Управление бюджетированием муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление бюджетированием муниципального образования"

Направахрукописи

Маликова Альфира Махмутовна

УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

специальность: 08 00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика); 08 00.10 - финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ижевск - 2005

Работа выполнена в ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»

Научный руководитель - Заслуженный деятель науки

Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Боткин Олег Иванович

Официальные оппоненты: Пыткин Александр Николаевич,

доктор экономических наук, профессор

Тихонова Тамара Алексеевна

кандидат экономических наук

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Ижевская государственная

сельскохозяйственная академия»

Защита состоится «14» июня в 15.00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.275.04 в ГОУВПО «Удмуртский государственный университет» по адресу: 426034, г. Ижевск, ул. Университетская, 1, корп. 4, ауд. 431.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»

Автореферат разослан «10» мая 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, к.э.н., профессор

Баскин А.С.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития общественных отношений одной из приоритетных задач российского государства является развитие местного самоуправления как одного из основных стратегических инструментов построения демократического гражданского общества.

Особую значимость в условиях активного реформирования местного 'самоуправления приобретают проблемы обеспечения финансовой самостоятельности и социальной ответственности муниципальных образований. Центральное место в реализации социально-экономической политики в годы реформ принадлежит бюджету. Являясь главным средством мобилизации и распределения финансовых средств, находящихся в распоряжении органов местной власти, бюджет в современных условиях превратился в важнейший регулятор социально-экономического развития.

Несмотря на позитивные тенденции в системе муниципального управления, бюджетные процедуры в муниципальных образованиях остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления общественными финансами. Несбалансированность местных бюджетов препятствует развитию бюджетной реформы и становлению местного самоуправления как неотъемлемой части правового государства

В условиях кризисных социально-экономических явлений и постоянного дефицита бюджетных ресурсов перед муниципальными образованиями встал вопрос оптимизации формирования и использования средств местных бюджетов. Для обеспечения базисных условий экономической стабилизации и структурной адаптации муниципального хозяйства, решения перспективных задач социально-экономического прогресса и долго-

срочного экономического развития муниципальных образований, требуется модернизация системы муниципального управления общественными финансами.

Проведение экономических реформ изменило основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различных уровней, что потребовало разработки методологии формирования бюджетного механизма. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов, бездефицитному федеральному бюджету, отказу от его эмиссионного финансирования. Однако сбалансированность федерального бюджета была достигнута, в немалой степени, за счёт дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражается в сокращении их доходного потенциала.

Проблемы бюджетных взаимоотношений и формирования бюджетов различных уровней в переходный период экономики являются наиболее актуальными в широком спектре проблем, связанных с социально-экономическими и общественно-политическими преобразованиями. Трансформация социально-экономических отношений, произошедшая в России в последние годы, обусловила необходимость изучения и осмысления новых аспектов действительности, в том числе на уровне поселений. В настоящее время все более овладевает убеждение в том, что современная политика, включая сферу бюджета и финансов, не может быть обоснованной и результативной без прочной научной основы.

Исследование методологических аспектов проблемы сбалансированности бюджетов по уровням бюджетной системы России невозможно без изучения трудов классиков экономической теории А. Смита, Дж. М. Кейн-са, П. Самуэльсона, М. Фридмена и современных зарубежных учёных — Роберта У. Рефьюз, Дженни Литвак, Дж, Ю. Стиглица, X. Циммермана.

В числе российских учёных, чьи труды посвящены исследованиям проблем бюджетных отношений, формирования и использования средств бюджетов разных уровней следует отметить Александрова A.M., Базарову Г.В., Бирмана A.M., Болдырева В.Г., Боткина О.И., Боткина И.О., Вознесенского Э.А., Данилевского Ю.А., Дьяченко В.П., Каримова P.M., Коломина Е.В., Панскова В.Г., Поляка В.Г., Пыхову И.А., Пыткина А.Н., Родионову В.Г., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Татаркина А.И., То-чильникова Г.Н., Христенко В.Б.

Однако следует отметить, что многие теоретические и методические проблемы сбалансированности бюджетов не решены вследствие изменившихся социальных и экономических условий функционирования субъектов Российской Федерации. Данные положения определяют актуальность диссертационного исследования, в котором разработаны методические положения и предложен инструментарий сбалансированности доходов и расходов бюджетов муниципальных образований в новых экономических условиях.

Область исследования. Специальность ВАК 08.00.05 - экономика и управление народного хозяйства, 5.17 - региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и ассиметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления.

