Теоретическая основа реформирования институциональной структуры производства государственных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Теоретическая основа реформирования институциональной структуры производства государственных услуг"

На правах рукописи

Капогузов Евгений Алексеевич

Теоретическая основа реформирования институциональной структуры производства государственных услуг

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

1 О ОКТ 2013

Москва-2013

005534445

Работа выполнена на экономическом факультете Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова на кафедре прикладной институциональной экономики

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор

Тамбовцев Виталий Леонидович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

кафедры макроэкономики ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Альпидовская Марина Леонидовна

доктор экономических наук, заведующий отделом экономической теории Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт мировой экономики и международных отношений Российской академии наук Афонцев Сергей Александрович

доктор экономических наук, заведующий кафедрой экономической теории и предпринимательства Южно-Российского института - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» Игнатова Татьяна Владимировна

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Новосибирский национальный исследовательский государственный университет» Защита состоится «17» декабря 2013 года в 14:30 на заседании диссертационного совета Д 501.001.23 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: Российская Федерация, 119991, г. Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, строение 46, здание экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, 3-й новый учебный корпус, Экономический факультет, в аудитории 413.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан «26» сентября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д 501.001.23

Кандидат экономических наук _

Рой Лариса Владимировна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из видов благ, монопольно производимых государством, связанных с реализацией такой его функции, как государственное управление, являются государственные (публичные) услуги1. Исходя из контрактной теории государства, граждане оплачивают производимые услуги за счет налогов. Производство государственных услуг может осуществляться на базе различных институциональных альтернатив, приводя к дивергенции социально значимых результатов, что определяется соответствующей институциональной средой и институциональной структурой данного вида производства.

Институциональные изменения, произошедшие в государственном управлении в XX веке, затронули институциональную структуру производства государственных услуг (далее ИСП госуслуг). Под ней мы понимаем совокупность взаимосвязанных институтов, определяющих взаимодействие субъектов в сфере производства государственных услуг (производители, потребители, финансирующие, контролирующие и регулирующие процесс производства субъекты) и детерминирующих экономическую и социальную эффективность с позиции общества.

В поиске путей реформирования отечественной бюрократии как агента государства по производству публичных услуг Российская Федерация пошла по пути, с разной степенью успеха пройденному как развитыми странами ОЭСР, так и рядом стран постсоветского пространства и развивающимися странами. Этот путь был связан с преодолением недостатков классической веберианской бюрократии. Недостатки данной системы - ригидность, отсутствие клиентоори-ентированности, медлительность принятия решений и другие, являющиеся продолжением достоинств бюрократического стиля управления в индустриальную эпоху, стали тормозом экономического развития. Недовольство общества существующей системой, рост международной конкуренции в эпоху глобализации и фискальный кризис стали причинами, повлекшими широкомасштабные реформы в сфере государственного управления, получившими название «Новый государственный менеджмент» (New Public Management) - НГМ, экономико-теоретический смысл которых заключался в трансформации институциональной структуры производства государственных услуг от бюрократического типа к менеджеристскому.

1 Трактовка понятий «государственные услуги» и «государственные функции» основывается на позиции, приведенной в работе «Публичные услуги и функции государственного управления» / под ред. А.Е. Шаститко. М.: ТЕИС, 2002. При этом в рамках работы предметом анализа являются не все услуги, предоставляемые органами государственной власти и управления, а те, производство которых связано не с добровольным, а вынужденным характером обращения для потребителей и финансируемые за счет государственного бюджета. См. указ. соч. С. 50-59.

В начале 1990-х годов в зарубежной литературе появились первые работы, посвященные обоснованию как теоретического фундамента и принципов НГМ, так и логики и целесообразности применения отдельных его инструментов на практике. В какой-то степени (в частности, в ситуации с реформами в Великобритании), труды экономистов-теоретиков с критикой существующего положения в бюрократических организациях подвигали политиков к решительным реформам в государственном управлении, дополнявшимися мероприятиями неолиберального толка в экономике в целом. С другой стороны, развитие экономической теории, а также менеджмента создавало возможность для применения реформационного инструментария, позволяло не только объяснить причины неудач существующей системы, но и обосновать принципы и подсказать направления реформирования.

Вместе с тем, при достаточной, на первый взгляд, ясности общей схемы эволюции ИСП госуслуг ее конкретные закономерности, отражающие взаимодействия объективных и субъективных факторов, экономических, политических и когнитивных процессов и основанные на логике экономического анализа институциональных изменений, на сегодняшний день остаются малоизученными, что затрудняет выработку научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию процессов в сфере производства государственных услуг.

Вышесказанное позволяет говорить о научной и практической актуальности исследования заявленной темы, в частности, в связи с недостаточной проработанностью экономического подхода как к производству услуг в государственном (общественном) секторе, так и к институциональным проблемам реформирования бюрократии как механизма производства государственных услуг в условиях переходной экономики.

Степень разработанности проблемы. Теоретические основы классической модели государственного управления как институциональной структуры производства государственных услуг, базирующейся на формальных правилах, ' были заложены в работах М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Тейлора, Л. Мизеса, Л. Гу-лика, Л. Урвика и др. В данной модели бюрократия рассматривается как механизм и инструмент реализации функций государства, предполагающий исполнение воли политиков, действующий в интересах общества, производящий общественные блага в рамках экзогенного бюджетного ограничения. В работах представителей неоклассического направления экономической науки (А. Лигу, Р. Масгрейв), аргументирующих присутствие государства в экономике необходимостью ликвидации провалов рынка (market failure), бюрократия как агент государства по производству общественных благ также рассматривалась как агент, действующий в интересах принципала (как непосредственного - политиков, так и конечного -общества) для максимизации общественного интереса, при стандартных неоклассических допущениях о полноте и совершенстве информации, нулевых трансак-ционных издержках и полной рациональности субъектов.

В свою очередь, представителями теории общественного выбора (Дж. Бьюкенен, Э.Даунс, У. Нисканен, Г. Таллок, Дж. Бреннан и др.), а также представителем неоавстрийского направления в рамках неолиберализма Ф. Хай-

еком было показано не только отклонение практики реализации государством своих функций от неоклассической идеальной модели взаимодействия субъектов, но и следование бюрократии собственным интересам в условиях асимметрии информации и оппортунизма, что приводило к неэффективности на микро-и макроуровне. Такие направления, как Конституционная экономическая теория (Дж. Бьюкенен и др.) и Новая политическая экономия (Д. Асемоглу, Д. Родрик,

A. Алезина и др.), не только возродили идеи общественного договора (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж. Руссо) Нового времени, но и внесли вклад в понимание как значения конституционного ограничения власти государства с одной стороны, так и в анализ «провалов государства» и влияния политико-экономических факторов на экономическую систему, с другой. Среди представителей отечественной экономической науки, исследующих проблему с позиции теории общественного выбора, можно отметить работы Р. Нуреева и его учеников (Ю. Латова, А. Шульгина, К. Яновского и др.), а также В. May, С. Афонцева (в частности, его концепцию эндогенного определения экономической политики под влиянием политических факторов), С. Левина (с его концепцией политико-бюрократических рынков), С.Кордонского (концепция административного рынка).

Реформирование государственного управления, организаций общественного сектора, всей институциональной структуры взаимодействия субъектов (граждан и организаций частного и некоммерческого сектора как потребителей государственных услуг) зачастую обозначается как «административные реформы» или «реформы государственного менеджмента» (Public Management Reform). Сравнительный анализ административных реформ в зарубежных странах осуществлялся К. Поллиттом, Г. Букертом, Г. Питерсом, К. Райхардом,

B. Яном, X. Волльманом, А. Ритцем, К. Томом, Г. Грюнингом, К. Шедлером, И. Прёллер, К. Промбергером, а также экспертами ОЭСР и Мирового банка. Ими были разработаны концептуальные вопросы, касающиеся теоретического обоснования и особенностей реализации реформ в зарубежных странах, в частности, выделены траектории реформ и основные факторы, объясняющие различия в направлениях и результатах реформ, предложены подходы к классификации последних. В России отдельные аспекты реформ в зарубежных странах затрагивались в работах Л. Сморгунова, И. Василенко, О. Гаман-Голутвиной, Т. Игнатовой и др. Стоит отметить, что изучение административных реформ как предмета исследования в России и за рубежом осуществлялось представителями различных общественных наук (политологии, социологии, права, экономики).

Исследованием вопросов развития реформы государственного управления в Российской Федерации занимались А. Барабашев, Т. Игнатова, А. Клименко, В. Лобанов, А. Логунов, В. Плаксин, В. Слатинов, С. Смирнов, А. Оболонский, О. Гаман-Голутвина, А. Нещадин, А. Медушевский, В. Южаков, Л. Якобсон, В. Лексин, Е. Ясин. В них обосновывалась как необходимость совершенствования государственного управления, так и рассматривались отдельные аспекты реализации элементов реформы в России.

Значительный вклад в понимание сущности проблем реформирования государства и происходящих в сфере производства государственных услуг процес-

сов внесли представители новой институциональной экономической теории (НИЭТ). В зарубежных работах в области исследования вопросов экономической эффективности институциональной структуры производства (О. Уильямсон, О. Харт, А. Пикот и Б. Вольф, X. Мюленкамп, М. Дженсен и У. Меклинг) подчеркивалось значение институциональной среды для выбора соответствующей структуры контрактации в общественном секторе. В рамках экономической теории прав собственности (С. Чен, А. Алчян, Р. Демсец, Э.Остром, из отечественных авторов можно отметить Р. Капелюшникова) раскрывалась такая проблема общественного сектора, как неэффективность использования государственной собственности, размывание правомочий и вытекающая отсюда необходимость мероприятий, способствующая росту социальных нетго-выгод при перераспределении правомочий между общественным, частным и некоммерческим сектором. Применительно к взаимодействию субъектов в общественном секторе теория управления поведением исполнителя раскрывает природу конфликта интересов между принципалом и исполнителем. В свою очередь, новая экономическая история (Д. Норт, Дж. Уол-лис, Р. Фогель) подчеркивает, в том числе, влияние качества государственных институтов на экономическое развитие.

В трудах отечественных экономистов, работающих в рамках институциональной методологии, затрагиваются институциональные аспекты реформирования государственного управления, в частности проблемы административных барьеров (А. Аузан, П. Крючкова), дерегулирования и бюджетирования, ориентированного на результат (В. Тамбовцев, А. Шаститко, М. Овчинников и др.), государственных закупок (О. Белокрылова, В. Вольчик), властных отношений (В. Дементьев, А. Олейник), политических рынков (С. Афонцев), наличие институциональных ловушек (В. Полтерович2) и ограничений экономического развития (В. Тамбовцев. К Яновский и др.). В работах В. Тамбовцева, А. Аузана, А. Шаститко рассматривались как теоретические проблемы реформирования с позиций новой институциональной теории (вопросы институционального проектирования, разграничения государственных (публичных) функций и услуг), так и значение организаций гражданского общества как субъектов взаимодействия на политико-экономических рынках для повышения эффективности реформ с позиции общественного интереса. В диссертации А. Ставинской рассматривались альтернативы воздействия потребителей на качество государственных услуг.

Существующие теории и концепции во многом создали теоретическую основу представленного исследования. Вместе с тем, имплицитно возникающая на их базе теория реформирования государственного управления в целом является фрагментированной и обладает рядом существенных пробелов. Нерешенной остается научная проблема применимости инструментария и институтов реформирования в условиях институциональной среды российской экономики и институциональных аспектов оценки эффективности реформирования.

