Совершенствование налогового регулирования использования и воспроизводства лесных ресурсов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Юдин, Евгений Анатольевич

Ведение.

Глава 1. Финансово-экономические и правовые условия использования и воспроизводства лесных ресурсов.

1.1. Структура и характеристика платежей за пользование лесными ресурсами.

1.2. Анализ современного состояния лесного комплекса и динамики поступления налоговых платежей.

1.3. Финансовые аспекты управления использованием и воспроизводством лесных ресурсов.

Глава 2. Методические проблемы исчисления и взимания платежей за пользование лесными ресурсами.

2.1. Принципы регулирования размера платежей.

2.2. Совершенствование расчетов с бюджетом при пользовании лесными ресурсам и.

2.3. Материальная ответственность за лесонарушения.

Глава 3. Повышение эффективности сбора платежей за пользование лесными ресурсами.

3.1. Влияние организационных форм лесопользования на повышение налоговых поступлений.

3.2. Результативность контрольной работы при внесении платежей в бюджет.

3.3. Экономические условия повышения налогового потенциала лесопользования. оаключснис.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование налогового регулирования использования и воспроизводства лесных ресурсов"

Актуальность темы. В условиях реформирования налоговой системы Российской Федерации происходит существенная методическая и организационная перестройка порядка налогообложения юридических и физических лиц по болыниству поступающих в государственный бюджет налогов, сборов и платежей. Целью проводимой реформы является стабилизация налоговой политики, базисным документом которой станет Налоговый кодекс Российской Федерации, а также более полная мобилизация финансовых ресурсов в доходы государства.

Включение в систему налоговых отношений вопросов регулирования процессов использования, воспроизводства, охраны и защиты разнообразных природных ресурсов создает условия, с одной стороны, для существенного повышения доходов государства от хозяйственного использования находящегося в его распоряжении природного потенциала, а с другой стороны, для создания в соответствующих отраслях необходимого финансового резерва за счет ассигнований из бюджета для реализации мер по восстановлению природных ресурсов или, как минимум, по поддержанию неистощительного уровня их эксплуатации.

В проекте Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов отмечается, что постепенное увеличение платежей за природопользование станет важнейшим компонентом перестройки налоговой системы, заключающейся в увеличении доли прямых ресурсных платежей в доходах бюджетов и в повышении уровня затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов в расходной части бюджетов.

В полной мере указанные нововведения коснутся и платежей за пользование лесными ресурсами, роль которых в отличие от их нынешнего состояния должна возрасти до уровня устойчивого источника федерального и региональных бюджетов.

Реальное положение в лесном комплексе свидетельствует о наличии существенных сложностей, которые сопутствуют решению проблемы сбора лесного дохода.

Принятый в 1997 г. Лесной кодекс Российской Федерации и проводимая в настоящее время разработка новой нормативной базы по регулированию правоотношений в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов ориентированы на обеспечение перелома в кризисном состоянии отраслей лесного комплекса, создание условий для подъема производства, внедрения новых форм организации лесопользования, повышения его доходности и расширения финансовой базы предприятий и организаций.

Стабилизация налоговой политики в лесном комплексе России предполагает принятие ряда мер, направленных как на увязку интересов государственного бюджета, органов управления лесным хозяйством и лесопользователей, так и на повышение платежной дисциплины лесопользователей в отношениях с бюджетом.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в выявлении путей решения проблем мобилизации в бюджет платежей за лесные ресурсы и финансирования за их счет мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов.

Цель исследования потребовала решения ряда задач, основными из которых являются следующие: исследование действующей системы платежей за пользование лесными ресурсами, анализ практики ее применения и обоснование необходимости более активного использования налигижи'и 1Ш1сидиала лесопользования; изучение состояния отраслей лесного комплекса в увязке с вопросами совершенствования налогообложения предприятий; исследование порядка распределения и использования платежей за лесные ресурсы; конкретизация принципов регулирования размера платежей за пользование лесными ресурсами; установление условий для сбалансированного сочетания фискальной и регулирующей функций налогов при эксплуатации лесных ресурсов; обоснование принципов совершенствования расчетов с бюджетом по платежам за пользование лесными ресурсами, в том числе в вопросах установления сроков внесения платежей и предоставления налоговых льгот; изучение возможностей повышения материальной ответственности за лесонарушения; выявление перспектив внедрения в лесном комплексе новых форм организации лесопользования и их влияния на собираемость лесного дохода; обоснование мер повышения собираемости лесного дохода и повышения эффективности контроля за платежной дисциплиной в лесном комплексе; обоснование возможностей повышения налогового потенциала лесопользования и целевого расходования средств на финансирование мероприятий по ведению лесного хозяйства.

