Лобанова А В, Парыгиной В А, Пасько О Ф., Пепеляева С Г., Петровой Г.В, Поролло Е В, Тедеева А А Вопросам совершенствования налоговых проверок существенное внимание уделено в разработках Гусевой Т А, Доброхотовой В Б, Кулеша В А, Оношко Н К, Сашичева В В, Скорика Т Г, Титовой Г и др Проблемам эффективности налогового контроля посвящены публикации Алехина С Н, Алиева Г X, Безрукова Г Г, Куницына Д В , Морозовой М А, Реш В К, Хубаева Г Н, Щербинина А Т. и других ученых и практиков,

В то же время научных исследований, посвященных развитию методологии налогового контроля, все еще недостаточно Разработка вопросов идентификации особых видов и форм налогового контроля в механизме контрольной деятельности содержится в отдельных трудах российских ученых Зрелова А П, Ногиной О А, Попоновой Н А, Титова А С Исследования этих авторов обращены к раскрытию функциональных проявлений налогового

контроля в конкретных условиях управления и хозяйствования Этого явно недостаточно для разработки научной концепции налогового контроля с позиции его системной организации и институционального структурирования Более того, некоторые российские ученые высказываются против обособления методологии различных форм и типов налогового контроля в совокупности сущностных характеристик финансового контроля

Цель исследования состоит в развитии теоретических и методических аспектов повышения эффективности налогового контроля как направления совершенствования налоговой системы

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих

задач

- определить современное функциональное содержание налогового контроля, его место и роль в государственном механизме регулирования экономики,

- выявить тенденции использования средств налогового контроля и их влияние на характер исполнения налоговых обязательств,

- разработать методику оценки эффективности налогового контроля с учетом его целевых составляющих,

- обосновать форму организации контрольной деятельности налоговых органов на основе предложенных показателей эффективности налогового контроля

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических отношений между государственными органами и налогоплательщиками, возникающих в процессе проведения налогового контроля

Объектом исследования является сфера налоговых обязательств предприятий и организаций различной отраслевой специализации Республики -Башкортостан

Теоретическую и методическую основу исследования составили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, практические

рекомендации специалистов в области налогового контроля по совершенствованию процедур налоговых проверок, а также законодательные, нормативно-правовые акты и справочные материалы При выполнении работы исследована и научно обобщена информация Управления ФНС РФ по Республике Башкортостан о методах и результатах налогового контроля

Использованы общенаучные и прикладные методы исследований, диалектический метод, методы анализа и синтеза, динамических сопоставлений, проведены сравнительный и структурный анализ результатов контрольной деятельности в России и Республике Башкортостан

Научная новизна исследования заключается в следующем

- раскрыты содержание, место и роль налогового контроля в системе государственного механизма управления с учетом использования налоговых механизмов в целях стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков Уточнено понятие «налоговый контроль» как деятельность уполномоченных государственных органов, обеспечивающих в рамках законодательства выполнение обязательств налогоплательщиков по платежам и эффективность функционирования налоговой системы Данное уточнение позволяет прослеживать двуединое, тождественное проявление функций налогообложения фискальной и регулирующей Одновременная реализация этих функций обеспечивает оптимальное соотношение требований к поведению налоговых органов и налогоплательщиков (п 2 9 Паспорта специальности ВАК 08 00 10),

- установлено, что существующие формы реализации налогового контроля не совпадают с его целями, вытекающими из понимания дуалистической сущности налогового контроля, и при этом отсутствует четкое разграничение форм и методов налогового контроля Используются преимущественно принудительные и низкорентабельные способы налогового контроля Уточнены самостоятельные формы налогового контроля (учет налогоплательщиков; учет поступлений и дополнительных сведений, налоговые проверки), обеспечивающие сочетание фискальных и

экономических интересов участников налогообложения, а также методы и организационные условия их проведения исходя из действующей практики налоговых органов и направлений государственной налоговой политики (п 2 9 Паспорта специальности ВАК 08 00 10),

- разработана методика оценки эффективности налогового контроля на основе мониторинга задолженности по налоговым платежам и установления зависимости между выполнением налоговых обязательств предприятий стратегически важных отраслей экономики региона и получением со стороны государства общественных благ (бюджетных инвестиций) (п 2 9 Паспорта специальности ВАК 08 00 10),

- сформулировано и раскрыто содержание концепции системного налогового мониторинга, на основе которой рекомендована структура отделов налоговой инспекции, позволяющая сменить приоритеты деятельности налоговых органов, сблизить интересы налоговых органов и налогоплательщиков (п 2 9 Паспорта специальности ВАК 08 00 10)

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы

- законодательными и исполнительными органами власти в качестве информационно-аналитической базы по нормативно-правовому регулированию, при разработке и реализации ведомственных целевых программ в области развития предпринимательской и инвестиционной деятельности;

- территориальными налоговыми органами в практической деятельности при осуществлении мероприятий предварительного налогового контроля, проведении мониторинга задолженности, инвестиционных возможностей налогоплательщика и налоговых схем,

- хозяйствующими субъектами при подготовке к выездной налоговой проверке и по определению резерва для выравнивания финансово-хозяйственной деятельности организации, при составлении бизнес-плана инвестиционного проекта, требующего государственных вложений,

- высшими учебными заведениями при подготовке и переподготовке специалистов в области государственных финансов, государственного финансового контроля и налогового аудита в рамках курсов «Общая теория налогообложения», «Организация и методика налоговых проверок», «Учет и контроль в государственных налоговых органах», «Аудит налогообложения», «Бухгалтерский учет и контроль налогообложения нерезидентов» и других

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались автором на международных научно-практических конференциях «Финансовые проблемы РФ и пути их решения теория и практика» (С -Петербург, 2006 г), «Управление в социальных и экономических системах» (Пенза, 2006 г), всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития инновационной деятельности в агропромышленном производстве» (Уфа, 2007 г), межрегиональной научно-практической конференции «Экономика и управление в современных условиях» (Красноярск, 2007 г), республиканской научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов «Достижения молодых ученых -аграрному производству» (Уфа, 2004 г); опубликованы в научных изданиях

Прикладные результаты исследования по оценке влияния налоговой нагрузки на инвестиционные возможности регионального бюджета использованы в работе отделов Министерства экономического развития Республики Башкортостан

Методические рекомендации по взаимодействию налогоплательщиков и налоговых органов в процессе системного налогового мониторинга реализуются в деятельности территориальных подразделений Федеральной налоговой службы России

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 12 работах, в тч в 1 статье в журнале, рекомендованном ВАК РФ, общим объемом 18,74 п л., с авторским вкладом 6,21 п л

Структура и объем исследования. Предмет исследования, цели и задачи исследования определили логику и структуру работы. Диссертация состоит из

введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 130 наименований Работа изложена на 176 страницах машинописного текста, содержит 14 таблиц, 4 рисунка и 13 приложений

Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цели и задачи научного исследования, определены предмет и объект исследования, представлена теоретическая и методологическая основа, дана характеристика научной новизны и практической значимости

В первой главе «Теоретические подходы к содержанию налогового контроля» рассмотрены теоретические аспекты налогового контроля, проанализированы роль и место налогового контроля в системе финансового контроля, рассмотрены цели и задачи налогового контроля

Во второй главе «Развитие средств налогового контроля и формирование его организационно-управленческой структуры» дана авторская оценка развитию средств налогового контроля, проведен анализ используемых форм и методов контроля в деятельности налоговых органов Республики Башкортостан, рассмотрена организационная структура подразделений налоговой службы

В третьей главе «Оценка эффективности механизма налогового контроля» рассмотрены существующие подходы к определению эффективности налогового контроля, предложена авторская методика оценки накопления задолженности по налоговым платежам и возможности инвестирования бюджетных средств с учетом налоговых поступлений, сформулированы основные принципы организации системного налогового мониторинга

В заключении обобщены теоретические выводы и отражены практические результаты проведенного исследования

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Раскрыты содержание, место и роль налогового контроля в системе государственного механизма управления с учетом использования налоговых механизмов в целях стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков. Уточнено понятие «налоговый контроль» как деятельность уполномоченных государственных органов, обеспечивающих в рамках законодательства выполнение обязательств налогоплательщиков по платежам и эффективность функционирования налоговой системы. Данное уточнение позволяет прослеживать двуединое, тождественное проявление функций налогообложения: фискальной и регулирующей. Одновременная реализация этих функций обеспечивает оптимальное соотношение требований к поведению налоговых органов и налогоплательщиков.

