Бюджетное регулирование налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетное регулирование налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований"

На правах рукописи

Зиринов Сергей Андреевич

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ И СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ РАСХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Краснодар 2006

Работа выполнена в НОУ Институте экономике, права и гуманитарных специальностей на кафедре «Финансы»

Перонко Иван Александрович - к.э.н., доцент Гаврилов Александр Ильич Ведущая организация Кубанский государственный технологический университет (КубГТУ)

Защита состоится б октября 2006 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета КМ 521.017.01 при НОУ Институте экономики, права и гуманитарных специальностей по адресу: 350018, г.Краснодар, ул. Сормовская 12/6.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики, права и гуманитарных специальностей по адресу: г. Краснодар, ул. Сормовская 12/6.

Ученый секретарь диссертационного совета

Официальные оппоненты

Научный руководитель

— д.э.н., профессор

Нарский Виктор Анатольевич

- д.э.н., профессор

д.э.н., профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Принятый курс на децентрализацию управления, в том числе и финансовой системы страны, а также перераспределение полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованьями, проводимый в России в ходе экономических и политических реформ, остро поставил вопрос теоретического осмысления и выработки практических рекомендаций по совершенствованию бюджетной политики, повышению действенности бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований.

Направленность • преобразований Российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено повышением эффективности государственного управления путем передачи на нижние уровни определенных полномочий, укрепления демократических основ местного самоуправления и их финансовой системы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Вместе с тем, в условиях российской экономики, вялотекущие процессы бюджетной политики по отношению к муниципальным образованиям, несмотря на обилие «революционных» законодательных и подзаконных актов, остаются одним из основных факторов, тормозящих развитие предпринимательской и инвестиционной активности. Сегодня на лицо слабая разработанность адекватной происходящим процессам норматовно-правовая база, регулирующая деятельность муниципалитетов в области бюджетных отношений, значительная несбалансированность доходов местных бюджетов и расходных полномочий, низкое качество расходов бюджетных средств муниципалитетами, иждивенчество местных руководителей.

В свете выше сказанного остро стоит вопрос теоретического

осмысления организации государственного регулирования налоговых

3

доходов местных бюджетов, определения методов и средств развития налогового потенциала муниципального образования, совершенствования межбюджетных отношений как элемента системы бюджетного регулирования социальных расходов муниципалитетов, разработки предложений по совершенствованию формирования доходной части местного бюджета и бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований.

Решение этих проблем и составило содержание диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы

Проблемы бюджетного регулирования всегда находились в центре внимания экономической науки. Среди зарубежных экономистов фундаментальный вклад в развитие теории бюджетного регулирования внесли такие исследователи как А. Вагнер, Дж. М. Кейнс, С. Милль, У. Митчелл, Д. Рикардо, А. Смит и др. Изучению влияния бюджетно-налоговой политики на экономику посвятили свои работы Э. Аткинс, Р. Бодвей, А. Лаффер, А. Оукен, А. Пигу, П. Самуэльсон и др.

Среди ученых нашей страны, внесших существенный вклад в решение проблем бюджетного регулирования и формирования финансовых основ местного самоуправления, можно назвать A.A. Александрова, К.К. Баранова,

A.M. Бирмана, A.B. Брызгалина, Э.А. Вознесенского, А.З. Дабышева, Л.А. Дробозину, JI.JI. Игонину, А.Г. Игудину, В.М. Родионову,

B.Г. Панскову, М.В. Романовского, Л.И. Пронину, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника и др.

Однако, несмотря на достаточно широкий спектр научных и практических работ в области бюджетно-налоговых отношений, возникающих при формировании и использовании средств местных бюджетов, вопросы бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов в условиях современного этапа реформирования местного самоуправления остаются недостаточно

4

разработанными. Это обстоятельство определило цель и конкретные задачи данного исследования.

Цель и задачи исследования

Цель данной диссертационной работы заключается в теоретическом обосновании действенного бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципального образования и выработке практических рекомендаций, направленных на повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов как необходимого условия успешного социально-экономического развития муниципального образования и повышения уровня жизни его населения.

