Совершенствование регионального налогообложения на основе разграничения компетенции федерального центра и территорий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование регионального налогообложения на основе разграничения компетенции федерального центра и территорий"

На правах рукописи

ЦАПКО АЛЕКСАНДР ВИКТОРОВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НА ОСНОВЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА И ТЕРРИТОРИЙ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь 2006

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор,

Ушвицкий Лев Исакович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

Голищева Людмила Ефимовна

кандидат экономических наук, доцент, Маслова Дагмара Васильевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Кубанский государственный

университет»

Защита состоится марта 2006 года в

/У

часов на заседании

регионального диссертационного совета по экономическим наукам ДМ 212.245.07 при ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу: 355029, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу: 355029, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

Автореферат разослан«?^ февраля 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного сов!

доктор экономических наук, доцент

100€ А

53-Г4

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Налоговые отношения, как компонент финансовой системы, являются одним из важнейших факторов, определяющих существование и эффективность современных государств. В' теории налогов известны базовые принципы формирования налоговых отношений между обществом, как коллективным налогоплательщиком, и государством, применение которых на практике создает налоговую систему, стимулирующую экономическое развитие на основе баланса фискальной, регулирующей и стимулирующей функций налогообложения. •

В федеративных государствах налоговые отношения характеризуются сложным комплексом взаимосвязей, отражающим движение финансовых потоков не только между субъектами рынка и государством, но и внутри бюджетной системы Принципы формирования налоговых межбюджетных отношений разрабатываются в р.амках теории государственного сектора, однако, до настоящего времени они не обрели однозначной трактовки как в отношении механизма перераспределения финансовых потоков, так и в аспекте разграничения налоговых полномочий между органами власти различного' уровня.

Российская налоговая система реализует ряд базовых принципов тебрии налогов в отношениях налогоплательщиков и государства в целом, в то время как недостаточная теоретическая проработанность принципов межбюджетных налоговых отношений привела к резкому дисбалансу федеральной й региональной подсистем, выражающемуся в преобладании налоговой компетенции федерального центра и минимизации прав субъектов РФ. Недооценка роли региональной системы налогообложения имеет следствием слабость собственных финансов субфедеральных образований, чрезмерную зависимость их от центра, резкую дифференциацию социально-экономического развития территорий. В этой связи в ряд актуальных задач выдвинулась

проблема совершенствования регионально ения на

основе разграничения налоговых прав органов власти федерального и субфедерального уровня в отношении баз налогообложения, создаваемых экономикой отдельной территории.

Расширение и углубление теоретических представлений о принципах формирования региональной системы налогообложения позволяет частично устранить существующий ныне пробел в обосновании структуры федеральных и региональных налогов, сформулировать ряд предложений, реализация которых может способствовать совершенствованию региональной системы налогообложения и упорядочению на этой основе финансов субъектов РФ.

Степень разработанности проблемы. Принципиальные основы налоговых отношений и методология налогообложения в рыночной экономике были предметом исследования классиков экономической теории, начиная с В. Петти, А. Смита, Д. Рикардо. Дальнейшее углубление и расширение положений теории налогов представлено работами Ж.-Б. Сэя, Ж. Сисмонди,

A. Вагнера, Л. Вальраса, К Викселя, Э. Линдаля, Д. Мак-Куллоха, К. Маркса, Дж. Милля, Ж. Неккера, К. Pay, Э. Сакса, А. Шеффле, Й. Шумпетера. Уточнению и совершенствованию теории налогов способствовали работа таких российских ученых, как И. Посошков, Н.Тургенев, И.Озеров,

B. Лебедев, И. Пересветов, И Янжул, В. Твердохлебов.

Проблемы взаимодействия общества и государства в аспекте формирования системы налогов, рассматривали ученые и государственные деятели, в числе которых Т. Гоббс, Ш. Монтескье, А. Тьер, А. Токвиль, Ф. Нитти, В. Татищев, М. Сперанский, Н. Бунге, С. Витте, Л. Эрхард.

В XX веке теорию налогов применительно к экономике индустриального общества развивали Р. Дорнбуш, Дж. Кейнс, Л. Киммель, А. Лаффер, Р. Масгрейв, П. Самуэльсон, М. Фридман, С. Фишер, Р. Шмалензи.

Значительный вклад в развитие теории налогов в условиях трансформации экономических отношений внесен современными российскими учеными Общие взгляды па процесс формирования доходов бюджетной системы развивают труды В. Андрианова, С. Глазьева, В. Панскова,

И. Подпориной, E.H. Евстигнеева, Т.Ф. Юткиной. Анализу форм налогообложения посвящены исследования Д. Львова, В. Маневича, С. Никитина, И. Фролова. Эффективность государственного регулирования экономики на основе налоговой политики рассматривают ~Е. Балацкий, Г. Горский, А Илларионов, Ю. Петров, Д. Черник, Н. Шмелев. Проблемы межбюджетных отношений представлены в работах В. Лексина и А. Швецова, исследования Л. Прониной, А. Лаврова, Л. Евстигнеевой посвящены вопросам региональных финансов и их связи с налоговым потенциалом территорий.

Отдавая должное перечисленным работам, следует отметить, что проблемы регионального налогообложения в них возникают лишь фрагментарно, в раду других не менее значимых вопросов. Работы, посвященные региональным финансам, в основном исследуют механизм бюджетного выравнивания на основе перераспределения финансовых потоков от центра к регионам, в то время как совершенствование региональной системы налогов остается на периферии научного анализа.

Изучение литературных источников позволяет заключить, что, несмотря на наличие трудов общеметодологического характера и работ, посвященных прикладным аспектам теории налогов, до настоящего времени остаются малоисследованными вопросы взаимовлияния федеральной и региональной подсистем налогообложения, недостаточно определены научные подходы к разграничению полномочий в отношении налоговых баз территории, требуют совершенствования методы оценки налогового потенциала региона. Эти обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и структуру.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Тема диссертации соответствует и. 1.6. «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности», п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью работы является теоретико-методологический анализ сущности налоговых отношений и принципиальных основ формирования систем налогообложения в федеративных государствах в аспекте разграничения компетенции центральных и региональных органов власти, обоснование на этой основе перспектив совершенствования системы регионального налогообложения Российской Федерации. Достижение поставленной цели требует решения ряда конкретных задач исследования:

• уточнения и классификации общих принципов налоговых отношений в социально-ориентированной рыночной экономике на основе анализа концептуальных подходов различных течений экономической теории;

• обоснования принципов разграничения налоговых прав цен фа и региональных образований исходя из реализации функций государственного управления на соответствующем уровне власти;

• оценки макроэкономических характеристик системы налогообложения в результате сопоставительного анализа налоговой компетенции Российской Федерации и ее субъектов за семилетний период (1998-2004 гг.);

• обоснования подходов к определению налогоспособности экономики на основе совокупного валового регионального продукта и диверсификации налоговых баз, обусловленных формированием и движением ВРП;

• раскрытия общих и специфических характеристик взаимодействия федеральной и региональной систем налогообложения на примере Ставропольского края; .

• уточнения принципов разграничения налоговых полномочий путем сравнительного анализа налогового потенциала территории в разрезе налоговых баз федерального и регионального подчинения.

Предметом исследования являются налоговые отношения в федеративных государствах во взаимосвязи с функциями, реализуемыми центральными и региональными органами власти.

Объектом исследования выступает налоговая система Российской Федерации в аспекте ее федеральной и региональной составляющих.

Методологическую и теоретическую основу работы составляют фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории налогообложения, а также разработки и рекомендации экономистов в области межбюджетных налоговых отношений, законодательные и иные нормативные акты органов государственной власти различного уровня Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись в рамках системного подхода на основании принципиальных положений диалектического метода. В качестве методологических инструментов исследования использовались такие методы как монографический, каузальный, структурный, функциональный, а также специальные приемы экономического анализа: сравнения, группировок, расчетно-конструктивное моделирование.

Эмпирическая база исследования представлена статистическими материалами Госкомстата РФ, Ставропольского краевого комитета государственной статистики, данными Министерства финансов РФ и Ставропольского края, Федеральной налоговой службы (ФНС) России и Управления ФНС России по Ставропольскому краю, Министерства экономического развития и торговли РФ и Ставропольского края, данными отечественной периодической печати, изученными и обработанными автором.

