Совершенствование управления федеральным имуществом в условиях рыночной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления федеральным имуществом в условиях рыночной экономики"

На правах рукописи

Пирогов Сергей Владимирович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

Специальности: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью); 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Быстряков Александр Яковлевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

Блохина Татьяна Константиновна

«

кандидат экономических наук Петриченко Алексей Валерьевич

1

Ведущая организация: Всероссийский заочный финансово-

экономический институт

Защита состоится 29 июня 2006 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского 84, уч. корпус 1, ауд. 2252.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (учебный корпус 1, каб.914).

Автореферат разослан 29 мая 2006 года.

Ученый секретарь //П

диссертационного совета 7 Р-А.Чванов

liif'f

з

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования. Управление федеральной собственностью является одной из важнейших функций государства и от его эффективности зависит не только благосостояние граждан, но и возможность государства обеспечить их конституционные права и свободы.

Реформирование отношений собственности в Российской Федерации позволило передать значительную часть государственного имущества в частную собственность. Несмотря на это, Российская Федерация на сего> дняшний день остается владельцем крупнейшего массива имущества. При этом проводимая политика в сфере управления федеральным имуществом будет неизбежно оказывать существенное влияние на частный сектор эко-, номики и ее развитие в целом, что требует особого внимания при выборе стратегии, модели управления федеральной собственностью.

Какими должны быть границы государственного сектора в экономике, его организационно-правовые формы, количество предприятий и их отраслевая принадлежность? Какая часть действующих предприятий госсектора должна оставаться в собственности государства? Эти и многие другие вопросы управления государственным имуществом являются весьма актуальными для России.

Управление имуществом выступает важнейшим компонентом государственного регулирования социально-экономического развития во всех развитых странах, поскольку именно право собственности используется государством для прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом.

Низкая эффективность управления федеральным имуществом в России тормозит структурную перестройку и модернизацию экономики, негативно влияет на инвестиционный климат, сдерживает экономический рост. Данные факторы подчеркивают важность определения оптимальной модели управления имуществом, поиск которой является относительно но-4 вым направлением исследований в отечественной науке.

Степень разработанности проблемы. Эффективность управления государственным имуществом является предметом анализа достаточно широкого круга отечественных исследователей. Среди теоретических разработок следует выделить труды Абдуллаева H.A., Анимица Е.Г., Антюга-нова С.А., Балабанова И.Г., Бандурина В.В., Бородина В.А., Белоусова

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

С.-Петепбуяг

Д.Р., Дробозиной JI.A., Дроздовой Н.П., Кошкина В.И., Кузнецова В.Ю., Матненко A.C., Половинкина П.Д., Радыгина А.Д., Савченко A.B., Слепова В.А., Стейнера Р., Стиглица Дж.Ю., Шупыро В.М., Якобсона Л.И. и др.

Проблемам управления государственным имуществом посвящены работы таких зарубежных авторов как Ваксмут У., Меллер К., Ментер К., Ордуей Н., Фридман Д., Харрисон Г., Хейне П., Экккерт Д. и др.

Изучение научной литературы показало, что специалисты и ученые уделяют значительное внимание отдельным аспектам управления государственным имуществом. Однако наличие различных подходов к оценке его эффективности требует более детального анализа возможностей для оптимизации государственного сектора экономики и разработки практических рекомендаций по совершенствованию управления федеральным имущест- < вом.

Целью исследования является разработка концепции и системы мер повышения эффективности управления федеральным имуществом. ,

Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение следующих задач:

оценка роли государственного сектора в экономике страны; уточнение целей и принципов управления государственным имуществом в современной экономике;

изучение международного опыта регулирования деятельности государственного сектора экономики;

анализ действующей системы управления федеральным имуществом в Российской Федерации;

формулирование подходов к определению критериев эффективности использования федерального имущества;

разработка системы мер по повышению эффективности управления федеральным имуществом.

Объектом исследования является процесс управления федеральным имуществом в условиях российской экономики.

Предметом исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе приобретения, использования и выбытия федерального имущества. *

Теоретическую и методологическую основу исследования составили фундаментальные положения экономической теории, законодательные, нормативные, инструктивные, методические и справочные мате-

риалы по управлению государственной собственностью, работы отечественных и зарубежных экономистов.

В работе использованы аналитические и статистические методы, а также системный подход к определению показателей эффективности управления федеральным имуществом.

Информационной базой диссертационного исследования послужили нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, статистические сборники Российского комитета государственной статистики, а также фактические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических изданиях, информационной сети Internet. В работе использованы материалы докладов органов власти Российской Федерации, научных конференций и семинаров.

Научные результаты диссертационного исследования, полученные лично автором, их новизна, заключаются в том, что решена важная народно-хозяйственная задача - разработана система мер по повышению эффективности управления федеральным имуществом России.

К основным научным результатам относятся:

1. Обоснована необходимость группировки объектов федеральной собственности, исходя из уровня их значимости и функционального назначения, с целью оптимизации управляющих воздействий со стороны государства.

2. Осмыслен зарубежный опыт управления государственным сектором экономики, выявлены тенденции его развития и возможности использования в России. В частности, показана возможность приватизации государственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги, при условии выполнения ими ряда требований, в т.ч. стандартов качества предоставления услуг. Одним из элементов системы управления государ-

^ ственным сектором экономики должен стать мониторинг деятельности го-

сударственных предприятий, позволяющий оценивать эффективность их работы, выделять факторы, влияющие на показатели эффективности и ^ принимать своевременные меры по их повышению.

3. Предложены подходы к оценке эффективности управления федеральным имуществом, которые позволили уточнить влияние различных форм и степени участия государства на результаты хозяйственной деятельности предприятий. Сравнительный анализ показателей рентабельности производимой продукции, фондоотдачи и производительности труда

предприятий показал, что эффективность функционирования акционерных обществ с любыми формами участия государства в капитале ниже, чем федеральных государственных унитарных предприятий. В условиях избыточного количества предприятий государственного сектора работа института представителей государства в акционерных обществах и осуществляемое отраслевыми министерствами управление федеральными государственными унитарными предприятиями оказываются неэффективными как с позиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.