В работе показано, что налоговый контроль как элемент управления налогообложением является необходимым условием существования эффективной налоговой системы Оставаясь одним из немногих экономических рычагов в руках государства, налоговая система должна решать взаимно противоречивые задачи- обеспечивать достаточные поступления в бюджеты всех уровней, стимулировать рост объемов производства, воздействовать на процесс структурной перестройки всей производственной сферы, оказывать помощь тем, чьи возможности к адаптации к новым условиям минимальны Важная роль в решении данных проблем отводится налоговому контролю

В настоящее время налоговый контроль рассматривается как элемент системы государственного контроля, системы финансового контроля, государственного управления экономикой, налогообложения (налогового механизма), налогового администрирования, системы обеспечения законности.

К понятию налогового контроля целесообразно подходить с позиций его лингвистической конструкции С одной стороны, под налоговым контролем понимается вид деятельности как особое сочетание активных действий и мыслительного процесса налоговых органов, а с другой - это определенный

процесс, одна из конституционных функций государства И как следствие -налоговый контроль рассматривается в контексте системы национального налогообложения или налогового механизма

Авторская трактовка определения налогового контроля позволила провести комплексное исследование организации налогового контроля на основе системного подхода Определяющим содержание налогового контроля, его направленность является его местоположение в рассмотренной диссертантом связи «цели - средства - результаты»

Налоговое законодательство Российской Федерации не выделяет целей налогового контроля, а определяет лишь задачи и функции налоговых органов В диссертации рассмотрена данная проблема с учетом понимания дуалистической сущности налогового контроля При этом цель контрольной деятельности по своему содержанию всегда уже, чем цель контрольного процесса В общем виде целью контрольной деятельности является сопоставление зафиксированного состояния объекта и предусмотренного определенными нормативами состояния, а целью контрольного процесса -обеспечение возможности эффективного отслеживания процесса соблюдения контролируемым субъектом действующих предписаний

В российской налоговой системе отмечается чрезмерное преобладание ярко выраженной фискальной направленности Отношение к налоговому контролю лишь как к средству, обеспечивающему необходимые денежные поступления в бюджет, представляется достаточно узким, так как не отражает в полной мере сущность контрольного процесса Весьма слабо проявляется регулирующая функция налогообложения

По мнению автора, рациональная налоговая система должна обеспечивать сбалансированность общегосударственных, региональных, местных и частных интересов, содействовать развитию производства, предпринимательства и активизации инвестиционной деятельности посредством налогового контроля Выработка единых правил, использование единых средств контроля и разработка единых стандартов налогового контроля

будут способствовать снижению налоговой нагрузки и улучшению налогового администрирования, применению рыночных подходов к налоговому контролю 2. Установлено, что существующие формы реализации налогового контроля не совпадают с его целями, вытекающими из понимания дуалистической сущности налогового контроля, и при этом отсутствует четкое разграничение форм и методов налогового контроля. Используются преимущественно принудительные и низкорентабельные способы налогового контроля. Уточнены самостоятельные формы налогового контроля (учет налогоплательщиков; учет поступлений и дополнительных сведений; налоговые проверки), обеспечивающие сочетание фискальных и экономических интересов участников налогообложения, а также методы и организационные условия их проведения исходя из действующей практики налоговых органов и направлений государственной налоговой политики.

Формирование и развитие средств налогового контроля происходит в условиях радикального изменения экономических отношений и становления принципиально нового налогового законодательства К сожалению, определить формы осуществления налогового контроля на основании НК РФ практически невозможно В статье 82 формы и методы налогового контроля четко не систематизированы

В работе в качестве средств налогового контроля рассматривается совокупность организационных мер, форм и методов применительно к целям налогового контроля (рисунок 1) В свою очередь цели налогового контроля отвечают и времени его проведения- предварительный, текущий и последующий Исходя из этого свое истинное предназначение в единой системе налогового контроля приобретают три формы, которые одновременно выступают как средства контроля учет налогоплательщиков, учет поступлений и дополнительных сведений, налоговые проверки Предлагаемые нами формы налогового контроля взаимообусловлены, своевременны и адекватны условиям конкретной ситуации.

Рисунок 1 - Взаимодействие форм и методов в соответствии с целями налогового контроля

В целях предупреждения и выявления нарушений налогового законодательства используемые методы призваны помочь налогоплательщику в организации учета для целей налогообложения, составления и представления налоговой отчетности Недостатки мер предварительного характера позволяют вскрыть уже приемы налоговых проверок

В составе организационно-правовых способов различаются регистрация

13

налогоплательщиков, истребование и выемка документов, а также осмотр помещений и территорий налогоплательщика, те приемы, предваряющие такие формы налогового контроля как учет налогоплательщиков и налоговые проверки

Под информативными методами понимается не только истребование письменных и устных объяснений налогоплательщика и консультационная помощь ему, но и получение сведений в результате взаимодействия (соглашений) органов исполнительной власти, от юридических лиц, частных нотариусов и граждан, из средств массовой информации, сети Интернет Причем действие каждого из этих приемов осуществляется постоянно и присуще каждой форме налогового контроля Кроме этого, информативные методы должны сопровождаться психологическими приемами воздействия

Диссертантом вместо расчетно-аналитических предложено выделять аналитические способы налогового контроля, поскольку практикой налоговых органов, в том числе из опыта работы зарубежных коллег, уже выработано применение экономико-статистических и математических методов анализа При этом совокупность расчетов и последовательность их использования включены в различные программные продукты, что позволяет сократить затраты рабочего времени на выполнение налоговым инспектором работ технического или арифметического характера, обращать больше внимания на качественные показатели, выявляющие взаимосвязь эффективности налогового контроля с региональным экономическим и социальным развитием

К сожалению, рассмотренная схема взаимодействия форм и методов помогает понять достижение лишь цели контрольной деятельности налоговых органов - соблюдение налогового законодательства

Автором в работе проанализирована динамика налоговой задолженности в Республике Башкортостан С 2002 года по 2006 год объем поступлений доходов во все уровни бюджетов на территории региона возрос практически в 2,2 раза, преимущественно, за счет налоговых поступлений Бюджетная политика в части расходов направлена не только на обеспечение текущих

расходов бюджета и поддержание социальной сферы, но и на развитие экономики как основы налогового потенциала республики В то же время среди регионов Приволжского федерального округа Республика Башкортостан является лцдером по объему налоговой задолженности, рост которой составил 50,9 % В результате снижения общей платежеспособности налогоплательщиков снизились показатели конечной результативности контрольной работы налоговых органов

Анализ практики налогового контроля в Республике Башкортостан показывает, что в 2006 г налоговыми органами доначислено около 7 млрд руб, из которых 60,9 % общей суммы дополнительно начисленных платежей приходится на выездные проверки (таблица 1)

Таблица 1 - Динамика показателей контрольной работы налоговых органов по

Республике Башкортостан

Показатели 2002 г 2003 г 2004 г 2005 г 2006 г Темп изменения, %

Поступило налогов в бюджет РБ, млрд руб 61,1 74,4 74,4 103,5 110,5 180,8

Доначислено платежей по результатам налоговых проверок, млрд руб 8,9 6,3 6,2 6,6 6,9 77,5

Доначислено на одного налогоплательщика, тыс руб 136,6 151,6 326,5 466,4 1118,6 8,2 раза

Соотношение доначисленных платежей и поступивших налогов, % 14,6 8,5 8,3 6,4 6,2 -8,4 пр п

