Тенденции развития устойчивости городских бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Тенденции развития устойчивости городских бюджетов"

На правах рукописи

БОЛЬШАКОВ Дмитрий Владимирович

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ УСТОЙЧИВОСТИ ГОРОДСКИХ

БЮДЖЕТОВ

(на материалах Северо-Западного федерального округа России)

Специальность 08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2003

Диссертация выполнена на кафедре финансов и банковского дела Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Шопенко Дмитрий Васильевич

Официальные оппоненты

заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор Кабаков Виктор Степанович

кандидат экономических наук, профессор' Лашигорева Галина Ивановна

Ведущая организация

Институт проблем региональной экономики Российской Академии наук

Защита состоится « 3 » декабря 2003 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.04 при Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д.103-а, ауд. 419.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д.103-а, ауд. 305.

Автореферат разослан « 3 » ноября 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

А.С. Кудаков

2ооЗ-А '7

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Механизм бюджетного федерализма базируется на разделении налоговой базы и финансовой ответственности федерации, ее субъектов и местного самоуправления, а также системе трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов, соответствующих региональных фондов, а также дополнительных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, финансирования целевых программ, межбюджетных ссуд и т.д.

В 90-х гг. в бюджетном механизме нарастали противоречия, подрывавшие устойчивость местных и других бюджетов и угрожавшие финансовой безопасности федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Эти противоречия были вызваны хроническим бюджетным дефицитом, отсутствием правовой основы административной взаимосвязи бюджетов, неопределенностью отношений собственности на землю, недра и т.д., несовершенством налоговых отношений и бюджетных технологий. Эти проблемы исследованы в работах Л.И. Абалкина, Н.В. Альвианской,

A.М. Бабич, О. И. Бетина, А.Г. Воронина, О.В. Врублевской, М.В.Гоналовского, В.Горегляда, А.Г. Гранберга, В.Н. Ивановой,

B.В.Иванова, Н.Г. Ивановой, Л.И. Павловой, И. В. Подгорина, О.П.Литовки, В.Н.Лексина, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, А.А.Румянцева, В.К. Сенчагова, А.Швецова, и ряда других авторов.

В последние годы ситуация стала меняться. Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 2000 г., ввел в бюджетный процесс новое понятие — перспективный финансовый план. Федеральный бюджет стал исполняться с профицитом. Были устранены многие несоответствия местного и федерального законодательства. В ряде регионов, в частности, в Петербурге, Ленинградской, Новгородской обл., Карельской республике накоплен опыт повышения устойчивости местных бюджетов. В то же ' время во многих депрессивных регионах они остаются дефицитными.

Проблема обеспечения устойчивости муниципальных бюджетов не решена. Это определяет актуальность темы исследования.

Цель диссертационной работы — выявить тенденции развития и обобщить опыт обеспечения устойчивости городских бюджетов в условиях профицита консолидированного бюджета Росси]

библиотека

С. Петербург

09 Л

гер&ургу л

Эту цель конкретизируют следующие задачи исследования:

• уточнить принципы бюджетного федерализма в условиях стабилизации национальной и региональной экономики;

• обобщить зарубежный и отечественный опыт обеспечения устойчивости местных бюджетов и совершенствования бюджетного процесса;

• выявить основные тенденции изменения структуры доходов городских бюджетов в конце XX — начале XXI века;

• определить роль местных банков в бюджетном управлении при переходе к казначейскому исполнению бюджета;

• выявить тенденции изменения структуры расходов городских бюджетов и роль институтов гражданского общества в бюджетном управлении.

Цель и задачи исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

В первой главе - «Устойчивость местных бюджетов и ее роль в развитии региональной экономики» - рассматривается устойчивость местных бюджетов как один из принципов бюджетного федерализма и обобщается зарубежный опыт обеспечения этой устойчивости.

Глава 2 «Основные направления рационализации бюджетного процесса» посвящена обобщению опыта Санкт-Петербурга и других городов Северо-Западного федерального округа и роли местных банков в бюджетном управлении.

Глава 3 «Тенденции рационализации структуры местных бюджетов» содержит анализ основных направлений изменения структуры бюджетных доходов и расходов в 90-х гг. и 2000—2002 гг.

Предмет исследования — развитие бюджетного федерализма в России в условиях стабилизации рыночной экономики.

Объект исследования — бюджеты городов Северо-Запада России и факторы, воздействующие на их устойчивость.

Теоретической и методической основой исследования явилась теория публичных финансов и бюджетного федерализма, представленная в работах" отечественных и зарубежных ученых.

ч > > ■

Статистической базой исследования служили данные Гостаткомитета и РФ и статуправлений администраций Санкт-Петербурга, Петрозаводска, Великих Лук и некоторых других городов СевероЗападного и других федеральных округов РФ, Главного управления Центрального банка РФ по Санкт-Петербургу, а также ряда зарубежных исследовательских центров.

Элементы научной новизны выносимых на защиту положений:

• уточнены тенденции развития бюджетного федерализма в России в современных условиях, проблемы, связанные с усилением дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, пути решения этих проблем;

• выявлены основные направления совершенствования бюджетного процесса в условиях развития местного самоуправления;

• определена роль региональных кредитных организаций в повышении устойчивости местных бюджетов;

• установлены тенденции изменения структуры доходов городских бюджетов в условиях относительной стабилизации российской экономики;

• определены направления рационализации структуры расходов местных бюджетов и связанные с этим проблемы. Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и

рекомендаций состоит в обобщении зарубежного и отечественного опыта обеспечения устойчивости местных бюджетов и разработке предложений по совершенствованию бюджетного процесса, структуры доходов и расходов бюджета, а также механизма обслуживания долга и других финансовых потоков, связанных с местным бюджетом, со стороны кредитных организаций.

