Выбор инструментов экономической политики: общая теория и приложение к налоговому регулированию тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Выбор инструментов экономической политики: общая теория и приложение к налоговому регулированию"

рг 6 ин

МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА. ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М.В. ЛОМОНОСОВА

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

На правах" рукописл

СЕМЕНОВ Радислав Иванович

ВЫБОР ИНСТРУМЕНТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ: ОБЕДАЯ ТЕОРИЯ И ПРИЛОЖЕНИЕ К НАЛОГОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ

Специальность 08.00.05 - Экономика, планирование, организация управления народным хозяйством и его отраслями.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени" кандидата экономических: наук

Москва - 1994

Работа выполнена на кафедре макроэкономического регулирования и планирования экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор Орешин В.П.

Официальные оппоненты - доктор экономических наук,

доцент Тамбовцев В.Л. кандидат экономических наук Золотов М.А.

Ведущая организация - Совет по изучению производительных

сударственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Ленинские горы, П учебный корпус МГУ, экономический факультет, ауд.^. .

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки им. A.M. Горького П учебного корпуса МГУ им. М.В. Ломоносова.

сил при Министерстве экономики РФ

совета

Автореферат

Ученый секретарь -специализированного совета, к.э.н., доцент

Е.И. Соколова

ОЕЦАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность тя^и

Экономическая реформа обусловила переход г. новым рычагам государственного регулирования экономики. Отсутствие опита их ^пользовании, недостаточное знакомство с положениями экономи-юской теории, касающимися выбора инструментов экономической ¡¡о-1ИТИКИ,. может привести либо к зибору рычагов исходз с основном i,j юдктичесхих соображений, при Недостаточном учете экономических факторов, либо к сгепому копированию чугого опыта, й то,, и другое з определенной степени проявилось при построении поссийсГйсй налоговой системы, недостатки которой, по мнению многих учекмх, ока-швают серьезное^негативное влияние на экономику, и неизбежно бу-:ет проявляться а дальнейшем, что может привести к тязелим юелвдетеиям. Изучение теоретических полояоний, связанных с вы£с-юк инструментов политики, допустимыми к цнлесосСразикми сочета-1!1ями целей и инструментов, иогот смягчить остроту этой проблемы, iTo делеот данную проблематику исключительно актуальной. В то хи зреня необходим;« научно обоснованные предлозения по характеру иа-»оговой системы, атвечаюзей условиям напей страна. Существует тотрабкость ►!. в выработке мер, которые могли бы ограничить роль ^экономических факторов з пыборе инструментов.

С другой сторома, отказ от старой системы Формирования зло~ • омической политики вызывает необходимость научного обоснования '.аргктора процесей4 выбора инструментов этой политихи. Эта потреб■-<оать прояздяется з деух аспектах. С одной стороки. произспел ovias от авторитарной похигичвсксИ систему я ее нвхакисма принятия эзнений, и .провозгласен переход к демократическому устройству общества. Но атом?« устройству соответствует опроделенний полити-мский механизм формирования экономической политики. с одной стороны, этот механизм необходимо создавать,, с учетом специфических условий страны, и его формирование долякэ иметь з качестве основы 1аучио обоснованную модель такого механизма; с другой стороны, этот'механизм имеет не только пренмуцоства, но и недостатки, которые необходимо свести до яинимума (в том числе на-основе науч-^ьис рекомендаций) и, зо всяко-«, случае, осознавать. Этот аспект в Зольшей степени служит предметом внимания политической теории, однако репение других отмеченных здесь проблем требует и его рассмотрения. Второй аспект связЬн с необходимостью создании тех-

пологие выбора инструментов экономической политики.

Очень вахен тькхо вопрос о Целесообразной фор!<е гкономи-ческсй политики, о степени ее планомерности. В гтой связи весьма актуальным лвлиется изучение степени планомерности формирования экономической пол тик» з гарубехных странах. Целесообразным для меазй ст?анк представляется соединений этого опита со всем ценник. >1тс Силе накоплено г- отечественном ллйнироэании.

¡'ссл^дованик процесса зыбора инструментов экономической политики и эарубзяной литературе делитег. на две ветви - прегчерип-тиаку» (езздени* идеальных-схем процессе;) и дескриптивную (описание реального процесса с разных странах). Исследований реальнсп-пеокрилтионого характере <целесообразного прсцчссе при .учете кв-устраницах оаоРстз реальности, противоречию; предпосылка:-; иде-атьных почти наг. Поэтому построение реально-проскриптизной

саднг. процессе, змбора инструментов. экономической политики /¡¡.(.'дстсняяо" актуальную научную задачу, ¿ьадаш^ра задьо т п ш шс1и_яв<2йдяыи