Предмет исследования. Предметом исследования является система платежей за пользование лесными ресурсами. Остальные налоги, уплачиваемые лесопользователями, сознательно выведены за рамки выбранной темы, поскольку их исчисление и взимание имеют, как правило, общий порядок с другими отраслями.

Платежи за пользование лесными ресурсами имеют в лесном комплексе наиболее выраженные отраслевые особенности. Порядок их применения ирсддшлалас! у чет разнообразных регкеполыплх условий и норм.

Методологическую основу исследования составили диалектические принципы изучения процессов и явлений в их взаимозависимости и взаимообусловленности, единстве и развитии.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, материалы научных исследований по рассматриваемой теме. Автором изучена нормативная база по лесному доходу за период последних десяти лет.

Информационную базу исследования составили отчетные данные Государственной налоговой службы Российской Федерации, Федеральной службы лесного хозяйства России, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации, предприятий лесной промышленности.

В работе использованы материалы проверок лесозаготовительных предприятий и лесхозов, в том числе акты и справки, составленные автором в ходе проведения контрольной работы в ряде регионов России.

Научная новизна выполненного исследования заключается в следующем: выявлены недостатки и положительный опыт действующей практики налогообложения лесопользователей; выявлены причины, вызвавшие необходимость реформирования системы платежей за пользование лесными ресурсами; сформулированы принципы повышения обоснованности платежей за пользование лесными ресурсами; даны предложения по совершенствованию порядка установления ставок платежей; аргументирована необходимость более тесной увязки сроков внесения платежей за пользование лесными ресурсами с периодом действия разрешительных документов на лесопользование; дакы предложения по повышению обоснованности определения сумм материальной ответственности за лесонарушения и порядку их взыскания; даны предложения по обеспечению полноты сбора платежей за лесные ресурсы и эффективности их использования на финансирование лесного хозяйства.

Практическая значимость работы заключается в выработке практических рекомендаций по совершенствованию механизма исчисления и взимания платежей за лесные ресурсы.

Результаты исследований автора включены в научные отчеты ВНИИЦлесресурс за 1990-1993 гг. и 1996-1998 гг.

Позиция автора по вопросам совершенствования налогообложения лесопользователей нашла отражение при разработке ряда нормативных актов Государственной налоговой службы Российской Федерации, в том числе совместно с Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной службой лесного хозяйства России.

В ходе подготовки в 1997-1998 гг. нормативной базы по реализации положений Лесного кодекса и проекта Налогового кодекса Российской Федерации автором подготовлены следующие документы Государственной налоговой службы Российской Федерации: проект Инструкции «О порядке исчисления и внесения в бюджет платы за древесину, отпускаемую на корню»; проект Рекомендаций по порядку исчисления и внесения лесного налога при различных видах лесопользования (кроме заготовки древесины).

Автором внесены предложения, касающиеся порядка ведения учета и контрольной работы по лесному доходу, в проекты следующих документов Государственной налоговой службы Российской Федерации:

Инструкция «О порядке ведения в государственных налоговых инспекциях оперативно-бухгалтерского учета налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей»;

Методические рекомендации по проведению камеральных проверок бухгалтерской отчетности и налоговых расчетов.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Юдин, Евгений Анатольевич

Результаты исследования свидетельствуют о необходимости комплексного подхода к решению проблем повышения налогового потенциала лесопользования и финансирования лесного хозяйства.

Заключение

Важным элементом производственного и экологического потенциала России являются лесные ресурсы. Как составная часть природопользования лесопользование обеспечивает потребности страны в разнообразных сырьевых ресурсах и полезностях леса. При этом в связи с необходимостью более полного и всестороннего учета места и значения природных ресурсов в хозяйственных процессах возрастают требования и к совершенствованию методов экономической оценки лесных ресурсов.

Платежи за пользование лесными ресурсами в современных условиях становятся эффективным инструментом регулирования хозяйственных, финансовых и правовых аспектов лесопользования. Велика их роль как средства стимулирования рационального использования и воспроизводства лесов.

Действующая система платежей за пользование лесным фондом отличается сложностью и специфичностью, многообразием местных подходов при установлении налоговой базы, налоговых ставок и льгот. Пользование большинством лесных ресурсов по-прежнему остается бесплатным. В связи с этим перед центральными и региональными органами власти четко должна быть поставлена задача расширения практики платного лесопользования, включения в хозяйственный оборот максимального количества лесных ресурсов и в то же время сохранения условий для бесплатного и льготного пользования для отдельных категорий граждан.