Содержащиеся в диссертации материалы могут быть использованы при чтении курсов по региональным и муниципальным финансам, бюджетному процессу и банковскому делу.

Апробация исходных положений диссертации проводилась на научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете. По теме диссертации опубликовано 8 работ.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

Устойчивость местных бюджетов как принцип бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм, как показывает опыт ряда стран, представляет собой финансовую систему, способную разрешать противоречия между центром и территориями, содействовать развитию отставших и депрессивных регионов, развитию местной хозяйственной инициативы. Однако в России и ряде других стран СНГ в 90-х гг. единство бюджетной системы было в значительной степени утрачено и она потеряла многие регулирующие функции, что породило угрозу финансовой стабильности государства. Это обусловлено рядом факторов, которые исследуются в диссертации (системный кризис экономики и финансов, выразившийся в дефиците бюджета и неисполнении бюджетных обязательств; неразработанность теории бюджетного федерализма, конституционная неопределенность доходов региональных и местных бюджетов и их бюджетных полномочий и т.д.). Обосновываются пути закрепления за местным самоуправлением собственных источников формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель и иной недвижимости, установления долгосрочных нормативов отчисления от регулирующих налогов с учетом расходных полномочий муниципалитетов.

Как показано в диссертации составление баланса финансовых ресурсов по детальной классификации позволяет рассчитать нормативы финансовой обеспеченности развития социальной, производственной, научно-технической и экспортной инфраструктуры региона (в расчете на душу населения) с учетом всех источников финансирования (бюджеты различных уровней, внебюджетные фонды, средства предприятий, внешние инвестиции, долгосрочные кредиты и т.д.), а также увязать источники и направления финансирования.

В диссертации сформулированы принципы бюджетного федерализма применительно к местным бюджетам, обобщен мировой опыт в этой области.

В зарубежных федерациях бюджетный механизм детально регламентирован стабильными законами прямого действия, рекомендации по разработке соответствующей документации публикуются массовым тиражом. Международный валютный фонд рекомендует их развивающимся странам.

В США государство обобщает опыт разработки и исполнения местных бюджетов, в т.ч. на электронных носителях, которые направляются во все муниципалитеты.

Большую помощь в управлении бюджетами на местах оказывает Национальная ассоциация менеджеров местных бюджетов, Конфедерация представителей местных законодательных органов, а также соответствующие комиссии в крупных городах и штатах.

В ряде работ описан механизм контроля за расходами местных бюджетов, методы их прогнозирования.

Теория бюджетирования обосновала целесообразность законодательного разделения финансовых прав и полномочий муниципий, штатов и государства. Этот принцип был положен в основу публичных финансов федераций во всем мире.

Основные направления рационализации бюджетного процесса

Бюджетный процесс - процесс разработки, принятия и исполнения бюджета. В нем участвуют органы исполнительной и законодательной власти, бюджетополучатели, контрольно-ревизионные органы, прежде всего счетная палата, казначейство и коммерческие банки, а также негосударственные организации, представляющие интересы различных групп населения.

Бюджетный процесс - четкое правовое распределение обязанностей и компетенции двух ветвей власти в отношении составления, рассмотрения, утверждения, исполнения, отчета и контроля за исполнением бюджета. В 90-х годах старая бюджетная система была разрушена, а в новой не был решен вопрос об ответственности как местной исполнительной, так и законодательной власти за выполнение их функций в рамках бюджетного процесса. В диссертации рассматриваются возможности определения доходов бюджетной сферы с учетом конечного

результата - достижения и превышения стандарта образования для школьников, здоровья для населения и т.д., предлагается порядок действия законодательной власти в случае неисполнения администрацией ее бюджетных функций, срыва сроков бюджетного процесса, нецелевого использования бюджетных средств.

В современной российской действительности бюджет имеет явно выраженную фискальную функцию (сбор и распределение налогов), особенно после отмены с 2002 г. ряда льгот и налоговых освобождений. Для привлечения в регион иностранных и отечественных инвестиций на основе обобщения российского и зарубежного опыта рекомендуются следующие механизмы:

1. Налоговые льготы для иностранных инвесторов: предприятия с иностранными инвестициями, занимающиеся производственной деятельностью и зарегистрированные на территории города (области) освобождаются до полной окупаемости вложенных средств от уплаты в областной бюджет всех налогов, по которым право устанавливать льготы принадлежит местным властям (при наличии инвестиционного проекта, рассмотренного и одобренного администрацией области).

2. Налоговые льготы для предприятий на стартовый период (до полутора лет), в т.ч. в зонах наибольшего благоприятствования (в наиболее депрессивных районах).

3. Система гарантий, которая включает гарантийный фонд, предусмотренный местным законом о бюджете и снижает инвестиционный риск.

4. Налоговая амнистия: предприятия, имевших задолженность перед местным бюджетами в 90-х гг., при реализации приоритетных инвестиционных проектов освобождаются от пени, штрафов и т.д.

5. Льготы по налогу на прибыль для банков кредитующих приоритетные проекты на территории города (области). При этом оказывается содействие в реализации перспективных проектов, назначаются их кураторы из руководителей местных органов власти.

6. Финансовые льготы для развития инфраструктуры обслуживания бизнеса (льготы по уплате налогов на прибыль и имущество в местный бюджет для центров поддержки малого бизнеса, фондов финансово-

кредитного обеспечения конкретных проектов и т.д.) программно-целевого управления.