Рабочая гипотеза исследования основана на том, что экономическая эффективность налоговой системы обусловлена соблюдением определенных принципов налогообложения, нарушение которых негативно воздействует на финансовое положение рыночных субъектов и величину бюджетных доходов. Основным источником налоговых доходов является валовой региональный продукт, произведенный экономикой территории, в связи с чем в федеративных государствах возникает проблема разграничения налогов между федеральной и региональной системами налогообложения с целью обеспечения финансовой устойчивости центрального и региональных бюджетов. Разрешение этой проблемы основано на диверсификации объектов налогообложения и

определено наличием взаимосвязи между налоговым потенциалом и качеством нерыночных услуг органов власти соответствующего уровня.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Налоговые отношения есть отношения по поводу перераспределения части национального дохода, созданного хозяйственной деятельностью рыночных субъектов, в пользу государства, обеспечивающего охрану прав личности и собственности. Они проявляются в конкретной социально-экономической среде через налоговую систему, представляющую собой совокупность форм, методов и условий налогообложения, которой присущи устоявшиеся взаимосвязи и взаимозависимости.

2. Эффективная налоговая система федеративного государства опирается на принципиальные основы, среди которых выделяются принципы рыночной конкуренции, устанавливающие равенство условий хозяйствования, принципы государственного регулирования, способствующие коррекции недостатков рынка, и принципы фискального федерализма, обеспечивающие соответствие между качеством нерыночных государственных услуг и объемом центрального или регионального налогообложения, как платой за эти услуги.

3. В основу современной налоговой системы России положены принципы, обеспечивающие рыночную конкуренцию, в то время как подходы, способствующие государствен ному регулированию экономики, реализуются частично, а принципы фискального федерализма нарушены. Пренебрежение теоретически обоснованными правилами формирования налоговой системы привело к чрезмерной дифференциации налоговой компетенции, преобладанию федерального налогообложения и угнетению региональной системы налогов, результатом чего явилась слабость собственных финансов субъектов РФ.

4. Налоговые доходы бюджетной системы определены объемом совокупного валового регионального продукта на основе диверсификации трех групп налоговых баз - связанных с формированием, распределением и накоплением ВРП. В российской налоговой системе первая и вторая группы находятся в компетенции федерального центра, третья - в распоряжении

субъектов РФ. Несбалансированность собственных налоговых доходов федерального центра и регионов обусловлена диспаритетом налоговой компетенции.

5. Увеличение налоговых доходов бюджетной системы, в том числе консолидированного бюджета территории, есть функция роста налогоспособности экономики региона, которая определяется рядом факторов. Среди них выделяются внешние факторы, не зависящие от экономических решений, принимаемых населением и органами власти субъекта РФ, и внутренние, являющиеся следствием подобных решений. Наличие последних позволяет обосновать структуру региональных налогов, как форм обложения налоговых баз, непосредственно зависящих от деятельности органов управления субъектов РФ.

6. Достижение сбалансированности налоговых доходов федерального и территориального бюджетов РФ требует изменения существующей подчиненности объектов налогообложения на основе взаимосвязи собственных налогов и функций, реализуемых федеральными и региональными органами государственной власти. Налоги, обусловленные формированием ВРП и влияющие, в связи с этим, на стабильность макроэкономических показателей, должны оставаться в компетенции федерального центра, в то время как налоги, связанные с распределением и накоплением национального дохода целесообразно передать в распоряжение субъектов РФ.

7. Реализация предлагаемого подхода позволяет сформировать целостную и логичную структуру налоговой системы, в которой косвенное налогообложение, как инструмент макроэкономического регулирования, находится в распоряжении федерального центра, в то время как прямое налогообложение дохода и имущества экономических агентов территории определяется субъектом РФ, что позволяет активизировать существующие взаимосвязи между ростом экономики региона и экономической политикой органов власти субъектов РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке предложений по совершенствованию системы региональных налогов на основе сбалансированного распределения компетенции федерального центра и субъектов РФ. Реальное приращение научного знания состоит в следующем:

1. Уточнены содержание и структура принципов налогообложения, выделены принципы, обеспечивающие рыночную конкуренцию и эффективное распределение производственных ресурсов, принципы государственного регулирования, способствующие сглаживанию негативных рыночных эффектов, и принципы фискального федерализма, позволяющие активизировать взаимосвязь объемов налоговых поступлений и качества государственного управления.

2. Доказано, что нарушение принципов фискального федерализма в налоговой системе России вызвано дисбаланс налоговой компетенции федерального центра и субъектов РФ, умаление роли региональной системы налогообложения, результатом чего явилась слабость финансовой системы регионов и чрезмерность перераспределительных отношений в рамках бюджетной системы.

3. Обосновано применение в качестве характеристики системы налогообложения в целом, а также в аспекте ее федеральной и региональной составляющих, показателя фактического налогового пресса как отношения всех налогов, поступивших в бюджетную систему, включая социальные налоги, к совокупному валовому региональному продукту.

4. Расширено толкование взаимозависимости налоговых баз и структуры валового регионального продукта, показано их формирование на всех этапах воспроизводственного процесса. Выделены базы, связанные с производством ВРП, его распределением и накоплением, определены группы баз, подвергающихся федеральному и региональному налогообложению.

5. Проведен сравнительный анализ макроэкономических характеристик налоговой системы РФ в аспекте федеральной и региональной подсистем за

период 1998-2004 гг., в целом по России и по территории Ставропольского края, на основании которого доказан вывод о необходимости совершенствования региональной системы налогообложения.

6. Разработана методика определения налогового потенциала региона, опирающаяся на макроэкономическую оценку потенциальных налоговых баз, рассчитанную исходя из предположения о максимизации эффективности использования производственных ресурсов. Осуществлен сопоставительный анализ фактических и потенциальных налоговых доходов бюджетной системы по Ставропольскому краю за семилетний период по выделенным группам налоговых баз.

7 Обоснованы предложения о распространении компетенции федерального центра на налоги, связанные с формированием ВРП, и о передаче в распоряжение субъектов РФ налогов, обусловленных распределением и накоплением ВРП. Реализация подхода позволит формировать систему федеральных налогов на основе косвенного обложения, в то время как региональная налоговая система должна базироваться на прямом обложении дохода и имущества.

Теоретическое значение исследования. Теоретическая разработка перспектив совершенствования системы региональных налогов в аспекте распределения налоговой компетенции между уровнями бюджетной системы на основании диверсификации налогов, призвана расширить научное представление о механизме формирования государственных финансов. Предложенная в работе концепция распределения налоговой компетенции способствует дальнейшему изучению проблемы налоговых отношений в федеративных государствах.

Практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические положения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования налоговой системы, имеющем целью достижение самофинансирования субъектов РФ и обеспечения необходимых доходов на всех уровнях бюджетной системы. Материалы

исследования могут также найти применение в учебном процессе при изучении курсов «Налоги и налогообложение», «Финансы», специального курса «Региональная экономика», и других дисциплин, касающихся различных аспектов налогообложения.

Апробация работы. Основные положения исследования и его результаты на различных этапах работы представлялись, обсуждались и получили положительные отзывы на VII и VIII научно-технических конференциях «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2003, 2004 г.г.), Международной научно-практической конференции «Развитие научных концепций и технологий управления экономическими системами в современном обществе» (Киров, 2004 г.), IV Международной научно-практической конференции «Реформирование системы управления на современном предприятии» (Пенза, 2004 г.), XXXIV научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов Северо-Кавказского государственного технического университета (Ставрополь, 2005 г.), а также на научно-методических семинарах факультета экономики и финансов СевероКавказского государственного технического университета.

Публикации. Основные положения диссертации изложены в 9 публикациях общим объемом 2,8 печатных листа.

Структура диссертации обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация общим объемом 153 страницы состоит из введения, трех глав, содержащих по два параграфа, заключения, библиографического списка (155 наименований) и приложений на 9 листах. Положения диссертации доказываются на основе статистических и расчетных данных, представленных в 10 таблицах и иллюстрируются 3 рисунками

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень разработанности проблемы в отечественной и зарубежной литературе, сформулирована рабочая гипотеза, поставлена цель исследования и определены его задачи, предмет и объект, а также теоретико-методологическая и

эмпирическая основы, изложены положения работы, выносимые на защиту, их научная новизна, показано теоретическое и практическое значение полученных результатов.

В первой главе «Сущность и принципы налоговых отношений в федеративных государствах» рассмотрена сущность налоговых отношений в рыночной экономике, уточнены и структурированы общие принципы их формирования и специальные подходы, обусловленные федеративным устройством государственной власти.

Во второй главе «Современное состояние налоговой системы РФ» представлен сопоставительный анализ макроэкономических характеристик системы налогов в России за период с 1998 по 2004 год в целом и в разрезе федеральной и территориальной подсистем.