Взыскано платежей в бюджет по результатам налоговых проверок, млрд руб 1,9 1,7 1,9 1,5 1,4 73,7

Уровень взыскания платежей по результатам налоговых проверок, % 21,3 27,0 30,6 22,7 20,3 -1 прп

Соотношение взысканных платежей и поступивших налогов, % зд 2,3 2,5 1,4 1,3 -1,8 пр п

Источник по данным отчетности Управления ФНС РФ по Республике Башкортостан

За период с 2002 г по 2005 г основной объем доначислений приходился на камеральные налоговые проверки и постепенно увеличивался с 64 % до 68,2 % В то же время в 2006 г проведено 1458,9 тыс камеральных проверок, из которых безрезультативные проверки составили 90,3 % Однако в 2002 году удельный вес выездных проверок, выявивших нарушения в общем количестве проведенных проверок, составил 15,8 %, в 2006 году - 57,1 % Основными приемами выездной налоговой проверки являются выемки документов, допрос свидетелей, встречные проверки Все это привело к тому, что в 2004-2006 гг снизилась доля пени, и увеличились доли недоимки и налоговых санкций в общей сумме доначислений соответственно в 10 раз, в 2 раза и в 3 раза

Полученные результаты свидетельствуют об усилении уклонения от уплаты налогов и об ухудшен™ качества контрольной деятельности налоговых органов Таким образом, представляется целесообразным ставить задачу повышения эффективности контрольной деятельности налоговых органов на региональном уровне

3. Разработана методика оценки эффективности налогового контроля на основе мониторинга задолженности по налоговым платежам и установления зависимости между выполнением налоговых обязательств предприятий стратегически важных отраслей экономики региона и получением со стороны государства общественных благ (бюджетных инвестиций).

Автором показано, что практически всеми учеными отмечается невысокая эффективность действующей налоговой системы и налогового контроля Однако показателей, объективно оценивающих эффективность, нет В основу существующих методик определения эффективности налогового контроля положены количественные и качественные показатели деятельности налоговых органов, используемые для анализа узких участков работы Данное обстоятельство сводит на нет показатель эффективности контрольной деятельности, принятый за эталон отношение налоговых поступлений к затратам, связанным с деятельностью налоговой службы. С другой стороны,

показатели не учитывают действия всех подразделений налоговой инспекции, а только отделов камеральных и выездных проверок Не находит места и оценка уровня работы налоговых органов с налогоплательщиками, в том числе по профилактике налоговых правонарушений Поэтому первостепенное значение имеет использование целевых установок, основанных на объективных показателях

Формирование методики оценки эффективности налогового контроля заключается в целостном двуедином подходе к рассмотрению категории «налоговый контроль»

Первый аспект методики базируется на оценке фискальной функции налогов и использовании всех средств налогового контроля Здесь эффективность налогового контроля определяется как сокращение недоимки и увеличение сумм налоговых платежей, уплаченных добровольно Именно объем налоговых поступлений и объем налоговой задолженности характеризуют налоговую дисциплину и культуру налогоплательщиков, их платежеспособность и одновременно деятельность налоговых органов Поскольку абсолютные показатели по отдельности не дают полной объективной картины процесса налогового контроля, предложены два относительных показателя, характеризующих эффективность налогового контроля

1) коэффициент накопления задолженности по налоговым платежам

Кн=НЗ/НП, (1)

где НЗ - сумма задолженности по налоговым платежам,

НП - сумма налоговых поступлений, Налоговый контроль и налоговая система в целом будет тем эффективнее, чем меньше данный показатель Но в течение года происходит погашение задолженности и ее новое образование, поэтому для исключения этого .недостатка рассчитывается

2) коэффициент прироста задолженности по налоговым платежам

КАн^(Н31-Н30)/НП, (2)

где НЗ1 и НЗо - сумма задолженности по налоговым платежам на конец и начало анализируемого периода.

Большое значение имеет сопоставление значений коэффициентов как в динамике за несколько отчетных периодов, так и в разрезе экономических видов деятельности На современном этапе высокая конкурентоспособность территории основывается на сильных позициях тесно связанных отраслей В Республике Башкортостан это, прежде всего, топливная и химическая промышленность, электроэнергетика, машиностроение, строительство, сельское хозяйство, транспорт и связь, торговля и общественное питание Цель данного этапа оценки эффективности - решение краткосрочных задач исполнения бюджета и определение места налоговой инспекции в реализации экономической политики государства

За период с 2002 г по 2006 г бюджет региона недополучает ежегодно половину или треть того, что в него поступило от отраслей топливной, химической и нефтехимической промышленности Особое положение сохраняется в сельском хозяйстве, где кризис неплатежей усугубился Такой порядок приводит к накоплению объемов неуплаченных налоговых платежей, которые впоследствии либо замораживаются на неопределенный срок, либо их размер значительно снижается Именно рост задолженности по налоговым платежам объясняет спад производства и снижение налоговой базы, т е служит сигналом о спаде экономической активности и инвестиционной инициативы налогоплательщика

На следующем этапе осуществлено построение модели связи налоговых поступлений и суммы задолженности по налоговым платежам, объема инвестиций в основной капитал, объема валового регионального продукта. Второй аспект методики базируется на оценке возможности налоговой системы регулировать деловую активность налогоплательщиков. Отечественные предприятия для успешного развития своего бизнеса на российском и мировом рынках должны быть готовы к жесткой и конкурентной борьбе Конкурентоспособность складывается из двух основных факторов -

способности на выгодных условиях привлекать инвестиции и умении эффективно использовать имеющиеся у компании ресурсы С этих позиций эффективность налогового контроля трактуется как возможность инвестирования средств с учетом минимизации влияния налогов на внутри- и межотраслевое распределение ресурсов В научном плане здесь весьма актуален анализ соотношения налогового контроля с экономическим ростом Так, включение в модель валового регионального продукта связано с определением фактического уровня налоговой нагрузки Проведя анализ использования средств налогового контроля, предусмотренных налоговым законодательством РФ, автором сделан вывод об отсутствии учета отраслевой специфики налогоплательщиков и сопоставления уровней отдельных показателей, содержащихся в отчетности, с предельными значениями этих показателей для соответствующей отрасли Аппроксимация имеющихся данных позволила получить устойчивые показатели налоговой нагрузки в среднем по стратегически важным отраслям республики

Необходимо отметить, что величина налоговых поступлений в Республике Башкортостан в среднем по совокупности увеличилась в 2006 г на 272 млн руб при увеличении задолженности на 1 млрд руб, что на 619 млн руб меньше, чем в 2002 г Одновременно при росте инвестиций в основной капитал в 1 млрд руб налоговые поступления увеличиваются в среднем на 500 млн руб Уровень налоговой нагрузки достаточно устойчив на протяжении последних пяти лет и не превышал 30-35 % При этом самый высокий уровень налоговой нагрузки наблюдался в промышленности, а самый низкий процент -в сельском хозяйстве

На третьем этапе в целях наращивания налогового потенциала региона и повышения эффективности использования бюджетных средств определено влияние налоговой нагрузки на объем государственных инвестиций Для этого структура инвестиций представлена в виде формулы

И = СС + БС + ЗС, (3)

где И - инвестиции,

СС - собственные средства (амортизация и прибыль), БС - бюджетные средства, ЗС - заемные средства Бюджетные средства включают в себя ту часть налоговых поступлений, которая направлена в качестве бюджетных инвестиций В данной работе не рассматриваются неналоговые доходы бюджета ввиду их незначительной доли. Поэтому бюджетные средства получают следующий вид

БС = НП *ДБИ, (4)

где НП - налоговые поступления,

ДБИ - доля бюджетных инвестиций Если заемные средства принять за условно-постоянную величину (так как немногие субъекты хозяйствования могут воспользоваться ими), то преобразуется структура инвестиций

И = СС + НП *ДБИ (5)

Отсюда (5) налоговые поступления

НП = (И- СС) /ДБИ Если принять во внимание, что налоговая нагрузка определяется как отношение налоговых поступлений к валовому региональному продукту, то