В диссертации анализируется опыт рационализации бюджетного процесса в Санкт-Петербурге, включая переход на двухуровневую систему формирования бюджета в связи с появлением новых выборных органов -муниципальных образований. Их бюджетная самостоятельность должна была обеспечиваться закреплением 11-ти доходных источников за местными бюджетами, созданием фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований. Делались попытки уточнить источники доходов местных бюджетов муниципальных образований, нормативы минимальной обеспеченности этих бюджетов и минимально необходимые расходы местных бюджетов для финансирования статей, отнесенных согласно закону СПб «О местном самоуправлении СПб» (п.2 ст.7) к полномочиям муниципальных образований.

Двадцать административных районов города финансируются по сметам из бюджета Санкт-Петербурга. Районы ограничены не только в своих бюджетных правах, но и в возможностях по привлечению средств из внебюджетных источников, в использовании и развитии ресурсного потенциала своей территории. Наибольшая часть финансовых ресурсов (более 75% от бюджета Петербурга) находится в распоряжении отраслевых органов Администрации города. Принципы разграничения предметов ведения и ответственности перед Петербургом и муниципальными образованиями не сформулированы. Структура органов местного самоуправления не учитывает их функциональных особенностей как участников бюджетного процесса, а механизм передачи объектов из собственности Петербурга в муниципальную собственность пока не разработан.

По мнению ряда специалистов, межбюджетные отношения на местах должны основываться на принципах:

• повышения заинтересованности муниципальных образований в максимальной мобилизации их финансовых ресурсов, оптимизации расходов и снижении дефицита местных бюджетов;

• законодательного разграничения расходных полномочий администрации субъекта РФ и органов местного самоуправления;

• закрепления на долговременной основе перечня собственных источников доходов местных бюджетов с учетом объема расходных полномочий органов местного самоуправления;

• выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом их группирования по потенциалу поступлений в доходную часть местных бюджетов, градостроительной ценности территории и т.д.

• приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по предметам ведения муниципальных образований при безусловном выполнении долговых обязательств. Предлагается расширить перечень источников доходов местных

бюджетов и зачислять в них следующие неналоговые доходы:

• от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

• от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении;

• от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

• часть чистой прибыли муниципальных унитарных предприятий (на основе правовых актов органов местного самоуправления);

• проценты по остаткам средств местных бюджетов на счетах в кредитных организациях;

• доходы от продажи земли и нематериальных активов.

Налог с продаж при этом целесообразно сделать регулирующим, установив групповые налоговые ставки и дифференцировав их по группам муниципальных образований в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности.

Муниципальные образования не в состоянии создать собственные финансовые органы, целесообразно укрупнить их, создав муниципальные округа.

Важную роль в бюджетном процессе в гражданском обществе играют общественные организации. В диссертации анализируются цели общественной экспертизы городских бюджетов: выдвижение социальных

приоритетов, определяющих основные задачи перспективного финансового плана, приоритетных социальных, экономических и экологических проектов (программ); выявление и обсуждение основных вариантов (альтернатив) годового бюджета и их социальных последствий; подготовка предложений и поправок по отдельным статьям бюджета; разъяснение гражданам общей концепции и основных статей бюджета; оценка хода исполнения бюджета, в т.ч. хода реализации конкретных социальных и инвестиционных программ.

Роль местных кредитных организаций в бюджетном процессе

Финансовый кризис 1998 г., в ходе которого разорились крупные банки, получавшие основной доход за счет привлечения валютных займов и их вложения в ГКО, позволил ряду субъектов Российской Федерации построить региональную финансово-банковскую систему на новой основе.

Как показывает анализ, можно выделить следующие основные направления воздействия региональной финансовой системы на бюджетный процесс.

1. Развитие инвестиционной активности путем аккумуляции накоплений предприятий и сбережений населения, а также привлечения иностранных инвестиций.

2. Создание информационной базы для рыночной системы.

3. Казначейский контроль за исполнением бюджета.

4. Развитие расчетно-платежной системы и расширение ассортимента банковских услуг.

5. Формирование регионального рынка ценных бумаг и управление региональным и муниципальным долгом.

Как показывает зарубежный опыт, эффективные программы государственной поддержки инвестиционного процесса, структурной перестройки и технологического обновления экономики, требуют реализации целевых программ поддержки инвестиций в приоритетные отрасли, использующих механизмы государственных гарантий и субсидирования процентных ставок.

Целесообразно использовать значительную (возможно фиксированную) долю ВРП на финансирование на конкурсной основе высокоэффективных инвестиционных проектов, подготовленных с участием коммерческих структур. Доля государственных средств в общем объеме инвестиций в такие проекты должна быть имитирована.

Механизм долевого участия предполагает создание с помощью местных кредитных организаций консорциума инвесторов, которые получают список приоритетных проектов, гарантии на определенный объем инвестиций и частичное бюджетное кредитование проекта при условии соблюдения нормативов по инвестиционному риску и окупаемости.

Динамика ресурсов кредитных организаций Северо-Западного федерального округа свидетельствует о наличии положительных тенденций В изменении структуры ресурсов, однако принципиальных изменений в инвестиционной активности, которые могли бы обеспечить рост ВРП на 6 - 8% в год и соответственное увеличение доходов местного бюджета пока не произошло.