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы - 2.5 - оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы являв! ся разработка концепции и инструментария обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие задачи, которые отражают общую логику и содержание авторской концепции:

• исследование положений теории финансов о роли бюджета и важности обеспечения его рациональной сбалансированности на уровнях бюджетной системы региона;

• анализ зарубежной практики сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

• научное осмысление основ теории и методологии применения методов разграничения бюджетных полномочий по доходам и расходам между уровнями бюджетной системы;

• выявление причин бюджетного дефицита региональных бюджетов, разработка рекомендаций по формированию эффективного механизма обеспечения сбалансированности бюджетов;

• оценка потенциала и обоснование целесообразности собственных доходов бюджетов муниципальных образований за счет неналоговых доходов.

Объектом исследования является система формирования бюджета муниципального образования, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом региона.

Предметом исследовании являются теоретические и организационно-методические аспекты обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования послужили труды российских и

зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики, определяющие, что прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу факторов, влияющих на сбалансированность бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, расчётно-аналитический, выборочное исследование, системный подход, принципы формальной логики.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов федерации, материалы Министерства финансов РФ и Министерства финансов УР, статистические материалы Госкомстата УР и РФ, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров и другие данные.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории финансов применительно к системе бюджетных отношений, формировании концепции сбалансированности бюджетов муниципальных образований и в разработке модели и методов её реализации.

Научные результаты диссертационной работы заключаются в следующем:

•разработана концепция сбалансированности бюджетов муниципальных образований, важной особенностью которой является приоритетность определения объема расходных обязательств на основе использования дифференцированных минимальных социальных стандартов, обеспеченных бюджетными доходными полномочиями и ответственностью;

• уточнено понятие «налоговый потенциал»,определена область его

применения как оценочного показателя бюджетного планирования, в отличие от существующего использования в федеральных и региональных методиках расчета финансовой помощи;

• обоснована необходимость классификации доходов бюджетов муниципальных образований на «собственные», «закрепленные», «регулирующие» и «передаваемые» - с целью повышения сбалансированности бюджета муниципального образования;

• разработана схема построения бюджета муниципального образования на базе делегирования полномочий и обязательств субъектов бюджетных отношений. Сущность этих отношений состоит в том, что необходим стандартизированный подход к муниципальным образованиям при определении фискальной базы и величины дотаций с учетом их уровня экономического и социального развития.

Практическая значимость работы состоит в полученных результатах, использование которых позволит влиять на управление экономикой региона и обеспечение гарантий социальной защиты населения. Предложенные в диссертации рекомендации в обобщенном виде обосновывают пути совершенствования бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Практическая значимость результатов исследования заключается также в том, что использование материалов диссертации позволит организовать мониторинг бюджетного процесса для контроля и оценки финансового состояния и качества управления бюджетом, а высший менеджмент муниципального образования сможет оценить результативность, эффективность и обоснованность проводимой налогово-бюджетной политики на уровне муниципального образования.

Некоторые вопросы, рассмотренные в данной работе, могут быть включены в лекционные курсы учебных программ системы подготовки и

переподготовки специалистов и посвященных проблемным вопросам бюджетного менеджмента на муниципальном уровне.

Апробация результатов исследований осуществлялась посредством практического использования при разработке бюджетов УР в 2000 -2004 гг., составлении Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2005 - 2009 гг. Общий объем печатных работ по теме исследования составляет 3,5 п.л. Результаты исследования доложены на научно-практических конференциях, выступлениях на российских и республиканских совещаниях по проблемам общеэкономических и бюджетных отношений регионов и получили положительные отзывы.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы в количестве 191 источника, 25 таблиц, 12 рисунков и 10 приложений. Общий объем работы включает 216 страниц основного текста.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается выбор темы исследования, раскрываются ее актуальность и состояние научной разработанности проблемы, формулируются цели и задачи исследования, определяются теоретико-методологические основы, излагаются научная новизна и практическое значение полученных результатов, показана апробация основных положений работы.

В первой главе «Методология бюджетного планирования» проведен анализ понятийного аппарата, предложена классификация бюджетных ресурсов муниципальных образований, определено содержание бюджетного менеджмента и рассмотрены составляющие методологии эффективного управления муниципального образования. В обобщении зарубежного опы-

та выделены тенденции планирования и управления на местном уровне, являющиеся наиболее успешными в зарубежной практике. Раскрыты проблемы норма! ивно-правового регулирования местного самоуправления и возможности их решения.