НН = (И-СС) / (ДБИ * ВРП), (6)

где НН - налоговая нагрузка,

ВРП - валовой региональный продукт Чем больше уровень налоговой нагрузки, тем меньше средств остается в распоряжении хозяйствующих субъектов Это в свою очередь ведет либо к уходу от налогообложения, либо к бюджетному иждивенчеству Далее из формулы (6) выводится доля бюджетных инвестиций в основной капитал ДБИ = (И-СС)/(НН* ВРП) В качестве примера рассмотрено сельское хозяйство Республики Башкортостан как отрасль, доминирующая на данной территории Занимая 3-е место по объему задолженности по налоговым платежам (после топливной промышленности и строительства), налоговая нагрузка в сельском хозяйстве меньше среднереспубликанского показателя в 30 раз В структуре инвестиций в

основной капитал по видам экономической деятельности наименьший объем инвестиций приходится на сельскохозяйственные предприятия Данное обстоятельство подтверждает, что в сельском хозяйстве отсутствует гибкая ценовая политика, что отрасль в целом не способна обеспечить наращивание налоговых поступлений, превосходящих размер государственной поддержки В целом, необходимы условия для эффективного и самодостаточного развития отрасли

Подставив расчетные значения налоговой нагрузки в преобразованную формулу (6), найден необходимый уровень государственной поддержки материально-технической базы сельскохозяйственных организаций, подотчетных Министерству сельского хозяйства Республики Башкортостан (таблица 2)

Таблица 2 - Расчет доли бюджетных инвестиций в сельском хозяйстве

Республики Башкортостан

Показатели 2002 г 2003 г 2004 г 2005 г 2006 г

Инвестиции в основной капитал, млрд руб 3,8 2,6 зд ЗД 4,2

Собственные средства, млрд руб 0,6 1,1 1,4 1,4 1,9

Расчетная налоговая нагрузка 0,299 0,273 0,302 0,349 0,302

ВРП, млрд руб 26,8 32,4 36,2 38,3 44,1

ДБИ, % 39,9 17 15,6 12,7 17,3

ДБИ по РФ*, % 19,9 19,6 17,9 20,4 19,8

* Источник \vvvw {^кз ги

Таким образом, при имеющихся объемах инвестиций в основной капитал, собственной прибыли и начисленной амортизации доля бюджетных инвестиций оптимальна и даже не выходит за рамки среднероссийского уровня Кроме этого, данным показателем можно варьировать (в сторону уменьшения), используя дополнительные меры воздействия на налогоплательщиков для увеличения собственных средств Налоговые органы, например, могут потребовать внести налогоплательщиков коррективы в учетные стоимостные показатели

Последний этап оценки эффективности преследует цель выравнивания

условий и улучшения финансово-хозяйственной деятельности предприятий -налогоплательщиков Здесь предлагается выразить коэффициент накопления задолженности либо прироста задолженности по налоговым платежам через налоговую нагрузку

КИ=*НЗ/ (ЕЕ * ВРЕ) и = (ЕЗ, - Е30) / (ЕЕ * ВРЕ) (7) При низком уровне экономической активности такие налогоплательщики (отрасли) не смогут претендовать на государственную поддержку

Таким образом, при планировании выездных налоговых проверок прогноз экономических последствий следует осуществлять исходя из полученных данных о поведении налогоплательщика в аналогичной ситуации при повышении (понижении) налоговой нагрузки и экстраполировать их на будущее Данная методика предусматривает исключение неэффективных налоговых проверок и необоснованных претензий к налогоплательщикам В этом случае формируются дополнительные воздействия, заставляющие плательщика привести налоговые поступления к расчетным значениям

4. Сформулировано и раскрыто содержание концепции системного налогового мониторинга, на основе которой рекомендована структура отделов налоговой инспекции, позволяющая сменить приоритеты деятельности налоговых органов, сблизить интересы налоговых органов и налогоплательщиков.

Реальным путем повышения качества налогового контроля может стать выработка новых подходов к порядку работы налоговых органов При проведении налогового контроля должны учитываться экономические последствия как для бюджета и перспективного развития национальной экономики, так и его воздействие на хозяйственную деятельность налогоплательщиков, в частности на уровень налогового бремени товаропроизводителей Для этого представляется целесообразным проводить мониторинг финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков

Налоговый мониторинг - это система наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью налогоплательщиков с целью ее оптимизации

для качественного исполнения налогового законодательства и эффективного экономического развитая В число задач такого мониторинга входит

- организация наблюдения, получение достоверной и объективной информации по основным финансово-экономическим и налоговым показателям через электронную систему передачи данных в базу данных налоговых органов;

- оценка и анализ получаемой информации, выявление причин, вызывающих те или иные отклонения,

обеспечение в установленном порядке налогоплательщиков информацией, полученной при осуществлении мониторинга,

- корректировка целевых параметров развития ситуации,

- подготовка рекомендаций, направленных на преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций, доведения их до налогоплательщиков, органов управления и власти

Актуальными остаются проблемы четкой регламентации действия полномочий налоговых органов и их функциональных обязанностей Поэтому была оценена возможность выделения отделов в структуре налоговых органов, ориентированных исключительно на системный налоговый мониторинг. Основные изменения в структуре налоговых органов должны коснуться камеральных проверок По мнению автора, необходимо отказаться от проведения таких проверок ввиду их громоздкости и усложнения. Речь идет не об отмене камерального контроля как процесса, а о выведении из действующей структуры отдела камеральных проверок Это связано с переходом на бесконтактные формы взаимодействия инспекции с налогоплательщиками в периоды сдачи налоговой и бухгалтерской отчетности Кроме этого, процедура камерального контроля практически на сегодня полностью автоматизирована и осуществляется в несколько этапов, проходя через другие отделы налоговой инспекции Второй особенностью новой структуры налоговых органов является информирование налогоплательщиков, начиная со стадии их регистрации, на стадии приема и анализа отчетности и иных сведений и заканчивая выездной налоговой проверкой

При переходе к новой структуре изменится содержание работы налоговых инспекторов, прежде всего, в части расширения их прав и полномочий (рисунок 2)

-> тесное взаимодействие слабое взаимодействие

Рисунок 2 - Целостная система налогового контроля

Действия налоговых органов и налогоплательщиков определены рамками налогового законодательства Поэтому процесс налогового контроля

базируется на соотношении прав и обязанностей обеих сторон

Наиболее тесная взаимосвязь между налоговыми органами и налогоплательщиками наблюдается при проведении предварительных контрольных мероприятий, связанных со сверками расчетов, сбором дополнительной информации о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, с информированием налогоплательщика и оказанием консультационно-методической помощи

Следовательно, именно вторая форма налогового контроля позволяет расширить права налоговых органов в части осуществления мониторинга финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и разработки рекомендаций для него Налоговые органы должны делать ставку не на методы принуждения, а на тесное сотрудничество с налогоплательщиками, превращение их в своих равноправных партнеров

Таким образом, одним из направлений совершенствования налоговой системы Российской Федерации является улучшение налогового администрирования путем повышения эффективности налогового контроля как проявления основной функции государственного управления

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Сибагатуллина JI.P. Методы налогового контроля // Налоговая политика и практика. - 2007. -№ 5(1). - 0,43 п.л.