Большее внимание должно обращаться на вопросы налогообложения при пользовании основным лесным ресурсом - древесиной. При крупнейших в мире запасах древесины, сосредоточенных в лесном фонде России, плата за древесину, отпускаемую на корню, из налога, поступающего в местные бюджеты, должна стать устойчивым источником федерального и региональных бюджетов.

Кризисные явления в лесном комплексе России создают значительные , сложности со сбором лесного дохода. В отраслях лесного комплекса имеют место различные негативные явления: снижение объемов производства, рост количества убыточных предприятий, возрастание задолженности предприятий, в том числе задолженности бюджету. Слабо используются и обновляются производственные мощности предприятий.

Анализ использования средств на ведение лесного хозяйства приводит к выводу о сложившихся в настоящее время дипропорциях в финансовом обеспечении отрасли. Так, в частности, прослеживается явное отставание местных бюджетов в структуре источников финансирования лесхозов, зачастую отмечается недостаточная заинтересованность местных органов власти в развитии лесного хозяйства.

Распределение платежей за пользование лесными ресурсами между уровнями бюджетной системы должно учитывать ряд определяющих условий. Исходным моментом при решении этого вопроса является условие достижения баланса интересов центра и регионов.

Различная обеспеченность регионов России лесными ресурсами и сложившиеся в них конкретные экономические условия, устанавливающие уровень спроса на лесопродукцию, с одной стороны, определяют возможности регионов по мобилизации в бюджетную систему лесного дохода, а с другой стороны, должны приниматься во внимание при обосновании объемов финансовых средств, выделяемых на ведение лесного хозяйства из федерального и региональных бюджетов. При этом в каждом конкретном регионе необходимо достижение соответствия между финансовыми возможностями и потребностями предприятий лесных отраслей.

Иначе говоря, большему налоговому потенциалу региона при взимании лесного дохода должны соответствовать и большие потребности в финансовых средствах на лесное хозяйство, создающее налоговый потенциал лесопользования будущих периодов.

Правовую базу обоснованного выделения средств на ведение лесного хозяйства из федерального бюджета и их распределения между регионами должны составлять принципы бюджетного федерализма и право собственности на леса. Важным условием эффективного финансирования отрасли должен стать и механизм перераспределения финансовых средств между многолесными и малолесными регионами.

Предусмотренная Лесным кодексом схема финансовых источников и потоков чрезмерно ориентирована на расширение прав органов лесного хозяйства. В частности, в Кодексе предусмотрено направление на счета лесхозов сумм платежей за пользование всеми иными, помимо древесины, лесными ресурсами. На наш взгляд, направление этих сумм в региональный бюджет с последующим использованием на ведение лесного хозяйства повысит платежную дисциплину и ответственность лесопользователей.

Что касается проблемы дополнительных финансовых источников лесхозов, то ее решение требует принятия ряда мер. В частности, необходимы расширение перечня платных услуг, оказываемых лесхозами хозяйствующим субъектам; придание платежам, поступающим на счета лесхозов, статуса бюджетных средств; подготовка новой нормативной базы по порядку уплаты и использования собственных средств лесхозов.

В условиях, когда в масштабе России объем получаемого лесного дохода не в состоянии покрыть потребности отрасли в финансовых ресурсах, особенно актуальным становится требование снизить в разумных пределах налоговое бремя, приходящееся на лесхозы, создать для них, как органов юсу даре 1ьсмми1 о управления, благоприятней налоговый режим, предусмотреть порядок, исключающий факты задержки финансирования лесохозяйственных работ за счет собственных средств лесхозов. В результате таких мер станет возможным добиться качественного улучшения состояния лесного фонда, что в перспективе может обеспечить и большую, чем в настоящее время, финансовую отдачу отрасли в расчете на единицу площади лесного фонда.

Анализ действовавших в последние 6-7 лет ставок платежей за древесину, отпускаемую на корню, приводит к выводу о необходимости выработки взвешенных подходов к установлению обоснованных размеров платежей, поскольку только на этой основе может быть обеспечено устойчивое поступление в бюджет финансовых средств от лесопользования.

Установленные Основами лесного законодательства механизм внесения в бюджет лесного дохода и принципы установления размеров платежей оказались малоэффективными. Причиной такого положения дел явилась утрата государством необходимых рычагов по регулированию уровня платежей.