Во второй главе «Формирование экономической основы бюджетного планирования» определены перспективы совершенствования системы бюджетного планирования и управления, предложены и обоснованы интегральные индикаторы финансового состояния местного бюджета. На основе анализа теоретических положений и бюджетной информации разработана система бюджетного менеджмента.

В третьей главе «Методика построения бюджета муниципального образования» предложены показатели оценки финансового состояния местного бюджета, исследована система управления бюджетом, оптимизационные модели стратегического и оперативного управления бюджетом. В результате проведенного комплексного исследования сформированы основные принципы совершенствования системы управления бюджетными процессами, разработана методика формирования бюджета муниципального образования.

В заключении обобщены результаты научного исследования, даются рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и межбюджетных отношений муниципальных образований.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Концепция сбалансированности бюджетов муниципальных образований

Методы достижения сбалансированности бюджета муниципальных образований являются методами управления бюджетными потоками и определяют, как и каким способом реализуется поставленная задача. В экономической литературе предложены различные методы сбалансированности бюджета, однако отсутствует классификация методов, которая необходима для повышения эффективности управления бюджетом. Методы сбалансированности могут классифицироваться по ряду признаков, при этом перечень признаков классификации является открытым и при необходимости может быть дополнен. Предлагаемая нами классификация методов сбалансированности бюджета позволяет, в зависимости от содержания управления бюджетными средствами, выбрать наиболее рациональные.

Большая часть бюджетов всех уровней имеет низкую сбалансированность. По нашему мнению, бюджеты муниципальных образований должны иметь только высокую степень сбалансированности. При этом механизм предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета должен быть изменён в сторону корректировки на фактически получаемые доходы в процессе исполнения бюджета. Соответственно механизм перераспределения средств между бюджетами должен быть ориентирован на решение двуединой задачи: обеспечение вертикальной и горизонтальной рациональной сбалансированности бюджетов.

Для сбалансированности муниципальных бюджетов важно, чтобы значительное число налогов, зачислялись в доходы конкретного уровня бюджетной системы. Финансовая помощь распределяется в большинстве

государств на основе простых методик, законодательно утверждённых на длительный срок, и ни в одной не предусматривается использование показателя ВВП или ВРП. Сравнительный анализ российского и мирового опыта сбалансированности бюджетов территорий показывает, что российский механизм бюджетного выравнивания имеет много общего с подходами других федеративных государств и использует ряд механизмов, позволяющих учесть российские особенности и обеспечивающих большую по сравнению с некоторыми другими странами прозрачность в распределении финансовой помощи.

Концепция предполагает реализацию основополагающих принципов функционирования бюджетной системы:

- сбалансированности бюджета, состоящей в количественном равновесии бюджетных расходов источникам их финансирования - доходам. При этом не следует подходить односторонне к понятию «сбалансированность» только с количественной стороны. Большое значение для функционирования бюджетной системы имеет и качество достигнутой сбалансированности. В бюджетной системе России применяется понятие качества бюджета, как соотношение параметров текущих и капитальных расходов. Однако такая трактовка не раскрывает качества бюджета.

Качество сбалансированности бюджета муниципального образования характеризуется уравновешенным соотношением доходов, запланированных к поступлению из определённых источников, и расходов, позволяющих исполнить бюджет без привлечения заёмных средств.

В результате построения в России местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования привела к децентрализации власти. Это повлекло ряд негативных последствий, среди которых неясность, кто же является субъектом реализации конкретных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Постановка вопроса об от-

ветственности за выполнение бюджетных обязательств всеми уровнями власти, является одной из важнейших проблем в достижении сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Таким образом, рациональная сбалансированность бюджетов предполагает сбалансированность не только доходов и расходов, но и соответствующих полномочий и ответственности за их исполнение.

Ответственность означает, что исполнитель отвечает за результаты выполнения задачи перед тем, кто передаёт ему полномочия. Однако, передача полномочий не предполагает передачи всей ответственности на исполнителя. Поэтому, передавая расходные обязательства с одного уровня на другой, субъекты бюджетных отношений не лишаются ответственности за исполнение переданных расходов.

Бюджетная ответственность - обратная сторона бюджетных полномочий. Бюджетные полномочия муниципальных образований должны быть соразмерны возложенной на них ответственности. Если ответственность за исполнение расходных обязательств не подкрепляется доходными полномочиями, то их выполнение затруднено.

В качестве первоочередных задач нормативного правового бюджетного регулирования провозглашаются усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений, минимизация встречных потоков бюджетных средств, ликвидация искусственной дотационности, сбалансированность бюджетов всех уровней и их равнодефицитность, оптимальное распределение налогов, включая поэтапный переход к системе «один налог - один бюджет».