2 Бублик НД, ГЬрбатков CA и др Совершенствование региональной системы налогового контроля и управления на основе нейросетевых информационных технологий - Уфа Изд центр «БТИПБ», 2000 ~ 4,0 п л / авторских 0,33 п л

3 Сибагатуллина JIP Аналитические процедуры в системе налогового контроля Материалы научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов «Аграрная наука в XXI веке» - Уфа БГАУ, 2003. -0,07 п л

4 Сибагатуллина Л Р Развитие методики анализа деятельности налоговых органов Материалы республиканской научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов «Достижения молодых ученых -аграрному производству» -Уфа Изд-во БГАУ, 2004 -0,1 п л

5 Сибагатуллина ЛР Цели налогового контроля на современном этапе. Труды 7-й Международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения теория и практика». -СПб Изд-во Политехи ун-та, 2006 - 0,19 п л

6 Кулешова ВП, Сибагатуллина JI.P Формы налогового контроля // Вестник Ижевской государственной сельскохозяйственной академии -2006 -№3(9) -0,54пл / авторских 0,27 п л

7 Сибагатуллина ЛР Оценка эффективности налогового контроля сборник статей IV Международной научно-практической конференции «Управление в социальных и экономических системах» - Пенза РИО ПГСХА, 2006 -0,17 п л

8 Учет доходов и расходов при едином сельскохозяйственном налоге Научно-практические рекомендации / ВП Кулешова, АЛ Лукманов, Э Ф Нурдавлятова, ЛР Сибагатуллина - Уфа- БГАУ, 2007 - 2,79 пл / авторских 0,93 п л

9 Сибагатуллина Л.Р Эффективность налогообложения в сельском хозяйстве Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития инновационной деятельности в агропромышленном производстве» -Уфа Изд-во БГАУ, 2007 -0,12пл

10 Сибагатуллина Л.Р Принципы организации системного налогового мониторинга сборник статей Международной научно-практической конференции «Международные и национальные особенности прикладной экономики» - Пенза Приволжский Дом знаний, 2007 - 0,15 п л

И Кулешова ВП, Сибагатуллина Л Р. Инвестиционный аспект налоговой политики региона Материалы межрегиональной научно-практической

конференции «Экономика и управление в современных условиях» -Красноярск, 2007 - Часть I - 430 с - 0,38 п л / авторских 0,19 п л 12 Галиев Т А, Кулешова В П, Сибагатуллина Л Р Налоговый контроль в системе взаимоотношений государства и налогоплательщиков -предприятий - Уфа БГАУ, 2008 - 168 с - 9,8 п л / авторских 3,26 п л

Подписано в печать 07 мая 2008 г Формат 60*84 1/16 Уел пет л 1,09 Бумага писчая Тираж 100 экз Заказ №147

Ризография «Копировальный центр» 450000, г Уфа,ул Ленина, 14/16

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сибагатуллина, Лилия Рависовна

Введение

1 Теоретические подходы к содержанию налогового контроля

1.1 Налоговый контроль как функция управления

1.2 Место и роль налогового контроля в системе государственного механизма управления

1.3 Основные цели и задачи налогового контроля

2 Развитие средств налогового контроля и формирование его организационно-управленческой структуры

2.1 Становление форм контроля российской налоговой системы

2.2 Классификация методов налогового контроля

2.3 Развитие организационно-управленческой структуры налоговых органов

3 Оценка эффективности механизма налогового контроля

3.1 Существующие подходы к определению эффективности контроля

3.2 Методические аспекты повышения эффективности налогового контроля

3.3 Принципы организации системного налогового мониторинга 126 Заключение 145 Библиографический список 150 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование налогового контроля в современных условиях"

Добросовестные налогоплательщики - основа общества и государства, а налоговая культура создается на основе взаимного уважения всех участников налоговых правоотношений»

С.Д. Шаталов

Актуальность темы исследования. Постепенное укрепление основ рыночной экономики в России обусловливает необходимость создания и развития адекватных институциональных структур управления многообразным комплексом экономических, финансовых и налоговых отношений государства с хозяйствующими субъектами. С точки зрения институционального структурирования наибольшая активность проявилась за последнее десятилетие в сфере налоговых отношений, что было предопределено изменениями роли различных форм собственности в российской экономике и политике. Трансформационное состояние российской налоговой системы требует повышенного внимания ученых и законодателей к методологии налогового контроля. Необходимость обновления содержания, принципов, методов и целей налогового контроля обусловлена не только изменчивостью законодательных норм его регулирования, но и появлением принципиально новых свойств и задач налогового контроля, присущих рыночной экономике. Глобализация экономики, выход российских предпринимательских структур на международные рынки товаров, капиталов, инвестиций способствуют сближению интересов государства и налогоплательщиков. Эти процессы меняют содержание информационного учетно-аналитического обеспечения управленческих процессов. В этих условиях налоговый контроль приобретает новую установку - обеспечение прозрачности бизнеса, способствование инвестиционной привлекательности отечественных производителей, обеспечение интересов налогоплательщиков при полном и своевременном выполнении налоговых обязательств. Однако, несмотря на то, что такие изменения все четче проявляются на практике, они носят дифференцированный характер.

Одной из причин непрерывных, в ряде случаев экономически нецелесообразных модификаций методов контроля является отставание науки о контроле от развивающейся практики налоговых отношений. Кроме того, действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям, а их постоянная редакция создает дополнительные барьеры в финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков. Налоговые органы России тяжело отказываются от системы тотального налогового контроля и переносят акценты своей деятельности на проведение аналитической работы. Неэффективность деятельности налоговых органов, обусловленная их крайней раздутостью, конфликтностью правового поля и нечеткой постановкой целей характерна для сегодняшней экономики.

Как показало проведенное исследование, разработка научно-теоретических концепций о налоговом контроле не соответствует динамике изменений взаимоотношений государства и предприятий. В большинстве публикаций по теории налогообложения налоговый контроль характеризуется как проявление на практике только фискальной функции налогов.

В настоящее время существенно возрастает актуальность регулирующей (или экономической) функции налогов и соответственно способов практической реализации теоретических основ налогового контроля применительно к условиям и задачам обеспечения экономического роста.

В новых условиях управления и хозяйствования сложилась объективная потребность оценки соотношения целей, инструментов и результатов налогового контроля, что необходимо для разработки концепции их взаимодействия и специализации. В свою очередь, для выработки новых поведенческих установок налоговых инспекторов и налогоплательщиков требуются глубокий анализ и оценка сложившихся тенденций в сфере контроля за полнотой и своевременностью исполнения налоговых обязательств, установление комплекса влияющих факторов и определение на этой основе закономерностей для концептуального совершенствования системы налогового контроля.

Степень изученности проблемы. Сущности налогового контроля посвящен обширный круг научной и учебной литературы. Отечественные специалисты в области экономической и финансовой наук: Белобжецкий И.А., Белов Н.Г., Вознесенский Э.А., Данилевский Ю.А., Родионова В.М. и другие еще в советский период разработали классификацию видов, форм и методов контрольной деятельности. Созданная ими методология финансово-хозяйственного и бюджетного контроля была развита применительно к рыночным условиям Бурцевым В.В., Грачевой Е.Ю., Жуковым В.А., Пансковым В.Г., Черником Д.Г., Юткиной Т.Ф. Приоритетное внимание уделялось, прежде всего, развитию государственного финансового контроля в связи с обоснованием путей укрепления основ новой российской государственности. Становление в начале 90-х годов XX века российской налоговой системы послужило объективным фактором активизации исследований в области налоговой политики и налогового контроля, что нашло отражение в работах Брызгалина A.B., Дадашева А.З., Кваши Ю.Ф., Кучерова И.И., Лобанова A.B., Парыгиной В.А., Пасько О.Ф., Пепеляева С.Г., Петровой Г.В., Поролло Е.В., Тедеева A.A. Вопросам совершенствования налоговых проверок существенное внимание уделено в разработках Гусевой Т.А., Доброхотовой В.Б., Кулеша В.А., Оношко Н.К., Сашичева В.В., Скорика Т.Г., Титовой Г. и др. Проблемам эффективности налогового контроля посвящены публикации Алехина С.Н., Алиева Г.Х., Безрукова Г.Г., Куницына Д.В., Морозовой М.А., Реш В.К., Хубаева Г.Н., Щербинина А.Т. и других ученых и практиков.