В третьей главе «Совершенствование системы регионального налогообложения» на основе авторской методики оценки налогового потенциала субъекта РФ обоснованы предложения по совершенствованию регионального налогообложения, исходя из целей увеличения доходов региональных бюджетов и достижения баланса налоговой компетенции всех уровней бюджетной системы.

В заключении содержатся теоретические выводы, характеризующие результаты исследования, практические рекомендации, реализация которых может способствовать совершенствованию регионального налогообложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Налоговые отношения возникают вследствие договора между обществом и государством с целью финансирования процесса производства общественных нерыночных благ, в связи с чем, сущностью налоговых отношений является оплата обществом, как коллективным налогоплательщиком, услуг государства по защите прав личности и собственности. Содержанием налоговых отношений является перераспределение в пользу государства части национального дохода, созданного хозяйственной деятельностью рыночных субъектов, при этом

оплата налога производится налогоплательщиком за счет дохода, полученного от использования принадлежащих ему ресурсов - труда, земли, финансового и производственного капитала. Монопольное положение государства как поставщика нерыночных услуг и его право принуждения к исполнению законов, обусловливают неравноправие субъектов налоговых отношений, которое для отдельного плательщика проявляется в безвозмездности налога.

Налоговые отношения в конкретной социально-экономической среде проявляются в виде налоговой системы, в которой отдельные налоги выступают как ее компоненты. В связи с изложенным, в работе обосновывается следующая дефиниция. Налог есть юридическая форма реализации налоговых отношений по поводу передачи части дохода экономических агентов, на условиях обязательности и индивидуальной безвозмездности, в собственность государства для финансирования процесса производства общественных благ.

Формирование эффективной налоговой системы требует соблюдения определенных институциональных правил - принципов налогообложения, очерчивающих границы налоговых отношений, виды и формы применяемых налогов, а также условия налогообложения. Сравнительный анализ принципов налогообложения в трактовке различных теоретических школ, а также практики их применения в ряде стран, позволяет выделить среди них принципы, соблюдение которых способствует эффективному распределению ресурсов на основе механизма рыночной конкуренции, и принципы, обусловливающие возможность государственного регулирования экономики в тех случаях, когда рыночный механизм подобного распределения не обеспечивает. К первой группе принципов отнесены законность, равенство, всеобщность и административная простота налогообложения, принципы второй группы включают в себя справедливость, соответствие объема налогов и государственных услуг, гибкость и соблюдение целостности экономического пространства страны.

В федеративных государствах налоговые отношения характеризуются сложной системой взаимосвязей и взаимозависимостей, обусловленных

иерархией органов власти, реализующих различные государственные функции, что требует, в дополнение к базовым принципам, установления принципов фискального федерализма, на основе которых формируется система налогов. Объективная ограниченность налоговых доходов порождает в федеративном государстве проблему их распределения между уровнями бюджетной системы. Её разрешение в современных экономически успешных государствах осуществляется в рамках кооперативной модели фискального федерализма, на основе одного из двух существующих подходов - разделения поступающих налоговых доходов или разграничения налоговой компетенции.

Первый подход позволяет снизить противоречия бюджетно-налоговых отношений в краткосрочном периоде посредством перераспределения доходов центра в пользу подчиненных бюджетов, однако отсутствие заинтересованности региональных органов власти в расширении налоговых баз, не входящих в их компетенцию, не позволяет разрешить указанное противоречие в долгосрочном периоде. Второй подход лишен этого недостатка, поскольку закрепление за каждым уровнем государственной власти собственных объектов налогообложения создает условия реализации экономических интересов центра и регионов на основе стимулирования экономического роста.

Уточнение перечня и содержания принципов формирования налоговых отношений в федеративном государстве осуществляется в работе на основе подходов теории государственного сектора Р. Мао-рейва1, выделяющей три важнейшие экономические функции - стабилизационную, дистрибутивную и аллокационную, присущие различным уровням государственной власти. Функция макроэкономической стабилизации реализуется центральным правительством посредством налогов, обладающих стабилизирующим эффектом, вследствие их тесной связи с объемом валового внутреннего продукта. Дистрибутивная функция в федеративных государствах, в' силу обширности их территорий и объективного разнообразия условий

'Си. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. / Пер с янгл.-М.: ИНФРА-М.1997 -с. 64.

хозяйствования признается как за федеральным центром, так и за регионами. Реализация функции основана на различиях в налогообложении территорий с целью оптимизации структуры экономики и эффективности использования ресурсов Аллокационная функция реализуется на разных уровнях государственной власти в процессе оказания услуг, создающих условия хозяйственной деятельное!и, на основе связи между экономической политикой соответствующего уровня власти и закрепленными за нею налогами.

Исходя из этого, в работе обоснованы следующие принципы фискального федерализма, обусловливающие разграничение налоговой компетенции между федеральными и региональными органами власти: централизация макроэкономических стабилизаторов, справедливость, понижение мобильности баз параллельно с понижением уровня бюджета, экономическая эффективность, сбалансированность федеральных и субфедеральных финансов Уточнение содержания принципов налогообложения в рыночной экономике позволило использовать их в качестве методологической основы анализа российской налоговой системы в разрезе ее федеральной и территориальной составляющих.

Налоговая система России, созданная в условиях резкой смены экономических отношений на рубеже 90-х годов XX века на основе компиляции форм и методов налогообложения, применяемых в странах рыночной экономики, обладала рядом негативных характеристик. Дифференциация налогового пресса по отраслям и видам деятельности, чрезмерное давление на реальный сектор экономики, достигавший в начале этого периода в промышленности по разным оценкам 50-65% добавленной стоимости, нарушали принцип налогового равенства. Использование многообразных и частных налоговых льгот искажало принцип всеобщности обложения, запутанность и противоречивость налогового законодательства делали налоговое администрирование неэффективным. Пренебрежение базовыми принципами налоговых отношений привело к угнетению как регулирующей, так и социальной функций налогов, в связи с чем к концу последнего десятилетия прошлого века необходимость совершенствования

налоговой системы стала очевидной. Этот процесс вылился в законодательную форму Налогового кодекса России (НК РФ), первая часть которого вступила в силу в 1999 году, а вторая (в ограниченном объеме) - в 2001 году.

Сопоставление макроэкономических показателей налогообложения за шестилетний период экономической деятельности в условиях НК РФ (19992004 гг.) и сравнение их динамики с характеристиками 1998 года, проведенное в работе, позволило обосновать некоторые выводы о состоянии федеральной и региональной составляющих налоговой системы с точки зрения реализации принципов фискального федерализма.

Наиболее полной макроэкономической характеристикой налоговой системы принято считать налоговый пресс - отношение налогов к валовому внутреннему продукту. Однако фактическая величина этого показателя зачастую занижена в связи с тем, что вне поля зрения исследователей оказались два обстоятельства. Во-первых, обычно в расчет принимаются только налоги, формирующие консолидированный бюджет страны, в то время как значительная величина социальных налогов непосредственно зачисляется в бюджеты государственных социальных фондов. Во-вторых, в состав ВВП включается стоимость нерыночных государственных услуг, не облагающихся налогами по определению, ибо налоги служат платой за эти услуги. Более объективным показателем в связи с этим является совокупный валовой региональный продукт (СВРП), который, в отличие от ВВП, не включает в себя добавленную стоимость по нерыночным услугам, (оборона, государственное управление), оказываемым государственными учреждениями обществу в целом. Представляется целесообразным при расчете налогового пресса принимать во внимание все налоговые доходы бюджетной системы, включая социальное обложение, относя эту величину к совокупному валовому региональному продукту.

Расчеты показывают, что существенные изменения налогового законодательства, связанные с введением в действие второй части НК РФ, в первую очередь, снижение ставок основных федеральных налогов, не привели к

заметному ослаблению налогового пресса. В начале периода исследования доля СВРП территорий, изымаемого в бюджетную систему страны составляла 38,6% (1998 г.), к 2005 году этот показатель приближается к 36%, оставаясь неоправданно высоким для современного состояния экономики страны.

В России реализуется кооперативная модель фискального федерализма в ее первой модификации, основанной на перераспределении в пользу нижестоящих бюджетов части доходов по федеральным налогам, поскольку наиболее крупные налоговые базы находятся в распоряжении федерального центра, в то время как субфедеральные образования не имеют собственных налогов, способных обеспечить реальное финансирование их деятельности Важно отметить, что в распоряжение совокупного бюджета территорий поступает меньшая часть изъятых из экономики ресурсов, составляющая в среднем 12,0% СВРП (таблица 1), что нарушает требования бюджетного законодательства о паритетном разделении налоговых доходов между ценфальным и подчиненными бюджетами. Формирование доходов территорий в основном происходит за счет федеральной, а не региональной системы налогообложения.