Однако главное в межбюджетных отношениях и финансовом выравнивании не столько установление доходов, сколько установление уровня расходов. Поэтому приоритет следует отдавать вертикальному выравниванию доходной базы муниципальных бюджетов через налоговую систему, а

затем осуществлять горизонтальное выравнивание через систему дотаций и субвенций.

Распределение финансовых потоков через систему горизонтального выравнивания порождает проблемы, связанные с распределением ресурсов. Существующая в настоящее время система межбюджетного выравнивания через бюджетные фонды утратит своё значение при наделении субъектов бюджетных отношений собственными и закрепенными доходами.

В настоящее время в связи с недостаточностью средств в бюджетах для финансирования капитальных вложений, связанных с социальной сферой, дефицит покрывается заёмными источниками. Кредитные отношения внутри бюджетной системы противоречат сути бюджетных отношений, существенным признаком которых является безвозмездность и безвозвратность. Предоставление кредита - функция кредитных организаций, а не бюджета. Чтобы исключить кредитные отношения в бюджетной системе, концепция предусматривает создание через бюджетное законодательство возможностей сбалансирования бюджетов, в первую очередь за счет собственных ресурсов.

Кредитные источники могут быть использованы государством только для развития экономики. В концепции предлагается создать кредитные институты, которые позволили бы заменить предоставление заёмных средств из бюджета не для покрытия временных кассовых разрывов, а для повышения налогового потенциала на территории и тем самым увеличения собственных доходов бюджетов.

РисД. Схема взаимодействия субъектов бюджетной системы Удмуртской Республики

В зависимости от стадий бюджетного процесса - планирования бюджета или его исполнения - сбалансированность бюджетов муниципальных образований достигается разными методами. Анализ существующих методов сбалансированности бюджетов, показал, что приоритет отдаётся в основном методам, направленным на снижение расходов. Сбалансированность бюджета муниципального образования, как на стадии планирования, так и на стадии исполнения, чаще всего осуществляется за счёт мобилизации дополнительных резервов роста бюджетных доходов в виде продажи имущества и заимствования в кредитных учреждениях. Предлагается переориентироваться на методы, направленные на повышение собираемости собственных доходов, особенно неналоговых. Преодоление тенденций бюджетного иждивенчества, ведущего к существенным перекосам в действующей системе межбюджетных отношений, которые не в состоянии исправить самые совершенные методики расчёта финансовой помощи, предполагает, прежде всего, активное наращивание неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

2. Определение базиса формирования доходной части бюджета муниципального образования

Важное место в достижении сбалансированности бюджетов муниципальных образований принадлежит определению размера налогового потенциала. В экономической литературе термин «финансовый потенциал» подменяется понятием «налоговый потенциал». Однако понятия «налоговый» и «финансовый» потенциал различаются. В мировой практике под налоговым потенциалом понимается способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции определенной территории, воспроизводить ходы в виде налоговых поступлений. Налоговый потенциал явля-

ется возможностью получить дополнительные доходы в связи с имеющимися доходными полномочиями. В российской бюджетной практике налоговый потенциал используется лишь как расчётный показатель при распределении финансовой помощи бюджетам. Однако налоговый потенциал и фактическая сумма налоговых поступлений, формирующих доходы бюджетов муниципальных образований может существенно различаться. Это обстоятельство должно приниматься во внимание при определении бюджетной обеспеченности муниципальных бюджетов. Нельзя использовать налоговый потенциал при определении бюджетных потребностей муниципального образования. Доказательством тому является тот факт, что помимо финансовой помощи из ФФП планируются дополнительные дотации из регионального бюджета для бюджетов нижестоящего уровня и, кроме того, в течение бюджетного года для тех же целей предоставляются ссуды из федерального бюджета. Целесообразно использовать налоговый потенциал только при среднесрочном бюджетном планировании, а для расчета размера финансовой помощи бюджетам муниципальных образований предлагается использовать доходный потенциал, рассчитываемый как средняя сумма налоговых и неналоговых доходов за последние три года.

Основным источником формирования доходов бюджетной системы являются налоговые поступления. Снижение налоговой нагрузки на экономику за счёт отмены ряда налогов реально привело лишь к существенному сокращению собственных налоговых доходов в бюджетах муниципальных образований. Если учесть, что расходные функции бюджетов, прежде всего, социального характера, не уменьшаются, а наоборот, увеличиваются, то в конечном итоге существующая бюджетная и налоговая политики противоречат интересам развития экономики регионов.