Тома работ:, лахедитег на ст^кь ряде, научных областей. В этих о';;;ас1я:: достигнут;; серьезные успехи. Рьэвиваетск и саухит осно-посгрсаг.и;; Эионсм/'.ко-матекатипоских моделей теория экономической политячи, основоположников которой является Я.Тинбергек. Достаточно развить теория государственны:: финансов, в развитие которой больвой вклад внесли А.Аткинсон, Р.Масгрейв, Г.С?гигдиц, М.^еядсгейн к другие ученые. В отечественной литературе о налогообложении имеется достаточно большое число исследований, ' среди которых мохно откатить работы В:С.Васидьеьа, А.-П.Дейг.кка, й.В.Печкиковой, Д.П.Окуневой Теории и практике планирования посвящош; исследования. Л.Б.Дльтера, С.Л.Бессонова, Ю.М.Иьыокова, Л?:.Дек-гона, С.Коэна, л.йохансена, Д.Лиггикса, В.Лутц, У.Льюиса, А Уоторсэна и других авторов. Проблема принятия решений на государственном уровне теоретически исследована И.Дрором, Ч.Линдбло-."ок, Г.Саймоном,/Л.Этциони. Болеа непосредственно проблемам,.ста-маимся б диссертации, посвящено не так иного работ. Теория выборе. инструментов экономической политики довольно молода. Наиболь-вии вклад г- ее становление внесли Д.Преет, А.Блэз, И.Требилкок. Попытки построении реально-пресхриптивных схем выбора инструментов содержатся в работах У.Дэвида, И.Дрора.

Объектом я^пяраояадчя заступает экономическая политика на уровне стран».; е целок.

Дредкятрн лссяедоййниа является n¿?uecc Выбора ьнструмектсв экономической политики. По ьоъмощности залечи исследования pjna-ются применительно ко всей совокупности инструментов экономической политики. Там, где разработка общих для всег: инструментов полохений становится невозмсхной и необходим учет их специфики, исследование ведется и рекомендации делаются применительно к налоговой. политике. Помимо этого, налоги слузат в дайной работе для иллюстрации и конкретизация общих для всех инструментов почсхс-ний. В работе рассматриваются прекмуиественно долгосрочные аспекты экономической политики.

Цель исследования состоит в осуществлении комплексного анализа процесса выбора инструментов экономической политики, разработке его реальнсь-дескрлтивкой схемы л выработке ла этой осново рекомендаций по технологии и организации процесса выбора инструментов экономической (в особенности налоговой) политики в условиях России.

Поставленная цель предопределила состав и псслчдовательнос-ть задчч работы г

- проанализировать суцбствуотиа з литературе модели принятия репаний по зыбору инструмзстов экономической политики,

- исследовать г.1:оког-;г:теское содорзакие su6opa ¡¡гкетрукеитов экономической политики, з частности,. псбимуществг sr недостатки, с экономической точй'. зрения, иа'логоз и налогових льгот по сравнению с другими. инструментами в достижении различных целей э-хонсмя-веской политики;

- рассмотреть- характер реального выбора инстунеэтоа экономической Политики ..'"'относительную роль экономических и зябзконоки-чрских, рациональных и «нерациональных факторов в- этом зьборо; з^ябить зозмогности и границы повышения роли рациональнмх и экономических факторов;

- построить на осноза этого реально-прескрхггавпую схему выбора инструментов экономической политики;

- применить теоретические положения к проблема построения наиболее адекватной в условиях России налоговой системы;

- попытаться определить, на основэ теоретических положений и изучения отечественного и зарубежного.опыта, • наиболее аолвсоое-разнув форму принятия реиеннй по выбору инструментов экономической политики, и предложить систему фбрмировалия экономической

политики; ! ,

- разработать логическую схзму анализа воздействия ндлоговс политики кв экономику;

- предлохить схему тпхнологии и организации выбора инстру ментов экономической политики;

- рассмотреть, с точки зрения их адекватности дли выбора на логовой политики, используемые в государственных органах зарубе* пых стран экономкко-математические модели, и дать рекомендации и использованию моделей в выборе инструментов политики в иавз стране.

Теоретической и нетопояогич^ской основой работы послухил положения и выводы, сформулированные в трудах отечествонных и за рубэжьих ученых.»

Ндучнйй нопиянп работы заключаемся в следующем;

- построена оригинальная схема, процесса выбора инструмента: экономической политики и рэально-преекриптивная модель этого про цосса;

- введено понятие планомерности экономической политики, вы делены ае признаки; показано существование в развитых странах неуклонная тенденции к повышению уровня планомерности экономичосг.о! политики, выделены ее причины, движущие силы, а таххе Фаг.торы тормозящие ее действие; обоснована степень планомерности эхономи ческой политики, и построена система планирования экокдйичоско* политики, отвечающие условиям и потребностям России.;

- разработана технология и организация процесса ' рыйор) инструментов экономической политики в услогиях России;-.^

- проанализированы специфические особенности России,' .оказывающие влияние на Функционирование налоговой системы; ностями: обоснована наиболее целесообразная для российской экономики налоговая система ках /ля блихайвего времени, так и для долгосрочно! перспективы.

Предлагаемые п работе система планирования экономической политики, логическая схема ~йнализь воздействия залоговой политики, схемы технологии и организации процесса выбора инструментов могут быть использованы органами управления на государственном и, с не которой корроктировкой, на местном уровнях. Полученные в ходе йссаедозаниЕ результаты могут быть использованы в курсе государственного регулирование экономки.

АМРОГ.пния рдботу, (

Основные положения работы наили отрадекив в концепции ул^ао-вниа развитием административного, рсйсиа, получившей практическое гпользовакие в Ногинсхом районб Московской'области.. По теме работы опубликована статья об'емом 1 п.л.

Логика работы предопределена последовательностью И взиимо-вязью задач исследования. Диссертация имеет сЛедую'цую структуру.