Таблица 1 - Структура налоговых доходов совокупного бюджета территорий в

процентах совокупного ВРП

Показатель 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Налог на прибыль 2,57 3,37 3,55 2,37 3,23 _3,08 3,18 4,58

Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) 2,95 2,34 3,79 4,06 3,97

Налог на добавленную стоимость (НДС) 2,18 1,62 1,38 0,00 0,00 0,00 0,00

Акцизы 0,64 0,60 0,57 0,51 0,52 0,88 0,90

Ресурсные федеральные налоги 0,48 0,50 0,57 0,66 0,74 0,81 0,63

Всего федерапьн. налоги в доходах территорий 8,82 8,44 8,44 8,23 8,13 8,92 10,1

Всего налоговые доходы совокуп. террит. бюджета 12,84 12,00 11,94 11,30 11,65 12,12 12,5

Всего налоговые доходы бюджетной системы 38,59 38,07 41,75 45,88 48,56 38,75 35,89

Практика перераспределения в пользу регионов средств регулирующих федеральных налогов, формирующих до 70-80% налоговых доходов совокупного бюджета территорий, не обеспечивает сбалансированности региональных финансов. Совокупный бюджет территорий до недавнего времени характеризуется дефицитом (7,8 миллиардов в 2001 г. и 53,6 миллиардов рублей в 2002 г.), в то время как федеральный бюджет с 2000 года сводится с профицитом. Приведенные данные позволяют сделать вывод о нарушении в налоговой системе России таких принципов фискального федерализма, как справедливость, экономическая эффективность, сбалансированность федеральных и субфедеральных финансов, результатом чего является слабость региональной системы налогообложения.

Усиление роли региональных налогов в формировании доходов субъектов РФ видится на пути расширения собственной налоговой базы на основе эффективного государственного управления экономическим развитием территории. Сложная диверсифицированная структура современной налоговой системы выделяет различные составляющие ВРП, в качестве самостоятельных объектов налогообложения. Движение финансовых потоков в процессе производства валового регионального продукта, его распределения и накопления создает три группы объектов налогообложения и связанных с ними налоговых баз. Первая группа образуется на этапе формирования добавленной стоимости налогоплательщика, вторая - при распределении ВРП, третья - в результате сбережения доли ВРП в форме недвижимого имущества или основных производственных фондов.

Как известно, ВРП представляет совокупную добавленную стоимость, созданную экономикой территории за определенный период. В состав добавленной стоимости, как ее компоненты, входят косвенные налоги и единый социальный налог (ЕСН), базы которых («чистая добавленная стоимость»2 и расходы на оплату труда) обусловлены формированием валового

1 Под «чистой» добавленной стоимостью мы понимаем облагаемую добавленную стоимость, до включения в ее состав НДС.

регионального продукта. После реализации добавленной стоимости распределение доходов труда и капитала формирует объекты обложения прямыми подоходными налогами - на прибыль и на доходы физических лиц, базы которых связаны с распределением ВРП. Сбереженный доход частично направляется на накопление, в результате чего формируются базы поимущественных налогов.

В налоговой системе России компетенция федерального центра распространяется на базы, связанные с формированием и распределением ВРП, в распоряжении субъектов РФ находятся базы, обусловленные накоплением дохода. Оценка налоговых баз в целом по стране, сделанная в работе на основе статистических данных, подтверждает обоснованный ранее вывод о диспаритете налоговой компетенции федерального центра и регионов, как результате существующего разграничения налогов.

Детальное исследование роли региональной системы налогообложения в формировании доходов территории проведено в работе для экономики Ставропольского края. Общий объем налоговых изъятий в бюджетную систему по территории края составляет около трети ВРП и характеризуется незначительными колебаниями вокруг среднего по стране (29,33% ВРП против 31,09% СВРП в 1998 году и 31,87% ВРП против 31,19% СВРП в 2004 г.). Пропорция распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, неустойчивая в начале исследуемого периода, к концу его также приближается к средним показателям (в консолидированный бюджет Ставропольского края в 2004 I. зачислено 39,3% налоговых поступлений, в совокупный бюджет территорий 39,9%), что позволяет распространить выводы исследования на экономику страны в целом.

Среди федеральных налогов заметную роль играют налог на прибыль и налог на доходы физических лиц, взимаемые при распределении ВРП. При этом значение налога на прибыль стабильно, в то время как значение НДФЛ возрастает, что обусловлено не столько увеличением доходов населения,

сколько изменением подхода к распределению налоговых доходов по НДФЛ, которые с 2002 года полностью зачисляются в бюджеты субъектов РФ.

Оздоровление региональных финансов на основе совершенствования собственного налогообложения тесно связано со структурой и оценкой налогового потенциала экономики территории. Сравнительный анализ фактических объемов налоговых поступлений с потенциально возможными налоговыми доходами в заданных условиях хозяйствования, проведенный в работе для экономики Ставропольского края, позволяет выявить те налоговые базы', в отношении которых компетенция региона была бы наиболее целесообразна.

В структуре налоговых доходов Ставропольского края преобладают федеральные налоги (таблица 2), при этом заметна устойчивая тенденция повышения их роли в течение анализируемого периода, в то время как собственные налоги региона теряют свое значение, обеспечивая в 1998 году 28,36% налоговых доходов региона, в 2004 году лишь 14,36%.

Таблица 2 - Структура налоговых доходов консолидированного бюджета

Ставропольского края в процентах к итогу

Показатель 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Налог на прибыль 24,68 26,17 23,59 34,19 28,25 23,76 23,63

НДФЛ 21,37 18,81 21,14 29,78 34,59 33,65 36,59

НДС 15,29 11,13 8,52 0,00 0,00 0,00 0,00

Специальные режимы для малого бизнеса 0,55 5,01 3,49 6,23 6,10 5,44 5,76

Акцизы 3,31 3,92 7,16 3,36 3,48 6,32 9,57

Ресурсные налоги 6,44 6,11 6,28 5,36 8,74 11,92 10,09

Налоги на имущество 15,29 11,28 10,16 9,48 11,46 10,94 11,07

Прочие налоги 13,07 17,56 19,65 11,60 7,38 7,97 3,29

Всего налоговые доходы 100 100 100 100 100 100 100

Уд. вес федерал, налогов 71,64 71,16 70,19 78,91 81,16 81,09 85,64

Уд. вес территор. налогов 28,36" 28,84 29,81 21,09 18,84 18,91 14,36

Оценка налогового потенциала региона в большинстве работ проводится либо методом репрезентативной налоговой системы (РНС), либо

косвенным методом (КМ). Метод РНС оценивает величину потенциальных налоговых доходов, создаваемых экономикой региона, как произведение налоговых ставок и соответствующих налоговых баз, регистрируемых налоговыми органами. КМ - метод основан на оценке совокупной налоговой базы как производной от одного или нескольких макроэкономических показателей, характеризующих ВРП региона, и применения к этой базе показателя налогового пресса как совокупной налоговой ставки.

Каждый из рассмотренных методов оценки налогового потенциала обладает как достоинствами, так и недостатками. Метод РНС позволяет достоверно оценить текущий налоговый потенциал региона, однако его прогнозная ценность невелика, поскольку в расчет не включаются недоимки и вклад теневой экономики. Достоинствами косвенного метода является учет последней и большая прогнозная ценность, недостатками - сложность расчетов и невозможность дифференцированных оценок налогового потенциала отдельно для федеральной и региональной подсистем налогообложения.

В работе предложен способ оценки налогового потенциала, объединяющий достоинства рассмотренных методов, основанный на макроэкономической оценке потенциальных налоговых баз, связанных с формированием, распределением и накоплением ВРП, и применении к этим базам соответствующих налоговых ставок. Такой прием позволяет, во-

первых, учесть вклад теневой экономики, во-вторых, оценить отдельно налоговый потенциал федеральной и региональной систем налогообложения.

Оценка налогового потенциала Ставропольского края осуществлена исходя из посылки об эффективном использовании ресурсов региона, вследствие чего в расчет приняты потенциальные доходы безработных при обеспечении полной занятости и потенциальная прибыль ныне убыточных предприятий, пересчитанная исходя из среднеотраслевой нормы рентабельности. База налогов на имущество определена на основе индекса накопления, фиксируемого статистикой. В таблице 3 представлены данные о

составляющих налогового потенциала (Р) по важнейшим федеральным и региональным налогам в сравнении с фактическими показателями (Р).