Неоднозначность толкования понятий «собственные доходы», «регулирующие доходы» и «закреплённые доходы» в бюджетном законода-

тельстве отражаются на оценке реального объёма собственных доходов бюджетов. Собственными доходами являются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ по уровням властных полномочий и налоги, поступающие полностью на основе принципа «один налог - один бюджет». Закреплёнными доходами являются налоги, распределённые по нормативам между уровнями бюджетной системы Бюджетным кодексом РФ, или отдельным законом субъекта Российской Федерации (субъект Федерации -муниципальное образование). Регулирующими доходами являются налоги, по которым законодательными органами власти вышестоящего территориального уровня устанавливаются на очередной финансовый год нормативы отчислений в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях бюджетного регулирования. Передаваемыми доходами являются средства, перечисляемые в виде прямой финансовой помощи в соответствии с законами о бюджете того уровня бюджетной системы, который передаёт эти средства. Такое разделение доходов позволит повысить ответственность соответствующих уровней власти за их поступление.

Проведенный анализ уровня обеспеченности доходами бюджетов муниципальных образований позволили выявить тенденции в снижении доли собственных доходов и увеличении доли финансовой помощи в общих доходах, которые являются общими для подавляющего числа субъектов, и отличия, которые могут быть объяснены особенностями экономического развития. По данным о доходах бюджетов муниципальных образований Удмуртской Республики за 2000 - 2003 гг. видно, что происходит снижение налоговых доходов довольно значительное. Например, налоговые доходы в 2003 г. снизились на 18,21% по сравнению с 2000 г. Сократились, соответственно, и неналоговые доходы. В общей сумме доходов бюджетов муниципальных образований значительную долю стали занимать безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней. В некото-

рых субъектах их доля выше 65% общих доходов.

В то же время следует отметить, что поступление налогов с дотационных территорий в доходы регионального бюджета в 2003 г. превышало, или было почти сопоставимо с финансовой помощью, получаемой из федерального бюджета. Это видно на примере Удмуртской Республики, где происходит рост поступлений доходов в федеральный бюджет с территории. Анализ сумм финансовой помощи из федерального бюджета и средств, поступающих в федеральный бюджет с территории субъекта федерации, показал, что регион имеет достаточный налоговый доход, чтобы профинансировать свои расходные обязательства. Более того, темпы роста поступлений налогов в федеральный бюджет в 2003 г. (167,8%) выше темпов роста поступлений финансовой помощи (159,8%).

Проблемой в бюджетной системе РФ является обеспечение соответствующими финансовыми ресурсами делегированных в нижестоящие бюджеты расходных полномочий. Решение этой проблемы предлагается осуществить путем изменения разграничения налоговых полномочий -увеличить в бюджетах долю собственных налогов, закреплённых полностью по принципу «один налог - один бюджет», или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, а также предоставить право на установление территориальных надбавок к ставкам налогов на период выполнения этих полномочий.

В основу управления доходным потенциалом бюджетов муниципальных образований положен принцип «разделения» налоговых доходов, а не распределения налоговык полномочий. Для реализации принципа распределения налоговык полномочий, необходимо закрепить налоговые доходы по уровням бюджетной системы в соответствии с общепризнанными критериями. Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, так как он имеет большую возможность заим-

ствовать недостающие ресурсы А за нижестоящим уровнем должны быть закреплены наиболее устойчивые источники доходов, которые должны дополняться необходимой финансовой помощью

Авторская концепция заключается в приоритетном определении расходных полномочий муниципальных образований и в закреплении доходных источников для реализации этих полномочий. Установив соотношение расходных полномочий и доходных источников, можно внедрять схемы «вертикального» и «горизонтального» бюджетного выравнивания. Особую важность это разграничение полномочий имеет в социальной сфере.

3. Организация бюджетирования муниципального образования

Бюджетирование муниципального образования, ориентированное на результат это метод планирования, исполнения контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям с учетом приоритетов и общественной значимости результатов использования бюджетных средств.

Следует отметить универсальность данного метода, поскольку он позволяет в одном лице обеспечить планирование, исполнение и контроль за исполнением. Это система или комплекс различных методов, применение которых в определенной последовательности дает синергетический эффект, не достигаемый при использовании традиционных методов планирования и прогнозирования

Метод бюджетирования, ориентированный на результат, призван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно "по целям, задачам и функциям", то есть предполагается, что они, в спою очередь, определены на ряд лет и легитимны.