С принятием Лесного кодекса установление минимальных ставок платежей за древесину на корню перенесено на федеральный уровень. Это дало возможность выравнять уровень платежей за древесину на корню в регионах с близкими природными и экономическими условиями и установить в централизованном порядке их обоснованные минимальные ставки. При определении конкретных ставок должен действовать механизм назначения их по результатам лесных аукционов, конкурсов и прямых переговоров с лесопользователями, который требует дальнейшего совершенствования.

Установление обоснованного уровня платежей за пользование лесными ресурсами является ключевой проблемой при налогообложении лесопользователей. При ее решении должны реализовываться такие принципы, как: взвешенный подход к определению ставок платежей, основанный на разумной доле изъятия среди!ь ии выручки лесопользователей в доход государства; необходимая дифференциация платежей по основным нормообразующим факторам; наличие экономически и социально ориентированной системы налоговых льгот.

Взвешенный подход в решении вопроса о величине налоговых ставок предполагает нахождение баланса интересов бюджета, органов лесного хозяйства и лесопользователей, включая их необходимую увязку как с реальным уровнем доходов лесопользователей, конъюнктурой цен на лесном рынке, так и с требованием возмещения затрат на воспроизводство лесных ресурсов.

Ставки лесных податей за древесину на корню должны быть дифференцированы по административно-террирориальным образованиям -отдельным субъектам Российской Федерации или их группам.

Установление сроков внесения платежей при отпуске древесины на корню вызвано тем обстоятельством, что средства для расчетов с бюджетом появляются у лесопользователей, как правило, по мере реализации части отведенной им в рубку древесины. Это условие имеет целью стабилизацию финансового положения лесопользователей в течение всего срока эксплуатации лесосек и, следовательно, при соблюдении ими всех необходимых лесохозяйственных требований создает условия для сбалансированных отношений с бюджетом.

Предложения, касающиеся сроков внесения в бюджет платы за древесину на корню, могут быть сформулированы следующим образом: сроки должны быть относительно равномерно распределены по установленному лесорубочным билетом периоду заготовки древесины; количество сроков и распределение по ним общей суммы платы должны создавать для лесопользователей стабильную финансовую нагрузку, нормальный режим реализации древесины и формирования необходимого резерва денежных средств для расчетов с бюджетом; критерием, определяющим нсиблидими^ь ьнесснкя платежей и теленке нескольких сроков должен быть соответствующий объем древесины, указанный в лесорубочном билете (при объеме отпускаемой в рубку древесины ниже этого показателя целесообразно внесение платежей в единовременном порядке).

Практика контрольной работы налоговых органов показывает, что необходимо усилить ответственность лесхозов за правильность и своевременность проведения перерасчетов платежей по очередным срокам в связи с корректировкой их ставок.

При разработке новой редакции инструкции по плате за древесину на корню необходимо уточнение порядка перерасчета с последующим внесением в бюджет дополнительных сумм платежей по результатам истекшего года. В целях совершенствования указанного порядка целесообразно предусмотреть, чтобы перерасчет платежей представлялся в форме налоговой декларации, содержал сведения о распределении фактически произведенных и дополнительных платежей по уровням бюджетной системы и структуре отпущенной в рубку и заготовленной древесины по хозяйственным периодам и другим показателям.

В связи с требованием усиления взаимодействия налоговых и лесохозяйственных органов необходимо положительное решение вопроса об участии лесхозов в сборе лесного дохода в случаях, когда внесение его через кредитные учреждения и отделения связи затруднено.

Необходимо также возвращение к общеустановленному порядку обязательной уплаты субъектами малого предпринимательства лесных податей, независимо от применяемой ими системы налогообложения, учета и отчетности - упрощенной или общепринятой.

В настоящее время с принятием Лесного кодекса введенные им льготы, предоставляемые органам лесного хозяйства при выполнении ими различных ЛСССХСЗЯЙСТЕеИИЫХ И ИНЫХ морпгтлат!!!/ а тоуугр (тггтргп.ш.1м к|ятргпг>ням лесопользователей, стали правовой нормой. Однако необходима конкретизация порядка их предоставления.

В связи с тем, что в Лесном кодексе не содержится четкой нормы по порядку зачисления сумм материальной ответственности за лесонарушения, необходимо сохранить порядок направления части этих сумм в бюджет. Этот порядок, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.92 № 67, зачастую позволяет добиваться по указанным платежам значительных поступлений как в бюджет, так и на счета органов управления лесным хозяйством.