Исходя из цели исследования, в работе поставлены и решены следующие задачи:

- выявить особенности и место муниципальных финансов в системе бюджетного федерализма;

- определить теоретические основы и принципы регулирования налоговых доходов муниципального образования;

- раскрыть экономическое содержание межбюджетных отношений как элемента системы бюджетного регулирования социальных расходов муниципалитета;

- дать оценку налоговых доходов и потребности в доходных источниках на примере городов Краснодарского края;

- обосновать комплекс мер по совершенствованию бюджетного регулирования налоговых доходов муниципального образования;

- разработать механизм бюджетного регулирования социально ориентированных расходов на уровне муниципального образования..

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является бюджетно-налоговая система Российской Федерации и современные тенденции ее развития на местном уровне, в частности бюджеты городов Краснодара и Анапы. Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в

процессе бюджетного регулирования доходов и социально ориентированных расходов муниципального образования на современном этапе реформирования местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа исследования

Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные положения о бюджете и налогах как экономических категориях, бюджетных ресурсах как материализации бюджетных отношений, западные и отечественные концепции бюджетного регулирования, формирования доходов бюджета и социально ориентированных расходов муниципальных образований, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.

Общая логика исследования построена на методологических принципах системного подхода.

В процессе исследования использовались научные методы и приемы исторического, логического, структурно-функционального анализа, группировки, выборки, обобщения, сравнения, аналогии, социологических исследований, моделирования, экспертных оценок.

Информационно-эмпирическую базу диссертации составляют законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации, правовые акты муниципальных образований, официальные данные Федеральной службы госстатистики, Законы о бюджетах и отчеты об их исполнении Краснодарского края, городов Краснодара и Анапы, другие нормативные акты, регулирующие бюджетную систему Российской Федерации, материалы социологических исследований, проведенные автором, а также данные периодических и научных изданий.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и обосновании системы теоретических положений, согласно которым совершенствование бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципального

образования в качестве своей исходной базы требует становления действенного механизма формирования налоговых доходов местных бюджетов и управления бюджетным ресурсом; такой механизм должен возникнуть при условии полного закрепления за муниципалитетом собственных доходов в сочетании с отказом от принципа расщепления налоговых поступлений, изменений в межбюджетных отношениях по принципу приоритетности муниципальных налогов и финансирования социальной сферы с целью исключения принципа внесистемности и повышения уровня выравнивания бюджета муниципального образования, т.е. на основе выявленных тенденций формирования и использования бюджетных ресурсов с учетом обеспечения единых принципов и теоретико-методологических подходов в системе бюджетных и налоговых отношений.

Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом специальности ВАК:

п.2.3. — «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п.2.5 - «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных доходов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Особенности муниципальных финансов обусловлены спецификой экономических и социально-политических условий . конкретной территории, а также местом и ролью данной территории в системе межхозяйственных связей. Местные финансы в наибольшей степени приближены к потребностям конкретной территории и. имеют ярко выраженную социальную направленность. Однако расширению самостоятельности муниципальных образований в оказании населению социально значимых услуг мешает острая нехватка финансовых средств, высокий уровень задолженности местных бюджетов.

2. Установленные Федеральным Законодательством полномочия органов местного самоуправления создают дисбаланс между расходными полномочиями муниципалитетов и их правомочиями в сфере формирования доходной базы местных бюджетов. Основной причиной сложившегося дисбаланса является преобладающая роль отчислений из вышестоящих бюджетов в структуре доходной части местных бюджетов, что резко снижает заинтересованность органов местного самоуправления в повышении своего финансового потенциала. Предложенная в рамках редакции нового законодательства о муниципальных финансах двухуровневая система местных бюджетов формирует условия для повышения стимулов инициировать представительные органы нижестоящих муниципальных образований к развитию собственного потенциала. Однако при существующей несбалансированности местных бюджетов и дифференции налоговой базы муниципалитетов усугубляется проблема нехватки средств для осуществления даже незначительных бюджетных расходов, особенно для муниципалитетов одного территориального уровня. Поэтому, для реализации указанных условий, муниципалитеты, имеющие значительный бюджетный дисбаланс, а также муниципальные образования с низкими доходными возможностями должны быть интегрированы в состав более крупных муниципальных образований с созданием бюджетов второго уровня.