4. Проанализированы возможности применения принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), к системе управления федеральным имуществом. В соответствии с принципами БОР объем и состав имущества государства должны определяться, исходя из цели участия Российской Федерации в управлении предприятиями и организациями государственного сектора экономики. Это позволит с одной стороны обеспечить концентрацию ресурсов на выполнении «профильных» функций государства, а с другой - повысить конкурентоспособность отдельных отраслей экономики (в том числе за счет сокращения масштабов государственного участия и передачи функций, ранее осуществлявшихся государственными предприятиями и организациями рынку).

5. По результатам анализа выработаны рекомендации по совершенствованию управления федеральным имуществом в современных экономических условиях России. Предлагаемая система мер ориентирована на формирование единой системы управления государственными активами, позволяющей добиться имущественного (материального) обеспечения выполнения государственных функций, оптимизации структуры федерального имущества, рационального соотношения доходов и расходов федерального бюджета.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Критерии оценки эффективности управления федеральным имуществом, базирующиеся на выделении коммерческого и некоммерческого использования имущества. Эффективность коммерческого использования федерального имущества выражается в доходах, под которыми понимаются как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имущества государства. Эффективность некоммерческого использования федерального имущества (в целях реализации государственных функций) определяется фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных соци-

альных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства. Эффективность приватизации (выбытия) федерального имущества предлагается оценивать исходя из уровня доходности (фискальная задача приватизации) и необходимости выполнения структурной реформы государственного сектора экономики (структурная задача). Эффективность приобретения федерального имущества должна оцениваться исходя из планируемого использования приобретаемого имущества для реализации государственных функций в увязке с затратами на его приобретение.

2. Система мер по совершенствованию государственного управления имуществом на основе использования группировки объектов федеральной собственности в соответствии с их функциональным назначением и уровнем значимости. Цели и методы управления имуществом сформулированы для трех групп объектов: 1) объектов, предназначенных для выполнения общегосударственных задач; 2) объектов, через которые государство выполняет социальные функции; 3) объектов, обеспечивающих поддержание и развитие экономического потенциала страны.

3. Рекомендации по формированию модели управления государственной собственностью, основанной на принципах соответствия состава государственного имущества функциям государства и сочетания текущего и перспективного планирования при системном контроле использования имущества. Основные направления перехода к новой модели включают:

1) классификацию федерального имущества в соответствии с нормативно установленными целями управления по каждому объекту;

2) совершенствование и разработку нового механизма управления объектами федеральной собственности, обеспечивающего повышение эффективности их использования и защиту прав государства как собственника имущества и участника коммерческих и некоммерческих организаций;

3) оптимизацию структуры федеральной собственности, исходя из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и задач.

Практическая значимость работы определяется прикладным характером изучения механизмов управления федеральным имуществом, направленностью исследования на повышение эффективности функционирования государственного сектора экономики.

Предложенные автором концепция и система мер совершенствования управления федеральным имуществом может использоваться органами власти при принятии решений по вопросам управления федеральным имуществом.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные идеи и выводы диссертационной работы нашли отражение в публикациях, а также в докладах автора на научно-практических конференциях.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 141 наименование, содержит 2 рисунка, 16 таблиц и 4 приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, сформулированы цель и задачи исследования, определены объект и предмет исследования, описаны методология и источники информации, изложены основные положения работы, выносимые на защиту, их научная новизна, практическая значимость полученных результатов.

В первой главе диссертации «Организационные и экономические основы управления государственным имуществом» рассмотрена роль государственного сектора экономики с позиций определения его оптимальных границ, сформулированы цели и задачи управления государственной собственностью.

Управление государственной собственностью является основой государственного регулирования экономики и социальной сферы. Право собственности государства используется для прямого и косвенного воздействия на социально-экономические процессы. Автором выделены важнейшие функции государственной собственности в регулировании и развитии экономики.

Во-первых, государственная собственность создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Это становится возможным потому, что государству, как правило, принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры. Так, полностью в государственной собственности находятся электроэнергетика - в Японии, Канаде и Франции; железнодорожный транспорт - во

Франции, Италии, Швеции, Испании и Австрии; авиатранспорт - во Франции и Испании; почтовая связь - в США и Японии. Государство нередко является собственником важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему принадлежит значительная часть информационной продукции и т.д.

Во-вторых, государственная собственность позволяет государству быть самостоятельным субъектом экономических правоотношений с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, являясь гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений.

В-третьих, государственная собственность обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, экономическая безопасность и т.д.).

В-четвертых, государство создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему. Например, ни в одной стране рынок не способен обеспечить оперативного управления воспроизводством в сельском хозяйстве. Свободный перелив капитала в эту сферу исключительно под влиянием управления "невидимой руки" рынка невозможен. Поэтому государственное регулирование и поддержка аграрной сферы также необходимы.

Кроме того, государственная собственность обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ, национальную безопасность, она позволяет сглаживать удары кризисов, мобилизуя ресурсы на выход из них путем регулирования налогообложения и использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товаров, помогая ускорять освоение высоких технологий, реструктуризируя обанкротившиеся предприятия и т.д.

Таким образом, государственная собственность имеет исключительную важность в функционировании государства. Государственный сектор при любом общественно-политическом строе служит одной из ключевых экономических опор страны и составляет важнейшую область государственного управления.

Управление государственной собственностью представляет собой систему организационно-экономических отношений, обеспечивающих использование и воспроизводство объектов государственной собственности с целью удовлетворения социальных и экономических интересов общества.

Наиболее актуальными задачами управления государственной собственностью являются: уточнение ее структуры и состава; формализация целей, задач и принципов функционирования; определение критериев эффективности управления. Решение данных задач предполагает проведение оценки отдельных объектов имущества, определения эффективных направлений их структурного развития, совершенствования методов управления государственными предприятиями, пакетами акций, находящихся в собственности государства, движимым и недвижимым имуществом, природными ресурсами.

Среди важнейших принципов управления государственной собственностью выделены следующие:

1. Оценка результативности на основе критериев социальной и экономической эффективности.