Перевод бюджетных организаций на казначейскую систему исполнения бюджета позволил установить жесткий контроль, исключающий нецелевое расходование средств и дал эффект за счет аккумуляции средств, находившихся в различных межбюджетных потоках и сокращения времени их движения по инстанциям. Кассовое обслуживание региональных бюджетов органами федерального казначейства ускоряет поступление информации о налоговых платежах. Однако при этом допускается излишняя регламентация перераспределения средств между статьями местных расходов бюджетных учреждений, подрывающая их инициативу, а также излишняя централизация муниципальных средств в региональном центре.

В диссертации анализируются особенности функционирования Санкт-Петербургского сектора платежной системы, где все корреспондентские счета кредитных организаций и субсчета филиалов кредитных организаций ведутся в Головном расчетно-кассовом центре ГУ ЦБ РФ по Санкт-Петербургу, а расчетные небанковские кредитные организации выполняют функции организатора межбанковских

клиринговых расчетов. Обобщается опыт расширения кредитования коммерческими банками реального сектора, а также опыт управления долгом городского бюджета, включающий увеличение сроков заимствований с целью снижения текущего погашения долга при плавающих процентных ставках по заимствованиям; диверсификацию источников заимствований; поддержание ликвидного рынка городских государственных облигаций при минимизации расходов на эти цели. Совершенствование управления бюджетным процессом создает условия для рационализации бюджетных доходов и расходов.

Развитие бюджетных доходов

Изменение структуры доходов городских бюджетов в РФ за последние годы происходило по следующим основным направлениям.

1. Увеличение налоговых доходов от торговли, пищевой промышленности, сферы услуг, сырьевых отраслей при сокращении роли машиностроительных и других средне- и высокотехнологичных отраслей обрабатывающей промышленности. Это привело к увеличению дифференциации между регионами, располагающими экспортными сырьевыми ресурсами, морскими портами, центрами концентрации экспортно-импортных финансовых потоков и основной массой промышленных и агропромышленных регионов, между крупными и малыми городами.

2. Увеличение роли неналоговых доходов от сдачи в аренду муниципальных земельных участков, недвижимости, а также (при эффективном менеджменте) - муниципальных предприятий.

3. Стабилизация, а затем сокращение доходов от приватизации ввиду ее неэффективности в 90-х гг.

4. Сокращение роли федеральных программ и других целевых трансфертов из федерального и регионального в местные бюджеты.

5. Возрастание роли различного рода заимствований, в т.ч. облигационных займов и векселей.

Важным источником пополнения местных бюджетов становится вовлечение в экономический оборот муниципальных земельных участков,

включая организацию земельного кадастра, регистрацию правоустанавливающих документов, ведение реестров субъектов и объектов земельных отношений, банка данных о земельных ресурсах и сделках с землей, мониторинг и контроль за использованием участков. Целесообразно создание в городах системы госрегистрации прав и сделок с землей, автоматизированной системы земельного кадастра, формирование единого налога, стимулирующего эффективность эксплуатации и высвобождение земель несельскохозяйственного назначения.

Изменение структуры бюджетных расходов

В динамике структуры бюджетных расходов в регионах в последние годы наметились некоторые позитивные тенденции, однако они не распространяются на муниципальный уровень. Городские бюджеты по-прежнему ориентированы на массовые социальные льготы, но не на повышение конкурентоспособности местной экономики. С мая 2002 г. контроль за расходованием бюджетных средств в субъектах возложен на аппараты полномочных представителей президента в федеральных округах. В диссертации анализируется ряд направлений нецелевых или необеспеченных доходами расходов местных бюджетов, в т.ч. популистские попытки увеличения доплат пенсионерам и другим категориям граждан (без указания источников доходов), неоправданный рост численности бюджетников при сохранении их низкой оплаты, чрезмерные расходы на строительство престижных объектов (в расчете на ассигнования из федерального бюджета), нерациональное расходование средств на ЖКХ, ремонт дорог и благоустройство из-за применения устаревших технологий.

Организационной основой контроля за денежными потоками на местном уровне является казначейское исполнение бюджета. При этом расходование бюджетных средств по каждой целевой статье должно опираться на нормы бюджетных расходов, установленные местными законами для всех предметов ведения муниципальных образований. Дотации из местного бюджета жилищному и коммунальному хозяйству

должны относится не к отдельным юридическим лицам, а к жилищным и коммунальным услугам, в зависимости от их объема и качества.

Бюджет развития предполагает подписание инвестиционных соглашений между правительством, местной администрацией, инвестором и предприятиями, включая реструктуризацию долгов предприятий, местные налоговые льготы для поддержания, занятости малого бизнеса, «точек роста».

Все отмеченные проблемы, как показано в диссертации, особенно актуальны для бюджетных расходов в средних и малых городах России. После лишения этих бюджетов части НДС и дорожных фондов заявки на финансирование городского хозяйства в 2002—2003 гг. оказались в 8—10 раз выше, чем реальные источники финансирования. По структуре расходов эти бюджеты все более резко отличаются от городов стран ЕС, где гораздо выше доля расходов на четко регулируемые муниципальные заказы (в ФРГ их оплата в 2001 г. составила 15 % расходов бюджета), инвестиции в развитие недвижимости, науки и профессионального образования. Выделяется три основных направления экономии бюджетных расходов с целью увеличения инвестиций в человеческий капитал: снижение затрат на ЖКХ, содержание неэффективных муниципальных предприятий и безадресные социальные льготы.