3. Для обеспечения финансовой самостоятельности субъектов

бюджетной системы отношения между ними должны строиться с

соблюдением следующих принципов: единство общегосударственных

интересов и интересов населения как основы сбалансированности всех трех

уровней власти в бюджетной сфере; сочетание принципов централизма и

децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий,

расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между

бюджетами на объективной основе; высокая степень самостоятельности

бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность

бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала

8

соответствующей территории на основе предоставления им необходимой для этого налоговой инициативы; активное участие всех уровней бюджетной системы в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая и межбюджетные отношения.

4. Согласно новой концепции реформирования межбюджетных отношений регулирующие налоги заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, а ресурсы финансовой помощи распределяются между муниципальными образованиями на основе метода расчетной средней бюджетной обеспеченности. Упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала. Это обусловливает необходимость замены сложившегося механизма финансового выравнивания эффективными формами, способствующими формированию достаточной финансовой базы местного самоуправления на основе разработки единых принципов и методов формирования бюджетно-налоговой системы муниципального образования.

5. Анализ налоговых доходов муниципальных образований с 2002 по 2005 г. (на примере городов Краснодара и Анапы) позволил выявить тенденции негативного изменения структуры налогообложения, ставок налогов и нормативов отчислений от регулирующих налогов в местный бюджет и подтвердить вывод о сокращении доходов от местных налогов и увеличени финансовой зависимости муниципалитетов от поступлений из бюджетов вышестоящих уровней.

6. Сложившаяся система формирования доходной части местных

бюджетов не обеспечивает финансовой самостоятельности местного

самоуправления и эффективного управления имеющимися финансовыми

ресурсами. Для повышения эффективности налогово-бюджетной политики

предложена модель управления бюджетными ресурсами муниципального

9

образования, обеспечивающая отражение состояния местного бюджета, результатов реализации разных вариантов налогово-бюджетной политики, сравнения полученных результатов, ввода и исключения доходных и расходных статей бюджета, которая была апробирована при оценке бюджета г. Краснодара в 2004 и 2005 годах.

7. В настоящее время бюджетное регулирование социально ориентированных расходов в субъекте федерации определяется региональным законодательством, а в муниципальном образовании, при отсутствии правовой базы, местными органами власти. Социальная политика и механизм бюджетного регулирования до сих пор не встроены в систему бюджетного федерализма. Это приводит к несоблюдению конституционных прав в этой области, нечеткости разграничения расходов между уровнями бюджетной системы и возникновению обязательств государства перед обществом, которые оно не может выполнить. Целевая направленность механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов заключается в выравнивании степени удовлетворения различных по объему и структуре потребностей населения. Решение указанной проблемы предполагает выявление и выравнивание детерминирующих факторов, обеспечивающих распределение конечных результатов между муниципалитетами с учетом степени их участия в создании этих результатов.

8. Оптимизация действующей системы бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований может быть достигнута путем: создания единого нормативно-правового поля путем приведения нормативных и правовых актов в этой области в соответствии с Конституцией РФ; увеличения доходов местного бюджета за счет зачисления в него сумм превышения фактических поступлений по федеральным и региональным налогам над плановыми, усиления контроля местных органов власти за инвентаризацией расходов местного

бюджета в дополнение к казначейскому методу исполнения бюджета.

Ю

Научная новизна диссертационного исследования

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании эффективного бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципального образования и разработке практических рекомендаций по повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований в оказании населению социально значимых услуг.