Таблица 3 - Фактические и потенциальные налоговые доходы бюджетной системы по Ставропольскому краю в процентах ВРП

Налог (Р)/(Р) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Социальные налоги ¥ 9,96 9,62 6,79 9,45 8,63 9,27 10,53

Р 11,69 11,80 12,14 12,50 14,0 16,46 14,28

Налог на прибыль Р 3,22 3,85 3,90 5,23 3,87 4,08 3,95

Р 3,38 4,94 4,79 6,33 4,19 3,61 3,79

Специальные налоговые режимы Р 0,07 0,66 0,45 0,7 0,74 0,91 0,90

Р 0,54 0,63 0,58 0,97 1,04 1,11 1,16

Подоходный налог с физических лиц (с 2001 г. - НДФЛ) Р 1,98 1,74 1,98 2,88 3,56 4,34 4,59

Р 4,29 4,86 4,81 5,02 5,66 6,46 7,61

НДС Р 5,75 5,15 4,19 5,58 5,26 6,29 5,64

Р 4,53 4,57 4,09 4,81 5,82 6,13 б;45

Акцизы на алкоголь Р 0,79 0,81 1,48 1,81 1,54 1,61 Г,57

Р 0,82 0,65 0,60 0,58 0,64 0,84 1,70

Налоги на имущество Р 1,44 1,06 0,96 0,92 1Д7 1,41 1,39

Р 9,28 6,21 4,36 3,34 2,81 2,75 2,57

Всего доходов по оцениваемым налогам Р 23,21 22,89 19,75 26,57 24,7 27,91 28,57

Р 34,53 33,66 31,37 33,35 34,2 37,36 37,56

Рост ВРП связан в первую очередь с увеличением эффективности использования трудовых ресурсов и снижением безработицы, поэтому наибольшим потенциалом обладают налоги, связанные с трудовыми доходами населения: ЕСН (3,75% ВРП) и НДФЛ (3,02% ВРП). Очевидно, что управление этими процессами на уровне федерации достигло своего предела, иначе налоговый потенциал указанных налогов был бы реализован более полно.

В этих условиях детальное регулирование экономики территории с целью стимулирования процесса воспроизводства должны осуществлять

органы власти субъектов РФ, в том числе опираясь на реальные права в отношении налогов, обеспечивающих доходы территориального бюджета. В связи с этим представляется целесообразным формировать федеральную систему налогообложения на основе косвенных налогов, в то время как региональная система должна строиться на основе прямого обложения доходов экономических'субъектов региоиа.

В самом деле, косвенные налоги, в первую очередь НДС, обладают жестко детерминированной связью с СВРП, который является совокупной базой НДС. Эта связь делает налог на добавленную стоимость инструментом макроэкономической стабилизации, что содействует реализации стабилизационной и дистрибутивной функций федеральных органов власти Прямые подоходные налоги непосредственно определены эффективностью воспроизводственного процесса. Поскольку дифференциация субъектов РФ по природным и трудовым ресурсам требует различных подходов к стимулированию воспроизводства в рамках экономики региона, налоги на прибыль и на доход физических лиц, находящиеся в компетенции субъектов РФ могут явиться действенным инструментом такого регулирования.

Разграничение налоговых полномочий на основе уточненных принципов фискального федерализма позволяет создать целостную структуру налоговой системы России, в которой органы федеральной власти контролируют налоговые базы, связанные с формированием ВВП, в то время как регионы стимулируют производство на основе прямого налогообложения баз, обусловленных распределением и накоплением ВВП Реализация такого подхода обеспечивает сбалансированность собственных налоговых доходов федерации и регионов (18,75% и 12,44% СВРП для данных 2004 года), против фактических 28,82% и 2,37% СВРП. Предлагаемые пути совершенствования региональной системы налогов значительно расширяют возможности самофинансирования субъектов РФ, обеспечивая качественное государственное управление экономикой региона и эффективное использование региональных ресурсов.

Основные положения исследования отражены в следующих работах:

1. Ушвицкий Л.И., ЦапкоА.В. Проблемы регионального налогообложения в России на современном этапе развития. // Материалы VII научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Экономические науки. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2003. - 0,2 п.л. (в том числе автора - 0,1 п.л.)

2. Цапко A.B. Налоговый федерализм и управление региональным налогообложением в России. // Материалы международной научно-практической конференции «Развитие научных концепций и технологий управления экономическими системами в современном обществе». - Киров, 2004. - 0,3 п.л.

3. Цапко A.B. Система регионального налогообложения и проблемы развития региона. // Материалы IV Международной научно-практической конференции «Реформирование системы управления на современном предприятии». - Пенза, 2004. - 0,2 п.л.

4. Цапко A.B. Необходимость оценки налогового потенциала региона. // Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции «Управление в социальных и экономических системах». - Пенза, 2004 - 0,2 п.л.

5. Цапко A.B. Разработка налоговой политики и налоговый паспорт региона // Материалы VIII научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Экономические науки. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. - 0,2 п.л.

6. Цапко A.B. Сущность налогового потенциала региона. // Материалы VIII научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Экономические науки. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. - 0,2 п.л.

7. Цапко A.B. Роль регионального налогообложения в бюджетной системе. // Материалы XXXIV научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и

студентов Северо-Кавказского государственного технического университета. Экономика. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2005. - 0,2 п.л.

8. Цапко A.B. Федеральная и региональная подсистемы налогообложения в экономике Ставропольского края. // «Проблемы реализации концепции устойчивого развития общества». Межвузовский сборник научно-исследовательских работ. - М.: УМИЦ «Учебная литература», 2005. - 0,7 п.л.

9. Цапко A.B. Регулирование Hanoi ообложения прибыли как инструмент региональной налоговой политики. // Сборник научных трудов Северо-Кавказского государственного технического университета. Серия «Экономика». Том 1. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2006. - 0,6 п.л.

Подписано в печать 13.02.2006 г. Формат 60x84 1/16 Усл. печ. л. - 1,6 Уч.- изд. л. -1,1 Бумага офсетная. Печать офсетная. Заказ 68 Тираж 100 экз. ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» 355029, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2

Издательство Северо-Кавказского государственного технического университета Отпечатано в типографии СевКавГТУ

»-3951

i

ч

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Цапко, Александр Викторович

ВВЕДЕНИЕ.

1. СПЕЦИФИКА НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ.

1.1. Сущность налоговых отношений в рыночной экономике.

1.2. Принципы распределения налоговой компетенции в федеративных государствах.

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Макроэкономические параметры налогообложения и налоговая компетенция федеральных и территориальных органов власти.

2.2. Налогоспособность региональной экономики в условиях действующей системы налогообложения.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ.

3.1. Федеральная и региональная подсистемы налогообложения в Ставропольском крае.

3.2. Упорядочение налоговой компетенции как способ совершенствования регионального налогообложения.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование регионального налогообложения на основе разграничения компетенции федерального центра и территорий"

Актуальность темы исследования. Налоговые отношения, как компонент финансовой системы, являются одним из важнейших факторов, определяющих существование и эффективность современных государств. В теории налогов известны базовые принципы формирования налоговых отношений между обществом, как коллективным налогоплательщиком, и государством, применение которых на практике создает налоговую систему, стимулирующую экономическое развитие на основе баланса фискальной, регулирующей и стимулирующей функций налогообложения.

В федеративных государствах налоговые отношения характеризуются сложным комплексом взаимосвязей, отражающим движение финансовых потоков не только между субъектами рынка и государством, но и внутри бюджетной системы. Принципы формирования налоговых межбюджетных отношений разрабатываются в рамках теории государственного сектора, однако, до настоящего времени они не обрели однозначной трактовки как в отношении механизма перераспределения финансовых потоков, так и в аспекте разграничения налоговых полномочий между органами власти различного уровня.

Российская налоговая система реализует ряд базовых принципов теории налогов в отношениях налогоплательщиков и государства в целом, в то время как недостаточная теоретическая проработанность принципов межбюджетных налоговых отношений привела к резкому дисбалансу федеральной и региональной подсистем, выражающемуся в преобладании налоговой компетенции федерального центра и минимизации прав субъектов РФ. Недооценка роли региональной системы налогообложения имеет следствием слабость собственных финансов субфедеральных образований, чрезмерную зависимость их от центра, резкую дифференциацию социально-экономического развития территорий. В этой связи в ряд актуальных задач выдвинулась проблема совершенствования региональной системы налогообложения на основе разграничения налоговых прав органов власти федерального и субфедерального уровня в отношении баз налогообложения, создаваемых экономикой отдельной территории.