2. Целеполагание: разработка дерева целей с выделением приоритетных направлений.

3. Мотивация: важно разработать механизм материальной заинтересованности субъектов управления в получении результатов (обоснованная политика дивидендов, прогрессивная система оплаты труда, продвижение по служебной лестнице, система социального обеспечения, защиты, страхования и т.д.).

4. Социальная и экономическая ответственность субъектов управления за устойчивость расширенного воспроизводства собственности и эффективность использования ее объектов.

5. Комплексность и системность управления, что означает единство действий органов представительной и исполнительной власти, всех управляющих структур и лиц; органическое сочетание экономических, финансовых и административных методов управления; использование единых критериев оценки эффективности управления и т.д. I

6. Непрерывная эволюционная реорганизация, которая осуществляется с помощью таких методов управления государственной собственностью, как приватизация, национализация, изменение форм государственного предпринимательства, децентрализация управления и т.д.

7. Правовое регулирование: разработка, принятие и совершенствование системы законодательных актов, создающих правовое обеспечение управления собственностью.

8. Профессионализм. Реализация данного принципа предполагает конкурсную систему при привлечении субъектов управления и систему их подготовки и повышения квалификации.

Кроме общих принципов управления государственной собственностью необходимо учитывать и специфические, отвечающие условиям переходного периода. К ним можно отнести:

- соответствие содержания и методов управления характеру реформ, и в первую очередь, обеспечению прогрессивных институциональных сдвигов в экономике;

- соответствие организационных звеньев управления задачам реализации промышленного, инвестиционного, инновационного и других направлений политики и т.д.

В работе представлены различные подходы к классификации объектов государственной собственности. По мнению автора, важным основанием для группировки выступают уровень значимости и функциональное назначение объектов. Исходя из этого, можно выделить три группы объектов государственной собственности:

I. Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу следует отнести объекты, связанные с: обеспечением обороны и безопасности; защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства; проведением внешней политики и поддержанием международных отношений; управлением государственными экономическими службами, включая Банк России; функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной); проведением фундаментальных научных исследований; контролем за природопользованием и охраной окружающей среды; охраной памятников истории и культуры; хранением государственных запасов и резервов; эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей. В эту же группу должна быть включена большая часть природных ресурсов - недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.

На данную группу должно распространяться исключительное право федеральной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.

II. Объекты, через которые государство осуществляет социальные функции. В их числе могут быть учреждения и организации здравоохранения; высшие и средние специальные учебные заведения; общеобразовательные школы; учреждения культуры и искусства; федеральные органы социального страхования и социального обеспечения; учреждения социальной защиты (дома престарелых, реабилитационные центры для инвалидов и др.).

На большинство объектов этой группы должно распространяться исключительное право федеральной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходов, направляемых на соответствующие цели. 1

III. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического и инвестиционного потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия: электроэнергетики, по добыче и переработке нефти и газа; по добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов; авиакосмической техники; атомного машиностроения; по разработке и производству систем вооружения и боеприпасов; трубопроводного транспорта и другие.

Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе федеральной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев эффективности.

Для объектов этой группы наряду с правом федеральной собственности допустимо существование совместной собственности. В отношении подобных объектов государство должно обладать специальными каналами воздействия, например, через закрепление за собой контрольного пакета акций или права «золотой акции». 1

Повышение роли государства в регулировании экономики должно " быть ориентировано на создание обоснованной системы критериев отнесе- j» ния тех или иных объектов к государственной собственности, формирование детально регламентированного механизма управления государственной собственностью. Диссертантом отмечено, что в настоящее время в России требуется не столько изменение размеров государственного секто-

ра, сколько его качественное изменение, превращение в экономически эффективную часть экономики.

Исследование зарубежного опыта регулирования и управления государственным сектором экономики позволило сделать следующие важные заключения:

1. для определения оптимального размера государственного сектора в мировой практике используются два основных способа: а) выделение социальных видов деятельности, которыми должны заниматься госпредприятия без установления каких-либо количественных ограничений; б) четкое ограничение количества предприятий, которые признаются государственными вне зависимости от их вида деятельности;

2. в большинстве стран оптимальный размер сектора государственных предприятий определяется исходя из возможностей эффективного исполнения общественно-полезных функций;

3. с целью уменьшения нагрузки на государственный бюджет проводится приватизация государственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги, но при этом на них накладывают ряд требований, гарантирующих их выполнение. При этом необходимо учитывать, что избыточное регулирование приводит к негативным последствиям;

4. во многих странах создаются специализированные агентства по мониторингу деятельности государственных предприятий;

5. для повышения эффективности управления государственными предприятиями в некоторых странах разрабатываются специальные законы, в которых закрепляются критерии эффективности, устанавливаются виды отчетности государственных предприятий, создаются методики отбора кандидатов для занятия должностей в органах управления предприятий государственного сектора.

Во второй главе «Управление имуществом Российской Федерации: современное состояние и стратегия развития» исследуются особенности действующей системы управления федеральным имуществом в России и возможности повышения ее эффективности.

Формирование современной системы управления федеральным имуществом в Российской Федерации строилось на основе принципов и приоритетов, заложенных в Концепции управления государственным

имуществом и приватизации в Российской Федерации1. В настоящее время основными механизмами управления федеральной собственностью являются:

- организация системы учета и экономического анализа состояния федерального имущества;

- деятельность управляющих объектами федерального имущества;

- проведение экономического мониторинга состояния имущества и осуществление контроля за деятельностью управляющих объектами федерального имущества.

Однако, как показывает практика, сложившиеся механизмы управления не позволяют с должной эффективностью решать задачи, стоящие перед государственным сектором экономики. В работе рассмотрены особенности использования механизмов управления применительно к находящимся в федеральной собственности акциям открытых акционерных обществ, федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и федеральному недвижимому имуществу.

Наиболее значимую часть федерального имущества казны составляют акции открытых акционерных обществ. По состоянию на 01.01.2006 г. в собственности Российской Федерации находятся акции 3843 открытых акционерных обществ2.