Приращение научного знания, полученное в диссертационном

исследовании, представлено следующими основными элементами:

уточнено экономическое содержание понятия «бюджетное

регулирование» как системы мер воздействия или участия в

воспроизводственном процессе посредством образования и расходования

денежных средств, предназначенных для бюджетного обеспечения

решения задач и реализации функций государства и органов местного

самоуправления;

дополнены теоретические основы государственного

регулирования налоговых доходов муниципального образования на основе

определения принципов их организации: единство общегосударственных

интересов и интересов населения, обеспечивающее сбалансированность

всех уровней власти в бюджетной сфере; сочетание принципов

централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых

доходных и расходных полномочий; высокая степень самостоятельности

бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность

бюджета; определение бюджетной обеспеченности исходя из налогового

потенциала соответствующей территории на основе предоставления им

необходимой для этого налоговой инициативы; активное участие всех

уровней бюджетной системы в формировании и реализации бюджетно-

налоговой политики государства;

предложена методика определения оптимальных потребностей в

доходных источниках муниципальных образований с разными налоговыми

II

потенциалами на основе нормативного метода формирования доходной части местного бюджета; сформулированы рекомендации по формированию достаточной доходной базы местного бюджета, ориентированные на повышение финансовой самостоятельности местных органов власти, заинтересованности в развитии собственного налогового потенциала и их ответственности за расходование бюджетных средств;

разработана и апробирована модель бюджетно-налоговой системы муниципального образования, обеспечивающая управление бюджетными ресурсами муниципалитета; структурная схема системы управленческих решений включает блоки информации: о бюджетном законодательстве, фиксированных налоговых доходах местного бюджета, исполнении местного бюджета, ставках налогов, перспективах государственной налогово-бюджетной политики в отношении муниципальных образований;

обоснован механизм бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований на основе концепции социальной направленности и ответственности предпринимательства путем реализации программы нормирования доходной базы местного бюджета, развития прямых и косвенных инструментов бюджетного регулирования, внебюджетной поддержки; предложен комплекс мероприятий по оптимизации бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований, включающий приведение нормативных и правовых актов в этой области в соответствии с Конституцией РФ; увеличение доходов местного бюджета за счет зачисления в него сумм превышения фактических поступлений по федеральным и региональным налогам над плановыми, усиление контроля местных органов власти за инвентаризацией расходов местного бюджета.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведенные в нем систематизации и уточнение

12

понятийного аппарата, анализ, оценка бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов и предлагаемые пути его совершенствования способствуют развитию теории финансов, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, в разработке теоретико-методологических основ формирования местных бюджетов и бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципалитетов с разным уровнем доходной базы.

Практическая значимость результатов исследования состоит в разработке системы практических рекомендаций по повышению эффективности регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований; выводы исследования могут применяться при формировании бюджетной и налоговой политики муниципальных образований.

Апробация результатов работы.

Основные выводы, рекомендации и предложения опубликованы в 11 работах, в т.ч. журналах, рекомендованных ВАК РФ, докладывались на российских и международных научно-практических конференциях. Предложенная модель управления бюджетными ресурсами использовалась для составления бюджетов городов Анапы и Краснодара на 2005 и 2006 годы. Также результаты исследования используются при чтении учебного курса «Муниципальные финансы» в Анапском филиале Российского государственного социального университета.

Структура и объем диссертационной работы: диссертация состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Содержание работы изложено на 139 страницах машинописного текста, содержит 23 таблицы, 15 рисунков, 9 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Наиболее важной проблемой совершенствования бюджетной политики является обеспечение финансовой самостоятельности местного самоуправления с целью укрепления демократических институтов, обеспечения населения в местных услугах и повышения качества жизни. Нормативно-правовая база, регулирующая деятельность муниципальных образований в области бюджетной политики далека от совершенства, перезрела проблема несбалансированности доходов местных бюджетов и расходных полномочий, низкой доли собственных доходов в бюджетах муниципалитетов и неоправданно высокой регулирующих, что снижает заинтересованность органов местного самоуправления в повышении своего экономического потенциала.

С другой стороны, муниципальные образования, не предпринимающие усилия по развитию своей экономической базы, живут за счет перераспределения финансовых ресурсов от более сильных муниципалитетов, что объективно порождает иждивенчество. Исполнительным органам власти субъектов федерации проще заниматься перераспределением финансовых ресурсов между поселениями, чем осуществлять региональную политику по их развитию и повышению инвестиционной привлекательности.