Введение. ••

ГЛАВА ' • 1. Экономическое содергание выбора инструментов кономической политики - ;

61.1. Выбор инструмонтов экономической прлитики: общая арахтеристика

. -41.2. Инструменты экономической полиуихи: эхокомико-тооро-ический аспект , ' '

61.3. Соотношение целей и инструментов-, зкономико-теоретиче-:хий аспект -

ГЛАЕА 2. Характер выбора инструментов экономической псдюи-:и. Налоговая политика, целесообразная в России

52.1. Характер выбора инструментов. Реально-прескриптивная юдель выбора инструментов экономической политики

62.2. Налоговая политика, целесообразная з России

ГЛАВА 3. "-г>орма, технология и мьтоды выбора инструментов экономической полынки '' _

63.1. Форма зыборя инструментов 1

53.2. Система планирования экономической политики '

63.3. .Технология, организация и методы внбора налоговой политики

Заключение.

Список литературы. .

Приложения.

Работа предстаалона .на страницах текста, из них

//■'¡'страниц оснозного текста:

- 6 -

ОСНОВНОЕ СОДЕРЕАНИЕ РАБОТЫ

Для построения схемы и реально-грескриптивной модели выбора инструментов экономической политики в работе осуществляется анализ разработанных к настоящему времени схем'к моделей этого процесса и исследование процесса забора инструментов вс-пгрвух, как технического, рационально-экономического процесса, и во-Еторых как реального процесса, на который оказывают воздействие самые разнообразные внеэкономические и ьнерациональннг факторы.

Рассмотрение разработанных к настоящему времени схем про-, цосса выборе, инструментов показывает их недостаточную адекватность как в дескриптивном, так и в реалкно-прэскриптиьном отношении. Это связано главным образом со стремлением представить про-- • цесс принятии решений а виде строгой последовательности этапов. Не. деле хе этот процесс, на наш взгляд, включает пс крайней мере три параллельных субпроцесса, выбор целей, выбор инструментов выбор сочетаний целей и инструментов, которые какое-то время раэ-виваптср, не охазнвап влияние друг на друга, и лишь в определенный момент соединяются в единый процесс. В работе подробно рассмотрено содержание второго и третьего из указанных субпроцессов. Первоначально рассмотрение ведется исходя йь предположения о рационально-экономическом характере выбора инструментов.

Различные инструменты экономической политики кмеют; определенные сиойства; общество и, соответственно,, люди, Формирующие политику, пред'являют к инструментам определенные требования, которые ограничивают область допустимых к использованию инструментов. Содержание еторого субпроцесса и заключается в определении этой области.

Основными требованиями, пред'являемыми к инструментам, можно считать требоеания экономической эффективности, спраг,едливости и административной эффективности. Первое из них означает, что инструмент должен оказывать как можно меньшее воздействие на экономические решения на эффективно работающих рынках. Это требование означает также необходимость коррекции рыночного размещения ь случае несовершенства рынков, если такая коррекция увеличивает экономическую эффективность. Требование справедливости означает необходимость справедливого (по какому-то критерию) распределения

йздерхек и выгод от использования инструментов. Наконец, требога--" нке административной эффектнпности пред писыва-эт нинимизацш- количества ресурсов, необходимых для управления инструментом.

В работе рассматриваются теоретические^положения, связанные с конкретизацией этих принципов, как ка уровне всех инструментов в цэлом, так и применительно к налогам. Это исследс-ьание приведет к следующим выводам. Традиционный анализ налоговых с.ютек ввил несколько "принципов" их построения (о дополнение к названным трем нугно отметить необходимость обеспечения достаточных доходов бюджета). В последние годы ученые интегрировали эти пй^ожения с принципами экономики благосостояние. Результатом этих исследс-ва-ний ие стали проекты построений "идеальной" налоговой систем!.?. Во-первых, экономическая теория, лежащая в основе теории оптимального налогообложения, имеет собственные проблемы. Бо-аторих, налоговая теория игнорирует социальные и политические института. "Оптимальный" налог может быть социально или политически неприемлем. Однако теория дает принципы построения налоговых систем и методологию их оценки, а той иди иной мере применимую на практике.

Говоря с выборе сочетаний целен и инструментов, нудно отметить, что твердые критерии для. "приписывания" инструментов к целям, или для зыборс лучшего инструмента для достижения данной политической цели не существуют и пряд ли могут существовать, учи-, тывая неизбежное воздействие йнотрумента^на несколько целей, разнообразие экономических ситуаций и множество вариантов сочетаний целей и инструментов. Посвяцаниые этому положения теории носят но очень определенный характер, хотя преимущества и недостатки использования кой-Лретных инструментов для достижения конкретных целей исследованы в ряде случаев достаточно хоропо. Ко невозможно зарзнее дать точные рекомендации по выбору оптимальной комбинации инструментов для достижения каждой комбинации целей.

Общие положения, касающиеся выбора инструментов для реализации комплекса целей, дает теория экономической политихи, основоположником которой является'Я.Тинберген.