Деятельность большей части акционерных обществ, акции которых принадлежат в настоящее время Российской Федерации, не отвечает признакам стратегичности и направлена исключительно на получение дохода. Представителями государства в таких обществах являются в основном государственные служащие, которые действуют с одной стороны в рамках акционерного законодательства, предусматривающего свободу и профессионализм управляющих для максимального извлечения прибыли, а с другой стороны, - обременены необходимостью выполнения своих основных обязанностей по месту службы. Кроме того, бюрократические процедуры государственной машины не отвечают динамичным требованиям рынка в

1 Постановление Правительства РФ от 09.09.99 № 1024 «О Концепции реформирования управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 29.11 2000 N 903)

Данные приведены на 01.01.2006 г. Источник- Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 15 марта 2006 г. по вопросу «Об итогах приватизации федерального имущества в 2005 году и о задачах в области приватизации государственного и муниципального имущества в 2006 году»

сфере управления коммерческими проектами. Работа института представителей государства в таких условиях оказывается неэффективной как с позиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.

Федеральное имущество, не относящееся к казне Российской Федерации, закреплено на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за 7637 федеральными государственными унитарными предприятиями (ФГУП) и 32381 федеральными государственными учреждениями1. Указанные государственные организации являются владельцами зданий, строений, сооружений, число которых превышает 1 млн. единиц.

В настоящее время для решения задач повышения эффективности управления федеральными государственными унитарными предприятиями осуществляются следующие мероприятия:

- планирование деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и определение части их прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, в рамках ежегодно утверждаемых программ деятельности предприятий;

- мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятий и ведение реестра показателей экономической эффективности их деятельности;

- аудиторские проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности крупных федеральных государственных унитарных предприятий с привлечением отобранных на конкурсной основе аудиторских организаций;

- приведение уставов всех предприятий в соответствие с законодательством и формулирование в них предмета деятельности предприятия.

- аттестация (конкурсное назначение) руководителей предприятий и заключение с ними трудовых договоров;

- контроль соответствия законодательству текущей деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, в частности по совершению сделок с недвижимым имуществом.

Данные мероприятия, предусматривающие детальную работу с каждым предприятием, разрабатывались с расчетом на существенное сокращение числа предприятий для того, чтобы отраслевые министерства и ведомства могли обеспечить выполнение такой детальной работы в полном

1 Данные приведены на 01.01.2006 г. Источник: Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 15 марта 2006 г. по вопросу «Об итогах приватизации федерального имущества в 2005 году и о задачах в области приватизации государственного и муниципального имущества в 2006 году».

объеме. Однако, запланированного кардинального сокращения числа предприятий не произошло и усилия отраслевых министерств и ведомств по управлению ими оказались распыленными между огромным количеством предприятий, осуществляющих исключительно коммерческую деятельность, контроль которой должен осуществляться не государством, а рыночной средой.

В работе показано, что неоправданно растут расходы федерального бюджета на финансирование учреждений, поскольку, создав учреждение, федеральный орган исполнительной власти имеет дополнительную возможность запрашивать средства федерального бюджета на финансирование его деятельности. Помимо этого, в условиях недостатка бюджетного финансирования наблюдается тенденция стимулирования учреждений к осуществлению приносящей доходы деятельности, не свойственной учреждениям. В итоге возникло очевидное противоречие между ключевыми признаками учреждения как некоммерческой организации и практикой функционирования государственных учреждений

Вместе с тем, предоставляя федеральным государственным учреждениям возможность осуществлять коммерческую деятельность или передавать имущество в аренду, государство не имеет механизмов для контроля осуществления названной деятельности. При этом неспособность учреждения исполнить возникшие в связи с такой деятельностью обязательства, влечет субсидиарную ответственность государства по ним. Судебная практика подтверждает систематичность удовлетворения исков о субсидиарной ответственности государства.

Особое внимание в работе уделено оценке влияния различных форм и степени участия государства на результаты хозяйственной деятельности предприятий, и соответственно, определению наилучших форм и оптимальных масштабов участия государства в капитале предприятий.

Полученные результаты свидетельствуют о том, что государственный сектор в России формировался не в соответствии с принципом предоставления планово-убыточных общественных благ. При этом ФГУПы являются более устойчивыми в финансовом отношении, но менее эффективными с точки зрения отдачи основных производственных факторов -труда и капитала. Такое положение возможно в том случае, если предприятия данного сектора функционируют в особых условиях, отличных от конкурентного рынка.

Сравнительный анализ эффективности работы организаций государственного и частного секторов экономики в период с 2000 г. по 2004 г. показывает, что наибольшее значение показателей рентабельности производимой продукции, фондоотдачи и оплаты труда наблюдается у предприятий без государственного участия. Величина производительности труда акционерных обществ без государственного участия в полтора раза выше, чем на предприятиях с таким участием (см. рисунок 1). Наименьшее значение показателя производительности труда наблюдается в унитарных предприятиях.

Электроэнергетика Топливная промышленность Черная металлургия

Пищевая промышленность

Химическая и нефтехимическая промышленность

Строительство Легкая промышленность Сельское хозяйство

тл*. 1 ^ ей? , л*1 \

5 1 \

...

1

1

Гг

□ Частный сектор ■ Государственный сектор

100 200 300 400 500 600 Выработка на одного рабочего, тыс.руб

Рисунок 1. Показатели производительности труда в государственном и частном секторе по отраслям экономики

Источник: Материалы к заседанию Правительства РФ 17 м. >га 2005 года по вопросу '<0 мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»

Немаловажный фактор оценки эффе сгивности работы организаций

доходность кг вложенный капитал. Дивиченды, выплаченные открыты-

ми акционерными обществами с участием Российской Федерации в 2004 году, составили 17 млрд. рублей, из которых порядка 95% приходится на 25 «бюджетообразующих» акционерных обществ. Ежегодно в федеральный бюджет поступает часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий. В настоящее время лишь порядка 21% всех ФГУП делают отчисления в бюджет.

Таблица 1

Доходы от использования федеральной собственности (млн. руб.)