Действительная самостоятельность местных органов власти возможно только в условиях их финансовой самостоятельности для реализации их полномочий. Нельзя ограничивать возможность муниципалитетов оказывать влияние на уровень и размеры мобилизуемых ими ресурсов, если, конечно, это не противоречит общегосударственной или региональной политике. Сегодня доля централизации бюджетных средств излишне высока и принимаемые поправки в налогово-бюджетное законодательство лишь усиливают эту тенденцию.

В Безвозмездные перечисления И Налоговые доходы ■ Неналоговые доходы

Структура доходов бюджета г. Анапы и Краснодара за 2002 - 2004 гг.

Сложившуюся ситуацию можно охарактеризовать как кризисную, т.к. отсутствие возможностей у местного самоуправления выполнять свои обязательства порождает множество проблем не только в бюджетной сфере, но и в экономике страны в целом из-за сокращения стимулирования к наращиванию собственного финансового потенциала.

В диссертации изучена эволюция межбюджетных отношений и влияние их на механизмы регулирования социальных расходов, показано, что и новая концепция реформирования межбюджетных отношений мало, что даст, т.к. финансовые ресурсы между муниципальными бюджетами предлагается распределять методом средней бюджетной обеспеченности. Это еще более усилит мнение руководителей муниципалитетов в том, что «Хочешь проблем — стань донором». В работе предложен механизм для решения данного противоречия.

2003 2004 2005

♦ Начислено налоговых доходов - всего

"*.....Собранно налоговых доходов - всего

Федеральный уровень —Региональный уровень "♦"Муниципальный уровень

Динамика налоговых доходов всех уровней бюджетной системы собранных на территории города Краснодара в 2003-2005 гг.

На значительном фактическом материале в работе дана оценка налоговых доходов и потребности в доходных источниках на примере г. Краснодара и г. Анапы. Исследование показало, что в 2005г. величина собственных налоговых доходов сократилось по сравнению с2004г. соответственно на 21% и 36%.

В то же время величина субсидий, субвенций и дотаций за анализируемый период выросла в г. Краснодаре в 8 раз, а г. Анапе в 35 раз. Несмотря на рост средней зарплаты и доли занятого населения, доля налога на доходы физических лиц, как главного собственного доходообразующего для муниципалитетов, снизилась с 60,8% до 34,1% по г. Краснодару и с 41% до 14% по г. Анапе. Это говорит о плохой собираемости и неэффективности налоговой политики. Проведенное в работе социологическое и документальное исследование показало, что бюджет по этому налогу только по отрасли торговля и общественное питание недополучил в г. Краснодаре

61%, в г. Анапе 68%. Не лучше ситуация и по другим отраслям.

16

□ Налоговые доходы 13 Неналоговые доходы И Перечисления из бюджетов других уровней ■ Дефицит

Динамика собственных доходов в составе бюджета города Краснодара и города Анапы за 2002-2005 гг.

Недостаток средств вызван не только ограничением доходных источников, но и расходами, которые не всегда целесообразны. Например, удельный вес расходов на содержание аппарата муниципалитетов вырос в 5 раз, а количество функций управления сократилось в 2 раза.

Исследование еще раз подтвердило ошибочность проводимой налогово-бюджетной политики.

25.00

Доля собственных доходов бюджета муниципального образования город Краснодар в составе всех собранных на его территории доходов в 2005 г.

За анализируемый период сумма всех доходов увеличилась по г. Краснодару на 37,6%, при этом доходы федерального бюджета выросли на 44,5%, Краевого на 121,8%, муниципалитета снизился на 68,2%. Налогоплательщики все агрессивнее относятся к уплате налогов, т.к. не видят связи между ростом налогового бремени и отдачи со стороны государства и муниципалитетов в виде услуг.

Для повышения эффективности налогово-бюджетной политики в работе предложена модель управления бюджетными ресурсами муниципалитета, состоящем из ряда блоков. При моделировании были учтены четыре связанных между собой условия, которые определяются финансовой стратегией государства: сумма налоговых доходов; виды налогов; уровень ставок налогообложения; нормативы отчислений общих налогов по уровням бюджетной системы.

По предложенной в диссертации модели на фактическом материале г.Краснодара были рассчитаны четыре варианта реформирования налогово-бюджетной системы.