Выбор инструментов должен осуществляться на основании их эффективности. Эффективностью инструмента по отношению к определенной цели называется отношение между изменением этой цели и изменением, необходимым в инструменте. Значение коэффициента эффективности зависит от рассматриваемой политической проблемы, в осо-

бенности от гипотез относительно других целей и инструментов

Выбор значений инструментов для количественной политики при фиксировании/ целях осуществляется следующим образом. Если число целей равнс числу инструментов, то решение мож^т быть найдоно из системы уравнений Если они дннойчы и число уравнений равнс числу эндогенных переменных, то ращение единственно. Если число инструментов меньпе числа целей, число неизвестных будет меньше чиола /равнений, и решение, как правило, 5удет невозможно. Если хе число целей меньше числа инструментов, то будет больше неизвестных; чем уръвнйний, и будет, как правило, существовать бесконечное числе решений. Это означает, что какое-то число инструментов мохет быть выбрано произвольно, и исходя из этого выбора определяются другие инструменты.

Найденное таким образом решение не всегда будет приемлемым. Не изменение ряда инструментов существуют граничные условия, в ¡■ом числе из-за пред'являемых к ним требований, о хоторых говорилось выше. Если решениа оказываете;: неприемлемым, это означает, что не существует решения задачи в том виде, в каком она первоначально сформулирована (включая граничные условия), В этом случае, очевидно, должна быть изменена сама задача. От ряда целей необходимо отказаться или изменить их значения. В выборе такил целей лишь частично мохет помочь рациональный анализ.

Даннаь модель находится на высоком уровне абстракции V» основана на ряде пред посылок, в реальности не удовлетворяющихся. Тем не менее она слукит основой для построения экономико-математических моделей, используемых при виборе инструментов экономической политики. Однако на практика обычно в моделях политики производится не рас чет значений инструментов на основе Фиксиро-заниых целей, а обратная процедура - оценка влияния заданных значений инструментов^ на эндогенные <в том числе целевые) переменные. Анализ показывает, что это по ряду причин применение прямой схемы Тинбергена ,в настоящее время затруднено и нецелесообразно.

Выбор инструмента для реализации той или иной цели в цел9м следует проводить по его эффективности для достижения данной цели и по его эффектам на другие цеди. При прочих равных условиях нужно выбирать инструмент, вносящий наибольший вклад в достнхени-данной цели и по крайней мере не мешающий достижению других целей. Если такого инструмента нет, неизбежен выбор между достижением данной цели в полном об'еме при ухудшении положения по дру-

. - 9 -

гик и отказом от достижения данной' цели иди ее достижением в меньшей степени. Этот выбор зависит от относительной приоритетности различных целей. Нужно учитывать, что з комбинации с дру-и-ми-данный инструмент нохет действовать по-другому, чем отдельно, и сила, а иногда к знак воздействия инструмента на цедь могут и?- ' мениться.

Предпосылка о рационально экономическом характере выбора инструментов отрезает определенные существенный черты реального процесса, но, безусловно, не отображает полиостью действительный характер выбора инструментов. Это вызвано с тем, что действительность обладает рядом характеристик, вступающих в противоречие с данной предпосылкой: неопределенность воздействия инструментов, недостаточное знание о них; нехватка информации, времени и человеческих способностей, чтобы рассмотреть полностью ьсе альтернативы; несколько органов, приникающих решения; неспособность правительства точно знать предпочтения общества; несколько наборов •интересов к ценностей в общества, не переводимых в один набор; люди, принимакщие репения, ммемт определенные убеждения (сскогы- . Бающиеся иа общих ценностях общества), определенную экономическую философию и руководствуются идеологией правящей партии; рост общественного благосостояния не является единственной целью лкдей, принимающих реиения-, они имеют и другие, в частности, политические (сохранение " зласти и т.п.) цепи; группы интересов и общественное! мнения:Ъказивают влияние на принятие ровений.

В работе•рассматриваются некоторые из этих моментов, имеющие наиболее загное значение для ее целей.

ЕоздеГзствие инструментов экономической политики по своей природе неопрад'зййнно, поскольку отсутствие полней детерминированности - органическая черта любой социальной системы. 3 результата политика, ■ особенно кратко срочная, часто подчиняется упрощенным правилам ресений, основывающихся в значительной степени на традициях, доводах здравого смысла, аналогии и т.п., и принимает форму политнгч проб и ошибок Это значительно ухудиает качество политики, но часто другого гыхода просто нет. Определенным решением рассматриваемо:'! ■ проблемы является 'сочетание формализованных методов <в ток числе методов математической статистики) и ие вполне формальных, эвристических процедур,- предусматривавших максимальное использование неформализованных знаний (опыта специалистов), интуиции и творческих способностей.

Проблеца ноолокделгнности особгннс остро истает при решенин г,опроса о введении ноеого инструмента политики. Обычно можно подсчитать результаты отказа от использования некоторых инструментов , но оценить последствия введения новых обычно гораздо более сложно. В некоторых случаях, напротив, достаточно хорошо предсказуемы последстгия использовгния новых средств политики (например, введение прямого регулирования какой-либо экономической переменной), а отказ от этого средства может иметь непредвиденные последствия. Серьезная проблема состоит в том, что наблюдения, полученные в условиях функционирования одного режима экономики, не позволяют получить надежную информацию о том, что произошло бы при другом режиме. Эту проблему мохно решать лишь проведением экономических экспериментов (в том числе в отношении воздействия разных систем налогообложения на различные экономические характеристики). Б целом принятие решений, подобного типа происходит на основе общих теоретических знаний, политических соображений, интуиции и других слабо структуризуемых факторов (часто методом проб и ошибок), а количественные проблемы прорабатываются в более структуризованном виде, с учетом множества возможных вариантов политики, границы которого зависят от уже принятых качественных решений. Если результаты этих к.оличестъенных исследований не соответствуют предварительно выдвинутым качественным гипотезам, можно испробовать другие варианты качественных решений. С помощью такой упрощенной итерационной процедуры можно в принципе построить полную и цельную модель принятия решений. Однако слабая формализация на этапе качественных решений существенно снижает эффективность выбора модели.