Метод БОР позволяет распределять ресурсы по целям, задачам и функциям с учетом приоритетов государственной политики, то есть значимости проблем текущего бюджетного периода. Вместе с тем бюджетную зависимость от одного ключевого фактора не следует считать основной и по этой причине не менять действий по развитию бюджетной методологии и совершенствованию практики бюджетирования. В период стабильности можно экспериментировать с методиками бюджетирования.

Нет необходимости доказывать, что формирование идеальных бюджетов, равно как и возможность фактического их исполнения только в теории. Тем не менее, если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге должен быть сформирован некий идеальный бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить, в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Понимая под бюджетированием, ориентированным на результат, системный метод эффективного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность бюджетного плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджета.

Наряду с точностью оценка качества бюджета муниципального образования проводиться по критериям:

- скорость подготовки бюджета (если есть возможность быстрее подготовить бюджет, то степень оперативности управления возрастет);

- простота определения планируемых показателей (помимо ускорения этот критерий позволяет экономить ресурсы на самой процедуре планирования);

- наличие встроенных в бюджет механизмов контроля за его соблюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения запланированного);

- доступность плановых ориентиров для лиц, принимающих решение (упрощается прохождение бюджета в представительном органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке качества бюджета только при соблюдении двух критериев: во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей и, во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта для объекта планирования.

Под исполнимостью следует понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при условии, что на исполнителя бюджета не будет оказано воздействие, не предусмотренное при планировании. Другими словами, исполнимость бюджета - это оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирования на предстоящий период. Такое требование придает бюджету ряд особенностей: при планировании должны быть учтены все известные факторы бюджетного риска, которые действуют или будут действовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджета должна быть уверенность, что появление незапланированных факторов будет погашаться небюджетными средствами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.

Сложнее обстоит дело с соблюдением второго критерия — достижение максимального позитивного эффекта. Позитивный эффект не сводится к простому увеличению или сокращению расходов в той или иной области бюджетного финансирования.

прочие расходы

Рис 3 Логическая схема структуры бюджета муниципального образования

Методологический потенциал бюджетирования муниципального образования ориентированного на результат, понимаемого как система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами. Несмотря на то что данный метод не является новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от 'достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования является достаточно эффективным.

По проблемам диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Маликова A.M. Боткин О И. Методика бюджетирования муниципальных образований. Препринт. Екатеринбург - Ижевск, 2004 г. - ГО УрО РАН. - 41 с, 2.3 п л., авторские 85%.

2. МаликоваА.М. Теоретический базис системы бюджетного планирования. Препринт. - Екатеринбург - Ижевск. 2003. - ИЭ УрО РАН, 28 с, 1.5 п.л., авторские 100%.

Маликова Альфира М ахмутовна

Автореферат

Лицензия ЛР №020764 от 29.04.98 г.

Подписано в печать 05.05.2005. Формат 60x84 1/16. Отпечатано на ризографе. Уч.-изд л. 1Д8. Усл. печ.л 1,41. Тираж 100 экз. Заказ № 148/3.

Издательство Института экономики УрО РАН 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская - 29

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Маликова, Альфира Махмутовна

Введение.

Глава 1. Методология бюджетного планирования

1.1. Теоретический базис системы бюджетного планирования.

1.2. Классификация методов бюджетного планирования.

1.3. Историография бюджетного планирования.

Глава 2. Формирование экономической основы бюджетного планирования

2.2. Оценка налогового потенциала бюджета.

2.3. Использование финансовых балансов в планировании бюджета.

2.3. Планирование бюджетных ассигнований на финансирование целевых программ.

Глава 3. Методика построения бюджета муниципального образования

3.1. Расчет экономического потенциала бюджета.

3.2. Организация бюджетного процесса муниципального образования

3.3. Экономическая основа взаимоотношений бюджетов муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление бюджетированием муниципального образования"

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития общественных отношений одной из приоритетных задач российского государства является развитие местного самоуправления как одного из основных стратегических инструментов построения демократического гражданского общества.

Особую значимость в условиях активного реформирования местного самоуправления приобретают проблемы обеспечения финансовой самостоятельности и социальной ответственности муниципальных образований. Центральное место в реализации социально-экономической политики в годы реформ принадлежит бюджету. Являясь главным средством мобилизации и распределения финансовых средств, находящихся в распоряжении органов местной власти, бюджет в современных условиях превратился в важнейший регулятор социально-экономического развития.