В то же время научных исследований, посвященных развитию методологии налогового контроля, все еще недостаточно. Разработка вопросов идентификации особых видов и форм налогового контроля в механизме контрольной деятельности содержится в отдельных трудах российских ученых Зрелова А.П., Ногиной O.A., Попоновой H.A., Титова A.C. Исследования этих авторов обращены к раскрытию функциональных проявлений налогового контроля в конкретных условиях управления и хозяйствования. Этого явно недостаточно для разработки научной концепции налогового контроля с позиции его системной организации и институционального структурирования. Более того, некоторые российские ученые высказываются против обособления методологии различных форм и типов налогового контроля в совокупности сущностных характеристик финансового контроля. Дискуссионность экономической природы, методологических принципов, задач и функций налогового контроля предопределили выбор темы диссертации, формулирование цели и задач для ее достижения, а также структуру и содержание отдельных частей работы.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в развитии теоретических и методических аспектов повышения эффективности налогового контроля как направления совершенствования налоговой системы.

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

1) определить современное функциональное содержание налогового контроля, его место и роль в государственном механизме регулирования экономики;

2) выявить тенденции использования средств налогового контроля и их влияние на характер исполнения налоговых обязательств;

3) разработать методику оценки эффективности налогового контроля с учетом его целевых составляющих;

4) обосновать форму организации контрольной деятельности налоговых органов на основе предложенных показателей эффективности налогового контроля.

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических отношений между государственными органами и налогоплательщиками, возникающих в процессе проведения налогового контроля.

Объектом исследования является сфера налоговых обязательств предприятий и организаций различной отраслевой специализации Республики Башкортостан.

Методология исследования. Теоретическую и методическую основу исследования составили фундаментальные труды отечественных ученых, практические рекомендации специалистов в области налогового контроля по совершенствованию процедур налоговых проверок, а также законодательные, нормативно-правовые акты и справочные материалы. При выполнении работы исследована и научно обобщена информация Управления ФНС РФ по Республике Башкортостан о методах и результатах налогового контроля.

Использованы общенаучные и прикладные методы исследований: диалектический метод, методы анализа и синтеза, динамических сопоставлений, проведены сравнительный и структурный анализ результатов контрольной деятельности в России и Республике Башкортостан.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

1) раскрыты содержание, место и роль налогового контроля в системе государственного механизма управления с учетом использования налоговых механизмов в целях стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков. Уточнено понятие «налоговый контроль» как деятельность уполномоченных государственных органов, обеспечивающих в рамках законодательства выполнение обязательств налогоплательщиков по платежам и эффективность функционирования налоговой системы. Данное уточнение позволяет прослеживать двуединое, тождественное проявление функций налогообложения: фискальной и регулирующей. Одновременная реализация этих функций обеспечивает оптимальное соотношение требований к поведению налоговых органов и налогоплательщиков;

2) установлено, что существующие формы реализации налогового контроля не совпадают с его целями, вытекающими из понимания дуалистической сущности налогового контроля, и при этом отсутствует четкое разграничение форм и методов налогового контроля. Используются преимущественно принудительные и низкорентабельные способы налогового контроля. Уточнены самостоятельные формы налогового контроля (учет налогоплательщиков; учет поступлений и дополнительных сведений; налоговые проверки), обеспечивающие сочетание фискальных и экономических интересов участников налогообложения, а также методы и организационные условия их проведения исходя из действующей практики налоговых органов и направлений государственной налоговой политики;

3) разработана методика оценки эффективности налогового контроля на основе мониторинга задолженности по налоговым платежам и установления зависимости между выполнением налоговых обязательств предприятий стратегически важных отраслей экономики региона и получением со стороны государства общественных благ (бюджетных инвестиций);

4) сформулировано и раскрыто содержание концепции системного налогового мониторинга, на основе которой рекомендована структура отделов налоговой инспекции, позволяющая сменить приоритеты деятельности налоговых органов, сблизить интересы налоговых органов и налогоплательщиков.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы:

- законодательными и исполнительными органами власти в качестве информационно-аналитической базы по нормативно-правовому регулированию, при разработке и реализации ведомственных целевых программ в области развития предпринимательской и инвестиционной деятельности;

- территориальными налоговыми органами в практической деятельности при осуществлении мероприятий предварительного налогового контроля, проведении мониторинга задолженности, инвестиционных возможностей налогоплательщика и налоговых схем;

- хозяйствующими субъектами при подготовке к выездной налоговой проверке и по определению резерва для выравнивания финансово-хозяйственной деятельности организации, при составлении бизнес-плана инвестиционного проекта, требующего государственных вложений;

- высшими учебными заведениями при подготовке и переподготовке специалистов в области государственных финансов, государственного финансового контроля и налогового аудита в рамках курсов «Общая теория налогообложения», «Организация и методика налоговых проверок», «Учет и контроль в государственных налоговых органах», «Аудит налогообложения», «Бухгалтерский учет и контроль налогообложения нерезидентов» и других.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались автором на международных научно-практических конференциях: «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» (С.-Петербург, 2006 г.), «Управление в социальных и экономических системах» (Пенза, 2006 г.); всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития инновационной деятельности в агропромышленном производстве» (Уфа, 2007 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Экономика и управление в современных условиях» (Красноярск, 2007 г.); республиканской научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов «Достижения молодых ученых - аграрному производству» (Уфа, 2004 г.); научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов «Аграрная наука в XXI веке» (Уфа, 2003 г.); опубликованы в научных изданиях.

Прикладные результаты исследования по оценке влияния налоговой нагрузки на инвестиционные возможности регионального бюджета использованы в работе отделов Министерства экономического развития Республики Башкортостан.

Методические рекомендации по взаимодействию налогоплательщиков и налоговых органов в процессе системного налогового мониторинга реализуются в деятельности территориальных подразделений Федеральной налоговой службы России.

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 12 работах, в т.ч. в 1 статье в журнале, рекомендованном ВАК РФ, общим объемом 18,74 п.л., с авторским вкладом 6,21 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы, включающего 130 наименований. Работа изложена на 176 страницах компьютерного текста, содержит 14 таблиц, 4 рисунка и 13 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сибагатуллина, Лилия Рависовна

См.: Основные результаты совместной работы МНС России и ФСНП России в 2000 году (справочная информация) // Сообщения пресс-службы МНС РФ от 21 февраля 2001 г.; Пансков В.Г. Аналитическая записка по результатам тематических проверок организации и состояния контрольной работы, внутреннего контроля и эффективности их влияния на полноту налоговых поступлений, проведенных в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, с учетом материалов проверок в субъектах Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 3. // www.budgetrf.ru; Сашичев В.В. Камеральная налоговая проверка // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2002. № 31. пени уплачиваются одновременно с уплатой сумм налога и сбора или после уплаты таких сумм в полном объеме, т.е. в случаях, когда за плательщиком к наступившему очередному сроку внесения платежа числится недоимка по этому платежу. В условиях повсеместного нарушения сроков уплаты текущих платежей такой порядок приводит к накоплению объемов неуплаченных пеней, которые впоследствии либо замораживаются на неопределенный срок, либо значительно снижается их размер. Это позволяет недобросовестным налогоплательщикам практически уходить от материальной ответственности за

78 несвоевременную уплату налогов .

По результатам выездных налоговых проверок в бюджетную систему дополнительно начислено платежей с учетом налоговых санкций и пеней в 2002 году 68,3 млрд. руб., из которых взыскано 26,2 млрд. руб. (38,4 % к доначисленным платежам). В 1999 году — соответственно 49,7 млрд. руб. и 19,7 млрд. руб. (39,6 %).

В то же время анализ показывает, что удельный вес дополнительных начислений по результатам камеральных налоговых проверок в 2002 году составил 69 % от всех налоговых проверок, а в 1999 году - 75,5 %. Из дополнительно начисленных по результатам камеральных налоговых проверок платежей в 2002 году взыскано 42,4 млрд. руб., или 27,8 % к доначисленным суммам, в 1999 году - 10,9 млрд. руб. (7,1 %).