Необходимыми мерами усиления воздействия на лесонарушителей и возмещения ущерба природной среде являются такие, как повышение эффективности контроля за полнотой взимания и целевым использованием сумм материальной ответственности за лесонарушения помимо лесохозяйственных, также и со стороны финансовых и налоговых органов, активизация их деятельности, разграничение полномочий и усиление взаимодействия, а также повышение платежной дисциплины лесопользователей при направлении указанных сумм в бюджет и органам управления лесным хозяйством.

Оценка результатов деятельности предприятий лесного комплекса показывает, что еще одной причиной неудовлетворительного состояния дел с использованием лесосырьевых ресурсов является слабая организационная работа по переходу на новые формы хозяйственных взаимоотношений. Практика предоставления участков лесного фонда в аренду и продажи древесины на аукционах внедряется еще крайне медленными темпами, а иногда и с серьезными отступлениями от законодательных и нормативных документов.

В то же время внедрение рыночных методов управления в систему отношений органов власти регионов, органов управления лесным хозяйством и лссииильзоьателей может стать важным элементом активизации их деятельности. Особую актуальность эта проблема приобретает в многолесных регионах страны, в которых отрасли, базирующиеся на использовании сырьевых ресурсов леса, при условии принятия эффективных мер финансовой стабилизации могут в значительной мере определять основной экономический потенциал и хозяйственную специализацию территорий, а платежи за лесные ресурсы, и в первую очередь за древесину, могут играть существенную роль в формировании доходной части бюджета.

Необходимым требованием повышения результативности сбора лесного дохода является улучшение контрольной работы налоговых органов. В связи с ограниченными возможностями анализа и недостаточной объективностью получаемой налоговыми инспекциями от лесопользователей информации контрольная работа становится важнейшим условием обеспечения полноты и своевременности сбора лесного дохода. Выявляемые в ходе проверок лесопользователей нарушения налогового и лесного законодательства свидетельствуют об их типичном и нередко массовом характере.

Основными причинами недостаточного уровня налоговых поступлений по лесному доходу, наряду со сложным финасовым положением лесопользователей, являются: неудовлетворительный уровень их платежной дисциплины, несовершенство регламентированного действующей нормативной базой порядка исчисления и внесения в бюджет платежей, недостаточная информированность лесопользователей в вопросах налогового и лесного законодательства, отсутствии необходимой координации и действенного регулирования деятельности лесопользователей как со стороны вышестоящих организаций, так и местных органов власти и лесохозяйственных органов.

Важным и эффективным элементом в поиске резервов собираемости лесного дохода могут и должны стать такие меры, как совершенствование контрольной работы и усиление взаимодействия финансовых, налоговых, статистических, природоохранных и десохоэянст«?"""'* органов При этом в отношениях налоговых и лесохозяйственных органов, в компетенцию которых входит контроль за хозяйственной деятельностью лесопользователей, должны быть приняты необходимые меры по разграничению их полномочий, устранению дублирующих функций и более полному обмену информацией о состоянии и изменениях нормативной базы по исчислению и взиманию платежей за пользование лесными ресурсами и о результатах проводимых проверок.

Изучение опыта работы региональных налоговых инспекций показывает, что информационное обеспечение проводимых проверок и обмен информацией с другими контролирующими и хозяйственными органами являются необходимым условием действенного контроля.

Кардинальное изменение нормативной базы по платежам за пользование лесными ресурсами в связи с принятием Лесного и Налогового кодексов и повышением значимости этих платежей требует существенного совершенствования контрольной работы.

Значительный экономический эффект в вопросе рационального использования средств, направляемых на ведение лесного хозяйства, может быть достигнут в результате рациональной организации лесохозяйственного производства, ориентированного на установление оптимального соотношения между его частями, учет многоуровневого и динамического характера производства, придание хозяйственным процессам большей целенаправленности.

В лесном хозяйстве с преобладающим периодом незавершенного производства по основному лесному ресурсу - древесине, обеспечение взаимоувязанное™ всех элементов производственной структуры по аналогии с промышленным производством является особенно важным. Решению этой проблемы может способствовать совершенствование организации лесохозяйственного производства на системной основе.

Сбалансированность лес<~>™зяйственного производства может быть достигнута только при системной увязке отдельных мероприятий в течение всего периода лесовыращивания - от времени лесовосстановления и до момента главной рубки, результатом чего станут более эффективное расходование финансовых средств и снижение риска их нецелевого использования и потерь.