Анализ консолидированного бюджета ряда стран в 90-х гг. указывает на увеличение доли расходов на образование, здравоохранение, экологию, внешнеэкономическую деятельность, промышленную политику и науку, а также инвестиции, содействующие подъему депрессивных регионов. При этом выделяются следующие основные направления повышения эффективности управления местными финансами на основе совершенствования бюджетных процессов:

• переход к разработке (по опыту Петербурга) проектов бюджета на основе среднесрочного бюджетного планирования;

• четкая регламентация бюджетного процесса, позволяющая принимать бюджеты до начала финансового года;

• введение новой формы бюджета, максимально детализирующей все расходы;

• создание региональных отделений казначейства, концентрирующих бюджетные финансовые потоки;

• стратегическое планирование мероприятий по увеличению поступления доходов и сокращению бюджетных расходов;

• совершенствование системы управления государственным долгом, что позволяет существенно сократить расходы на его обслуживание;

• соблюдение ключевых нормативных бюджетных соотношений;

• регламентация структуры доходов местных бюджетов муниципальных образований и порядка использования дополнительных доходов на базе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для муниципальных образований и перечня защищенных расходов бюджета, подлежащих финансированию в полном объеме (выплата %, оплата труда госслужащих, страховые взносы, оплата коммунальных услуг бюджетных организаций, трансферты населению, медикаменты и перевязочные средства, продукты питания для муниципальных, учебных и социальных учреждений, субсидии на компенсацию услуг жилищных и жилищно-строительных кооперативов).

При этом устанавливается процедура и пределы изменений в распределении средств по решениям администрации, нормативы формирования резервного фонда, а также сметы доходов и расходов дорожного фонда, адресных программ развития дорожного, мостового, садово-паркового хозяйства, экологического фонда, внебюджетного фонда санитарно-эпидемиологического благополучия и т.д.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ВЫВОДЫ РАБОТЫ

1. Анализ мирового опыта, отечественных и зарубежных публикаций позволяет выделить основные принципы бюджетного федерализма, имеющие особое значение для устойчивости местных бюджетов.

2. Целесообразно использовать опыт США, ФРГ и других стран, где региональный бюджет включает три раздела — текущие расходы, капиталовложения и внебюджетные фонды, причем соответствующие поступления, например, от внешнеэкономической деятельности (ВЭД)

должны полностью расходоваться на закрепленные в уставах соответствующих фондов цели (например, кредитование ВЭД, развитие ее инфраструктуры и т.п.), это повышает заинтересованность крупных налогоплательщиков в формировании соответствующих фондов.

3. Выделяется ряд основных направлений повышения эффективности управления местными финансами на основе совершенствования бюджетных процессов.

4. В диссертации исследована роль региональной финансовой системы в обеспечении устойчивости местных бюджетов.

5. Анализ зарубежного и российского опыта позволил выделить основные тенденции развития доходов местных бюджетов.

6. В диссертации выявлены тенденции изменения структуры расходов местных бюджетов в 90-х гг. и в последние годы, обобщен опыт их рационализации за счет расходов на ЖКХ, на содержание региональных организаций и предприятий, безадресных социальных льгот и т.д.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

1. Асанов B.C., Большаков Д.В. О методических основах разработки концепции совершенствования регулирования налично-денежного оборота в регионе // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: Сб.науч.тр. Вып.6. - СПб.: СПбГИЭУ, 2003.0,3/0,1 п.л.

2. Хохлова C.B., Большаков Д.В. Финансовая политика развития регионального аграрно-промышленного комплекса // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: Сб.науч.тр. Вып.6. - СПб.: СПбГИЭУ, 2003.0,13/0,07 п.л.

3. Шопенко Д.В., Большаков Д.В. Управление финансами в условиях рыночной экономики // Современные проблемы финансирования и кредитования, управление стоимостью. Проблемы непрерывного образования и подготовки кадров в области экономики и менеджмента: Материалы методической и научно-практической конференции «Экономические и управленческие технологии XXI века: теория и практика, подготовка специалистов» (22-24 сентября 2003 г.) / СПбГТУРП. СПб., 2003. Выпуск 2. 0,13/0,07 п.л.

4. Шопенко Д.В., Большаков Д.В. Методы государственного финансирования и программирования инновационного бизнеса // Проблемы управления стратегическим развитием, инновациями, качеством и охраной окружающей среды. Передовые концепции логистики и маркетинга: Материалы методической и научно-практической конференции «Экономические и управленческие технологии XXI века: теория и практика, подготовка специалистов» (22-24 сентября 2003 г.) / СПбГТУРП. СПб., 2003. Выпуск 1. 0,13/0,07 п.л.

5. Большаков Д.В., Костенко С.И. Проблемы внутрифирменного планирования // Проблемы и опыт совершенствования управления и повышения эффективности функционирования учреждений и предприятий социальной сферы. II Всероссийская научно-практическая конференция: Тез.докл. - СПб.: СПбГИЭУ, 2003.0,2/0,1 п.л.

6. Шопенко В.Д., Большаков Д.В. Проблемы развития малого бизнеса // Проблемы и опыт совершенствования управления и повышения эффективности функционирования учреждений и предприятий социальной сферы. П Всероссийская научно-практическая конференция: Тез.докл. -СПб.: СПбГИЭУ, 2003.0,14/0,07 пл.

7. Шопенко В.Д., Большаков Д.В., Костенко П.И. Проблемы выхода инновационного бизнеса на внешний рынок // Коммерческая деятельность и предпринимательство. Сб.науч.тр. - СПб.: СПбГИЭУ, 2003. 0,2/0,1 п.л.

8. Шопенко В.Д, Большаков Д.В., Костенко П.И. Тенденции и перспективы развития инновационного бизнеса // Коммерческая деятельность и предпринимательство. Сб.науч.тр. - СПб.: СПбГИЭУ, 2003. 0,2/0,1 пл.