В рабсте рассматривается роль внерациональных факторов (идеология, экономическая философия, ценности и др.} в процессе принятия решений по экономической политике. Каждый из внерациональ-!'нх факторов устанавливает, по крайней мере, твердые ограничений ■ (г множество приемлемых решений. Расширение этого мьохе^тва воэ-мояно лишь при изменении в действии этих Факторов. (Такое изменение может спмо по себе быть политической целью.) Но роль этих факторов существенна и при выборе решения в приемлемом множестве. При этом достоинства различных вариантов часто "хоронятся" в политическом процессе под мощным слоем идеологии, интересов, институциональных Факторов, различных конфликтующих приоритетов, продолжающейся борьбы за власть. Они не теряются совсем, но не конт-

- 11 -

солируют еыход процесса принятия решений.

Очевидно,""что суьестсуат определенное соотношение, опреде-1енный баланс мелду ролью политических деятелей (и анерационлль-чых' факторов) и экспертов (и рациональных факторов) в процессе триьятия политических решений. Некоторые теоретики подчеркивают юзитишшй характер выработки политики политическими деятелями, верящими в собственный набор убеждений. Другие считают, что полигика должна вырабатыпаться нейтральными служащими, иначе политики 5удет неэффективной и (или) несправедливой. >?одее реалистично, видимо, признать необходимость участия в данном процессе и псли-гилов, и экспертов. Баланс между их воздействиями на процесс будет, очевидно, различным в разное время в разных странах. Важно,

I

однако, чтобы баланс не слишком сдвигался в пользу политикой. Нужно отметить, чтс с переходом к постиндустриальному обществу этот баланс, по мнению многих авторов, существенно смещается в сторону рациональных Факторов.

Анализ практики принятия решений по налоговой политике в ряде государств доказывает, что в каждом случае существует определенный баланс между неэконсмическнки и экономическими факторами, причем роль последних всегда достаточно значктэльна.

На основа проведенного исследования построенз схема процесса выбора инс,трунент0Б экономической политики (см. след. стр.).

Далее в работе строится реально-прескриптивная модель выбора

I

инструментов экономической политики. Она характеризуется следующими чертами: 1. 'Эффективный выбор инструментов предполагает как можно более явное выделение всех множеств, показанных на схеме. 2. Необходимо стремиться к расширению, насколько это возможно (и целесообразно для данных целей), множеств рассматриваемых инструментов и их сочетаний с целями. 3. Процесс выбора множеств приемлемы:;, типоз инструментов и их сочетаний с целями (а возноано, и их.величин), должен, вообще говоря, иметь характер, рекомендуемый моделью "ограниченной рациональности" (генерирование как можно большего числа альтернатив, предгарительный отсев больтинства из них и тщательный анализ оставшихся). ¡4. Необходимо стремиться к ограничению злияния идеологии и смены политических гтартий на процесс выбора, включая полное или почти полное устранение этого влияния для ряда целей и инструментов. 5. Необходимо учитывать все многообразие интересов, причем они должны влиять на решения в соответствии со своей интенсивностью, а не с силой организации,

Полное мнохесгво целей

Схема процрсса ^ыбсра инсрукентов

Хнокество приемлемых целей I .....| . *

„__I_

ЭТ/Н.ЭСг

ЭТ,Ц,ЭСт

Мнохество допустимых величин типов инструментов, входящих'1 в приемлемые сочзтания целей и типоа инструментов

Кножестсо допустимых величин приемлемых типов инструментов

Продолжение

{ ■ ■ ГИ _ Социально полижи _ "чоская приемлемость

эс.эт Экономическая приемлемости

ДО,ОМ,И __Социально-полити- _ "ческая приемлемость"

. ЗС.,ЬТ,ЭФ',НП

_____ Экономическая_

приемлемость

Условные обозначения:

ЭС - экономическая ситуация

ЭСт- экономическая структуре

ПС - политическая ситуация

НЕ - нехватка бозмояностей и времени

Ой - ограниченность информации

экономической йодитики

ИИОХЭОТРО рассматриваемых, сочетаний целей и типов инструментов

ПС.НП.И.ГИ _ Социально-полмти- _ "чесхая приемлемость

ЭТ.ЭС.ОИ.НП Экономическая^ приемлемости

- ЭС,ЭТ:КП Административная приемлемость

Мноаество приемлемых сочетаний долей и

ти1.0к

инструмеитоь

пс,ом,нл,и

схёмы

Ц - ценности

И - идеология

СМ-- общественное мнение

ЭТ экономическая .теория

ЭФ - экономическая философияени

НП - неформальные правила

ГК - группы интересов

- 14 -

связями в правительство и' т.п.