Цель диссертационного исследования: раскрыть теоретический фундамент, институциональные условия, причины и направления реформирования

2 Им также разработан концептуальный подход к общей теории реформ

институциональной структуры производства государственных услуг на примере стран ОЭСР и в России, и выработать на этой основе предложения по совершенствованию российского варианта реформирования.

В соответствии с поставленной целью в работе сформулированы следующие задачи:

1. Разработать модель институциональной структуры производства государственных услуг.

2. Проанализировать содержание экономической теории бюрократии как теоретического фундамента институциональных структур в сфере производства государственных услуг.

3. Произвести теоретическую реконструкцию и выявить причины, вызвавшие необходимость реформы институциональной структуры производства государственных услуг в странах ОЭСР и выявить траектории институциональных изменений в данной сфере.

4. Рассмотреть эволюцию экономического подхода к государственному управлению с позиций взаимовлияния теории и практики в вопросе реформирования производства государственных услуг в западных странах.

5. Проанализировать содержание, и выявить условия успешности реформ с позиции экономической теории бюрократии.

6. Выявить подходы к оценке эффективности и результативности реформирования в сфере производства государственных услуг в отечественной и зарубежной теории и практике и выявить институциональные проблемы, возникающие в вопросе оценки эффективности и результативности реформ.

7. Произвести этапный анализ российской реформы с позиции поставленных целей и полученных результатов и возникших противоречий в теории и практике реформирования с учетом зарубежного опыта и выработать на основе проведенного анализа рекомендации в области совершенствования теории и практики реформирования производства государственных услуг в России.

Объектом исследования является взаимодействие субъектов, возникающее при производстве государственных услуг. К субъектам мы относим государство и его агента - бюрократию, в обосновываемом нами далее смысле, бизнес, граждан и организации гражданского общества.

Предметом исследования выступают условия, механизмы, процессы и результаты реформирования институциональной структуры производства государственных услуг.

Область исследования: Содержание диссертационного исследования соответствует паспорту специальностей ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.01 - «Экономическая теория». Раздел 1.1 Общая экономическая теория п. 1.1 - Политическая экономия (роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике) и п. 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория.

Теоретической основой исследования послужили изыскания по вопросам производства в общественном секторе в целом и государственных услуг, в

частности, отечественных и зарубежных учёных. Речь идет о таких разделах экономической теории, как экономическое течение в рамках неолиберализма (JI. Мизес, Ф. Хайек), новая институциональная экономическая теория, теория общественного выбора, экономический анализ права, экономическая теория реформ, экономическая компаративистика, экономическая теория благосостояния и экономика общественного сектора. Для более глубокого понимания сущности и характера процессов, происходящих в общественном секторе, использовались работы представителей таких направлений экономической науки, как классическая и неоклассическая школа (теория) государственного управления, теория нового государственного управления (New Public Administration), школа «анализа политики» (policy analysis), концепция «социальной координации» (Public Governance). Также к теоретическому фундаменту работы могу быть отнесены и исследования представителей ряда смежных с экономической по предметному полю дисциплин: философии, социологии, политологии, права и истории.

Методологической основой исследования является новая институциональная экономическая теория (НИЭТ). Особое место в исследовании отводилось использованию методов институционального анализа, в особенности анализа и сравнения дискретных институциональных альтернатив. При характеристике эволюции теоретического фундамента институциональной структуры производства государственных услуг использовался исторический метод, причем как с точки зрения эволюции экономико-теоретических подходов к рассмотрению институциональной структуры производства государственных услуг, так и с позиции учета контекста развития экономической теории, в частности, взаимовлияния теории и практики, а также развития смежных направлений экономической науки: теории государственного управления, менеджмента частного сектора, исследований политологов, философов и социологов.

В рамках данного исследования автор исходит из предпосылки о контрактной теории государства, корни которой восходят к трудам мыслителей Нового Времени (Т. Гоббс, Дж. Локк, Д. Юм, Ж. Руссо), но возрождение которой во многом связано с развитием неолиберализма и теории общественного выбора. При этом нами в нормативном аспекте рассматриваются направления совершенствования институциональной структуры производства государственных услуг исходя из улучшения общественного интереса, что предполагает рост нетго-выгод общества.

В работе также использовались методы и приемы неоклассического экономического анализа на нано-, микро- и макроуровнях, метод аналогии, сравнительный метод, графический и статистический методы.

Информационной и эмпирической базой исследования являются данные отечественной и мировой статистики, в частности материалы Росстата, Госкомстата СССР, федеральных и региональных министерств и ведомств России, Мирового банка, ОЭСР, МВФ и др. международных организаций; материалы собственных авторских социологических исследований и исследований специализированных отечественных и зарубежных организаций, опубликованные в

печати или доступные в сети Интернет; материалы, опубликованные в научных изданиях, монографиях, публикации в научных и публицистических изданиях, представленные в сети Интернет; нормативные акты России и зарубежных стран; материалы совещаний, аналитические записки органов власти, материалы интервью и высказываний отечественных и зарубежных чиновников, политиков и экспертов.

Научная новизна диссертации, исходя из полученных автором результатов, вынесенных на защиту, состоит в следующем:

1. Разработана теоретическая модель институциональной структуры производства государственных услуг. Раскрыта сущность категории «Институциональная структура производства государственных услуг» и представлено содержание ее элементов. К элементам институциональной структуры производства относдтся: 1) совокупность представлений о функциях субъектов, взаимодействующих в сфере производства государственных услуг; б) поведенческая модель человека, лежащая в основе производства государственных услуг, в частности, набор допущений в поведенческой модели о целевой функции субъектов, полноте и доступности информации, рациональности и оппортунизме; в) модели принятия решений при производстве услуг, включающие такие вариации механизма принятия решений, как различные уровни формализации и централизации; г) совокупность институтов, определяющих содержание институциональной структуры производства государственных услуг.

Исходя из вышеприведенных элементов охарактеризованы идеальные типы институциональной структуры производства государственных услуг (бюрократический, менеджеристский и координационный) и раскрыто их содержание и сравнительные особенности.

2. Прослежена эволюция экономической теории бюрократии как теоретического фундамента институциональной структуры производства государственных услуг. Представлено содержание расширенной экономической теории бюрократии и проведено разграничение с "узкой" экономической теорией бюрократии (economics of bureaucracy), являющейся разделом теории общественного выбора. Раскрыто содержание теоретического фундамента как бюрократического типа институциональной структуры производства государственных услуг, так и менеджеристского и координационного институциональной структуры. Охарактеризованы положения экономической теории и теории управления, обосновывающие соответствующий механизм принятия решений и отвечающую ему парадигму в сфере государственного управления. В частности, выявлено и обосновано, что содержание теоретического фундамента бюрократического типа, помимо модели «идеальной бюрократии» М. Вебера, составляют взгляды на бюрократию таких экономистов-теоретиков, как J1. Мизес, позиция ряда представителей неоклассического направления в области экономики общественного сектора (А. Лигу, Р. Масгрейв), а также классической теории государственного управления (В. Вильсон, JI. Гулик, JI. Урвик).

3. Впервые произведена теоретическая реконструкция эволюции институциональной структуры производства государственных услуг. Обосно-

вано влияние на господствующую парадигму производства услуг в общественном секторе (бюрократическую, менеджеристскую) изменения социально-экономических условий, в частности, условий воспроизводства, доверия к государственным институтам и влияния глобализации и международной конкуренции, и раскрыто влияние достижений экономической науки на возникновение условий для перехода от бюрократической к менеджеристской институциональной структуре производства государственных услуг. Показано влияние на институциональные изменения в сфере производства государственных услуг теоретических наработок экономической науки. На основе теории институциональных изменений охарактеризованы парадигмальные сдвиги в ИСП госуслуг в контексте развития экономической теории бюрократии и институциональных изменений в общественном секторе. Показано, что переход от одной парадигмы к другой связан с применением на практике и выявленными недостатками предшествующей парадигмы, с одной стороны, и развитием инструментария экономической теории с другой. Произведен сравнительный анализ бюрократической, менеджеристской и координационной ИСП госуслуг с характеристикой отдельных элементов, выявленных недостатков и эволюции используемого инструментария.

4. Разработан подход к анализу содержания менеджеристской и координационной парадигм производства государственных услуг на основе синтеза положений экономической теории и теории управления. Обосновано, что содержание экономико-теоретического фундамента трансформации институциональной структуры производства от бюрократической к менеджеристской определяется подходом в рамках новой институциональной экономической теории и теории общественного выбора, с одной стороны, и менеджеризма, - с другой. Уточнены и дополнены существующие в мировой литературе подходы к содержанию теоретического фундамента реформ государственного управления, получивших название «Новый государственный менеджмент», в частности, в области новой институциональной экономической теории (НИЭТ). Охарактеризовано содержание Нового государственного менеджмента как понятия, с которым ассоциируются реформы в сфере производства услуг в общественном секторе. Раскрыта теоретическая основа координационного типа ИСП государственных услуг. Обосновано влияние на формирование теоретического фундамента реформирования в данной сфере с позиций Новой политической экономии (такого ее раздела, как политическая экономия реформ) и Новой экономической истории.

5. Развита теория институциональных изменений в части выявления условий успешности реформ в сфере производства государственных услуг. На фактическом материале ряда стран доказано, что в качестве факторов успешности реформ выступают 1) приверженность агентов изменений идеям реформ: 2) легитимность реформ как внутри страны, так и за рубежом; 3) наличие механизма компенсации для субъектов, со значительной переговорной силой и имеющих возможность заблокировать реализацию реформы как на стадии создания формальных институтов (decision), так и в процессе ее практической реализации (action) 4) полнота компонентов реформ, при возможном сочетании

адекватных для уровня развития институциональной среды стратегий 5) конгруэнтность институциональной среды реализующего реформу национального государства импортируемому пакетному инструментарию реформ.

6. Развита методология оценки эффективности институциональных изменений институциональных подсистем. В частности, систематизированы подходы в отечественной и зарубежной литературе к оценке результатов, эффективности и результативности реформ государственного управления. Теоретически обосновано влияние особенностей институциональной среды на характер и особенности реализации, а также результаты административных реформ. Проиллюстрировано влияние различий в институциональной среде на результаты реформ в странах ОЭСР. Выявлено, что успешность реформ в станах ОЭСР объясняется соблюдением вышеназванных условий, в частности полноты компонентов реформ.

На основе зарубежной оригинальной литературы охарактеризованы и классифицированы траектории и модели реформ государственного управления. Предложена концепция оценки реформы с позиций социально значимых результатов и воздействий, и подходы к разграничению манипулируемых и объективных показателей, характеризующих результаты реформ.