Подписано в печать ЛО. УО- оз. Формат 60x84'Аб. Печ. л. ^ о. Тираж экз. Заказ

ИзПК СПбГИЭУ. 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, 31

2.0Q3-A

~17555~"

р 17 5 5 5

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Большаков, Дмитрий Владимирович

Введение.

Глава 1. Устойчивость местных бюджетов и ее роль в развитии региональной экономики.

1.1. Устойчивость местных бюджетов как принцип бюджетного федерализма.

1.2. Мировой опыт обеспечения устойчивости местных бюджетов.

Глава 2. Основные направления рационализации бюджетного процесса.

2.1. Опыт рационализации бюджетного процесса в городах СевероЗападного федерального округа.

2.2. Роль местных кредитных организаций в бюджетном управлении.

Глава 3. Тенденции рационализации структуры местных бюджетов.

3.1. Развитие структуры бюджетных доходов.

3.2. Изменение структуры бюджетных расходов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Тенденции развития устойчивости городских бюджетов"

Механизм бюджетного федерализма базируется на разделении налоговой базы и финансовой ответственности федерации, ее субъектов и местного самоуправления, а также системе трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов, соответствующих региональных фондов, а также дополнительных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, финансирования целевых программ, межбюджетных ссуд и т.д.

В 90-х гг. в бюджетном механизме нарастали противоречия, подрывавшие устойчивость местных и других бюджетов и угрожавшие финансовой безопасности федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Эти противоречия были вызваны хроническим бюджетным дефицитом, отсутствием правовой основы административной взаимосвязи бюджетов, неопределенностью отношений собственности на землю, недра и т.д., несовершенством налоговых отношений и бюджетных технологий. Эти проблемы исследованы в работах ЛИ. Абалкина, Н.В. Альвианской, A.M. Бабич, О. И. Бетина, А.Г. Воронина, О.В. Врублевской, М.В.Гоналовского, В.Горегляда, А.Г. Гранберга, В.Н. Ивановой, В.В.Иванова, Н.Г. Ивановой, Л.И. Павловой, И. В. Подгори на, О.П. Литовки, В.Н. Лексина, В.М. Родионо-вой, М.В. Романовского, А.А.Румянцева, В.К. Сенчагова, А.Швецова, и ряда других авторов.

В последние годы ситуация стала меняться. Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 2000 г., ввел в бюджетный процесс новое понятие — перспективный финансовый план. Федеральный бюджет стал исполняться с профицитом. Были устранены многие несоответствия местного и федерального законодательства. Местные банки лучше других справились с последствиями кризиса 1997 г. В ряде регионов, в частности, в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Новгородской областях, Карельской республике накоплен опыт повышения устойчивости местных бюджетов. В то же время во многих депрессивных регионах они остаются дефицитными. Это определяет актуальность темы исследования.

Цель диссертационной работы — выявить тенденции развития и обобщить опыт обеспечения устойчивости городских бюджетов в условиях профицита консолидированного бюджета Российской Федерации (РФ).

Эту цель конкретизируют следующие задачи исследования:

• уточнить принципы бюджетного федерализма в условиях стабилизации национальной и региональной экономики;

• обобщить зарубежный и отечественный опыт обеспечения устойчивости местных бюджетов и совершенствования бюджетного процесса;

• выявить основные тенденции изменения структуры доходов городских бюджетов в конце XX — начале XXI века;

• определить роль местных банков в бюджетном управлении при переходе к казначейскому исполнению бюджета;

• выявить тенденции изменения структуры расходов городских бюджетов и роль институтов гражданского общества в бюджетном управлении.

Цель и задачи исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Большаков, Дмитрий Владимирович