Отметим, что все перечисленные моменты, !на паи взгляд, могут (и должны) бть Ьсуцсствяеки почти исключительно через соответствующие изменения й Форме выбора инструментов (и, вс I всяком случаи, но ногут осуществиться без -этих изменений формы). :

Ро ьтсром парагряф-з второй главы рассматривается вопрос о целесообразной в России налоговой система с учетом особенностей се экономики и общественного сознания ее граждан. Эти особенности ло-ризному будут проявляться на трех этапах развития - в !ближай.-ние 2-3 года, в ододуюцис ю-15 лет и.'за пределами этого периода.

Иажогопая. систрнр. . п-печиивая углопцдм России.

В работе исслодоьан вопрос о целесообразной в Россия налоговой системе с учотон особенностей ее экономики и,: общественного сознания эо граждан. ' .

Можно прежде иссго выделить особенности, которые нс<снт долговременный характер и будут действовать в течение (ьсей обозримой перспечтиг>м. К их числу относятся следующие: общественное сознание россиян с стоящем пзред дюйым 'ебщобтио« ьыЗоре между, повыпе-нием экономической эффективности и более равным распределением, 11вно делает упор но втором момента: в Гостии люди ждут ст государства очень многого, гораздо сольаего, чоч в бсльвинстве стран,

в обеспечении рг.з;;;:чных уолуг, поддержании жизненного уровня бед-

i

.¡их и т.д., что и конечном счэте будет опюдолять больаую, чем в большинства стран, аолв государств » национальном дохода.

Существуют к особенности, которые будут действовать в течение нескольких (видимо, 15-20) лв7, но через определенное иремя будут прьод©дены; переходник характер экономики., н« основывающейся ещо в подпой мере на рыночных отношениях: крайний монополизм экономики; слабость налоговой службы, ое йеукомпяектопан-нзеть, отсутствие опыта у сотрудников, слабое техническое оснащена; -гигантское по масштабам перераспределение собственности, которое будйт происходить в это время; отсутствие налоговой культуры у. населении.

Особенностью ближайших 1-3 лет <а г.озможно, и более длительного периода)'являете? глубокий экономический кризис, важными сторонами которого являются спад нроизбодствя и высокая инфляция.

Можно, таким образен, выдззжФь три этап?., на кахдом из которых, на наш взгляд, приоритеты налоговой политики и конкретные налогосие системы должны ра^личатьсь.

В связи с этими особенностями Функции налоговой системы и ' прел' являемые 'Чс ней трзбования кодифицируются по сравнении! с развитой рыночной экономикой. Анализ этой модификации, проведенный в работе, показывает, что требование эффективности длл первого и отчасти второго этапа необходимо формулировать ¡сак способность налоговой, системы менять поведение экономических агентов в направлении повышения эффективности экономики. Это требование мохно разделить на три: (1) ''способность воздействовать на основные макроэкономические процессы (инфляцию, темп ростэ экономики, образование сбережений, инвестиции); (2) способность регулировать от-

л

раслевую и региональную структуру экономики, (3) способность воздействовать на перераспределение собственности.

Таким образон, мы получаем шесть требований к калогоьоЗ системе. • Они. во многом противоречат друг другу и уе .чогут быть выполнены все. сразу. Необходим определенный чомг.ронисо иегду чи:-<и (выражающийся в стремлении к максимизации выполнения части требований при соблюдении в некоторой мере остальных). Очевидно, что компромисс в напей стране должен учитывать все ее особенности и отличаться от решения развития стиан; при этом каждому из этапов, поскольку их Ьсобенкосги различаются, будет соответствовать свое соотношение требований.

На н?и взгляд, на первом этапе в качестве наиболее важных следует выделить требования эффективности регулирования макроэкономических пpoцec¿oв и административной эффективности. На ктором этапе отмеченные два требования останутся в качестве основных (п пёрвом мз них акцент сместится с регулирования инфляции на стимулирование экономического роста., сбережений и инвестиций), и к ним

добавятся два других требования, касающиеся эффективности регули-

|

рования (структуры и перераспределения собственности). Наконец, на третьем этапе, видимо, должно произойти существенное смещение акцентов в пользу справедливости, с усложнением налогового законодательства и некоторый снижением эффективности налоговой системы. Требование эффективности примет такой жз вид, что и в развитых экономиках, а эффектизность регулирования пере распределения 'собственности перестанет быть требованием к налоговой системе.

- Долее в работе проанализировано, насколько отвечают данным особенностям и требованиям конкретные типы налогов. Этот,анализ приводит к выводу о том, что-для России целесообразна следующая структура налоговой системы. На первом этаг.о основным Источником

доходов должен служить налог на имуществу юридических лиц. Иань-вую роль должен играть налог на прие-иль и незначительную - подоходный налог и козьонные налоги (кроме налогов на предметы роско-

\ 1

пи>. Такая система, обеспечивал достаточная доход, стимулирует деловую активность, тормозит инфляцию, достаточно эффективна административно. На етором этапе налог на имущество сохранит основную позиций <кроме,., возможно, конца этапа). По каре формировании условий, о которых говорилось при рассмотрении соответствующих налогов, будет расти роль подоходного'налога-(который- вс4. же будет иметь не очень большое значение),"налога на прибыль «¡косвенных налогов., особенно налога на добавленную стоимость, который, возможчо, х концу периода станет основным источником доходен. Рояь налога на прибыль с Фискал:>ной точки зрения будет снижаться системой налоговых сьгот. На третьем- этапа налоговая система будет примерно аналогичной системам развитых стран.