Доходы 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Дивиденды 270,7 574,6 848,1 3675,1 6478,0 104023 12395,2 17222,0

Часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий - - - - 209,6 914,2 2387,6 2538,1

Доходы от аренды федерального имущества 305,0 466,6 2191,4 3427,2 4896,1 7657,9 9573,9 11928,8

Доходы от деятельности ГСШВьетсовпетро» 11687,3 13621,9 13388,8 16200,9 17199,5

Доходы от реализации имущества ФГУП (учреждений) и военного имущества 5853 662,7

Доходы от арендной платы за земли, находящиеся в федеральной собственности 3916,8 3588,1 1973 901,7

Доходы от продажи земли 120,0 1967,2 39923 3257,5

Доходы от приватизации федерального имущества 18100,0 15442,5 8547,4 31367,6 9990,6 12703,8 906603 65776,9

ИТОГО 18675,7 16483,7 11586,9 50157,2 39233 50622,3 135992,8 119487,2

Источник: Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 года по вопросу «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью»

Эффективность управления федеральным имуществом оценивается сегодня, исходя из динамики доходов от использования федеральной соб-

ственности и соответствия этих доходов установленному бюджетному заданию (см. табл. 1). Вместе с тем, положительная динамика доходов от использования федерального имущества не может служить единственным критерием его эффективного использования.

Помимо эффективного управления имуществом с точки зрения извлечения дохода, государство как публично-правовое образование, обязано выполнять определенные (публичные) функции. Так, в ведении Российской Федерации согласно Конституции РФ находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение обороны и безопасности; защита государственной границы и т.д. Данная деятельность го-4 сударства должна приниматься во внимание при оценке эффективности

' управления федеральной собственностью.

Таким образом, при оценке эффективности использования имуще-^ ства целесообразно выделить критерии эффективности коммерческого

* (приносящего доход) и некоммерческого использования имущества (в це-

лях реализации государственных функций).

Эффективность коммерческого использования имущества выражается в доходах, под которыми понимаются как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имущества. Уровень доходности федерального имущества в конкретных случаях может определяться с учетом складывающегося на рынке уровня доходности аналогичного имущества, и отраслевой специфики использования имущества.

Эффективность некоммерческого использования имущества (в целях реализации государственных функций) определяется фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства.

В ряде случаев критерии эффективности использования государст-Р венного имущества могут быть комбинированными. К отдельным направ-

лениям использования имущества могут устанавливаться критерии коммерческой эффективности, а к другим - применяться критерии, вытекаю* щие из необходимости обеспечения соответствующей функции государства.

Реализуемая в настоящее время в России реформа бюджетного процесса нацелена на переход от «управления бюджетными расходами» к «управлению результатами». Автором рассмотрены возможности повыше-

ния эффективности управления федеральным имуществом на базе концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Переход на принципы БОР требует определить объем и состав имущества, необходимого Российской Федерации, цели участия Российской Федерации в управлении предприятиями и организациями государственного сектора экономики и на этой основе оптимизировать состав федерального имущества, в том числе путем приватизации избыточного имущества или передачи его иным публичным собственникам, преобразования и реорганизации государственных организаций. Реализация указанной цели позволит повысить эффективность государственного управления в отдельных секторах экономики (в том числе за счет концентрации ресурсов на выполнении «профильных» функций), повысить конкурентоспособность отдельных отраслей экономики (путем сокращения масштабов государственного участия и передачи функций, ранее осуществлявшихся государственными предприятиями и организациями рынку), привлечь инвестиции в предприятия и организации, ранее находившиеся в федеральной собственности, за счет чего обеспечить рост производства соответствующих товаров (работ, услуг), создать дополнительные рабочие места, обеспечить рост реальных доходов занятого на соответствующих производствах населения и рост налоговых доходов бюджета.

Итогом работы являются рекомендации автора по формированию модели управления государственностью собственностью основанной на принципах:

- соответствия состава государственного имущества функциям государства с последовательной приватизацией избыточного имущества;

- текущего и перспективного планирования при системном контроле использования имущества.

Переход к новой модели управления федеральным имуществом в среднесрочной перспективе предполагает реализацию целого комплекса мер по следующим направлениям:

1) классификация федерального имущества в соответствии с нормативно установленными целями управления по каждому объекту;

2) совершенствование и разработка новых механизмов управления объектами федеральной собственности, обеспечивающих повышение эффективности их использования и защиту прав государства как собственника имущества и участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

3) оптимизация структуры федеральной собственности, исходя из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и задач.

Предлагаемая система мер ориентирована на формирование единой системы управления государственным имуществом (активами), позволяющей добиться имущественного (материального) обеспечения выполнения государственных функций, оптимизации структуры федерального имущества, рационального соотношения доходов и расходов федерального бюджета. Программа управления федеральным имуществом (активами) как элемент системы управления государственными активами и пассивами (обязательствами), позволит решать задачи «вариативного» развития экономики и государственного сектора, повысить устойчивость бюджетной системы, придать гибкость проводимой бюджетной политике, обеспечить эффективность инвестирования бюджетных средств и использования федерального имущества в интересах государства.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются выводы.

Основные положения исследования изложены в следующих публикациях автора:

1. Пирогов C.B. Управление государственной собственностью -анализ международного опыта. М.: Экономика, 2005. (1,5 п. л.);

2. Пирогов C.B. Система управления федеральным имуществом в Российской Федерации. М.: Экономика, 2005. (0,9 п. л.);

3. Пирогов C.B. Эффективность управления федеральным имуществом (на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат). М.: Экономика, 2005. (1,2 п. л.);

4. Пирогов C.B. Современные методы оптимизации управления федеральным имуществом. М.: Экономика, 2005. (0,8 п. л.).

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Пирогов Сергей Владимирович

Тема диссертационного исследования Совершенствование управления федеральным имуществом в условиях рыночной экономики

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Быстряков Александр Яковлевич

Изготовление оригинал-макета Пирогов Сергей Владимирович

Подписано в печать 26 мая 2006 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

!

i I

<

»

I

к

H

i

( i

i

к i

9

л OOS,4 JSfïS

ЗЬ ьь

Jf

г"

(

J

I

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пирогов, Сергей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

1.1. Роль государственного сектора в экономике.