В модель введены налоги, доли которых для местного бюджета наиболее значимы (98 %), а также действующий и проектные налоговые ставки и нормативы отчислений от общих налогов в местный бюджет (базовая модель). Вторая модель построена по принципу «один бюджет — один налог», предложенный в Стратегии развития России, т.е. бюджет формируется только за счет собственных налогов. Третья модель учитывает налоговый потенциал муниципалитета. Четвертый вариант модели развивает третью в части возможных изменений с введением новых регулирующих законодательных актов (табл. 1).

Таблица 1

Варианты реформирования налогово-бюджетной системы (миллионы рублей)

Наименование доходов Базовая модель Вторая модель Третья модель Четвертая модель

сумм а норматив, % став ка, % налоговая база сумма норматив, % став ка, % налоговая база налоговый потенциал норматив, % ставка, % налоговая база налоговый потенциал норма тив, % ставка, % налоговая база

Налог на прибыль 1741 8 24 90701 0 0 24 90701 217682 100 24 90701 4535 10 20 226752

Налог на доход физ. лиц. 896 50 13 13785 1792 100 13 13785 1792 100 13 13758 2412 100 7 34462

Акцизы 560 40 - 13995 0 0 - 13995 13995 100 - 13995 0 0 0 13995

Налог на имущество предприятий 510 50 2,2 46371 1020 100 2,2 46371 1020 100 2,2 46371 306 30 2,2 46371

Единый налог на вмененный доход 218 100 15 1458 218 100 15 1458 218 100 15 1458 218 100 15 1458

Единый налог, взимаемый по упрощенной системе 181 100 15 1208 181 100 15 1208 181 100 15 1208 181 100 15 1208

Налог на имущество физ. лиц 52 100 0,63 8373 52 100 0,63 8373 52 100 0,63 8373 41 100 0,5 8373

Земельный налог 51 100 1,5 3453 51 100 1,5 3453 51 100 1,5 3453 ' 51 100 1,5 3453

Прочие налоги 105 100 - 105 105 100 - 105 105 100 - 105 105 - - 105

Всего налоговых доходов 4314 - - 179449 3419 - - 179449 235096 - - 179422 7849 - - 336177

Неналоговые доходы 766 - - 766 766 - - - - - - - 766 - - -

Всего налоговых и неналоговых доходов 5080 - - - 4185 - - - - - - - 8615 - - -

Прочие безвозмездные перечисления 200 - - - 200 - - - - - - - - - -

Покрытие дефицита продажей имущества 217 - - - - - - - - - - - - - -

Помощь от других уровней бюджета 781 - • - - - - - - - - - - - - -

Всего доходов 6278 - - - 4385 - - - - - - - 8615 - - -

Изменение структуры доходов бюджета г. Краснодара на основе четырех моделей наглядно видно на рис. 1.

12 000 000-

10 000 000- /

8 000000- / ня

6 000 000- / ИМ

4 000 000-

2 0000000 / ; | Щ^Щ ЦП}

Налоговые Неналоговые Помощь от Дефицит

доходы доходы других уровней

бюджетной системы

□ Базовая модель Б Первая модель ■ Вторая модель 0 Третья модель

Рис. ]. Структура доходов бюджета г. Краснодара при разных вариантах налогово-

бюджетной политики Использование предложенной модели, описывающей процесс формирования местного бюджета, позволил выявить слабые места в бюджетном процесса, нежелательные для экономического состояния г. Краснодара тенденции, прояснил пути решения вскрытых в результате построения модели проблем.

Несмотря на ободренную Правительством РФ 3 апреля 2006 г. «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах» (распоряжение Правительства РФ №467-Р), которая позволит снять многие накопившиеся проблемы качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы и особенно в удовлетворении спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях

населения и особенностей социально-экономического развития территорий, важнейшей проблемой остается сам механизм бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований. С этой целью в диссертации исследован концептуальный аспект данного механизма, на конкретных бюджетах городов Краснодара и Анапы в свете выше названной концепции дана оценка бюджетного регулирования социально ориентированных расходов местных бюджетов, разработан ряд направлений повышения эффективности регулирования социально ориентированных расходов.