Расширение и углубление теоретических представлений о принципах формирования региональной системы налогообложения позволяет частично устранить существующий ныне пробел в обосновании структуры федеральных и региональных налогов, сформулировать ряд предложений, реализация которых может способствовать совершенствованию региональной системы налогообложения и упорядочению на этой основе финансов субъектов РФ.

Степень разработанности проблемы. Принципиальные основы налоговых отношений и методология налогообложения в рыночной экономике были предметом исследования классиков экономической теории, начиная с В. Петти, А. Смита, Д. Рикардо. Дальнейшее углубление и расширение положений теории налогов представлено работами Ж.-Б. Сэя, Ж. Сисмонди, А. Вагнера, JI. Вальраса, К. Викселя, Э. Линдаля, Д. Мак-Куллоха, К. Маркса, Дж. Милля, Ж. Неккера, К. Pay, Э. Сакса, А. Шеффле, Й. Шумпетера. Уточнению и совершенствованию теории налогов способствовали работы таких российских ученых, как И. Посошков, Н. Тургенев, И. Озеров, В. Лебедев, И. Пересветов, И. Янжул, В. Твердохлебов.

Проблемы взаимодействия общества и государства в аспекте формирования системы налогов, рассматривали ученые и государственные деятели, в числе которых Т. Гоббс, Ш. Монтескье, А. Тьер, А. Токвиль, Ф. Нитти, В. Татищев, М. Сперанский, Н. Бунге, С. Витте, Л. Эрхард.

В XX веке теорию налогов применительно к экономике индустриального общества развивали Р. Дорнбуш, Дж. Кейнс, Л. Киммель, А. Лаффер, Р. Масгрейв, П. Самуэльсон, М. Фридман, С. Фишер, Р. Шмалензи.

Значительный вклад в развитие теории налогов в условиях трансформации экономических отношений внесен современными российскими учеными. Общие взгляды на процесс формирования доходов бюджетной системы развивают труды В. Андрианова, С. Глазьева,

B. Панскова, И. Подпориной, E.H. Евстигнеева, Т.Ф. Юткиной. Анализу форм налогообложения посвящены исследования Д. Львова, В. Маневича,

C. Никитина, И. Фролова. Эффективность государственного регулирования экономики на основе налоговой политики рассматривают Е. Балацкий, Г. Горский, А. Илларионов, Ю. Петров, Д. Черник, Н. Шмелев. Проблемы межбюджетных отношений представлены в работах В. Лексина и А. Швецова, исследования Л. Прониной, А. Лаврова, Л. Евстигнеевой посвящены вопросам региональных финансов и их связи с налоговым потенциалом территорий.

Отдавая должное перечисленным работам, следует отметить, что проблемы регионального налогообложения в них возникают лишь фрагментарно, в ряду других не менее значимых вопросов. Работы, посвященные региональным финансам, в основном исследуют механизм бюджетного выравнивания на основе перераспределения финансовых потоков от центра к регионам, в то время как совершенствование региональной системы налогов остается на периферии научного анализа.

Изучение литературных источников позволяет заключить, что, несмотря на наличие трудов общеметодологического характера и работ, посвященных прикладным аспектам теории налогов, до настоящего времени остаются малоисследованными вопросы взаимовлияния федеральной и региональной подсистем налогообложения, недостаточно определены научные подходы к разграничению полномочий в отношении налоговых баз территории, требуют совершенствования методы оценки налогового потенциала региона. Эти обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и структуру.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Тема диссертации соответствует п. 1.6. «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности», п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью работы является теоретико-методологический анализ сущности налоговых отношений и принципиальных основ формирования систем налогообложения в федеративных государствах в аспекте разграничения компетенции центральных и региональных органов власти, обоснование на этой основе перспектив совершенствования системы регионального налогообложения Российской Федерации. Достижение поставленной цели требует решения ряда конкретных задач исследования:

• уточнения и классификации общих принципов налоговых отношений в социально-ориентированной рыночной экономике на основе анализа концептуальных подходов различных течений экономической теории;

• обоснования принципов разграничения налоговых прав центра и региональных образований исходя из реализации функций государственного управления на соответствующем уровне власти;

• оценки макроэкономических характеристик системы налогообложения в результате сопоставительного анализа налоговой компетенции Российской Федерации и ее субъектов за семилетний период (19982004 гг.);

• обоснования подходов к определению налогоспособности экономики на основе совокупного валового регионального продукта и диверсификации налоговых баз, обусловленных формированием и движением ВРП;

• раскрытия общих и специфических характеристик взаимодействия федеральной и региональной систем налогообложения на примере Ставропольского края;

• уточнения принципов разграничения налоговых полномочий путем сравнительного анализа налогового потенциала территории в разрезе налоговых баз федерального и регионального подчинения. Предметом исследования являются налоговые отношения в федеративных государствах во взаимосвязи с функциями, реализуемыми центральными и региональными органами власти.

Объектом исследования выступает налоговая система Российской Федерации в аспекте ее федеральной и региональной составляющих.

Методологическую и теоретическую основу работы составляют фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории налогообложения, а также разработки и рекомендации экономистов в области межбюджетных налоговых отношений, законодательные и иные нормативные акты органов государственной власти различного уровня. Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись в рамках системного подхода на основании принципиальных положений диалектического метода. В качестве методологических инструментов исследования использовались такие методы как монографический, каузальный, структурный, функциональный, а также специальные приемы экономического анализа: сравнения, группировок, расчетно-конструктивное моделирование.

Эмпирическая база исследования представлена статистическими материалами Госкомстата РФ, Ставропольского краевого комитета государственной статистики, данными Министерства финансов РФ и Ставропольского края, Федеральной налоговой службы (ФНС) России и Управления ФНС России по Ставропольскому краю, Министерства экономического развития и торговли РФ и Ставропольского края, данными отечественной периодической печати, изученными и обработанными автором.

Рабочая гипотеза исследования основана на том, что экономическая эффективность налоговой системы обусловлена соблюдением определенных принципов налогообложения, нарушение которых негативно воздействует на финансовое положение рыночных субъектов и величину бюджетных доходов. Основным источником налоговых доходов является валовой региональный продукт, произведенный экономикой территории, в связи с чем в федеративных государствах возникает проблема разграничения налогов между федеральной и региональной системами налогообложения с целью обеспечения финансовой устойчивости центрального и региональных бюджетов. Разрешение этой проблемы основано на диверсификации объектов налогообложения и определено наличием взаимосвязи между налоговым потенциалом и качеством нерыночных услуг органов власти соответствующего уровня.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Налоговые отношения есть отношения по поводу перераспределения части национального дохода, созданного хозяйственной деятельностью рыночных субъектов, в пользу государства, обеспечивающего охрану прав личности и собственности. Они проявляются в конкретной социально-экономической среде через налоговую систему, представляющую собой совокупность форм, методов и условий налогообложения, которой присущи устоявшиеся взаимосвязи и взаимозависимости.

2. Эффективная налоговая система федеративного государства опирается на принципиальные основы, среди которых выделяются принципы рыночной конкуренции, устанавливающие равенство условий хозяйствования, принципы государственного регулирования, способствующие коррекции недостатков рынка, и принципы фискального федерализма, обеспечивающие соответствие между качеством нерыночных государственных услуг и объемом центрального или регионального налогообложения, как платой за эти услуги.

3. В основу современной налоговой системы России положены принципы, обеспечивающие рыночную конкуренцию, в то время как подходы, способствующие государственному регулированию экономики, реализуются частично, а принципы фискального федерализма нарушены. Пренебрежение теоретически обоснованными правилами формирования налоговой системы привело к чрезмерной дифференциации налоговой компетенции, преобладанию федерального налогообложения и угнетению региональной системы налогов, результатом чего явилась слабость собственных финансов субъектов РФ.

4. Налоговые доходы бюджетной системы определены объемом совокупного валового регионального продукта на основе диверсификации трех групп налоговых баз - связанных с формированием, распределением и накоплением ВРП. В российской налоговой системе первая и вторая группы находятся в компетенции федерального центра, третья - в распоряжении субъектов РФ. Несбалансированность собственных налоговых доходов федерального центра и регионов обусловлена диспаритетом налоговой компетенции.

5. Увеличение налоговых доходов бюджетной системы, в том числе консолидированного бюджета территории, есть функция роста налогоспособности экономики региона, которая определяется рядом факторов. Среди них выделяются внешние факторы, не зависящие от экономических решений, принимаемых населением и органами власти субъекта РФ, и внутренние, являющиеся следствием подобных решений. Наличие последних позволяет обосновать структуру региональных налогов, как форм обложения налоговых баз, непосредственно зависящих от деятельности органов управления субъектов РФ.