Формулирование экономической политики может принимать самые различные формы. Как уже отмечалось, охи форма модно упрощенно представить как лэжацие в предела* отрезке, ча од^ом конце хото-ро;-о - полностью планомерная экономическая политикй, на другом, -полностою стихийная. Болео продуктивно, однако, представить себе конкретную Форму выбора инструментов как точку, е многомерном пространстве, каадоо измерение которого ;соответствует какому-либо признаку, характеризующему форму. При эуом'пряность» планомерная политика' достигает максимума по веек эткк признакан, полностью стихийная - минимуиа. ■ ■>*

Можно ьыделить десять'таких признаков (удобнее описать их в виде перечисления не наименований признаков, а их максимальных значений, то есть характеристик полностью планомерной ;экономической политики): сознательность -- основянность на прогнозе будущего экономического развития и влияния данной политики; на -это развитие; целенаправленность;- додгосрочность : - максимально (насколько это необходимо) далекий прогноз последствий экономической политики; определение политических мер на длительную перспективу; направленность на цели развития: должен быть определен достаточно развернутый и деталъттй набор целой экономического развития, а не просто целей экономической политики; всеоб'емле-• мостъ - охват всех сфер экономики, всей территории страны и всех

- 17 - '

направлений политики; явность - выражение задач .экономического , ' развития и гГОлитики к мор политкхи з официально одобренном документе; количественная внражынность ц^лей экономического раззития (с достаточно подробной детализацией); детальность - установлен-ность в указанном документе количественных значений инструментов, правил их изменения, подробное перзчисление .мероприятий экономической поли т:;ки; стабильность - сохранение целей и задач эхсчо-

>

мической политики, а' также указанных з предыдущем пункте положений в течение определенного более-менее продолжительного времзнм; обязательность (указанны11: установок для правительства в течение

л

всего периода действия документам.

Степень выраженности каждой из этих черт и составляет признаки, па которым можно оценить степень планомерности зчонсми-■ ческой политики. Первые три признаки являются определяющими, и без них говорить о какой-то планомерности экономической политики не приходится. Можно, таким образом, определить экономическую политику как планомерную, если она является сознательной (основанной на прогнозе будущего и оценке послодстамй. этэй политики), '.'е-леиаправленной и долгосрочной. Остальные хе характеристики могут выполняться в весьма различной степени.

Следует подчеркнуть, что предметом анализа является не планомерность экономического развития, а. планомерность экономической политики. Мехду этими двумя понятиями есть определенное сходство, но сущестзуют .и в'ахныё отличия; каждое из них одновременно и шире, и ухе Другого'. Из определения планомерной экономической политики эти сходство к отличия достаточно коны.

Планомерность экономической политики в зарубежных странах, к сохадению, недостаточно изучена в отечественной литературе. Поэтому для достижения целей работы необходимо било непосредственно проанализировать зарубежный опыт в этом отношении.

Изучзчие этого орита приводит к сдодующим зиводэм.

1. Существует глобальная тенденция к поЕЫиеки» уровне планомерности экономической политики, проявляющаяся з ¡ригных йеэтгг. з

отдельных странах, В качестве конкретных ее прокзяе^й у.СЕНо^лаз-

■ ' 1 - а

вагь разработку планов экономического развития (экономической политике обычно уделяется достаточно болыяое внимание хак в текста плана, так и з процессе его составления); различные программы -отраслевых, региональных, энергетических, охрани окруза»г;оЗ ергды и т.д. (отметим, что отраслевые программы часто увяз-ыва^тся. в

- 18 - ' ; согласованна» индустриальную стратегию, являющуюся,' по оцо.чке западных ученых. Формой индикативного планирования); программы, охватывающие отдельны«? группы рычагов экономической политики; долгосрочные бюджеты; среднесрочное прогнозирование при подготовке политических {в частности, налоговых) предложений, разработке . Ькдхе^а: подчинение бюджета определенным предварительно' -'политическим руководством приоритетам и целям политики; подготовка личных "докладов", не называемых открыто программами экономической политики, но фактически таковыми являющихся и оказывавших

i

очень сильное влилниз на политику; ор.^ществл^емай в большинстве

стран периодический пересмотр различных льгот и стимулирующих

i

мор; установление разного' рода правил -для осуществления крат- ■ кссрочной политики; тенденция к координации различных направлений экономической политики, проявляющаяся. в самых различных формах.

2. Б восьмидесятые годы тенденция к усиление планомерности экономической политики ни ослабла, с возчожко. и ; усилилась. В пользу - этого зм»ода говорит присущий монетаристской теории, взятой ь это время на вооружение в большинстве развитых стран, упор на стабильЬости краткосрочной экономической политихи, подчинение ее определенные заранее правилам (ярким проявлением этого на прэхтике стала обнародованная в 1930 году правительством Тэтчер.-среднесрочная Финансовая стратегия), а такхе появление' в ряде cipaii (в том числе в Японии) во второй полоьинч 80-х годов цепоч-• ки "среднесрочный план - среднесрочная программа Финансовой политики - ежегодный бюджет". , ' :

" ' i

В работе проанализированы причины тенденции к усилению планомерности экономической политики; >>