7. Обосновано несоответствие практики реализации реформирования производства государственных услуг в России существующим теоретическим положениям и предложены направления совершенствования российского варианта реформирования. На основе анализа этапов административной реформы в России, исходя из положений концепции жизненного цикла реформ, характера и широты охвата адресатов реформируемых мероприятий, доказано использование в России инструментария Нового государственного менеджмента. Выделены институциональные проблемы, возникающие при импорте институтов в ходе реформирования. Обосновано, что проблемы в реализации реформ в России связаны с неучетом институционального контекста (особенностей институциональной среды), неконгруэнтностью базовых институтов (применяемого менеджеристского инструментария и российских институциональных условий), так и общей неразвитостью институциональной среды в России (слабостью институтов гражданского общества, превалированием неформальных институтов воздействия на качество государственных услуг и др.). Выявленные недостатки реформирования, прежде всего с позиции эффективности мероприятий в данной сфере, позволяют наметить пути по ее дальнейшему развитию. В частности, предложена авторская концепция существования «жестких» и «мягких», с точки зрения возможностей импорта, институтов реформирования. На этой основе представлен алгоритм оценки возможностей внедрения различных элементов реформ в российскую практику. Показаны возможности его применения с позиции максимизации общественного интереса.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в совершенствовании методологических аспектов в области таких разделов экономической науки, как экономическая теория бюрократии и политическая экономия реформ. Уточняются отдельные элементы в области теории переходной

экономики, новой политической экономии, экономики общественного сектора. Основные теоретические положения и выводы диссертации нашли свое применение при написании и совершенствовании учебных пособий и подготовке новых учебных дисциплин, в частности, авторского курса «Институциональные аспекты административной реформы», "Реформы государственного управления", совершенствовании курсов «Национальная экономика», «Теория общественного выбора» и целого ряда программ повышения квалификации, в том числе работников сферы государственного и муниципального управления, сферы экономического образования.

Полученные автором в ходе исследования результаты могут быть использованы при совершенствовании федеральных и локальных нормативных актов в области реформы государственного управления, при корректировке стратегии и институциональном проектировании реформирования институциональной структуры производства государственных услуг на федеральном, региональном и местном уровнях.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертации используются в учебном процессе при преподавании вышеуказанных дисциплин, в материалах по курсам повышения квалификации.

Результаты исследования на различных этапах представлялись научной общественности на российских и международных научных конференциях, в том числе:

- Всероссийской научно-практической конференции «Становление и развитие рыночных отношений в регионе» в Омском филиале ВЗФЭИ г. Омск, (ноябрь 2005);

-открытом заседании кафедры «Эволюционной экономики, государственного менеджмента и экономики и общества Японии» университета г. Аугс-бург (Германия) (ноябрь 2006 г.);

-VIII-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в г. Москве ГУ-ВШЭ (апрель 2007 г.);

- IV Всероссийском симпозиуме по экономической теории в ИЭ УО РАН (г. Екатеринбург), июнь 2010 г.

-Х-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в г. Москве ГУ-ВШЭ (апрель 2009 г.);

- Совместном семинаре Минобрнауки РФ и Германской службе академических обменов (DAAD) для стипендиатов программы «Иммануил Кант» (апрель 2009 г.);

- Международной научной конференции «Институциональная трансформация: федеральный и региональный уровни» в г. Кемерово (ноябрь 2009 г.);

- открытом заседании кафедры государственного и некоммерческого менеджмента университета г. Потсдама (июль 2010 г.);

-Ежегодных конференциях международной ассоциации институциональных исследований в г. Донецке (2006, 2008, 2009, 2013 гг.), г. Киеве (2010 г.), г. Харькове (2011 г), г. Днепропетровске 2012).

-Международной заочной научно-практической конференции «Современный менеджмент: условие и фактор модернизируемой экономики» (Омск, 2010);

- II Международной научной конференции «Институциональная трансформация экономики на постсоветском пространстве» в г. Кемерово (ноябрь 2011 г.)

-ХШ-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в г. Москве НИУ-ВШЭ (апрель 2012 г.);

- V Всероссийском симпозиуме по экономической теории в ИЭ УО РАН (г. Екатеринбург), 2012 г.

- Международной научно-практической конференции «Теоретические и прикладные исследования социально-экономических систем в условиях интеграции России в мировую экономику» (Тюмень 2012)

- Международной заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы общественного сектора» (Омск, 2012);

- Международной научно-практической конференции «Парадигмальные изменения в экономической теории XXI века» (Киев 2012);

- II Российском экономическом конгрессе (Суздаль 2013);

- Х1У-Й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в г. Москве НИУ-ВШЭ (апрель 2013 г.);

Часть положений и выводов диссертационного исследования нашли отражение в материалах и отчете по совместному гранту Минобрнауки РФ и Германской службы академических обменов, реализованном автором в рамках аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы (2006-2008 годы)» Направление № 2.2.2.3 «Развитие научной и академической мобильности в рамках международного сотрудничества». Тема проекта: «Германский опыт реформы государственного управления на региональном уровне», ответственный исполнитель - Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского, руководитель проекта и его единственный исполнитель Е.А. Капогузов.

Основные результаты исследования опубликованы в 58 работах общим объёмом 87,7 п.л., в том числе в трех авторских монографиях, в семи коллективных монографиях, 15 статьях, изданных в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ для публикаций основных научных результатов диссертаций на соискание учёной степени доктора экономических наук, в девяти иностранных рецензируемых научных изданиях, в том числе в одном на немецком языке.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения, изложена на 449 страницах, в том числе 337 страницах основного текста и 112 страницах приложений. В основном тексте работы содержится 12 таблиц, 7 рисунков, библиография, включающая 312 источников, и 21 приложение. Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными перед исследованием, а также логической схемой работы и имеет следующую структуру.

Введение

Глава I. Теоретико-методологические основы производства государственных услуг

1.1. Понятийный аппарат анализа производства государственных услуг

1.2. Реформы в сфере производства государственных услуг, их цели и результаты

1.3. Теоретическая модель институциональной структуры производства государственных услуг: институциональные альтернативы

Глава II. Теоретическая основа бюрократического типа производства государственных услуг и его практическая реализация в XX веке

2.1. Базовая веберианская модель и ее развитие в экономической теории

2.2. Экономико-теоретическое содержание кризиса классической парадигмы государственного управления

Глава III. Теоретическая основа и практика менеджеристского типа ИСП государственных услуг.

3.1. Содержание Нового государственного менеджмента, его менеджери-стская основа.

3.2. Теория общественного выбора как фундамент менеджеристкой парадигмы

3.3. Вклад новой институциональной экономической теории в формирование менеджеристской парадигмы.

Глава IV. Административные реформы в странах ОЭСР: ограниченность НГМ, формирование новой парадигмы, практика реализации.

4.1. Координационный тип ИСП государственных услуг: содержание, менеджеристские и неоинституциональные основы

4.2. Эволюция парадигм производства государственных услуг: синтез

4.3. Траектории и результаты административных реформ в странах ОЭСР с позиции экономической теории бюрократии

Глава V. Реформирование производства государственных услуг в России: содержание, институциональные проблемы, оценка результатов

5.1. Этапы российской реформы государственного управления в контек-сте-инструментария НГМ

5.2. Оценка эффективности реформ государственного управления в РФ с позиции экономической теории бюрократии

5.3. Направления совершенствования российской реформы государственного управления

Заключение

Список использованных источников

Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Теоретическая модель институциональной структуры производства государственных услуг

■ В современной экономической теории государственное управление является одним из наиболее важных общественных благ, входящим в минимальный набор функций, которое должно выполнять государство в любой экономической системе3. Функция государственного управления рассматривается как деятельность по принятию решений относительно формирования и использования общественных ресурсов (бюджетных средств) и выработке законов и иных правил поведения граждан и организаций4.

Если мы отталкиваемся от контрактной парадигмы государства, рассматривая ее как фирму по производству общественных благ5, то товар, производимый такой фирмой, представляет собой государственную услугу. В рамках нашего исследования будем понимать не все услуги, предоставляемые органами государственной власти и управления, а те, производство которых связано не с добровольным, а вынужденным характером обращения для потребителей и финансируемые за счет государственного бюджета.

Непосредственным производителем государственных услуг подобного рода в рамках традиционной (веберианской) модели государственного управления (Public Administration) является бюрократия. Иными словами, бюрократия является агентом государства по производству государственных услуг, а к бюрократам относятся государственные служащие, непосредственно производящие государственные услуги. Вместе с тем, в XX веке произошла трансформация институциональной структуры производства государственных услуг от бюрократической, к менеджеристской и концепции социальной координации.

Под институциональной структурой производства мы понимаем совокупность институтов, определяющих особенности взаимодействия субъектов в сфере производства (производители, потребители, финансирующие, контролирующие и регулирующие процесс производства субъекты) и детерминирующих экономическую и социальную эффективность с позиции общества. Она во многом, определяет экономическую эффективность производства в соответствующей сфере и, в случае восприятия субъектами ситуации в данной сфере как неэффективной, возникает почва для ее реформирования. При реформировании в сфере производства государственных услуг возможно возникновение экзогенного (называемого нами кибернетическим) и эндогенного (эволюционного, в рамках саморазвития) вариантов реформирования. В последнем случае меняются как функции участвующих в производстве государственных услуг субъектов,

3 Стиглгщ Дж. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М, 1997.

4 Публичные услуги и функции государственного управления / под ред. А.Е. Шас-титко. М.: ТЕИС, 2002. Гл. 1, 2.

5 Зулъкарнай И. Государство как фирма по производству общественных благ // Общество и экономика. 2006. № 5. С. 74-115.

ценностные установки производителей и потребителей, так и условия явного и неявного социального контракта между субъектами общества, участвующими в производстве государственных услуг.

В сфере производства государственных услуг нами выделяются следующие типы институциональных структур: бюрократический (веберианский) тип, менеджеристский тип и координационный (Public Governance). Данные типы являются идеальными, в практике производства госуслуг наблюдается сочетание использования элементов соответствующих типов.

Мы выделяем следующие составляющие (элементы) теоретической конструкции институциональной структуры производства государственных услуг: 1) базовая методологическая парадигма представлений о функциях субъектов, взаимодействующих в сфере производства государственных услуг; 2) поведенческая модель человека, лежащая в основе производства государственных услуг; 3) модели принятия решений при производстве услуг, включающие такие вариации механизма принятия решений, как различные уровни формализации и централизации; 4) совокупность институтов, определяющих содержание институциональной структуры производства государственных услуг.

Бюрократический тип институциональной структуры отталкивается, с точки зрения модели принятия решений, от теории общественного интереса и идеальной модели политико-экономического кругооборота, предполагающей неоклассические предпосылки (отсутствие оппортунизма у агентов, полнота, доступность и совершенство информации) при взаимодействии субъектов производства государственных услуг. В отличие от частных благ, государственные услуги, являясь общественными благами, финансируемыми из государственного бюджета, неискпючаемы из потребления и неконкурентны в потреблении. В связи с этим их потребители либо вынуждены выступать как пассивный участник взаимодействия, если не могут определять количество (перечень) данных услуг, а также влиять на их качество, либо должны обладать механизмом воздействия на количество и качество производимых услуг. Последнее возможно в связи с тем, что потребители одновременно являются налогоплательщиками, де-факто финансирующими производство общественных благ, и избирателями, выбирающими агентов (политиков), которым делегируются полномочия принятия решений об объеме и структуре производства государственных услуг. Бюрократы выступают непосредственными производителями государственных услуг, не имеют собственного экономического интереса и действуют максимально эффективно в интересах общества. Они поставляют объективную информацию о стоимости производства государственных услуг, и политики на основании этого предоставляют необходимый для их производства бюджет, контролируя целевое и законное использование бюджетных ресурсов. Тем самым процесс производства, финансирования и контроля государственных услуг является по сути неделимым в рамках исполнительной власти, и потребители могут лишь пассивно принимать существующий объем и содержание поставляемых чиновниками услуг. Бюрократический тип производства отталкивается от модели государства как благонамеренного диктатора - Гоббсовского Левиа-

фана - и рассматривается как «государство производящее», постоянно наращивающее свои расходы под действием «эффекта храповика». Следование общественному интересу предполагает ликвидацию государством «провалов рынка», что в сфере производства государственных услуг проявляется, в частности, в осуществлении регуляций.