Уже в 2000 году Министерством России по налогам и сборам был взят стратегический курс на повышение эффективности налогового контроля. Основные постулаты идеологии были таковы: усиление роли камерального контроля, прежде всего углубленного, целенаправленного отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок, предпроверочного анализа, применение передовых форм и методов выездного контроля.

78 См.: Пансков В.Г. Аналитическая записка по результатам тематических проверок организации и состояния контрольной работы, внутреннего контроля и эффективности их влияния на полноту налоговых поступлений, проведенных в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, с учетом материалов проверок в субъектах Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 3. // www.budgetrf.ru

Камеральная проверка, в ходе которой используется информация, дополнительно представленная налогоплательщиками и иными лицами по запросам налоговой инспекции, называется «углубленной камеральной проверкой». Углубленная камеральная проверка даже в условиях высокого уровня обеспечения налоговых инспекций вычислительной техникой является весьма трудоемкой работой. Поэтому она проводится, прежде всего, в отношении основных налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговой инспекции. Углубленной камеральной проверке подвергаются также декларации налогоплательщиков, в которых выявлены признаки совершения налогового правонарушения либо имеющие признак «нулевой декларации».

В.В. Сашичев рассматривает камеральную проверку как основную, приоритетную форму налогового контроля. Во-первых, она позволяет охватить контролем 100 процентов налогоплательщиков. Во-вторых, трудозатраты на ее проведение намного ниже по сравнению с выездными проверками. Кроме того, в сфере проведения камерального контроля заложена и эффективность контроля выездного, поскольку именно по результатам камерального анализа осуществляется отбор налогоплательщика для проведения выездных проверок (см. приложение 5).

По результатам проведенных в Республике Башкортостан в 2006 г. налоговых проверок налоговыми органами доначислено около 7 млрд. руб., из которых 60,9 % общей суммы дополнительно начисленных платежей приходится на выездные проверки. Необходимо отметить, что до 2006 г. ситуация была обратная. За период с 2002 г. по 2005 г. основной объем доначислений приходился на камеральные налоговые проверки и постепенно увеличивался с 64 % до 68,2 %. В целом наблюдается снижение объемов доначислений - на 22,5 % - по сравнению с 2002 г. Соответственно уменьшается уровень доначислений к объему налоговых поступлений в бюджет РБ с 14,6 % до 6,2 %. При этом уровень взыскания платежей по результатам налоговых проверок низкий (одна пятая всех доначислений) и имеет тенденцию к сокращению.

Несмотря на опережающий рост текущего поступления налогов, налоговым органам РБ удалось добиться позитивных результатов в повышении эффективности форм и методов налогового контроля (см. приложение 6).

Количество выездных налоговых проверок составило в 2006 году 3734. или по сравнению с 2002 г. уменьшилось на 84,1 %. Одновременно выросло количество камеральных проверок в 4,8 раза. Вместе с тем налоговыми органами еще не в полной мере используются возможности камеральных налоговых проверок как одной из основных форм предварительного анализа при отборе налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок. Например, в 2006 году такими проверками было охвачено 19,1 % налогоплательщиков, что на 14,7 процентных пункта выше 2002 года. При проведении выездных проверок налоговые органы выявляют нарушения более чем в каждой второй проверке. В частности: в 2002 году удельный вес-выездных проверок, выявивших нарушения в общем количестве проведенных проверок, составил 15,8 %, в 2006 году - 57,1 %. В то же время в 2006 г. проведено 1458,9 тыс. камеральных проверок, из которых безрезультативные проверки составили 90,3 %.

При этом основной упор делается на контроль логический. Этот контроль предполагает проверку соответствия показателей налоговой декларации уровню аналогичных показателей деклараций по другим налогам, бухгалтерской отчетности, а также сведениям, полученным налоговыми органами из разнообразных внутренних и внешних источников79. Так, на основании информации из внешних источников доля выездных налоговых проверок выросла на 3,7 процентных пункта, а в каждой десятой камеральной проверке использованы дополнительные сведения.

В частности, введена обязательность проведения анализа соответствия уровня и динамики показателей налоговой отчетности, отражающих объемы производства и реализации товаров (продукции, работ, услуг), и показателей

79 См.: Сашичев В.В. Эффективность налоговых проверок возросла // Российский налоговый курьер. 2004. № 8. С.10. объемов потребления налогоплательщиком энергетических (электро- и теплоэнергии), водных, сырьевых и иных материальных ресурсов; анализа основных показателей финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, в том числе их сравнительный анализ со средними показателями по группе аналогичных налогоплательщиков, а также по. отдельным аналогичным налогоплательщикам. В отношении крупнейших и основных налогоплательщиков такой анализ должен проводиться не реже одного раза в квартал, а по остальным налогоплательщикам не реже одного раза в год.

Согласно приказу МНС России от 14 марта 2003 г. № БГ-4-06/7дсп было разработано и введено в эксплуатацию программное обеспечение анализа контрольных соотношений. Контрольные соотношения - это увязка одних показателей декларации с показателями по другим видам налогов. Разработаны специальные методические рекомендации по порядку камеральной проверки каждой из форм налоговых деклараций. Используя их, инспектор сразу сможет определить направление дальнейших контрольных действий: в каких сферах финансовой деятельности налогоплательщика возможны нарушения, какие дополнительные документы или сведения нужно запросить у налогоплательщика или из внешних источников, чтобы выявить на их основе налоговые нарушения и создать необходимую доказательственную базу.

В связи с изменением приоритетов в работе налоговых органов всех уровней Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2001 г. № 888 была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)». В ней были определены следующие основные цели:

1) совершенствование контроля за соблюдением налогового законодательства России с целью обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от исполнения ими налоговых обязательств;

2) улучшение обслуживания налогоплательщиков, расширение сферы предоставляемых им услуг при одновременном упрощении исполнения налоговых обязательств;

3) повышение эффективности функционирования налоговой системы за счет внедрения новых информационных технологий, оснащения современными системами ведения технологических процессов и оперативными средствами управления, оптимизации затрат и развития ресурсного обеспечения.

За данный период ФНС России создан и поддерживается в актуальном состоянии Налоговый паспорт Российской Федерации, федеральных округов, субъектов Российской Федерации. Налоговый паспорт содержит информацию, характеризующую экономические показатели; налоговую базу; поступления по налогам; задолженность по налогам. С середины 2002 года налоговая служба осуществляет государственную регистрацию, а с 2004 года - государственную регистрацию предпринимателей. Разработан и утвержден Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков, включающий все процедуры при контактах с налогоплательщиками с указанием форм и сроков исполнения80.

Одним из следствий реализованных мер в мае 2007 г. ФНС России была утверждена концепция системы планирования выездных налоговых проверок, предусматривающая новый подход к построению системы отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок. Ранее планирование выездных налоговых проверок являлось сугубо внутренней конфиденциальной процедурой. Теперь же это открытый отбор налогоплательщиков по критериям риска совершения налогового правонарушения. Отбор основан на качественном и всестороннем анализе всей информации, имеющейся у налоговых органов. Предлагаемые критерии позволят налогоплательщикам самостоятельно

80 См.: Сердюков А.Э. Налоговое администрирование: из первых уст // Российский налоговый курьер. 2006. № 9. С. 12. оценить риск проведения выездной налоговой проверки, и тем самым повысить уровень налоговой грамотности и дисциплины81.

Таким образом, предлагаемые нами формы налогового контроля взаимообусловлены, своевременны, адекватны основным задачам налогового контроля и условиям конкретной ситуации (табл. 4).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В завершении диссертационной работы сформулируем итоговые выводы и предложения проведенного исследования, основная суть которых состоит в следующем:

1. Налоговый контроль как элемент управления налогообложением является необходимым условием существования эффективной налоговой системы. На основе изучения, обобщения и критического анализа мнений различных ученых в диссертационной работе уточнено понятие налогового контроля. К понятию налогового контроля целесообразно подходить с позиций его лингвистической конструкции. С одной стороны, под налоговым контролем понимается вид деятельности как особое сочетание активных действий и мыслительного процесса налоговых органов, а с другой - это определенный процесс, одна из конституционных функций государства.