1.2. Задачи и принципы управления государственной собственностью.

1.3. Международный опыт регулирования деятельности государственного сектора экономики.

ГЛАВА 2. УПРАВЛЕНИЕ ИМУЩЕСТВОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ.

2.1. Действующая система управления федеральным имуществом в Российской Федерации.

2.2. Оценка эффективности использования федерального имущества.

2.3. Возможности управления федеральным имуществом на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

2.4. Модель оптимизации управления федеральным имуществом.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления федеральным имуществом в условиях рыночной экономики"

Актуальность темы исследования.

Управление федеральной собственностью является одной из важнейших функций государства и от его эффективности зависит не только благосостояние граждан, но и возможность государства обеспечить их конституционные права и свободы.

Реформирование отношений собственности в Российской Федерации позволило передать значительную часть государственного имущества в частную собственность. Несмотря на это, Российская Федерация на сегодняшний день остается владельцем крупнейшего массива имущества. При этом проводимая политика в сфере управления федеральным имуществом будет неизбежно оказывать существенное влияние на частный сектор экономики и ее развитие в целом, что требует особого внимания при выборе стратегии, модели управления федеральной собственностью.

Какими должны быть границы государственного сектора в экономике, его организационно-правовые формы, количество предприятий и их отраслевая принадлежность? Какая часть действующих предприятий госсектора должна оставаться в собственности государства? Эти и многие другие вопросы управления государственным имуществом являются весьма актуальными для России.

Управление имуществом выступает важнейшим компонентом государственного регулирования социально-экономического развития во всех развитых странах, поскольку именно право собственности используется государством для прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом.

Низкая эффективность управления федеральным имуществом в России тормозит структурную перестройку и модернизацию экономики, негативно влияет на инвестиционный климат, сдерживает экономический рост. Данные факторы подчеркивают важность определения оптимальной модели управления имуществом, поиск которой является относительно новым направлением исследований в отечественной науке.

Степень разработанности проблемы.

Эффективность управления государственным имуществом является предметом анализа достаточно широкого круга отечественных исследователей. Среди теоретических разработок следует выделить труды Абдуллаева Н.А., Анимица Е.Г., Антюганова С.А., Балабанова И.Г., Бандурина В.В., Бородина В.А., Белоусова Д.Р., Дробозиной JI.A., Дроздовой Н.П., Кошкина В.И., Кузнецова В.Ю., Матненко А.С., Половинкина П.Д., Радыгина А.Д., Савченко А.В., Слепова В.А., Стейнера Р., Стиглица Дж.Ю., Шупыро В.М., Якобсона Л.И. и др.

Проблемам управления государственным имуществом посвящены работы таких зарубежных авторов как Ваксмут У., Меллер К., Ментер К., Ордуей Н., Фридман Д., Харрисон Г., Хейне П., Экккерт Д. и др.

Изучение научной литературы показало, что специалисты и ученые уделяют значительное внимание отдельным аспектам управления государственным имуществом. Однако наличие различных подходов к оценке его эффективности требует более детального анализа возможностей для оптимизации государственного сектора экономики и разработки практических рекомендаций по совершенствованию управления федеральным имуществом.

Цели и задачи исследования.

Целью исследования является разработка концепции и системы мер повышения эффективности управления федеральным имуществом.

Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение следующих задач:

1. оценка роли государственного сектора в экономике страны;

2. уточнение целей и принципов управления государственным имуществом в современной экономике;

3. изучение международного опыта регулирования деятельности государственного сектора экономики;

4. анализ действующей системы управления федеральным имуществом в Российской Федерации;

5. формулирование подходов к определению критериев эффективности использования федерального имущества;

6. разработка системы мер по повышению эффективности управления федеральным имуществом.

Объектом исследования является процесс управления федеральным имуществом в условиях российской экономики.

Предметом исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе приобретения, использования и выбытия федерального имущества.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили фундаментальные положения экономической теории, законодательные, нормативные, инструктивные, методические и справочные материалы по управлению государственной собственностью, работы отечественных и зарубежных экономистов.

В работе использованы аналитические и статистические методы, а также системный подход к определению показателей эффективности управления федеральным имуществом.

Информационной базой диссертационного исследования послужили нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, статистические сборники Российского комитета государственной статистики, а также фактические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических изданиях, информационной сети Internet. В работе использованы материалы докладов органов власти Российской Федерации, научных конференций и семинаров.

Основные результаты диссертационного исследования, определяющие его научную новизну:

1. Обоснована необходимость группировки объектов федеральной собственности, исходя из уровня их значимости и функционального назначения, с целью повышения эффективности управляющих воздействий со стороны государства.

2. Осмыслен зарубежный опыт управления государственным сектором экономики, выявлены тенденции его развития и возможности использования в России. В частности показана возможность приватизации государственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги, при условии выполнения ими ряда требований, в т.ч. стандартов качества предоставления услуг. Одним из элементов системы управления государственным сектором экономики должен стать мониторинг деятельности государственных предприятий, позволяющий оценивать эффективность их работы, выделять факторы, влияющие на показатели эффективности и принимать своевременные меры по их повышению.

3. Предложены подходы к оценке эффективности управления федеральным имуществом, которые позволили уточнить влияние различных форм и степени участия государства на результаты хозяйственной деятельности предприятий. Сравнительный анализ показателей рентабельности производимой продукции, фондоотдачи и производительности труда предприятий показал, что эффективность функционирования акционерных обществ с любыми формами участия государства в капитале ниже, чем федеральных государственных унитарных предприятий. В условиях избыточного количества предприятий государственного сектора и работа института представителей государства в акционерных обществах, и осуществляемое отраслевыми министерствами управление федеральными государственными унитарными предприятиями оказываются неэффективными как с позиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.

4. Проанализированы возможности применения принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), к системе управления федеральным имуществом. В соответствии с принципами БОР объем и состав имущества государства должны определяться, исходя из цели участия Российской Федерации в управлении предприятиями и организациями государственного сектора экономики. Это позволит с одной стороны обеспечить концентрацию ресурсов на выполнении «профильных» функций государства, а с другой - повысить конкурентоспособность отдельных отраслей экономики (в том числе за счет сокращения масштабов государственного участия и передачи функций, ранее осуществлявшихся государственными предприятиями и организациями рынку).