При менеджеристском типе ИСП государственных услуг значительно усиливается роль потребителей, прежде всего, в части контроля за содержанием формального контракта о финансировании их производства. Большее значение придается не процессу, а общественно значимому результату работы исполнительной власти. Это меняет и содержание механизма управления трансакциями при выборе вариантов производства госуслуг, и механизма мотивации исполнителей. Ключевым элементом трансформации становится отказ от институтов, базирующихся на доверии чиновникам, к институтам, позволяющим обеспечить прозрачность их деятельности (так называемую «подотчетность» - accountability) и эффективность использования общественных ресурсов. Менеджеристский тип базируется на поведенческой модели рационального чиновника, стремящегося к собственной выгоде, а не следующего интересам общества. При этом он действует в условиях неполной, несовершенной информации и может при производстве госуслуг, исполняя функции агента, вести себя оппортунистически по отношению к непосредственному (политикам) и конечному (потребителям) принципалам. В этой связи значимым с позиции общественной эффективности является решение проблемы создания оптимального контракта, минимизирующего затраты общественных ресурсов (как трансформационные, так и трансакционные издержки), и четкое определение того, что является результатом работы чиновников. Способом решения проблемы эффективности, с точки зрения снижения затрат, в менеджеристском Time ИСП государственных услуг является снижение формализации в процессах, децентрализация принятия решений, сокращение расходов бюджета и функций государства в экономике. Государство является «государством компактным» (lean state), максимально эффективно использующим ограниченные ресурсы и сосредоточенным на выполнении «ключевых задач».

Координационный тип ИСП госуслуг (Public Governance) по многим параметрам близок к менеджеристскому типу, но отличается от него прежде всего по содержанию механизма взаимодействия субъектов в данной сфере и механизма принятия решений. Государство является «государством координирующим» (enabling state), организуя взаимодействие субъектов производства, а выступая непосредственным производителем общественных благ. В координационном типе ИСП сами потребители определяют (особенно, на местном уровне) объемы и перечень государственных услуг. Решение общественных проблем в треугольнике исполнительная власть - потребители (в том числе бизнес как важная составляющая сообщества стейкхолдеров) - общественные организации должна взять на себя та сторона, которая более эффективно (с точки зрения общественных затрат и результатов) может это сделать.

Если в бюрократическом типе государство является патерналистским, ведущим субъектом, то в модели Public Governance оно является равноправным

среди других акторов. В данной модели еще более возрастает проявляющаяся в менеджеристском типе степень расщепления функций в области производства государственных услуг. Процесс производства, финансирования и контроля государственных услуг может осуществляться разными субъектами, хотя конечную ответственность несет государство.

Соответственно меняется и механизм принятия решений в сфере производства государственных услуг. Он уже не навязанный, не закреплен жесткими формальными правилами и непрозрачен для стейкхолдеров, а консенсусно-контрактный, более открытый, с широким общественным обсуждением многих проектов в сфере производства общественных благ (в том числе с использованием инструментов прямой демократии).

Нами было выявлено, что в результате административных реформ в духе НГМ в ряде стран ОЭСР произошла трансформация институциональной структуры производства бюрократического типа (веберианская модель) в структуру менеджеристского типа с последующей модификацией в некоторых странах менеджеристской модели к координационному типу производства госуслуг под влиянием как разработки теоретических подходов в экономической науке, так и изменений, проходящих в экономике и обществе.

Основные элементы и сравнение данных типов институциональных структур представлены в таблице.

Основные элементы трансформации институциональной структуры производства государственных услуг

Составляющая институциональной трансформации Тип ИСП государственных услуг

Бюрократический Менеджеристский Координационный

Внутриорганизацион-ный механизм мотивации чиновников Мотивация служения обществу (бюрократический этос), доверие, социальный статус и социальные гарантии в условиях конвейерного принципа продвижения Квази-рыночный механизм (бенчмар-кинг, конкуренция); вознаграждение и продвижение за выполнение показателей достижения результатов Рост прозрачности в деятельности, по сути смешанный между двумя предыдущими (использование синтезирующего характера мотивации).

Принцип финансирования Сметное финансирование (затраты) Программно-целевое (результаты) Переговорный (результаты)

Объект контроля Процессы и затраты Результаты Конечные наблюдаемые результаты

Характер оценки Ex post (проверка правильности исполнения инструкций) Ex ante ((оценка проектов на стадии финансирования), ex post (оценка результатов) Ex ante (оценка проектов на стадии обсуждения), ex post (обсуждение результатов )

Продолжение табл.

Составляющая институциональной трансформации Тип ИСП государственных услуг

Бюрократический Менеджеристский Координационный

Критерии результативности Достижение результатов в рамках отведенного бюджета Достижение запланированных показателей результативности Рост общественной ценности (Public Values)

Принцип оценки результатов Юридический: Законность действий и правильность исполнения инструкций Экономический: Эффективность (соотношение затрат и результатов) и результативность (достижение результатов при оптимальных затратах) Экономический и Политологический (достижение целей социума)

Критерии эффективности и результативности деятельности государственных структур Целевое использование бюджетных средств; Полнота исполнения сметы; Экономия бюджетных расходов Макроуровень: улучшение международных индексов и др., Мезоуровень: выполнение показателей региональных программ; Микро- /наноуро-вень: достижение показателей деятельности учреждений/чиновника Близко к менедже-ристскому типу

Субъект контроля Вышестоящее начальство (для бюрократов нижнего и среднего уровня), политики (для топ-бюрократов), избиратели (для политиков) Потребители, Топ-бюрократы, политики, аудиторы Стейкхолдеры (потребители и их объединения, бизнес, чиновники, политики)

Механизм контроля и оценки (противодействия оппортунизму) Бюрократический (внутренние аттестации, подотчетность вышестоящим государственным органам) Общественно-политический (подотчетность и прозрачность результатов для субъектов производства государственных услуг), внешний независимый аудит Общественно-политический, внешний независимый аудит

Окончание табл.

Составляющая институциональной трансформации Тип ИСП государственных услуг

Бюрократический Менеджеристский Координационный

Условия роста общественной эффективности Отсутствие оппортунизма, улучшение процессов за счет внедрения менедже-ристских практик Стимулирующие контракты агентов, преодоление асимметрии информации, эффективный инфорсмент Ликвидация «провалов общества», социальное обучение субъектов

II. Эволюция экономической теории бюрократии как теоретического фундамента институциональной структуры производства государственных услуг.

Необходимость реформ в той или иной общественной сфере обычно связывают с неудовлетворенностью заинтересованных в экономических результатах субъектов, способных производить эти институциональные изменения. Нас интересует именно экономические аспекты реформы в сфере производства государственных услуг. Понятие «реформа» можно рассматривать как «целенаправленное изменение институтов, предполагающее присутствие в экономической системе агентов, которые разрабатывают и реализуют план трансформации»6. Такой подход предполагает не только сознательное проектирование реформ агентами институциональных изменений, но и импорт, а также трансплантацию институтов реформирования, успешно зарекомендовавших себя в других странах. В свою очередь, термин «реформирование» будет рассматриваться нами как процесс системных изменений по отношению к исследуемому объекту, проводимому либо управляющей системой (кибернетический подход), либо в рамках ее саморазвития. В первом случае речь идет о возможности реформирования бюрократии (государственного управления) силами государства (т.е. за счет изменений внутри бюрократии). Во втором случае бюрократия должна реформироваться под воздействием усилий общества (его субъектов, в частности, потребителей государственных услуг) в рамках эволюционного процесса и в результате системных изменений.

Нас интересует экономико-теоретическая основа осуществляемых реформ. Мы обозначаем ее как экономическую теорию бюрократии в широком смысле, и содержание экономической теории бюрократии, с точки зрения теоретического фундамента соответствующего типа институциональной структуры производства государственных услуг (рис. 2).

Базовая модель идеальной бюрократии, лежащая в основе бюрократического типа II СП госуслуг, разработана М. Вебером и В Вильсоном. Существенный вклад в обоснование принципов работы иерархических организаций был внесен и школой научного управления. В целом в экономической теории до

6 Палтерович В.Ы. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007. С. 9.

1950-х годов типичной для рассмотрения бюрократии была позиция Л. Мизеса, близкая по духу к веберианскому пониманию данного феномена. Подчеркивание значимости выполнения бюрократией поставленной перед ней принципалами-политиками задач в условиях экзогенного бюджета не оставляла место для внедрения экономических принципов эффективности, характерных для частного сектора. Отрицательные свойства бюрократии рассматривались как имманентные продолжения ее достоинств. Несмотря на критику со стороны неолиберализма, прежде всего Ф. Хайека, расширения присутствия государства в экономике, в странах западной цивилизации не предполагался отказ от бюрократической веберианской парадигмы производства публичных услуг. Методологически схожая позиция была и у неоклассической теории (П. Самуэльсон, Р. Масгрейв), рассматривающих бюрократа как совершенного агента, исполнителя воли законодателей и общества, не имеющего собственного экономического интереса.

Экономическая теория бюрократии

5 ш §

О. i

§

SÜ с

о О '

2 g

ы m

5 (Ё.

£ о:

1§ 1 6

£ §г

8 га Ö О

CD

S Со -.г Я ^

ГО S

5 с 8 <

Sf sf

3 о

äig

I о £

О m 5

£

го

Бюрократический тип ИСП (Public Administration) Менеджеристский тип ИСП (Public Management) Координационный тип ИСП (Public Governance)

i L . 1 i . j. i i i i

Р £ I 35 ™ о Я

SE О. S ^

г

1-

О X s

Го £ <D X f S

8 й S £ i ¥ IfS

щ Ü'S

Jiü s

о ■= S e s- «г

iE"

s %■ s

щ Ь ü

£ i °

ü> о

5 S m

cd ^ y-

пз S о

ex 2 о,

5 Э

Рис. 2. Составляющие экономической теории бюрократии

Обоснование как необходимости реформирования государственного управления, так и целесообразности применения отдельных инструментов, составило теоретическую основу менеджеристского типа институциональной структуры производства государственных услуг. Хотя большинство зарубежных исследователей придерживается трактовки формулы теоретической основы НГМ: «теория общественного выбора (меньшее дополняет формулу НИЭТ) плюс менеджеризм», отталкиваясь от позиции Г. Грюнинга, мы расширяем данную точку зрения. Нами прослеживается эволюция подходов к управлению в общественном секторе в течение XX века в ведущих странах англосаксонского типа, прежде всего в США, и показываются направления трансформации как теоретической основы государственного управления от классической к неоклас-

сической (технократическим) и к альтернативным течениям (коммунитаризм, НГА и др.) в управлении учреждениями общественного сектора. В частности показано, что практики, принципы и методы управления во многом обусловлены как складывающимся историческим и институциональным контекстом, так и развитием теории управления вообще и управления организациями общественного сектора в частности. Взаимовлияние теории и практики, анализ проблем функционирования структур, предоставляющих государственные услуги, поиск путей повышения их эффективности способствовали развитию целого ряда направлений и инструментария менеджмента, составивших в дальнейшем теоретическую основу HTM.