Несмотря на позитивные тенденции в системе муниципального управления, бюджетные процедуры в муниципальных образованиях остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления общественными финансами. Несбалансированность местных бюджетов препятствует развитию бюджетной реформы и становлению местного самоуправления как неотъемлемой части правового государства.

В условиях кризисных социально-экономических явлений и постоянного дефицита бюджетных ресурсов перед муниципальными образованиями встал вопрос оптимизации формирования и использования средств местных бюджетов. Для обеспечения базисных условий экономической стабилизации и структурной адаптации муниципального хозяйства, решения перспективных задач социально-экономического прогресса и долгосрочного экономического развития муниципальных образований, требуется модернизация системы муниципального управления общественными финансами.

Проведение экономических реформ изменило основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различных уровней, что потребовало разработки методологии формирования бюджетного механизма. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов, бездефицитному федеральному бюджету, отказу от его эмиссионного финансирования. Однако сбалансированность федерального бюджета была достигнута, в немалой степени, за счёт дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражается в сокращении их доходного потенциала.

Проблемы бюджетных взаимоотношений и формирования бюджетов различных уровней в переходный период экономики являются наиболее актуальными в широком спектре проблем, связанных с социально-экономическими и общественно-политическими преобразованиями. Трансформация социально-экономических отношений, произошедшая в России в последние годы, обусловила необходимость изучения и осмысления новых аспектов действительности, в том числе на уровне поселений. В настоящее время все более овладевает убеждение в том, что современная политика, включая сферу бюджета и финансов, не может быть обоснованной и результативной без прочной научной основы.

Исследование методологических аспектов проблемы сбалансированности бюджетов по уровням бюджетной системы России невозможно без изучения трудов классиков экономической теории А. Смита, Дж. М. Кейн-са, П. Самуэльсона, М. Фридмена и современных зарубежных учёных — Роберта У. Рефьюз, Дженни Литвак, Дж. Ю. Стиглица, X. Циммермана.

В числе российских учёных, чьи труды посвящены исследованиям проблем бюджетных отношений, формирования и использования средств бюджетов разных уровней следует отметить Александрова A.M., Базарову Г.В., Бирмана А.М., Болдырева В.Г., Боткина О.И., Боткина И.О., Вознесенского Э.А., Данилевского Ю.А., Дьяченко В.П., Каримова P.M., Коломина Е.В., Панскова В.Г., Поляка В.Г., Пыхову И.А., Пыткина А.Н., Родионову В.Г., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Татаркина А.И., То-чильникова Г.Н., Христенко В.Б.

Однако следует отметить, что многие теоретические и методические проблемы сбалансированности бюджетов не решены вследствие изменившихся социальных и экономических условий функционирования субъектов Российской Федерации. Данные положения определяют актуальность диссертационного исследования, в котором разработаны методические положения и предложен инструментарий сбалансированности доходов и расходов бюджетов муниципальных образований в новых экономических условиях.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка концепции и инструментария обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие задачи, которые отражают общую логику и содержание авторской концепции:

• исследование положений теории финансов о роли бюджета и важности обеспечения его рациональной сбалансированности на уровнях бюджетной системы региона;

• анализ зарубежной практики сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

• научное осмысление основ теории и методологии применения методов разграничения бюджетных полномочий по доходам и расходам между уровнями бюджетной системы;

• выявление причин бюджетного дефицита региональных бюджетов, разработка рекомендаций по формированию эффективного механизма обеспечения сбалансированности бюджетов;

• оценка потенциала и обоснование целесообразности собственных доходов бюджетов муниципальных образований за счет неналоговых доходов.

Объектом исследования является система формирования бюджета муниципального образования, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом региона.

Предметом исследовании являются теоретические и организационно-методические аспекты обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования послужили труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики, определяющие, что прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу факторов, влияющих на сбалансированность бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, расчётно-аналитический, выборочное исследование, системный подход, принципы формальной логики.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов федерации, материалы Министерства финансов РФ и Министерства финансов УР, статистические материалы Госкомстата УР и РФ, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров и другие данные.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории финансов применительно к системе бюджетных отношений, формировании концепции сбалансированности бюджетов муниципальных образований и в разработке модели и методов её реализации.