5. По результатам анализа выработаны рекомендации по совершенствованию управления федеральным имуществом в современных экономических условиях России, которые включают в себя:

- классификацию федерального имущества в соответствии с нормативно установленными целями управления по каждому объекту;

- разработку нового механизма управления объектами федеральной собственности, обеспечивающих повышение эффективности их использования и защиту прав государства как собственника имущества и участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

- оптимизацию структуры федеральной собственности, исходя из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и задач.

Практическая значимость работы определяется прикладным характером изучения механизмов управления федеральным имуществом, направленностью исследования на повышение эффективности функционирования государственного сектора экономики.

Предложенные автором концепция и система мер совершенствования управления федеральным имуществом может использоваться органами власти при принятии решений по вопросам управления федеральным имуществом.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные идеи и выводы диссертационной работы нашли отражение в публикациях, а также в докладах автора на научно-практических конференциях.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 141 наименование, содержит 2 рисунка, 16 таблиц и 4 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пирогов, Сергей Владимирович

Результаты работы, проводимой в целях повышения эффективности управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ, иллюстрируются положительной динамикой плановых и фактических поступлений в федеральный бюджет дивидендов по таким акциям. Необходимо отметить, что около 75% всех поступлений в федеральный бюджет в качестве дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности обеспечивают 5 наиболее крупных акционерных обществ. В их числе «Газпром», «Транснефть», «Внешторгбанк», «Роснефть» и «Лукойл» (в настоящее время пакет акций продан).

Опыт применения механизмов участия государства в управлении открытыми акционерными обществами с долей Российской Федерации показывает, что созданная сегодня система управления в наибольшей степени подходит для ограниченного круга обществ, деятельность которых помимо основной цели - получения прибыли - связана с реализацией стратегических задач государства. Директивный характер указаний представителям Российской Федерации по принимаемым решениям в таких обществах оправдан в силу их значимости для обеспечения стратегических интересов государства, обороноспособности и безопасности, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан.

Однако деятельность большей части акционерных обществ, акции которых принадлежат в настоящее время Российской Федерации, не отвечает признакам стратегичности и направлена исключительно на получение дохода. Представителями государства в таких обществах являются в основном государственные служащие, которые действуют с одной стороны в рамках акционерного законодательства, предусматривающего свободу и профессионализм управляющих для максимального извлечения прибыли, а с другой стороны, - обременены необходимостью выполнения своих основных обязанностей по месту службы. Кроме того, бюрократические процедуры государственной машины не отвечают динамичным требованиям рынка в сфере управления коммерческими проектами. Работа института представителей государства в таких условиях оказывается неэффективной как с позиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.

Федеральные государственные унитарные предприятия. Федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) на праве хозяйственного ведения являются переходной формой от плановой экономики к рыночной. Наличие в сегодняшнем законодательстве такой правовой конструкции обусловлено условиями, в которых формировалось законодательство. В качестве одного из основных направлений действий Правительства Российской Федерации предусмотрен поэтапный отказ от использования права хозяйственного ведения и оптимизация количества унитарных предприятий.

Правительством Российской Федерации предпринимались действия, направленные на кардинальное сокращение имеющегося числа федеральных предприятий. Так, вскоре после появления Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ было принято постановление Правительства РФ по реформированию ФГУПов, которое определило основания для сохранения государственных предприятий1. В дальнейшем был принят Федеральный Закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Этим документом определены случаи, при которых возможно создание унитарного предприятия:

1) необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в т.ч. имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ;

1 Постановление Правительства от 6 декабря 1999 года № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения»

2) необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в т.ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства;

3) необходимость осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

4) необходимость осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности РФ;

5) необходимость разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящихся в сфере интересов РФ и обеспечивающих безопасность РФ;

6) необходимость производства отдельных видов продукции, изъятых из оборота или применение которых в гражданском обороте ограничено.

Помимо сохранения предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, были определены следующие варианты преобразования организационно-правовой структуры таких предприятий: 1) реорганизация предприятий, включая их преобразование в открытые акционерные общества; 2) создание на базе имущества предприятий федеральных казенных предприятий; 3) продажа предприятий как имущественных комплексов; 4) ликвидация предприятий.

Следует заметить, что к началу 2000 г. учредительные документы более чем 80% федеральных государственных унитарных предприятий не соответствовали Гражданскому кодексу РФ, а с руководителями более чем половины ФГУПов не были заключены контракты, в которых бы устанавливались требования к управлению. Поэтому наиболее интенсивная работа в 2000 - 2001 гг. была связана с разработкой типового устава государственного предприятия и примерного контракта с его руководителем, организацией аудита государственных предприятий, созданием системы отчетности и аттестации.

Заключение

На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы:

1. Для современного этапа развития мирового сообщества характерно усиление роли государства в регулировании и развитии экономики. Свидетельством этого служат показатели динамики государственных расходов ведущих стран мира.

Выделение государственной собственности в качестве предмета исследования предполагает раскрытие особенностей ее функционирования и развития. Государственная собственность выполняет ряд важнейших для экономики функций. Так, государственная собственность:

-создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала;

-позволяет государству быть самостоятельным субъектом экономических правоотношений с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, являясь гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений;

-обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, экономическая безопасность и т.д.);

-создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему;

-обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ, национальную безопасность и т.д.

2. Повышение роли государства в регулировании экономики должно быть ориентировано на создание обоснованной системы критериев отнесения тех или иных объектов к государственной собственности, формирование детально регламентированного механизма управления государственной собственностью.

Выбор методов управления государственной собственностью требует выделения однотипных групп объектов, для которых целесообразно использовать одинаковые управляющие воздействия. На наш взгляд, основанием для группировки может выступать уровень значимости и функциональное назначение объектов. Исходя из этого, можно выделить следующие три группы объектов государственной собственности:

I. Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. На данную группу должно распространяться исключительное право федеральной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.

II. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. Для объектов этой группы наряду с правом федеральной собственности допустимо существование совместной собственности. В отношении подобных объектов государство должно обладать специальными каналами воздействия, например, через закрепление за собой контрольного пакета акций или права «золотой акции».

III. Объекты, через которые государство осуществляет социальные функции. На большинство объектов этой группы должно распространяться полное право федеральной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходов, направляемых на соответствующие цели.

3. Анализ зарубежного опыта регулирования и управления государственным сектором экономики позволил выявить ряд общих тенденций. В их числе:

- оптимальный размер сектора государственных предприятий определяется исходя из возможностей эффективного исполнения общественно-полезных функций;

- с целью уменьшения нагрузки на государственный бюджет проводится приватизация государственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги, но при этом на них накладывают ряд требований, гарантирующих их выполнение;

- количество государственных предприятий, имеющих статус юридического лица, постоянно уменьшается;

- во многих странах создаются специализированные агентства по мониторингу деятельности государственных предприятий;

- для повышения эффективности управления государственными предприятиями в некоторых странах разрабатываются специальные законы, в которых закрепляются критерии эффективности, устанавливаются виды отчетности государственных предприятий, создаются методики отбора кандидатов для занятия должностей в органах управления предприятий государственного сектора.

4. В работе выделены особенности использования механизмов управления применительно к находящимся в федеральной собственности акциям открытых акционерных обществ, федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и федеральному недвижимому имуществу. В настоящее время основными механизмами управления федеральной собственностью в Российской Федерации являются:

- организация системы учета и экономического анализа состояния федерального имущества;

- деятельность управляющих объектами федерального имущества (руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ);

- проведение экономического мониторинга состояния имущества и осуществление контроля за деятельностью управляющих объектами федерального имущества.

Как показывает проведенное исследование, сложившиеся механизмы управления не позволяют с должной эффективностью решать задачи, стоящие перед государственным сектором экономики.

5. Совершенствование управления государственной собственностью на современном этапе развития российской экономики должно быть направлено на:

- поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства, при условии существенного увеличения доходов от использования имущества, утратившего значение для выполнения государственных функций и предусмотренного к приватизации;

- переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства и обеспечения эффективности использования имущества при оптимальном уровне расходов на управление.

6. Проведенный сравнительный анализ финансово-экономических показателей предприятий государственного и негосударственного секторов позволил оценить влияние различных форм и степени участия государства на результаты хозяйственной деятельности предприятий.

Полученные результаты свидетельствуют о том, что государственный сектор в России формировался не в соответствии с принципом предоставления планово-убыточных общественных благ. При этом ФГУПы являются более устойчивыми в финансовом отношении, но менее эффективными с точки зрения отдачи основных производственных факторов - труда и капитала. Такое положение возможно в том случае, если предприятия данного сектора функционируют в особых условиях, отличных от конкурентного рынка.

Эффективность функционирования АО с любыми формами участия государства в капитале ниже, чем ФГУПов. Причем АО со 100% и контрольным пакетом акций государства (которые должны быть близки ФГУПам по показателям) оказались наиболее «слабыми» из всех АО с государственным участием по тем показателям, где" ФГУПы существенно превосходят частный сектор (финансовая устойчивость, рентабельность продаж). Наибольшее значение показателей рентабельности производимой продукции, фондоотдачи и оплаты труда наблюдается у предприятий без государственного участия. Величина производительности труда акционерных обществ без государственного участия в полтора раза выше, чем на предприятиях с таким участием.

7. Эффективность управления федеральным имуществом оценивается сегодня, исходя из динамики доходов от использования федеральной собственности и соответствия этих доходов установленному бюджетному заданию. Вместе с тем, положительная динамика доходов от использования федерального имущества не может служить единственным критерием его эффективного использования.

При оценке эффективности использования имущества целесообразно выделить критерии эффективности коммерческого (приносящего доход) и некоммерческого использования имущества (в целях реализации государственных функций).

Эффективность коммерческого использования имущества выражается в доходах, под которыми понимаются как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имущества. Уровень доходности федерального имущества в конкретных случаях может определяться с учетом складывающегося на рынке уровня доходности аналогичного имущества, и отраслевой специфики использования имущества.

Эффективность некоммерческого использования имущества (в целях реализации государственных функций) определяется фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства. В ряде случаев критерии эффективности использования государственного имущества могут быть комбинированными.

8. Реализуемая в настоящее время в России реформа бюджетного процесса нацелена на переход от «управления бюджетными расходами» к «управлению результатами». В этой связи в работе рассмотрены возможности применения принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), к системе управления федеральным имуществом.

Переход на принципы БОР требует определить объем и состав имущества, необходимого Российской Федерации, цели участия Российской Федерации в управлении предприятиями и организациями государственного сектора экономики и на этой основе оптимизировать состав федерального имущества, в том числе путем приватизации избыточного имущества или передачи его иным публичным собственникам, преобразования и реорганизации государственных организаций. Реализация указанной цели позволит повысить эффективность государственного управления в отдельных секторах экономики (в том числе за счет концентрации ресурсов на выполнении профильных» функций), повысить конкурентоспособность отдельных отраслей экономики (в том числе за счет сокращения масштабов государственного участия и передачи функций, ранее осуществлявшихся государственными предприятиями и организациями рынку), привлечь инвестиции в предприятия и организации, ранее находившиеся в федеральной собственности, за счет чего обеспечить рост производства соответствующих товаров (работ, услуг), создать дополнительные рабочие места, обеспечить рост реальных доходов занятого на соответствующих производствах населения и рост налоговых доходов бюджета.

9. Переход к новой модели управления федеральным имуществом в среднесрочной перспективе предполагает реализацию целого комплекса мер по следующим направлениям:

- классификация федерального имущества в соответствии с нормативно установленными целями управления по каждому объекту;

- совершенствование и разработка новых механизмов управления объектами федеральной собственности, обеспечивающих повышение эффективности их использования и защиту прав государства как собственника имущества и участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

- оптимизация структуры федеральной собственности, исходя из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и задач.