В работах С. Паркинсона, а также представителей теории общественного выбора представлено несколько иное понимание бюрократии. Рассматривая ее на нано-, микро- и макроуровне, представители ранней экономической теории бюрократии (Э.Дауне, Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, У. Нисканен) исходят из методологического индивидуализма. Ими показывается, что самовозрастание бюрократии вызвано ее экономическим интересом, что приводило к присвоению бюрократией ренты, «захвату бюрократией» общества, что является нарушением социального контракта, исходя из вышеобозначенной неоклассической трактовки бюрократии. Это стало возможно вследствие асимметрии информации при взаимодействии традиционных субъектов политических рынков (избирателей, политиков и чиновников), отсутствия прозрачности и подотчетности чиновников. Выход из данной ситуации представители ранней теории общественного выбора видели в законодательном ограничении роста государственных расходов, развитии политической конкуренции и институтов гражданского общества, контролирующих бюрократию снизу, и в росте прозрачности и подотчетности организаций общественного сектора за счет, в том числе, внедрения квазирыночных механизмов. В результате анализа публикаций представителей теории общественного выбора нами предложено разделение уровней рассмотрения бюрократии в рамках данного направления на уровни анализа: нано- (анализ взаимоотношений внутри государственных учреждений, поведенческий аспект анализа), микро- (анализ выгод и издержек) и макроуровень (ограничение Левиафана, минимизация избыточного налогообложения и др.).

В свою очередь, благодаря развитию новой институциональной экономической теории стало возможным более всестороннее понимание с позиций экономического подхода явлений и процессов в рамках общественного сектора. Использование достижений теории прав собственности, теории управления поведением исполнителя (агентства) и теории трансакционных издержек создало фундамент для позитивного анализа и выработки нормативных рекомендаций в области реформирования бюрократии. Применительно к организациям общественного сектора со стороны экономической теории прав собственности аргументировалась значимость приватизации и расщепления правомочий между субъектами для повышения эффективности использования ресурсов при решении общественных задач. Существенный вклад был внесен в обоснование мероприятий в области реформирования бюрократии со стороны теории трансакционных из-

держек, в частности в вопросе поиска оптимальной формы контрактации и дискретных институциональных альтернатив. В рамках НИЭТ особое внимание было уделено вариациям трансакционных издержек, вытекающим из различных дискретных институциональных альтернатив производства в общественном секторе. Нами было отмечено значение учета трансакционных издержек рутиниза-ции внутриорганизационных взаимодействий при внедрении инструментов реформирования в общественном секторе. Также значимо для реформирования государственного управления и использование таких составляющих предметного поля НИЭТ, как Новая экономическая история, в частности, концепции зависимости от предшествующей траектории развития (Path dependency) и Новой политической экономии.

Большой вклад в теоретический фундамент координационного типа ИСГТ внесли представители альтернативных неоклассике государственного управления течений в менеджменте, теоретически обосновывающих отдельные элементы Public Governance. Речь идет о таких течениях, как Индианская школа (В. Остром, Э. Остром, Ч. Тьебу и др.), обосновывающих необходимость децентрализации производства государственных услуг и активное вовлечение стейкхол-деров в процесс их производства. Такое направление, как Новое государственное администрирование (New Public Administration) акцентировало внимание на проблеме клиентоориентированности и отзывчивости бюрократии, в нормативном плане доказывая значимость децентрализации, рост открытости и честности по отношению к клиентам и, прежде всего, партищшацию (активное участие граждан в делах власти) на всех уровнях.

Новая экономическая история (Д. Норт и др.) позволяет объяснить с позиции экономико-исторического подхода экономические изменения и причины образования эффективных или неэффективных институтов в тех или иных исторических условиях. В сочетании с концепцией «зависимости от предшествующей траектории развития» она объясняет причины трудности изменения формальных институтов, ригидность неформальных норм, сложности импорта успешных в иной институциональной среде институтов. Кроме того, что она не только рассматривает как ключевую составляющую успехов в экономическом развитии передовых стран различия в режимах спецификации прав собственно^ ста, но и различиями в качестве институтов объясняется успехи в сфере ограничения бюрократического контроля. Теория институциональных изменений и подходы в области институционального проектирования позволяют как объяснить сущность происходящих изменений в социальных институтах и определить субъектов, заинтересованных в их реализации, так и предложить инструментарий институциональных изменений, позволяющий сконструировать эффективный, с точки зрения общественного благосостояния, институт.

Новая политическая экономия позволяет объяснить конфигурацию реформ исходя из влияния групп интересов, соотношения политических сил, степени развитости демократических институтов. Она дает основу для анализа движущих сил (акторов) реформ, спрогнозировать ее реальные цели и возможные результаты, исходя из ситуации на политико-экономических рынках. В ус-

ловиях слабости гражданского общества, осуществления реформ сверху, контроля за ее осуществлением со стороны бюрократии, а не общества, результаты реформ будут далеки от декларируемых целей. В сочетании с различными теориями государства (компактного, партиципативного, координирующего и др.), анализом состояния институциональной среды, политических и бюрократических рынков, данные подходы составляют сущность политико-экономического направления в экономической теории бюрократии, предметом которой является взаимодействие субъектов в сфере производства государственных услуг.

Вместе с тем, само по себе развитие экономической теории не являлось единственным фактором, вызывающим трансформацию институтов в сфере производства государственных услуг и необходимость применения иного инструментария для достижения целей субъектов. К парадигмальным сдвигам и модернизации существующей системы институтов приводил целый ряд факторов, среди которых можно отметить изменение условий воспроизводства (вследствие фискального кризиса), разработку инструментария управления в частном секторе и влияние политико-экономических факторов на изменение подходов к оценке эффективности производства государственных услуг. Можно сделать вывод, что институциональные изменения в данной сфере были следствием выявленных недостатков предшествующего типа институциональной структуры, что прослеживается в практике зарубежного государственного управления в течение XX века.

3. Парадигмальные сдвиги в институциональной структуре производства государственных услуг как следствие реализации парадигм и взаимовлияния теории и практики.

Как механизм управления, основанный на формальных правилах, бюрократический тип производства государственных услуг является более эффективным, с точки зрения общества, по сравнению с предшествующими патримониальными формами. За счет специализации и разделении труда в бюрократических организациях, отбора персонала на основе меритократического принципа, на определенном историческом этапе (в индустриальную эпоху) бюрократии удавалось успешно решать задачи, возлагаемые на нее обществом в рамках социального контракта. Благодаря политической нейтральности была, в какой-то степени, решена проблема клиентелизма и патронажа, характерная для добюро-кратических форм государственного управления. Бюрократический этос, формируемый за счет следования мотивации «служения обществу» в условиях доверия чиновникам, наличие социальных гарантий и принцип конвейерности продвижения по службе были составляющими элементами механизма принуждения (enforcement) бюрократического типа производства в структурах общественного сектора, способствовали снижению коррупции.

Однако положительные стороны бюрократии имели и обратную сторону — бездушие, формализм, ригидность, закрытость. И если в индустриальную эпоху, по мере расширения присутствия государства в экономике, вызванного в том числе необходимостью решения мобилизационных задач в мирное и военное время, веберианская бюрократия в целом устраивала общество, то в последней трети XX века ситуация изменилась. В ведущих капиталистических странах под

влиянием группы взаимосвязанных факторов (фискальный кризис, изменение системы ценностей, влияние глобализации и др.) изменилось отношение к бюрократии. Провалы государства и бюрократии, выразившиеся в неспособности решать сложные общественные проблемы, падение доверия к государству и его агенту - бюрократии подготовили в общественном сознании почву для широкомасштабных реформ в сфере государственного управления.

Вследствие экономического, в частности фискального, кризиса, изменения системы ценностей в обществе и влияния глобализации и международной конкуренции на рынке капиталов в конце 1970-х начале 1980-х годов в целом ряде стран, прежде всего англосаксонской модели, возникли широкомасштабные реформы, получившие общее название «Новый государственных менеджмент». Данные реформы рассматривались целым рядом авторов как смена парадигмы в государственном управлении, экономико-теоретический смысл которой заключается в изменении неявного социального контракта между субъектами производства и потребителями государственных услуг. Это проявилось как в пересмотре перечня государственных услуг, большей ориентации на рынок, так и в росте контроля со стороны общества над непосредственно бюрократическим производством для обеспечения подотчетности, прозрачности и увеличения эффективности государственных структур. Последнему уделялось особое внимание, с позиций соотношения между общественными затратами на содержание бюрократии и достигнутыми в результате работы государственных структур социально значимыми результатами и воздействиями. Для решения данной задачи в практике реформ использовался инструментарий, успешно зарекомендовавший себя в частном секторе и, фрагментарно, в практике общественного сектора ведущих стран (в частности США, Великобритании и др.).

Рассмотрение процесса институционализации НГМ позволило показать влияние данного многогранного явления на формирование разделяемых ментальных моделей в академической, общественно-политической среде, что обеспечило политическую поддержку институциональных изменений в сфере производства государственных услуг и способствовало успешности реализации реформ через вовлечение субъектов в ход их реализации. Нами отмечен отход от превалирования нормативной парадигмы при рассмотрении процессов, происходящих в общественном секторе, ориентация на экономические, а не формально-правовые методы управления (приоритет эффективности над легальностью) как следствие развития процессов институционализации НГМ, широкого распространения идей повышения эффективности, прозрачности, доступности и отзывчивости при производстве государственных услуг. Базовые элементы НГМ: децентрализация полномочий и ответственности, внедрение конкуренции при производстве государственных услуг и клиентоориентированности в обслуживании, ориентация на конечный результат и социально значимые воздействия - базируются, с одной стороны, на контрактной парадигме государства и ее современной модификации - концепции «услуга за ее финансирование» (Value for Money) , предполагающей сервисный характер государства и трансформацию ментальных моделей при взаимодействии субъектов от дирижистски-патерна-

листских установок к сотрудничеству субъектов для максимизации общественного интереса. С другой стороны, несмотря на множество точек зрения о границах применимости достижений менеджмента частного сектора в секторе общественном, применение «лучших практик» менеджмента, в особенности на местном уровне, привело к широкому распространению менеджеристских инструментов, применение которых обосновывается различными направлениями экономической науки.

Вместе с тем, в ходе реализации менеджеристских реформ в странах ОЭСР наглядно проявились недостатки данной институциональной системы, что привело в конце 1990-х годов к ее модификации и возникновению концепции Public Governance, представляющей собой режим управления или социальной координации по следующей схеме: деятельностью правительства (Government) необходимо управлять (Governing), и делается это посредством определенного социального механизма координации (Governance). Такое управление (Governing) охватывает всю деятельность социальных, политических и административных субъектов, которую можно интерпретировать как целенаправленные усилия в области управления, контроля и руководства обществом7. Во многом концепция имеет нормативную и политологическую основу, представляя собой в том числе попытку возглавить научный дискурс по проблемам реформирования государственного управления, «перехваченную» представителями экономической науки.

Координационный тип ИСП государственных услуг имеет несколько иную идеологическую природу, по сравнению с менеджеристским. Это касается значительно большей ориентации на контрактно-консенсунсный механизм взаимодействия субъектов, учета институциональной среды при формировании инструментария производства государственных услуг.

Использование практически всеми странами ОЭСР менеджеристских рецептов при реформировании в сфере производства государственных услуг приводило к различным результатам с точки зрения эффективности. Наиболее всестороннее объяснение, почему это происходило и каким образом возможна корректировка реформ через развитие экономических и политических институтов, было дано в рамках отдельных концепций новой институциональной экономической теории. Гипотезами для позитивного анализа являются различия в институциональной среде (прежде всего базовых институтах) и невозможность их быстрого изменения при импорте инструментария реформ и влияние на результаты политико-экономических факторов (степени зрелости гражданского общества, вовлеченности потребителей в процесс производства государственных услуг, что позволяет влиять на их качество, и уровня политической конкуренции).