2. Большинство исследователей проблем налогового контроля включают, его в состав финансового или бюджетного контроля, обосновывая тем, что поступление и зачисление налоговых доходов является составной частью исполнения бюджетов. Этому же принципу отвечает и построение органов государственного финансового контроля. Однако с точки зрения исторического формирования системы налогообложения ее элементы встроены в экономическую и финансовую систему. Поэтому финансовый, бюджетный и налоговый контроль имеют разные цели и задачи деятельности, а использование единой методики указывает лишь на их тесную взаимосвязь. Наиболее правильной является позиция, рассматривающая налоговый контроль в контексте системы национального налогообложения или налогового механизма.

3. В работе на основе системного подхода проведено комплексное исследование современной практики организации налогового контроля. Определяющим содержание налогового контроля, его направленность является его местоположение в рассмотренной нами связи «цели — средства — результаты».

4. Налоговое законодательство Российской Федерации не выделяет целей налогового контроля, а определяет лишь задачи и функции налоговых органов. В диссертации рассмотрена данная проблема с учетом нашего понимания дуалистической сущности налогового контроля. При этом цель контрольной деятельности по своему содержанию всегда уже, чем цель контрольного процесса. В общем виде целью контрольной деятельности является сопоставление зафиксированного состояния объекта и предусмотренного определенными нормативами состояния, а целью контрольного процесса — обеспечение возможности эффективного отслеживания процесса соблюдения контролируемым субъектом действующих предписаний. В целом же налоговый контроль осуществляется в целях выполнения обязательств налогоплательщиков по платежам и эффективности функционирования налоговой системы.

5. На основе анализа развития налогового контроля в России дана характеристика форм его проведения. В соответствии с перечисленными в НК РФ формами налогового контроля допускается использование некоторых из них в качестве комплекса методов, применяемых налоговыми органами. Только устойчивое сочетание приемов и действий позволило нам выделить три основные формы налогового контроля: учет налогоплательщиков, учет поступлений и дополнительных сведений, налоговые проверки. Различающиеся по своему наименованию формы налогового контроля имеют при этом сходную направленность, преследуют сходные цели и задачи.

6. Сложившуюся многоуровневую систему методов налогового контроля мы трансформировали применительно к целям и формам налогового контроля. Основной задачей контроля является получение оперативной информации о состоянии исполнения налоговых обязательств и профилактика нарушений налогового законодательства, а особая роль должна отводиться анализу и информационному обмену.

7. Оценка организационно-управленческой структуры налоговых органов показала необходимость перехода в ходе реформ налоговой системы с отраслевой специализации подразделений налоговой инспекции на функциональную. При этом в работе налоговых органов продолжают преобладать жесткие методы принудительного характера.

8. Анализ практики налогового контроля в Республике Башкортостан показывает, что в 2006 г. налоговыми органами доначислено около 7 млрд. руб., из которых 60,9 % общей суммы дополнительно начисленных платежей приходится на выездные проверки. За период с 2002 г. по 2005 г. основной объем доначислений приходился на камеральные налоговые проверки и постепенно увеличивался с 64 % до 68,2 %. В то же время в 2006 г. проведено 1458,9 тыс. камеральных проверок, из которых безрезультативные проверки составили 90,3 %. Однако в 2002 году удельный вес выездных проверок, выявивших нарушения в общем количестве проведенных проверок, составил 15,8 %, в 2006 году - 57,1 %. Основными приемами выездной налоговой проверки являются выемки документов, допрос свидетелей, встречные проверки. Все это привело к тому, что в 2004-2006 гг. снизилась доля пени, и увеличились доли недоимки и налоговых санкций в общей сумме доначислений соответственно в 10 раз, в 2 раза и в 3 раза. Полученные результаты свидетельствуют об уклонении от уплаты налогов и оказывают негативное влияние на эффективность налогового контроля, усложняя работу налоговых органов. Таким образом, представляется целесообразным в ходе исследования ставить задачу повышения эффективности контрольной деятельности налоговых органов на региональном уровне.

9. Несмотря на то, что практически всеми учеными отмечается невысокая эффективность действующей налоговой системы и налогового контроля, показателей, объективно оценивающих эту эффективность, нет. Не находит места и оценка уровня работы налоговых органов с налогоплательщиками, в том числе по профилактике налоговых правонарушений. В связи с этим предложены два показателя, характеризующих эффективность налогового контроля: коэффициент накопления задолженности и коэффициент прироста задолженности. Следует отметить их простоту, что обеспечивает их использование в работе налоговых органов и в аналитической работе представительных органов власти. Кроме этого, в качестве дополнительных мер предполагается устранение искажающего воздействия налогов на сбережения и заимствования через показатель налоговой нагрузки.

На территории Республики Башкортостан были проведены расчеты налоговой нагрузки и ее влияния на инвестиционные возможности бюджета и качество работы с задолженностью перед бюджетом. Для объективных межотраслевых сопоставлений налоговая нагрузка была установлена по модели тесноты связи налоговых поступлений с задолженностью, инвестициями и ВРП. Проведенный анализ за 2002-2006 гг. показывает: величина налоговых поступлений в среднем по совокупности увеличилась в 2006 г. на 272 млн. руб. при увеличении задолженности на 1 млрд. руб., что на 619 млн. руб. меньше, чем в 2002 г. Одновременно при росте инвестиций в основной капитал в 1 млрд. руб. налоговые поступления увеличиваются в среднем на 500 млн. руб. Уровень налоговой нагрузки достаточно устойчив на протяжении последних пяти лет и не превышал 30-35 %. При этом самый высокий уровень налоговой нагрузки наблюдался в промышленности, а самый низкий процент - в сельском хозяйстве.

Анализ коэффициентов накопления задолженности по налоговым платежам в 2002-2006 гг. выявил, что уровень налогообложения отраслей народного хозяйства не соответствовал их платежеспособности. Сравнительный анализ позволил установить следующее: основные тенденции изменений коэффициентов накопления и прироста налоговой задолженности по отраслям аналогичны тенденции по республике в целом - в сторону снижения; в сельском хозяйстве низкий рост налоговых поступлений негативно повлиял на финансовое состояние налогоплательщиков. Сопоставление коэффициента прироста задолженности и средней налоговой нагрузки указывает на то, что сельскохозяйственные организации имеют неиспользованные резервы. За счет повышения уровня собираемости налогов они могут снизить прирост задолженности по налоговым платежам, не замедляя темпы роста ВРП. Сопоставление средней налоговой нагрузки и инвестиций в основной капитал по сельскому хозяйству выявил возможности самодостаточного развития сельскохозяйственных товаропроизводителей. При условии изменения ценовых ориентиров доля государственной поддержки становится ниже. Вследствие этого усиливается производственный и налоговый потенциал отрасли.

Таким образом, при планировании выездных налоговых проверок прогноз экономических последствий следует осуществлять исходя из полученных данных о поведении налогоплательщика в аналогичной ситуации при повышении (понижении) налоговой нагрузки и экстраполировать их на будущее. Новый подход предусматривает исключение неэффективных налоговых проверок и необоснованных претензий к налогоплательщикам. В этом случае формируются дополнительные воздействия, заставляющие плательщика привести налоговые поступления к расчетным значениям.

10. Необходимым условием соблюдения установленных критериев является системный налоговый мониторинг. Для этого нами обобщена действующая правовая практика взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками. Необходимо в условиях проводимых системных преобразований закрепление принципа «самоначисления налогов», который принят в большинстве развитых стран. Посредством постоянного мониторинга баланса интересов государства и налогоплательщиков реализуется система предварительного контроля, которая позволит найти оптимальный вариант применения инструментов налогового контроля и обеспечить эффективность; налогового регулирования экономического роста. С учетом вышесказанного должна быть создана и оптимальная структура налоговых органов, изменяющая, прежде всего, статус налоговых инспекторов: на смену ревизоров-контролеров должны прийти аналитики-консультанты.