1. Анализ мирового опыта, отечественных и зарубежных публикаций позволяет выделить следующие принципы бюджетного федерализма, имею щие особое значение для устойчивости местных бюджетов: • развитие правовой базы государственного бюджета как консолидиро ванного бюджета, состоящего из федеральной, региональной и муни ципальной составляющих и предполагающего систему подчинения органов законодательной власти в формировании и исполнении бюд жетов, а также финансовом секторе; • законодательное определение бюджетных прав и ответственности ре гиональных государственных органов и местного самоуправления на основе регламентации раздельных (исключительных), совместных и договорных полномочий, а также соответствующих источников дохо дов. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно утверждают и испол няют местный бюджет (Конституция РФ, статьи 12 и 138); • разграничение собственности на землю, недра, леса, воды и недвижи мость, которые должны стать основой доходов бюджетной системы.Статья 72 Конституции относит вопросы владения, использования и распоряжения землей и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и ее субъектов, не определяя механизм регулирования со ответствующих доходов, в частности, рыночный оборот земли; • законодательное (а не договорное) разграничение налоговых полномо чий центра, субъектов РФ и местных органов. До сих пор лишь 10 % источников бюджетов непосредственно регулировалось и формирова лось местными и региональными властями, хотя в конечном счете в конце 90-х гг. они аккумулировали в своих бюджетах 58 % налоговых доходов, в т.ч. 6 % поступлений налога на прибыль, 100 % подоходного налога с физических лиц, 1,9 % НДС, 20 % акцизов, около 36 % нена логовых платежей'; • упорядочение бюджетно-налоговой асимметрии между регионами донорами и реципиентами на основе законодательного установления социальных стандартов, критериев определения бюджетного потен циала и механизма перераспределения доходов, заинтересовывающего в развитии региональной экономики. В качестве налогоплательщиков при этом выступают физические и юридические лица, но не субъекты • основой бюджетного федерализма является четкое разграничение пол номочий законодательной и исполнительной власти. Региональные и местные бюджеты не должны использоваться для финансирования тер риториальных федеральных органов и федеральных организаций (в т.ч.воинских частей), а федеральный бюджет — для финансирования де фицита местных бюджетов, вызванного неэффективным хозяйствова нием. Контрольные функции федерального бюджета допускают введение внешнего управления местными финансами, финансовая по мощь местам может предоставляться только при соблюдении ими фе дерального финансового законодательства; • основой финансирования местных бюджетов должно быть финансиро вание целевых программ и проектов, как правило, совместное с мест ными бюджетами, а не дотации для покрытия их дефицита; • на местные бюджеты целесообразно возложить финансирование сред него и среднего специального образования, местного здравоохранения и культуры, жилищно-коммунального хозяйства, муниципальной ми лиции, местных социальных учреждений.^ Экономическая безопасность. Производство. Финансы. Налоги. М., 1992. 391.2. Целесообразно использовать опыт США, ФРГ и других стран, где ре гиональный бюджет включает три раздела — текущие расходы, капитало вложения и внебюджетные фонды, причем соответствующие поступления, например, от внешнеэкономической деятельности (ВЭД) должны полностью расходоваться на закрепленные в уставах соответствующих фондов цели (на пример кредитование ВЭД, развитие ее инфраструктуры и т.п.), это повыша ет заинтересованность крупных налогоплательщиков в формировании соответствующих фондов.Анализ консолидированного бюджета ряда стран в 90-х гг. указывает на увеличение доли расходов на образование, здравоохранение, экологию, внешнеэкономическую деятельность, промышленную политику и науку, а также инвестиции, содействующие подъему депрессивных регионов.3. Выделяются следующие основные направления повышения эффек тивности управления местными финансами на основе совершенствования бюджетных процессов: • переход к разработке проектов бюджета на основе среднесрочного бюджетного планирования; • четкая регламентация бюджетного процесса, позволяющая принимать бюджеты до начала финансового года; • введение новой формы бюджета, максимально детализирующей все расходы; • создание региональных отделений казначейства, концентрирующих бюджетные финансовые потоки; • стратегическое планирование мероприятий по увеличению поступле ния доходов и сокращению бюджетных расходов; • совершенствование системы управления государственным долгом, что позволяет существенно сократить расходы на его обслуживание.После нескольких лет снижения доходов местных бюджетов в реальном выражении в 1997 г. впервые произошел их рост в сопоставимых ценах, однако последствия финансового кризиса в 1998 г. привели к росту дефицита местных, особенно муниципальных бюджетов. В 1999—^2002 гг. усилилась тенденция к увеличению дифференциации социально-экономического разви тия регионов РФ, растет число депрессивных регионов и муниципальных об разований с неустойчивыми бюджетами, судьба которых определяется трансфертами из центра.Петербург располагает определенным опытом рационального бюджет ного планирования. В отличие от Москвы доля финансовых институтов (бан ков и т.д.) в доходах бюджета невелика (примерно 3 %). Их основную часть, как и в большинстве городов России, составляют поступления от промыш ленности, не связанные с добычей сырья (примерно 1/3), сферы услуг и тор говли (более 1/3). Выдерживаются сроки бюджетного процесса, а сам бюджет публикуется для общего сведения с соответствующими расшифров ками детальной структуры доходов и расходов бюджета по ведомствам, ад министративным районам, конкретным объектам, включая адресные программы капитального строительства и реконструкции, функциональную и экономическзоо структуру расходов, государственного внутреннего и внеш него долга, финансирования природоохранных мероприятий (утилизация опасных отходов, охрана атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, особо охраняемых природных территорий и зеленых насаждений, обес печение экологической безопасности, экологическое воспитание и т.д.).Бюджет Санкт-Петербурга является бездефицитным, причем его исполнение составляет 100 %.