Одним из механизмов Парето-улучшения общественного благосостояния в данной сфере является выравнивание переговорной силы сторон во взаимоотношениях между гражданами и государственными учреждениями. Можно говорить

7 Kooiman Jan (Ed.) Modern Governance - New Government-Society Interactions. London, SAGE, 1993. P. 2-3.

и о Парето-улучшенип в связи с сокращением трансакционных издержек, в частности при взаимодействии между гражданами и государством. Это возможно, к примеру, за счет упрощения правил предоставления услуги (сокращения списка документов и т.д.) и снижения общественных издержек инфорсмента для институтов производства госуслуг. Степень развитости демократических институтов в значительной степени определяет контролируемость и подотчетность исполнительной власти. В условиях низкой политической конкуренции, несменяемости власти высока опасность реализации стратегии «имитационной модернизации», при которой реализация реформ не приведет к Парето-улучшению благосостояния. Благодаря развитию политической конкуренции в сфере производства государственных услуг создается важный, альтернативный традиционному бюрократическому, рычаг давления на исполнительную власть в вопросе повышения качества государственных услуг и улучшения положения потребителей.

Схожую функцию в выравнивании в пользу потребителей переговорной силы сторон играют институты коллективного действия - ассоциации потребителей и иные структуры гражданского общества. Благодаря их деятельности возможно снижение трансакционных издержек взаимодействия между субъектами производства и совершенствование формальных институтов в сфере производства государственных услуг. В этой связи важно наличие диалога между всеми субъектами производства (чиновниками, потребителями, организациями гражданского общества) и поиск путей по улучшению ситуации с позиции роста эффективности.

Также для успеха реформ важен учет политических и институциональных ограничений, в том числе переговорной силы субъектов производства госуслуг. В ситуации кибернетического варианта реформ бюрократии реализуемой будет та реформа, которая, как минимум, не ухудшает положение бюрократии. Другой вариант реформирования связан с развитием элементов «мягкой инфраструктуры», т.е. институтов гражданского общества, влияющих на развитие ситуации с направлении усиления позиции потребителей. Реализуемость данного варианта связана с состоянием как базовых неформальных институтов (ментальное™ и др.), так и готовности к диалогу и действию акторов, т.е. от политико-экономических факторов.

4. Административные реформы в странах ОЭСР с позиции экономической теории бюрократии.

В современных зарубежных исследованиях теории и практики административных реформ как институциональных изменений в сфере производства государственных услуг выделяются как отдельные траектории реформ, так и факторы, объясняющие степень успешности достижения целей. При решении поставленных при реформирован™ задач (изменение аллокации ресурсов между государственным, частным и некоммерческим сектором в пользу двух последних, улучшение результативности и рост прозрачности работы государственных структур) в осуществляющих реформы странах применялись схожие методы и приемы. Расхождения в траекториях и результатах реформ объясняются институциональным контекстом при реализации реформ, конфигурацией политико-

бюрократических рынков и дилеммами при решении задач реформ. Большое значение имеет и соотношение внутреннего (исходящего от бюрократической системы) и внешнего (исходящего от общества) давления, а также степень подотчетности правительства. В первом случае рост эффективности достигается за счет институционализации менеджеристских инструментов в реформе (изменения механизма мотивации агентов за' счет квази-рыночных институтов). Гражданская гипотеза предполагает рост эффективности при вовлечении граждан и предприятий в процесс производства общественных благ. Включение потребителей в процесс управления, их гражданская активность в фазе формулирования, реализации и оценки имеет положительное влияние на фактическое и воспринимаемое качество государственных услуг и, тем самым, на удовлетворенность граждан.

Закономерностями, характерными для проводимых реформ, является их циклический характер, конвергенция в инструментарии и дивергенции в результатах и влияние институционального контекста на траектории и результаты реформ. Циклический характер реформ проявляется в существовании четырех стадий жизненного цикла реформ (идея восходит к Н. Бруннсону): стадии критического анализа (talk), стадии формирования формальных институтов (decision), стадии реализации мероприятий реформ (action) и стадии оценки результатов реформ (evaluation), в дальнейшем переходящая в стадию критического анализа нового жизненного цикла.

Стадия критического анализа существующего в сфере производства государственных услуг положения, создания общественного мнения о необходимости реформ и возможных направлениях ее реализации включала широкую общественную дискуссию о таких вопросах, как объем государственного сектора и соотношение между различными институциональными механизмами производства государственных услуг (государственное агентство, гибридные структуры, рыночные трансакции), а также критический анализ задач, выполняемых общественным сектором. Значительную роль в «повестке дня» реформ играли и организации гражданского общества, в том числе политические партии, ассоциации потребителей государственных услуг, как простых граждан, так и потребителей со стороны бизнеса (в связи с этим большое значение в ходе реформ приобрела проблема снижения административных барьеров и сокращения регуляций), а также деятельность международных организаций (ОЭСР, Мирового банка, Еврокомиссии), предлагающих свои рекомендации и консалтинг в сфере производства государственных услуг. Большое значение для подготовки почвы по принятию решений об осуществлении реформ играл опыт других стран, успешно реализовавших реформы (Новая Зеландия и др.) и достигших благодаря этому улучшения конечных результатов в экономике (в том числе рост ВВП, сокращение госрасходов, улучшение международных рейтингов страны, касающихся качества государственного управления и регулирования, а также уровня коррупции). Такое давление «снизу» на политиков, принимающих решения о реализации и направлениях реформ, обусловливало эволюционный характер реформ.

Стадия формирования формальных институтов предполагает принятие нормативных актов, регламентирующих порядок проведения реформ, в том числе конкретизацию объема бюджетных средств, выделяемых на реализацию мероприятий реформы, постановку целей и задач и перечень мероприятий, необходимых для достижения целей и задач.

Стадия реализации реформ предусматривает внедрение мероприятий, намеченных нормативными документами и запланированных организаторами. Большое значение для успеха реформ имеет взаимодействие субъектов, участвующих в производстве государственных услуг, как непосредственно со стороны производства (бюрократии и других поставщиков государственных услуг при использовании такой институциональной структуры, как аутсорсинг), так и потребителей и контролирующих инстанций (государственных и общественных). Это связано с процессом социального обучения участников взаимодействия, возможностью диалога между заинтересованным лицами для поиска путей улучшения эффективности и результативности при производстве государственных услуг.

Стадия оценки результатов и эффективности мероприятий реформ важна не только для решения управленческих проблем в общественном секторе, но и для позитивного анализа ex post полученного опыта для корректировки курса реформ и возможного исправления ошибок. Результаты реформ в сфере производства государственных услуг могут быть:

1) операционные (в частности, ведущие к сокращению государственных расходов на содержание чиновников и т.п.);

2) характеризующие улучшение процессов в сфере производства государственных услуг (сокращение времени обслуживания потребителей и др.);

3) системные улучшения, которые можно в свою очередь разделить: на стратегические изменения (изменения преследуемых целей, изменение будущего потенциала экономической системы (к примеру, за счет роста конкурентоспособности предприятий через снижение административных барьеров); структурные и процессные изменения (изменения правил, институтов, контрактов), которые способствуют достижению поставленных целей (к примеру, сокращение списка документов или изменение правил регистрации юридических лиц способствует достижению цели сокращения административных барьеров); культурные изменения, предполагающие изменения ментальных моделей чиновников и потребителей, типа поведения и символов достижения стратегических целей;

4) степень достижения желательного идеального состояния. Если идеалом является компактный государственный аппарат, деятельность которого предполагается по квази-рыночным принципам, то реформы в данном направлении (внедрение аутсорсинга, приватизация функций и др.) оправданы в случае движения системы в направлении такой цели.

Четыре идеальных типа стратегии реализации реформ в сфер производства государственных услуг в странах ОЭСР: модернизаторы, маркетайзеры (рыночники), консерваторы и минимизаторы, выделяемые в работах К. Поллитта и Г. Букерта, на практике реализовывались в различные вариации траекторий ре-

форм и формирование двух типов государств: государство НГМ-типа -преимущественно англо-саксонские страны, сделавшие акцент на менеджерист-ском характере инструментария и внедрении квази-рыночных инструментов, и нео-веберианские государства (НВГ-типа). Нео-веберианский тип государства является результатом трансформации континентальной модели правового государства под влиянием идеологии и инструментария реформ. В результате трансформации сглаживаются наиболее яркие негативные последствия бюрократического стиля и методов управления, государство становится более «отзывчивым», эффективным, с точки зрения общества, но при этом не меняется его ядро - правовой характер государства и не утрачиваются достоинства вебе-рианского типа бюрократии.

Существующая теория и международная практика оценки реформ в сфере государственного управления ставят вопрос о необходимости проведения корректной интерпретации результатов достижения целей и выполнения задач реформ. Корректность в условиях обеспечения прозрачности и подотчетности деятельности органов исполнительной власти предполагает наличие показателей, отвечающих критериям специфичности, измеримости, релевантности и достижимости. При этом широкий спектр направлений предполагает и множественность подходов к оценке результатов реформ на уровне национальной экономики. Наиболее доступны для оценки показатели операционных результатов реформы, как правило, ассоциирующиеся с сокращением бюджетных расходов. Вместе с тем, далеко не всегда сокращение расходов является целью реформ. Значительно чаще возникает необходимость оценить улучшения в процессах как условие достижения цели реформ — повышения качества, доступности или эффективности (результативности) производства государственных услуг. При решении данной задачи возникает проблема поиска адекватных показателей, характеризующих произведенные улучшения, и объективности субъекта оценивания. Ответ на последний вопрос обычно ассоциируется с мониторингом изменений в сфере производства госуслуг, который предполагается путем проведения опроса потребителей о существующих изменениях в практике потребляемых ими услуг. Необходимым условием такого мониторинга является независимость оценщика (незаинтересованность его в результате), корректность выборки и прозрачность механизмов и результатов проведения мониторинга. Конечная цель любой реформы, реформы бюрократии в том числе, заключается в улучшении положения адресатов реформ — граждан-потребителей публичных услуг, бизнеса, общества в целом. Согласно экономическому подходу, необходимо добиться максимальной эффективности реформирования, т.е. достижения целей реформ с минимальными затратами.

При анализе существующие в отечественной и зарубежной литературе подходов к трактовке результатов реформ и их оценке, нами выявляются институциональные ловушки данной проблемы, а именно, угроза неудачной трансплантации институтов реформирования вследствие неконгруэнтности институциональной среды, и манипулирования показателями достижения целей реформы. Нами высказывается гипотеза, что в случае кибернетического характера

реформы возможно как превращение издержек общества на реализацию реформы в доходы субъекта реформы — бюрократии, так и манипулирование показателями, характеризующими достижение целей и результаты реформы. При этом как объективные показатели, характеризующие успешность реформ, можно рассматривать международные индексы страны, как потенциально манипулируе-мые — показатели удовлетворенности клиентов и др.