6. Достижение сбалансированности налоговых доходов федерального и территориального бюджетов РФ требует изменения существующей подчиненности объектов налогообложения на основе взаимосвязи собственных налогов и функций, реализуемых федеральными и региональными органами государственной власти. Налоги, обусловленные формированием ВРП и влияющие, в связи с этим, на стабильность макроэкономических показателей, должны оставаться в компетенции федерального центра, в то время как налоги, связанные с распределением и накоплением национального дохода целесообразно передать в распоряжение субъектов РФ.

7. Реализация предлагаемого подхода позволяет сформировать целостную и логичную структуру налоговой системы, в которой косвенное налогообложение, как инструмент макроэкономического регулирования, находится в распоряжении федерального центра, в то время как прямое налогообложение дохода и имущества экономических агентов территории определяется субъектом РФ, что позволяет активизировать существующие взаимосвязи между ростом экономики региона и экономической политикой органов власти субъектов РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке предложений по совершенствованию системы региональных налогов на основе сбалансированного распределения компетенции федерального центра и субъектов РФ. Реальное приращение научного знания состоит в следующем:

1. Уточнены содержание и структура принципов налогообложения, выделены принципы, обеспечивающие рыночную конкуренцию и эффективное распределение производственных ресурсов, принципы государственного регулирования, способствующие сглаживанию негативных рыночных эффектов, и принципы фискального федерализма, позволяющие активизировать взаимосвязь объемов налоговых поступлений и качества государственного управления.

2. Доказано, что нарушение принципов фискального федерализма в налоговой системе России вызвало дисбаланс налоговой компетенции федерального центра и субъектов РФ, умаление роли региональной системы налогообложения, результатом чего явилась слабость финансовой системы регионов и чрезмерность перераспределительных отношений в рамках бюджетной системы.

3. Обосновано применение в качестве характеристики системы налогообложения в целом, а также в аспекте ее федеральной и региональной составляющих, показателя фактического налогового пресса как отношения всех налогов, поступивших в бюджетную систему, включая социальные налоги, к совокупному валовому региональному продукту.

4. Расширено толкование взаимозависимости налоговых баз и структуры валового регионального продукта, показано их формирование на всех этапах воспроизводственного процесса. Выделены базы, связанные с производством ВРП, его распределением и накоплением, определены группы баз, подвергающихся федеральному и региональному налогообложению.

5. Проведен сравнительный анализ макроэкономических характеристик налоговой системы РФ в аспекте федеральной и региональной подсистем за период 1998-2004 гг., в целом по России и по территории Ставропольского края, на основании которого доказан вывод о необходимости совершенствования региональной системы налогообложения.

6. Разработана методика определения налогового потенциала региона, опирающаяся на макроэкономическую оценку потенциальных налоговых баз, рассчитанную исходя из предположения о максимизации эффективности использования производственных ресурсов. Осуществлен сопоставительный анализ фактических и потенциальных налоговых доходов бюджетной системы по Ставропольскому краю за семилетний период по выделенным группам налоговых баз.

7. Обоснованы предложения о распространении компетенции федерального центра на налоги, связанные с формированием ВРП, и о передаче в распоряжение субъектов РФ налогов, обусловленных распределением и накоплением ВРП. Реализация подхода позволит формировать систему федеральных налогов на основе косвенного обложения, в то время как региональная налоговая система должна базироваться на прямом обложении дохода и имущества.

Теоретическое значение исследования. Теоретическая разработка перспектив совершенствования системы региональных налогов в аспекте распределения налоговой компетенции между уровнями бюджетной системы на основании диверсификации налогов, призвана расширить научное представление о механизме формирования государственных финансов. Предложенная в работе концепция распределения налоговой компетенции способствует дальнейшему изучению проблемы налоговых отношений в федеративных государствах.

Практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические положения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования налоговой системы, имеющем целью достижение самофинансирования субъектов РФ и обеспечения необходимых доходов на всех уровнях бюджетной системы. Материалы исследования могут также найти применение в учебном процессе при изучении курсов «Налоги и налогообложение», «Финансы», специального курса «Региональная экономика», и других дисциплин, касающихся различных аспектов налогообложения.

Апробация работы. Основные положения исследования и его результаты на различных этапах работы представлялись, обсуждались и получили положительные отзывы на VII и VIII научно-технических конференциях «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2003, 2004 г.г.), Международной научно-практической конференции «Развитие научных концепций и технологий управления экономическими системами в современном обществе» (Киров, 2004 г.), IV Международной научно-практической конференции «Реформирование системы управления на современном предприятии» (Пенза, 2004 г.), XXXIV научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевероКавказского государственного технического университета (Ставрополь,

2005 г.), а также на научно-методических семинарах факультета экономики и финансов Северо-Кавказского государственного технического университета.

Публикации. Основные положения диссертации изложены в 9 публикациях общим объемом 2,8 печатных листа.

Структура диссертации обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация общим объемом 153 страницы состоит из введения, трех глав, содержащих по два параграфа, заключения, библиографического списка (155 наименований) и приложений на 9 листах. Положения диссертации доказываются на основе статистических и расчетных данных, представленных в 10 таблицах и иллюстрируются 3 рисунками.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Цапко, Александр Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование перспектив развития системы регионального налогообложения в России на основе принципов формирования налоговых отношений в федеративных государствах позволяет автору сформулировать следующие соображения и предложения.

1. Финансирование деятельности государства в странах с развитой, социально ориентированной рыночной экономикой, обеспечивается, в основном, посредством налогообложения. Налоговые отношения, присущие современной экономике представляют собой отношения по поводу перераспределения части национального дохода, созданного хозяйственной деятельностью рыночных субъектов, в пользу государства, обеспечивающего охрану прав личности и собственности. Налоговая система страны представляет собой проявление налоговых отношений в конкретном правовом поле, где налоги выступают как компоненты системы. Налог есть юридическая форма реализации экономических отношений по поводу передачи части дохода экономических агентов, на условиях обязательности и индивидуальной безвозмездности, в собственность государства для финансирования процесса производства общественных благ.

2. Налоговые системы экономически развитых стран базируются на соблюдении определенных институциональных правил - принципов налогообложения, среди которых следует выделить принципы первого порядка, способствующие активизации рыночного механизма, и принципы второго порядка, обусловливающие возможность государственного регулирования экономики. Соблюдение принципов первого порядка способствует эффективному распределению ресурсов на основе механизма рыночной конкуренции, в то время как принципы второго порядка обусловливают государственное регулирование экономики в тех случаях, когда рыночный механизм подобного распределения не обеспечивает.

К принципам первого порядка мы относим законность, равенство, всеобщность, простоту и эффективность налогового администрирования. К принципам второго порядка следует отнести справедливость, соответствие объема налогов и общественных благ, предоставляемых на отдельной территории органами государственной власти, гибкость налогообложения, обеспечение целостности экономического пространства страны.

3. Усложнение экономических отношений и возрастание объемов национального дохода вызывает усиление экономической роли государства в современном обществе. Этот процесс сопровождается расширением экономических функций государства, среди которых важнейшими являются стабилизационная, дистибутивная и аллокационная функции, реализация которых требует значительных объемов финансирования. Для государств с федеративным устройством характерно делегирование субфедеральным образованиям определенного объема полномочий для реализации дистрибутивной и аллокационной функций на подчиненной территории.

Финансирование деятельности территориальных органов власти осуществляется на основе кооперативной модели фискального федерализма, в которой объекты налогообложения, налоговые базы и налоговой доходы разделяются между федеральным центром и регионами. Несмотря на значительные различия в практике развитых государств, можно выделить некоторые принципы указанного распределения налоговой компетенции. Среди них - необходимость централизации налогов, обладающих свойствами макроэкономических стабилизаторов, социальная справедливость налогообложения различных территорий, понижение мобильности баз параллельно с понижением уровня бюджета, баланс качества и стоимости общественных услуг, оказываемых на уровне центра и региона, сбалансированность федеральных и субфедеральных финансов.

Реализация указанных принципов, в зависимости от конкретных социально-экономических условий развития страны, может основываться на различных налоговых формах.

4. Формирование современной налоговой системы России, происходившее в условиях резкой смены экономических отношений на рубеже 90-х годов XX века, опиралось на опыт экономически развитых стран Европы и США. Однако формальное внедрение в российскую экономику, находившуюся в состоянии системного кризиса, налогов, характерных для устоявшихся рыночных отношений, не привело к ожидаемым результатам. Необходимость мобилизации в бюджет максимально большого объема ресурсов для обеспечения государственных функций и финансирования обширных социальных обязательств перед населением вызвала нарушение базовых принципов налогообложения, привела к гипертрофии фискальной функции налоговой системы, угнетению ее регулирующей и социальной функций.