В бюджете городов необходимо соблюдать ключевые нормативные со отношения: • предельный объем государственного долга; • пределы эмиссии облигаций, жилищных сертификатов, других обли гационных займов и ценных бумаг; • сроки долговых заимствований и условия их обслуживания; • условия выдачи поручительства негосударственным коммерческим организациям под осуществление инвестиционных проектов (на плат ной основе); • структура доходов бюджетов и местных бюджетов муниципальных образований, порядок использования дополнительных доходов; • нормативы минимальной бюджетной обеспеченности для муни ципальных образований; • перечень защищенных расходов бюджета, подлежащих финанси рованию в полном объеме (выплата %, оплата труда госслужащих, страховые взносы, оплата коммунальных услуг бюджетных органи заций, трансферты населению, медикаменты и перевязочные средства, продукты питания для муниципальных, учебных и социальных учре ждений, субсидии на компенсацию услуг жилищных и жилищно строительных кооперативов); • процедура и пределы изменений в распределении средств по ре шениям администрации; • нормативы формирования резервного фонда; • сметы доходов и расходов дорожного фонда, адресных программ раз вития дорожного, мостового, садово-паркового хозяйства, экологиче ского фонда, внебюджетного фонда санитарно-эпидемиологического благополучия и т.д.Бюджетный механизм закрепляет стабильную налоговую политику, снижение местных налогов с целью стимулирования бизнеса, упрощение по рядка их начисления и т.д.К числу важных переменных проблем бюджетного процесса относятся: • нерентабельность энергокомплекса, городского транспорта и жилищ но-коммунального хозяйства, низкое качество услуг; • низкая доля бюджета развития и создания новых рабочих мест; • низкая информированность населения о конкретных инвестиционных проектах, призванных создать рабочие места квалифицированного труда, в т.ч. для выпускников вузов; • неопределенность размеров прямых и обратных трансфертов.4. В диссертации исследована роль региональной финансовой системы в обеспечении устойчивости местных бюджетов. Региональные банки имеют более тесную связь с реальной экономикой, в большей степени аккумулиру ют ресурсы для инвестиций, помогают управлять долгами местных бюдже тов. Реализация варианта реформы, предусматривавшего отсечение региональных банков от внешнеэкономических и валютных операций, на несла бы серьезный ущерб региональной экономике.В диссертации выявлена роль региональных отделений Центробанка и казначейства в повышении устойчивости местных бюджетов, обобщен опыт формирования регионального финансового рынка.Доведение финансовой системы до муниципального уровня требует су щественных изменений в законодательстве и организации бюджетного про цесса.5. Анализ зарубежного и российского опыта позволяет выделить три ос новные тенденции развития доходов местных бюджетов.1. Увеличение доли доходов местного самоуправления, которое не вхо дит в систему органов государственной власти, но решает основную хозяйст венную проблему граждан — обустройство среды их обитания, в общей сумме доходов консолидированного бюджета.В Финляндии, как и других странах Скандинавии, доля муниципалите тов в консолидированном бюджете страны составляет 70 %. Законодательно установлена обязанность глав муниципальных образований отчитываться пе ред жителями за использование этих средств.В России до сих пор нет четкого разграничения полномочий между ме стным самоуправлением и государственной властью. Так, в Петербурге за благоустройство внутридворовых территорий по местному законодательству должны отвечать муниципальные образования. Однако по бюджету 2002 г.80 % предназначенных для этого средств находятся в распоряжении регио нальной власти (Комитета по содержанию жилищного фонда городской ад министрации).На Северо-Западе и во всей России в 2001—^2002 гг. был лишь один ре гион, где более 70 % бюджета области расходовалось на уровне районов и поселений — Новгородская обл. Не случайно область, не располагающая за пасами экспортного сырья, занимает одно из первых мест по инвестицион ному рейтингу.2. Стабилизация налоговых доходов муниципалитетов в связи с увели чением доли налогов на доходы и имущество поступлений от малого бизне са, местного строительства и сферы услуг, особенно туризма.Федеральное правительство в 2002—2004 гг. снижает налоги в основном за счет региональных бюджетов, которые в свою очередь уменьшают транс ферты в муниципалитеты. С 2003 г. отменяются налоги на пользователей ав тодорог, владельцев автотранспорта и покупку иностранной валюты, с 2004 г. — налог с продаж, регионы теряют право увеличивать единый налог на вмененный доход.В результате доходная часть бюджета СПб сокращается в 2004 г. — бо лее, чем на 60 млрд. руб. Одновременно за счет бюджета СПб предстоит по высить среднюю зарплату бюджетников в 2003 г. до 4767, а в 2004 г. — до 5726 руб., компенсировать льготным категориям рост тарифов на тепло, электроэнергию и коммунальные услуги, увеличить финансирование социальных программ. По расчетам Администрации это потребует в 2003 г. свы ше 9 млрд., а в 2004 г. — более 20 млрд. руб. дополнительных доходов, иначе прекратится финансирование местных бюджетов.3. Увеличение доли неналоговых поступлений за счет рационального использования муниципальных ресурсов, прежде всего земли, другой недви жимости, водных и местных ресурсов, дорог, оказания платных институцио нальных и информационных услуг рыночным субъектам, а также выпуска облигаций под государственные гарантии.По оценке экспертов на руках у граждан в 2002 г. находилась сумма, втрое превышающая годовой бюджет России. Выпуск облигаций, преимуще ственно целевых, на конкретные инвестиционные проекты, а не для покры тия дефицита бюджета, позволит превратить сбережения в инвестиции.Бюджеты ряда субъектов РФ с 2000 г. планируются как бездефицитные.В СПб бюджет на 2003 г. запланирован на уровне 65,2, а на 2004 гг. — 69,1 млрд. руб. Сохранение профицита требует увеличения темпов прироста ВРП с 3,4 до 6 % в год.Аналогичная ситуация в Ленинградской обл., где ВРП составил в 2000 г.59, а в 2001 г. — 74 млрд. руб. Однако этот прирост был достигнут в основ ном за счет ввода новых предприятий в ликеро-водочной (рост производства — в 1,7 раза), табачной и других отраслях пищевой, а также легкой промыш ленности и машиностроении (заводы «Форд», «Катерпиллер»). В металлур гии, топливной и других профилирующих отраслях продолжается спад производства. Доля убыточных предприятий к 2003 г. превысила 30 %.Важное значение для увеличения доходов местных бюджетов имеет со кращение числа умышленных банкротств. По данным Северо-Западного межтерриториального управления Федеральной службы по финансовому оз доровлению в 2002 г. ежеквартально Арбитражные суды округа возбуждают более 1.200 дел о несостоятельности предприятий и организаций, причем 2/3 банкротств были преднамеренными. По действующим условиям бюджет при этом чаще всего лишается полагающихся ему доходов.6. В диссертации выявлены тенденции изменения структуры расходов местных бюджетов в 90-х гг. и в последние годы, обобщен опыт их рациона лизации за счет расходов на ЖКХ, на содержание региональных организаций и предприятий, безадресных социальных льгот и т.д.