3. Рассматриваемая тенденция по-разнсму поягдяетеяв разный странах, в каждой из которых суцествуэг особая комбинация различных типов и Форм планомерности политики. Полная планомерность, однако, на была достигнута нигде, хотя, как уже говорилось, иногда к нзй подходили очень близко, В работе выделены причины того, что полная планомерность не достигается и'заменяется суррогатами, -прежде acaro политико-институциональные. Эти причины носят политико-институциональный характер. Их действие в целом сильнее в •США и Канаде, чем в западноевропейских странах, и сильнее е последних,, чем в Японии, что обуелгге-йивает" уройз.чь планомерности политики з этих странах. ' w

4. Успех экономического развития стран в последние десятияе-

- 13 - •

тия однозначно корролирует со степень» планомерности экономической политики - с? СИЛ черогл страны Западной Европы к ?покии уровень обоих- характеристик, псзикаетсн. Это яалпетси совпаде нием. Хот г. на успех развитие элкяют гмюгле Фалторь, Форь- экономической политики, по мнению большинства асслодо^а'.'влей, вэсьмб захный из них.

3 иапей стране факторы, который препятствуют оосту планомерности экономической политики, го ниогом не офэрпироъаансъ. и это дзет нам уникальный пане сделат» сознательный выбор ¿ср.-ш -экономической политики, которой мы будем прмдердива-гься, и создать усдозйя . которые будут способствовать /сплянсиу Функцчсииро-вгншэ этой формы. 0ги5ка ь ъыбере Ферми г.оллтлху. обоЯвстса очзнь дорого. В конечном счета кг. придам к форме, ;&ибо-.ео ст^доа'зггзй чавим условиям, но при .^правильном сейчас это (трочъвАдгг

через годи, и снижений эф^хтивиостк системы молэ-: с гать нео'Зра-тнмим.

Особое значение имвот деойходикос?'. -л?дючеки« - пхпки г.нструка:!тсг, р^злизашн-; пелен, Днаднс днлзееыхся г чзкымг .д-зторс'чк определений пяапировгкий и ого сущности пояазывлс-т что а лонина->тл бодьгинстга ученых планирование связано >:в только с опредзве-ниом целей экономического развития, но к о более или .чеьзе детальным установлением необходимых для их достижений мер. Необходимость включения инструментов/ и мероприятий экономической политики в план зызвайа существенными и долговременными последствиями принимаемых решений, необходимостью обеспечения реалистичности з установлении целей, необходимостью'согласованности и координации политических мэр, в частности, связанным с достижением долгосрочных и краткосрочных целей.

Б работе предложена система планирования экономической политики, отвечающая з основном критериям ед полней планомерности. Эта система включает: пакет законов, определяющих систему Формирования экономической политики: принципы осуществления краткосрочного экономического регулирования, принципы бюджетной структурной и региональной политики, принципы координации действий Федерации, республик, краев и областей при лроведзки!: региональной и структурной политики; экономико-политическая платформа правительства, утверздаемая парламентом; Концепция: социально-экономического развития на долгосрочную перспективу (15 лет1 с

болеа подробный рассмотрением первых г.яуи лет, разрабатываемая каздыо пять лет по скользящему методу; пятилетней план, подготавливаемой раз з пять лет; пятилетняя программа-прогноз, разрабатываемая ежегодно гю скользящему принципу. Дгжа характерисгка каа-дого из документов, процедуры его принятия, более подробно

I

рассмотрены вопросы, связанные с налоговой политикой, которые целесообразно рассматривать в каждом из документов. Особо подчеркивается необходимость участия "социальных партнеров" в их разработке. Следует отметить, что каждый из документов Имеет аналоги е " одной или нескольких развитых странах.*" '

Т^НОЛОГИД—Ц_ррганиядния вмВппв ичгтрументоп аконгшической

ПОАИХИКЦ. ' ' " -

В рабсте предложены логическая схема анализа воздействия налоговой политики на экономику, схемы тохьологии и организации разработки документов, входящих в систему планирована политики, в части, сзязоннэй с налоговым-регулированием. Эти схемы описывают предлагаемую технологию и организцкю выбора инструментов экономической политики, включаюцую, в частности, для Концепции социально-экономического развития этап технической работы Министерства экономики (обыий екадиз ситуация, онслиэ налоговой;системы, анализ системы инструментов и их соотношений с целями, выявление имеющихся в этих областях проблом, выработку предложений,по ноп-уаалекикн корректировки, анализ состояния и перспектив развития-отраслей и функциональных сфэр (с участием министерств), вариантные прогнозы, анализ экономических последствий вариантов политики правительственными органами, выработку предложений по целям развития, выработку предложений по определению основных бюджетных выборов, обгдей структуры инструментов, вчработку предложений по инструментам); анализ этих предложении министерствами; переработку предложений с учетсм мнений министерств 1> требований Оконоии-кч-политичесхой платформы, с проведением вариантного качественного и количественного экономического анализа и анализа политической осуществимости; этап, на котором к работе подключаются комиссии, состоящие из представителей правительства, предприкима-твлк, профсоюзов и учоних; окончательное определение налоговой структуры, структуры инструментов и их сочетания с целями.

Основные положеяия диссертации отражены в работе: Методы и модели оценки пффектов налоговой политики. -Деп. в ИНИОН РАН 9 февраля 1993 г.

—