Научные результаты диссертационной работы заключаются в следующем:

• разработана концепция сбалансированности бюджетов муниципальных образований, важной особенностью которой является приоритетность определения объема расходных обязательств на основе использования дифференцированных минимальных социальных стандартов, обеспеченных бюджетными доходными полномочиями и ответственностью;

• уточнено понятие «налоговый потенциал»,определена область его применения как оценочного показателя бюджетного планирования, в отличие от существующего использования в федеральных и региональных методиках расчета финансовой помощи;

• обоснована необходимость классификации доходов бюджетов муниципальных образований на «собственные», «закрепленные», «регулирующие» и «передаваемые» - с целью повышения сбалансированности бюджета муниципального образования;

• разработана схема построения бюджета муниципального образования на базе делегирования полномочий и обязательств субъектов бюджетных отношений. Сущность этих отношений состоит в том, что необходим стандартизированный подход к муниципальным образованиям при определении фискальной базы и величины дотаций с учетом их уровня экономического и социального развития.

Практическая значимость работы состоит в полученных результатах, использование которых позволит влиять на управление экономикой региона и обеспечение гарантий социальной защиты населения. Предложенные в диссертации рекомендации в обобщенном виде обосновывают пути совершенствования бюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Практическая значимость результатов исследования заключается также в том, что использование материалов диссертации позволит организовать мониторинг бюджетного процесса для контроля и оценки финансового состояния и качества управления бюджетом, а высший менеджмент муниципального образования сможет оценить результативность, эффективность и обоснованность проводимой налогово-бюджетной политики на уровне муниципального образования.

Некоторые вопросы, рассмотренные в данной работе, могут быть включены в лекционные курсы учебных программ системы подготовки и переподготовки специалистов и посвященных проблемным вопросам бюджетного менеджмента на муниципальном уровне.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Маликова, Альфира Махмутовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

С введением с 1 января 2006 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливаются общие правовые, территориальные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяются государственные гарантии его осуществления.

Вместе с тем, прописанные в законе вопросы не дают полного ответа, как, и за счет каких источников финансирования их возможно решать. Исследование показывает, что определяющими доходами местных бюджетов будут безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде финансовой помощи из вышестоящего бюджета бюджетной системы при условии, что в этих бюджетах будут достаточные средства.

Наряду с обеспечением между уровнями бюджетной системы сбалансированности расходных обязательств и доходных источников при закреплении доходов за бюджетами необходимо ориентироваться на достижение их сбалансированности.

Для достижения этой цели следует исходить из закрепления за бюджетами системы доходов в соответствии с функциями органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с установленными принципами организации местного самоуправления и законодательстве разграничением предметов ведения и полномочий.

Учитывая, что приведенные в законодательстве «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требования и принципы потребуют достаточно длительной системной работы, следует ее осуществлять поэтапно.

Чтобы избежать негативных последствий, рекомендовали бы к 2006 г. сделать привязку основных полномочий закона к условиям конкретных территорий, определить различные модели местного самоуправления.

Например, на данном этапе анализ разграничения предметов ведения и полномочий в вопросах, относящихся по новому закону к вопросу местного значения, показал, что наиболее сложным оказался вопрос разделения полномочий, функционирующих в настоящее время при структурных подразделениях администрации районов. Без этого очень сложно будет определить доходы бюджетов сельских и городских поселений, за счет которых должны финансироваться расходные обязательства, которыми сельские органы местного самоуправления до сих пор не занимались. Поэтому на первом этапе полагали бы передать этим органам благоустройство населенных пунктов — это важная функция органов местного самоуправления. Расходы на благоустройство включают затраты на содержание объектов внешнего благоустройства населенных пунктов (дороги, мосты, тротуары, зеленые насаждения) санитарной очистке, уличного освещения и уборке территорий. Состав и структура предприятий и организаций, осуществляющих работы по благоустройству, зависят от размера населенных пунктов и соответствующего объема работ.

Эти расходы в бюджетах муниципальных районов занимают значительный удельный вес и соответственно разделение полномочий с бюджетом муниципального района на выполнение этих работ — будет способствовать решению жизненно важных для граждан поселений проблем.

В дальнейшем, по мере расширения полномочий будет необходимо поэтапное наделение поселенческих муниципальных образований налоговыми источниками по мере того, как органы управления этих муниципальных образований будут осваивать процесс работы с бюджетными средствами.

Надо полагать, что внедрение закона не может дать быстрого эффекта, т.к. вовлечение общественности в местное самоуправление потребует кропотливой организаторской, экономической и воспитательной работы. Потребуется обеспечить методическую базу реформы самоуправления и должно быть обеспечено адекватное повышение социальных и экономических показателей предприятий и организаций территорий.

Предполагаемый анализ проблем, опыта и перспективы формирования бюджетов на принципах территориальной организации местного самоуправления позволит государственным и муниципальным органам лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированием бюджетных и межбюджетных отношений.