Как демонстрирует практика внедрения тех или иных инструментов, успешно зарекомендовавших себя в странах - модернизаторах, накладываясь на базовые элементы институциональной структуры, система государственного управления либо успешно к ним адаптируется, либо отторгает их. Преобразование бюрократической системы в странах континентальной модели (Германия, Франция и др.) под воздействием менеджеристского инструментария привело к возникновению неовеберианской модели, которая адаптировала некоторые элементы НГМ и смягчила отрицательные стороны континентальной модели в сторону большей клиентоориентированности, подотчетности и экономного использования ресурсов. Тенденция к децентрализации, более активное вовлечение граждан в производство государственных услуг обосновывалось уже представителями течений, составивших теоретическую основу концепции социальной координации. Вместе с тем, как показал опыт западных стран, в случае отсутствия серьезных веберианских традиций, устойчивого бюрократического этоса, решение проблемы модернизации путем импорта менеджеристских институтов не приводит к успеху ни в повышении эффективности государственного управления, ни в борьбе с коррупцией.

5. Административная реформа в России с позиции экономической теории бюрократии.

Исходя из логии жизненного цикла реформ нами были исследуются предпосылки, движущие силы и характерные особенности реформирования государственного управления в Российской Федерации. К ней относится целый комплекс взаимосвязанных реформ - реформы административной в узком и широком смысле, реформы бюджетного процесса (в частности, внедрение института бюджетирования, ориентированного на результат) и реформа государственной гражданской службы. И если непосредственно административная реформа является институциональным проектом, реализуемым бюрократией, формирующим институциональную структуру производства государственных услуг, то две другие реформы решают задачу обеспечения выполнения миссии реформы государственного управления - повышения эффективности и результативности (качества) работы государственных структур и институтов в сфере производства государственных услуг.

Нами выделены основные этапы реформы государственного управления с выявлением стадий жизненного цикла, адресатов и субъектов реформы и институциональных характеристик процесса реформирования. Начальный период (1991-1999 гг.) характеризовался сочетанием процессов становления российской системы государственного управления, работающей в условиях рыночной экономики, и попытками ее реформировать, борясь с отдельными, наиболее во-

пиющими недостатками. Оценивая работу в рамках начального этапа, можно охарактеризовать ее как узкоэлитарную по влиянию и форме реализации, рамочную по сути, без четких целей, конкретизации и механизма реализации. Тем не менее, идеи, заложенные на начальном этапе административной реформы, были учтены и развиты впоследствии.

Первый этап (2001—2002 гг.) преимущественно касался лишь одной стороны деятельности государственного управления - вносил изменения в сложившуюся институциональную структуру взаимодействия отдельных представителей органов исполнительной власти — контрольного и надзорного блока и бизнеса, главным образом малого и среднего. Другие изменения в данный период фактически не осуществлялись. В ходе второго этапа (2003-2005 гг.) реформ были затронуты главным образом внутрибюрократические составляющие: совершенствование внутренних структур управления в органах исполнительной власти, в том числе изменение системы полномочий между органами власти; подготовка к внедрению новых механизмов бюджетирования, в части бюджетирования, ориентированного на результат (БОР); совершенствование правовых основ государственной службы а также изменение оплаты труда высших чиновников, прежде всего из лиц, принимающих решения и потенциально имеющих «коррупциогенные риски» в деятельности. Наиболее же значительной с точки зрения как масштабов реализации, так и охвата адресатов (широкие слои населения — потребителей государственных услуг) является третий этап реформы (формально 2006-2010 в рамках Концепции Административной реформы в РФ, фактически по сегодняшний день).

Нами было показано, что значительная часть инструментария НГМ, используемого в странах ОЭСР, применялась и в нашей стране. Тем самым можно говорить о попытке трансплантации успешного в определенной, в частности, англосаксонской, модели государственного управления, инструментария реформ и попытки адаптировать данные инструменты к российской институциональной среде производства государственных услуг. Вместе с тем, даже в вопросе дебюрократизации, где произошли наибольшие формальные институциональные изменения, ситуация, как показывают исследования ЦЭФИР, практически не изменилась. Это объясняется, слабой позицией предпринимательского сообщества в диалоге с властью, фактически отсутствием политических механизмов воздействия потребителей на качество государственных услуг в данной сфере. В отличие от западных стран, где ухудшение фискальной ситуации было одним из триггеров реформ, российская административная реформа привела к самовозрастанию бюрократии при достаточно слабых системных изменениях в росте эффективности государственных услуг. Также в отличие от западных стран, где реформирование осуществлялось преимущественно вследствие внешнего давления (со стороны потребителей, политических партий и др.), в России реформирование в сфере производства госуслуг осуществлялось силами бюрократии и в ее же интересах. Тогда как выводы экономической теории бюрократии свидетельствуют о необходимости изменения базовых институтов: ментальное™ го-

сударственных служащих, институтов общественного контроля качества государственных услуг и др.

6. Направления совершенствования ИСП госуслуг в России.

На примере деятельности по достижению целей, поставленных в Концепции административной реформы в РФ, демонстрируются провалы с позиции улучшения социально значимых результатов от реформационных мероприятий бюрократического варианта реформы. Как выяснилось в ходе анализа, показатели достижения цели реформы (повышение удовлетворенности населения качеством и доступностью государственных услуг, улучшение рейтингов России в вопросе качества государственного управления и борьбе с коррупцией, снижение административных барьеров) либо ухудшились, либо стали объектом манипулирования вследствие конфликта интересов между заказчиками и исполнителями мониторинга качества и доступности государственных услуг. Схожая ситуация отмечается нами и на региональном и местном уровне при анализе практики реализации нормативных актов (Указов Президента № 607 и 825), предполагающих внедрение механизма управления результативностью как инструмента повышения эффективности и результативности государственного управления. Тем самым подтверждается теоретическая гипотеза о наличии феномена «работы на показатель», являющегося следствием оппортунизма агентов, реализующих функцию мониторинга на стадии оценки результатов реализации реформ как институциональных проектов в условиях фрагментированности общественного контроля и слабости инфорсмента со стороны потребителей или политических рынков в вопросе результативности реформы.

В ходе эмпирических исследований и экспериментов, проведенных автором или под его руководством, посвященных практике производства государственных услуг, выявились следующие тенденции и проблемы: 1) Отсутствие или формальный характер согласования с потребителями стандартов государственных услуг 2) отсутствие обратной связи между субъектами производства государственных услуг 3) высокие трансакционные издержки инфорсмента в данной сфере (в частности, низкая готовность населения защищать свои права). Все это является следствием сложившейся в России институциональной среды производства государственных услуг, в том числе низкого доверия к легальным институтам инфорсмента в вопросе качества государственных услуг (судам, ассоциация потребителей, бюрократическому механизму), неразвитости институциональной среды в целом и ограниченной мотивации служения обществу со стороны госслужащих.

Данная ситуация свидетельствует о необходимости создания системы оценки результативности деятельности в области реформирования и внедрения на различных уровнях инструментария управления результативностью (performance management), учитывающего как зарубежный опыт в данной области, так и особенности российской институциональной среды. Необходим акцента при реализации мероприятий реформы на максимально результативных и экономичных инструментах, имеющих прозрачный механизм оценивания и подотчетности со стороны экспертного сообщества. На основе такого подхода вы-

являются «жесткие» и «мягкие» инструменты НГМ, трансплантация которых в российских условиях привела или может привести к различным результатам. На основе зарубежного опыта и применения положений экономической теории бюрократии нами предлагается алгоритм анализа возможностей внедрения тех или иных управленческих инструментариев в практику реформирования общественного сектора в целом и отдельных государственных учреждений.

Причиной провалов в различных направлениях реформирования системы предоставления государственных услуг связаны с институциональными особенностями взаимодействия субъектов производства государственных услуг в России. К таким особенностям, ведущим к неэффективным с позиции общества результатам реформирования, мы относим:

— осуществление реформ «сверху», в интересах бюрократии. В результате, в отличие от западных стран, где реформы шли «снизу» и сопровождались ростом прозрачности и подотчетности действий власти, объективные (в частности, показатели индексов СГ^СБ и СР1, улучшение которых было одной из целей реформ), а не мунипулируемые показатели (в частности, показатели, характеризующие удовлетворенность потребителей (Капогузов 2009, 2012) свидетельствующие о ситуации в сфере производства государственных услуг в частности, только ухудшились.

— причиной, почему реформа государственного управления в России пошла по данному негативному сценарию, явилась слабость базовых институтов инфор-смента в сфере производства публичных услуг. Такими институтами являются судебный механизм, политическая конкуренция и внесудебный механизм контроля со стороны негосударственных (независимых) институтов гражданского общества, представляющих интересы потребителей публичных услуг. Последние позволяют усилить позиции потребителей в квази-рыночных торгах между государственными учреждениям!, производящими публичные услуги, с точки зрения переговорной силы в вопросе торга о качестве и издержках (как трансформационных, так и трансакционных) производства общественных благ. Более сильная позиция предпринимательского сообщества, его давление на власть способствовала формальному изменению условий социального контракта (в плане законодательных усилий по дебюрократизации в особенности малого и среднего бизнеса). Это привело не только к упрощению ряда формальных процедур, декларативному сокращению количества проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, но и к росту расходов государства на поддержку МСБ на федеральном и региональном уровнях. Слабость же негосударственных институтов защиты прав потребителей государственных услуг, непроработанность механизма внесудебного оспаривания действий и бездействия чиновников приводят к отсутствию реальных сдвигов в качестве обслуживания населения и бизнеса.

— отсутствие в России реальной политической конкуренции - допущения, в явном и неявном виде присутствующего в моделях теории общественного выбора, в условиях фактического сращивания законодательной и исполнительной власти лишает потребителей государственных услуг еще одного механизма повышения переговорной силы субъектов-потребителей.

В этих обстоятельствах единственным механизмом инкрементных улучшений является процесс социального обучения субъектов производства государственных услуг в результате диалога между ними. Существующие практики неформального взаимодействия и отдельные случаи контроля и подотчетности со стороны общества (к примеру, в области государственных закупок) свидетельствуют об изменении ситуации в лучшую сторону. Однако для качественного изменения ситуации необходимо, чтобы данные практики носили массовый характер, во всяком случае, получили распространение в академической, образовательной и в общественно-политической среде.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Монографии

1. Политическая экономия налогообложения. Омск: Изд-во ОмГУ, 2006. —

9,0 п.л.

2. Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии — к современным реформам государственного управления. Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2012. - 25,0 пл.

3. Административные реформы в России и зарубежных странах: теоретический фундамент и оценка результатов. Саарбрюкен: LAP, 2012. — 12 п.л.

Коллективные монографии

4. На пути к государству XXI века: теория и зарубежный опыт модернизации государственного управления: коллективная монография / под ред. Е.А. Капогузова. Омск: Русь, 2008. - 9,9 п.л., - 6,0 авт. л. (Введение, гл. 1, 2, заключение).

5. Теория и практика институционального исследования: коллективная монография / Е.А. Каиогузов и др. Омск: Русь, 2008. - 9,9 п.л. - 2,0 авт.л. (Гл. 3, 6.).

6. Постсоветский институционализм - 2006: Власть и бизнес: коллективная монография / под ред. P.M. Нуреева. Ростов н/Д.: Наука-пресс, 2006. — 32 п.л. - 0,7 авт.л.

7. Институциональные проблемы эффективного государства / под ред. В.В. Дементьева, P.M. Нуреева Донецк: ДонНТУ, 2011 - 15,6 пл. - 0,6 авт.л.