Совершенствование налоговой системы на основе сбалансированной реализации всех ее функций опирается на Налоговый кодекс РФ, декларирующий признание принципов налогообложения, способствующих активизации рыночного механизма, таких как законность, всеобщность и равенство налогообложения. Наиболее общей характеристикой налоговой системы является налоговый пресс - отношение суммы уплаченных налогов к валовому внутреннему продукту, однако, для реальной оценки уровня обложения рыночных субъектов целесообразно применять показатель совокупного ВРП, отличающегося от валового внутреннего продукта на стоимость нерыночных услуг государства, по определению не облагаемых налогами.

Динамика налогового пресса за семилетний период (1998-2004 гг.) показывает, что изменения налогового законодательства, обусловленные введением Налогового кодекса, не привели к существенному изменению объемов налогообложения, которые оцениваются на уровне 30% совокупного ВРП, что является высоким, но допустимым показателем.

5. В современной налоговой системе России не находят отражения такие принципы второго порядка как справедливость налогообложения территорий и соответствие объема налогов и государственных услуг, что приводит к резкой дифференциации региональных финансов. В распоряжение территориальных бюджетов поступает не более 12% совокупного ВРП, из которых восемьдесят процентов поступлений обеспечивается за счет перераспределения федеральных налогов, в то время как собственные налоги территории (субъекта РФ и подчиненных муниципалитетов) не обеспечивают и пятой части налоговых доходов.

Формирование бюджетов субъектов РФ на основе федеральных налогов и слабость собственной налоговой базы отражают нарушение принципа взаимосвязи между объемом нерыночных услуг региона и уровнем налогообложения, что приводит к отсутствию заинтересованности власти территорий в росте эффективности экономики и размыванию ответственности за социально-экономическое развитие территории.

6. Источником уплаты налогов как федерального, так и регионального уровня служит валовой внутренний продукт, как совокупность доходов факторов производства, которые формируются и распределяются между институциональными секторами. Сложная диверсифицированная структура современной налоговой системы выделяет различные составляющие ВВП в качестве самостоятельных налоговых баз. Движение финансовых потоков в экономике формирует три группы налоговых баз, связанных с формированием, распределением и накоплением дохода. К первым мы относим базы ЕСН и косвенных налогов, непосредственно включаемых в цену произведенного продукта. Распределение дохода формирует базы налога на прибыль и налога на доходы физических лиц. Накопление дохода прошлых лет принимает форму имущества организаций или домохозяйств, стоимостная оценка которого является базой поимущественных налогов. Базы первой и второй группы находятся в компетенции федерального центра, базы третьей группы - в распоряжении субфедеральных органов власти. Оценка налоговых баз экономики РФ в процентах ВВП подтверждает обоснованный вывод о чрезмерности федеральной компетенции и необоснованной слабости региональной налоговой системы.

7. Рост доходов бюджетной системы, в том числе ее территориальной составляющей, обусловлен ростом налогоспособности территориальной экономики, как совокупности налоговых баз. Налогоспособность региональной экономики, в свою очередь, определяется рядом факторов, учет которых необходим при разработке экономической политики, имеющей целью стимулирование экономического развития и повышения доходов территориальных бюджетов на этой основе. Факторы, влияющие на объем и структуру налоговой базы региона принято подразделять на две группы -внешние, не зависящие от экономических решений, принимаемых населением и органами власти региона, и внутренние, являющиеся следствием подобных решений

Наличие внешних факторов, обусловливающих налогоспособность территорий, требует от федерального правительства централизованной экономической политики, существование внутренних факторов, от которых в немалой степени зависит рост налоговой базы, позволяет региональным органам власти предпринимать определенные шаги, направленные на стимулирование экономического развития на своей территории в рамках собственной налоговой компетенции.

В российской налоговой системе налоговые права регионов чрезмерно ограничены, несмотря на то, что по существу все налоги уплачиваются субъектами региональной экономики. Так, доходы всей бюджетной системы по Ставропольскому краю в 2004 году составляют около 32% ВРП, в распоряжении региона из них остается 12,5% ВРП, в то время как собственные налоги обеспечивают лишь 1,5% ВРП. Таким образом, слабая собственная налоговая база и недостатки региональной подсистемы налогообложения не позволяют решить проблему самофинансирования территории.

8. Объем и структура финансов субъектов РФ зависит от налогоспособности экономики региона и его прав в отношении налогового потенциала, под которым понимается возможность генерации налоговых доходов в конкретных условиях действующего законодательства. Широко применяемые методы оценки налогового потенциала, при наличии несомненных достоинств, не позволяют проводить полноценный анализ в разрезе федеральной и региональной подсистем налогообложения. Так, метод репрезентативной налоговой системы, основанный на детализации налоговых доходов по официально фиксируемым налоговым базам не включает в расчет показатели нерегистрируемой экономики, в то время как метод косвенной макроэкономической оценки не выделяет налоговые базы по компетенции федерации и ее субъектов.

Предложенная методика расчета налогового потенциала объединяет достоинства известных методов и позволяет оценить налоговый потенциал региона с точки зрения разделения налоговых баз. Методика основана на макроэкономической оценке потенциальных налоговых баз и применении к этим базам стандартных налоговых ставок. Вместо общего показателя налогового бремени, вуалирующего вклад федеральной и региональной подсистем, а также абстрагирующегося от взаимовлияния налоговых баз, мы используем конкретные ставки налогов, применяемые к налоговым базам, составляющим ВРП.

Таким образом, учитывается не только регистрируемая, но и теневая экономика, сохраняется возможность прогноза налоговых поступлений и обеспечивается разделение налогового потенциала между федеральной и региональной подсистемами налогообложения. Оценка налогового потенциала определяется исходя из предпосылки эффективного использования ресурсов региона, что в идеальной модели означает полную занятость и достижение средней нормы рентабельности в экономике. Этот подход применен также при оценке потенциального валового регионального продукта, положенного в основу расчета относительных показателей налогового потенциала региона.

9. Сравнительный анализ фактических объемов налоговых поступлений с потенциально возможными налоговыми доходами в заданных условиях хозяйствования, проведенный в работе на основании предложенной методики для экономики Ставропольского края за семилетний период, позволил выявить те налоговые базы, в отношении которых компетенция региона была бы наиболее целесообразна. Опираясь на принципы разделения налоговой компетенции, обоснованные в работе, можно высказать следующие предложения, направленные на оптимизацию региональной налоговой системы.

Налоги, базы обложения которых связаны с формированием валового внутреннего продукта и, в силу этого, обладающие свойством макроэкономического стабилизатора, должны находиться в компетенции федеральных органов власти. Для российской налоговой системы это, в первую очередь, НДС и ЕСН. Налоги, базы которых связаны с доходами, образующимися на территории региона, рост которых обусловлен качеством нерыночных услуг, предоставляемых субфедеральными органами власти, следует передать в компетенцию субъектов РФ. В этой связи именно прямое налогообложение доходов экономических субъектов целесообразно передать в компетенцию субфедеральных органов власти.

Реализация предлагаемого подхода позволила бы создать целостную и логичную структуру налоговой системы страны, в которой органы федеральной власти контролируют косвенное обложение, создавая тем самым единое экономическое пространство страны, в то время как регионы стимулируют производство на основе прямого налогообложения доходов.

Фактический объем налоговых изъятий в пользу совокупного бюджета территорий в этом случае составил бы 12,44% совокупного ВРП, вместо 2,37% в 2004 году, в распоряжение федерального центра при этих условиях должно поступить 18,75%, в то время как реально этот показатель составлял 28,28%совокупного ВРП. Для Ставропольского края налоговые права в этом случае расширяются с 1,39%ВРП до 10,83%ВРП, в связи с сокращением компетенции федерального центра с 30,48%ВРП до 21,04% ВРП. При условии же реализации налогового потенциала Ставропольского края на основе изменения налоговой компетенции и усиления заинтересованности региональных органов власти в росте новых налоговых баз, в пользу региона может изыматься до 15,13% ВРП, в то время как компетенция федерации распространится на 22,43% ВРП.

Предлагаемые пути совершенствования региональной системы налогов, основанные на реализации принципов формирования налоговых систем федеративных государств с эффективной, социально ориентированной рыночной экономикой, значительно расширяют возможности самофинансирования субфедеральных образований, что ведет к сбалансированности налоговых межбюджетных отношений, обеспечивая рост качества государственных услуг и эффективное использование региональных ресурсов.