8. Институциональные аспекты взаимодействия власти, бизнеса и общества на постсоветском пространстве (постсоветский институционализм 2012): коллективная монография / редколлегия P.M. Нуреев, В.В. Дементьев, Е.А. Ка-погузов (общая ред.) Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2013. - 18,0 п.л. — 2,2 авт.л.

9. Конкуренция и конкурентоспособность: теоретические и практические аспекты: коллективная монография. [С.В, Дегтярева и др. отв. ред Г.М, Самошилова, М.Ю. Маковецкий]. Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2013. - 12,1 п.л. - 1,5 автл.

10. Постсоветский институционализм: десять лет спустя: монография: в 2 т./ под ред. В.В. Дементьева, P.M. Нуреева. Донецк: ГВУЗ «ДонНТУ», 2013. -26,9 пл. - 0,6 авт.л.

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

11. Реформирование государственного управления: от «идеальной» бюрократии к Новому государственному менеджменту // Экономические науки. 2007. № 8. С. 105-108. - 0,5 п.л.

12. Предпосылки и ключевые характеристики реформы государственного управления в зарубежных странах // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2007. Т. 5. № 4. С. 31-37. - 0,7 п.л.

13. Модернизация госуправления в Европе: на пути к неовеберианству? // Современная Европа. 2009. № 1. С. 29-40. - 1,0 п.л.

14. Немецкий опыт модернизации государственного управления: уроки для России // Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2009. Вып. 4. Т. 9. С. 183-190. - 1,0 пл.

15. Сокращение бюрократии: методологические аспекты и немецкий опыт// Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2009. № 4. С. 48-51. -0,5 п.л.

16. К вопросу о движущих силах реформ государственного управления // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2010. № 2. С. 65-71. - 0,5 п.л.

17. Opportunities of the Comprehensive Neo-Schumpeterian Economics for innovation-based Economic Development (На англ.) // Журнал Сибирского федерального университета. Гуманитарные науки. Июнь 2011. Т. 4. № 6. С. 874—883. - 1,0 п.л.

18. Технократические течения в американской школе государственного управления: от прогрессистов к анализу экономической политики // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2011. № 2. С. 69-80. - 1,0 п.л.

19. Виды контрактов в зависимости от вида инноваций и степени ее специфичности // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2011. № 2. С. 90-95 (в соавт. с Хасановой А.А.). - 0,5 п.л. - 0,2 авт.л.

20. Теория общественного выбора как теоретический фундамент реформ государственного управления // Вестник НГУ. Серия социально-экономические науки. 2012. Вып. 2. Т. 12. С. 21-30. - 1,0 пл.

21. Цели, траектории и институциональная среда реформ государственного управления в странах ОЭСР // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2012. № 1. С. 68-76 (в соавт. с Лавровым Е.И.). - 1,0 п.л. -0,8 авт.л.

22. Вклад неоклассического подхода в формирование теоретического фундамента и инструментария Нового Государственного менеджмента // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2012. № 3. С. 59-69.-1,0 пл.

23. Типология и экономико-теоретическая основа институциональной структуры производства государственных услуг // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2013. № 2. С. 73-78. - 0,6 пл.

24. Расширенная экономическая теория бюрократии как теоретический фундамент реформирования государственного управления // Ars Administrandi. 2013. №2. С. 5-18.-1,0 п.л.

25. Структурные альтернативы производства государственных услуг // Экономическая политика. 2013. № 4. С. 112-132. - 1,2 п.л.

Статьи в зарубежных рецензируемых журналах и изданиях:

26. Логика административной реформы: международный опыт и российские реалии // Научные труды ДонНТУ. Серия экономическая. Выпуск 103-1 Донецк, Донецкий НТУ, 2006. С. 156-164. - 0,7 п.л.

27. Verwaltungsreform in Russland: Grundprämisse, Besonderheiten, Zwi-schenbilanz.(Ha нем.). Die öffentliche Verwaltung. Heft 19. Oktober 2008, S. 810814. 0,6 п.л.

28. Обновить Левиафана: реформирование государства и бюрократии в странах ОЭСР // Научные труды ДонНТУ. Серия экономическая. Выпуск 34-2 (138). 2008. С. 104-109. - 0,8 п.л.

29. Актуальные вызовы российской административной реформы: к проблеме эффективности ее мониторинга // Государственное управление и государственная служба. (Казахстан, г. Астана). 2009. № 4. С. 88-92. - 0,5 п.л.

30. Трансформация институтов государственного управления в Германии и возможности применения на постсоветском пространстве. Научные труды Донецкого национального технического университета. Серия: экономическая. Выпу ск 37-2. Донецк, ДонНТУ, 2009. С. 158-163. - 0,6 п.л.

31. Европейский опыт дебюрократизации и возможности его применения на постсоветском пространстве. Научные труды Донецкого национального технического университета. Сер. экономическая. Вып. 38-2. Донецк, 2010. С. 84-87. - 0,5 п.л.

32. Институциональные аспекты оценки эффективности государственного управления. Научные труды Донецкого национального технического университета. Сер. экономическая. Вып. 40-2. Донецк, 2011. С. 48-52. -0,5 п.л.

33. Трансформация институциональной структуры производства государственных услуг с позиций неоинституционализма и новой политической экономии // Европейський вектор економ1чного розвитку: Зб1рник наукових працъю. 2012. Вип. 2 (13). Дншропетровськ, 2012. С. 195-199. - 0,5 пл.

34. Эволюция экономической теории бюрократии как теоретического фундамента производства государственных услуг // Парадигмальш зрушення в еконолпчшй теори XXI ст.: MaTepiann М1'жнародно1 науково-практичноУ конферешщ. — К.: Кшвський нацюнальний ушверситет ¡меш Тараса Шевченка, 2012. С. 328-332.-0,4 п.л.

Публикации в научных сборниках и периодических изданиях

35. Воздействие налоговой политики на общественное состояние и экономический рост // Экономический рост и вектор развития современной России: сб. науч. тр. / под ред. К.А. Хубиева. М.: ТЕИС, 2004. - 0,3 п.л.

36. Льгота по подоходному налогу на приобретение жилья в России: эффективность институциональных изменений // Институциональные изменения и институциональное проектирование в постсоветской экономике: сб. науч. тр. / под ред. В .Л. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 2005. 0,5 п.л.

37. Административная реформа в России с точки зрения расширенной схемы контрактации О. Уильямсона // Материалы III международной научной

конференции молодых ученых по институциональной экономике. Екатеринбург, 2005. 0,3 п.л.

38. Институциональные аспекты налогового администрирования // Становление и развитие рыночных отношений в регионе: материалы международной научно-практической конференции. Омск: Вестник филиала ВЗФЭИ в г. Омске, 2005. № 5-6. - 0,4 п.л.

39. Дискуссия о бюрократии в советской экономической науке в конце 80-х годов XX века // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2005. №4. С. 41-44.-0,5 п.л.

40 «Учиться у лучших»: бенчмаркинг как инструмент реформирования государственного управления // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2008. № 2. С. 80-86. - 0,5 п.л.

41. Бенчмаркинг как инструмент анализа организаций общественного сектора: международный опыт // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2009. № 1. С. 5-8.-0,5 п.л.

42. К вопросу об эффективности работы власти: первые итоги административной реформы в Омской области // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2009. № 2. С. 50-54. - 0,5 п.л.

43. Мониторинг результатов мероприятий административной реформы. X Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества [Текст]: в 3 кн. / отв. ред. Е.Г. Ясин; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. Кн. 1. С. 408-421.-1,0 п.л.

44. Трансформация государственного управления на региональном уровне: возможен ли импорт институтов? // Институциональная трансформация: федеральный и региональный уровни: материалы международной конференции. Кемерово, 2009. С. 70-74. - 0,3 п.л.

45. SWOT-анализ условий для начинающего предпринимательства: экономико-теоретический аспект // Университеты России и их вклад в образование и научное развитие регионов страны: матер. Всерос. науч. конф. Омск, 2010. С. 84-87. -0,3 пл.

46. Экономико-теоретическая основа нового государственного менеджмента // Современный менеджмент: условие и фактор модернизируемой экономики: матер. Междунар. заочной науч.-практ. конф. Омск: Из-во ОмГТУ, 2010. С. 289-291.-0,3 п.л.

47. Национальные модели реформирования государственного управления // Труды IV Всероссийского симпозиума по экономической теории. Т. 1. Политическая экономия. Миниэкономика / отв. редакторы А.И. Татаркин, Е.В. Попов. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2010. 277 с. С. 45-47. - 0,3 пл.

48. Актуальные вызовы реформы высшего образования для подготовки классических университетов // Проблемы и перспективы перехода на уровневую систему высшего профессионального образования: материалы III Учебно-методической конференции. Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2011. С. 24-29. - 0,3 пл.

49. Государственно-частное партнерство — истоки и эволюция // Научные труды Донецкого национального технического университета. Сер. экономиче-

екая. Вып. 40-1. Донецк, 2011. С. 106-111. (в соавт. с Соловьевым Ю.В.). - 0,5 пл. - 0,2 авт. л.

50. Институциональные инновации и их роль снижении административных барьеров для МСБ // Материалы международной научно-практической конференции. Омск: Вестник филиала ВЗФЭИ в г. Омске. Омск, 2011. С. 143-147. -0,3 п.л.

51. Трансформация оценки эффективности государственного управления: от контроля процесса к управлению результативностью // Институциональная трансформация на постсоветском пространстве: матер. II Междунар. науч.-прак. конф. Кемерово, 2011. С. 156-160.-0,3 п.л.

52. Institutional Aspects of Evaluating the Effectiveness of Public Administration. Аннотация In: Institution-State-Power. IX Annual Conférence of the International Association for Institutional Studies. (Kharkiv, Ukraine, October 12-14, 2011). P. 36-37.-0,2 п.л.

53. Public Private Partnership: Origins and Evolution (С Соловьевым Ю.) In: Institution-State-Power. IX Annual Conférence of the International Association for Institutional Studies. (Kharkiv, Ukraine, October 12-14,2011). P. 66-67. - 0,2 пл.

54. Вклад новой институциональной экономической теории в реформирование общественного сектора // Журнал институциональных исследований. 2011. Т. 3. № 4. С. 6-17. - 1,0 пл.

55. Институциональная структура производства государственных услуг: сущность, трансформация, проблемы реформирования // Труды V Всероссийского симпозиума по экономической теории. Том 1. Политическая экономия. Микроэкономика (экономика локальных рынков). Макроэкономика (национальная экономика). Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2012. 245 с. С. 54-56.-0,3 пл.

56. Трансформация институциональной структуры производства государственных услуг: от бюрократии к социальной координации // Теоретические и прикладные исследования социально-экономических систем в условиях интеграции России в мировую экономику: матер. Междунар. науч.-пракг. конф. (30 октября 2012 года). Тюмень: Тюменский государственный университет, ООО «ИПЦ «Экспресс». 2012. [электронный ресурс]. 671 с. С. 22-28.-0,4 пл.

57. Новый государственный менеджмент: теоретическая основа и проблема импорта в России // Национальные приоритеты России. 2013. № 2 (7). С. 47-53.-0,6 пл.

58. Институциональные аспекты административной реформы: программа дисциплины // Журнал институциональных исследований. 2013. Т. 5. N° 2. С. 136-147.-1,5 пл.

Подписано в печать 17.09.2013. Формат бумаги 60x84 1/16. Печ. л. 2,4. Уч.-изд. л. 2,4. Тираж 150 экз. Заказ 239.

Отпечатано на полиграфической базе ОмГУ 644077, г. Омск 77, пр. Мира, 55а