Для того чтобы разработать эффективную модель межбюджетного регулирования, в работе исследовано социально-экономическое содержание и целевая направленность бюджетного регулирования и сделан вывод,, что рассматривать механизм бюджетного регулирования следует не только через систему межбюджетных отношений, как считает большинство финансистов, как предусмотрено в одобренной Правительством РФ «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений», но и через концепцию социальной направленности предпринимательства (рис. 2) путем реализации программы нормирования доходной базы местного бюджета в рамках этой концепции.

Рисунок2-Принципы концепции социальной направленности предпринимательства и социальной ответственности предприятия.

На рис. 2 схематично представлен предложенный механизм бюджетного регулирования социально ориентированных расходов.

На основании исследования действующего сегодня механизма регулирования социально ориентированных расходов, в диссертации сделаны также следующие выводы и предложения:

1. Необходимо создание новых нормативно-законодательных актов, содержащих порядок формирования, распределения и использования социальных статей муниципальных бюджетов.

2. Повышению собираемости налогов будет способствовать долгосрочное закрепление доходных источников путем возврата средств местным бюджетам в виде процентного отношения от сумм поступлений, превышающих плановые значения по сбору федеральных и региональных налогов.

Для повышения влияния и усиления контроля со стороны субъектов РФ за выполнением своих должностных обязанностей главами муниципалитетов, необходимо ввести хорошо себя зарекомендовавшую систему показателей оценки социально-экономического положения муниципалитета в виде «коэффициента размещения», «изменения доли» и «финансового влияния», а также контроль за реализацией полномочий и инвентаризацию местного бюджета не только на представительную власть муниципальных образований, но и на органы вышестоящей исполнительной власти.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Зиринов С.А. Бюджетное регулирование социально-ориентированных расходов муниципалитета // М. Финансы — 2003 №3 — 0,5 п.л.

2. Зиринов С.А. Межбюджетные трансферты как дестимулятор развития местных бюджетов. Вестник Белгородского университета потребительской кооперации (международный научно-теоретический 'журнал)'Т. Белгород, 2006 №1 — 0,4 п.л.

3. Зиринов С.А. Местные налоги и их роль в формировании социальной политики муниципалитета // Налоговые известия Кубани -2005 №2 — 0,4 пл.

4. Зиринов С.А. Моделирование налогово-бюджетной системы муниципалитетов // Наука Кубани, 2006 №2 - 0,6 п.л.

5. Зиринов С.А. Муниципальные финансы в системе бюджетного федерализма. XVIII Международные Плехановские чтения: Тезисы докладов — М. Из-во Рос. экон. акад.,2005,0,1 пл.

6. Зиринов С.А. Муниципальный бюджетный процесс: недостатки и пути их устранения // Научная мысль Кавказа. Выпуск №3 /Северо-Кавказский научный центр высшей школы. — Ростов-на-Дону, 2004. — 0,18 п.л.

7. Зиринов С.А. Определение налогового потенциала городов Черноморской рекрозоны России // Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Курорты России». Сочи 2003 г.-0,5 пл.

8. Зиринов С.А. Основы самостоятельности и сбалансированности муниципальных бюджетов // Вестник Финансовой академии при Правительстве РФ. М., 2005 №1 - 0,3 пл.

9. Зиринов С.А. Проблемы укрепления местных бюджетов // Вестник Ставропольского госуниверситета, Ставрополь. СГУ, 2006 №1 — 0,3 пл.

10. Зиринов С.А. Совершенствование механизма бюджетного регулирования социально-ориентированных расходов местных бюджетов // Сборник материалов международной научно-практической конференции «Финансы местного самоуправления» Украинская республика г. Донецк, 2004 - 0,4 п.л.

11. Зиринов С.А. Совершенствование финансирования муниципального здравоохранения // Экономика здравоохранения. М., 2004 №2 - 0,3 пл.

24

ЗИРИНОВ Сергей Андреевич

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ И СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ РАСХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 4.07.2006 г. Формат 60х84!/|6. Усл. печ. л. 1,0. Бумага Maestro. Печать трафаретная. Тираж 100 экз. Заказ № 6130.

Тираж изготовлен в типографии ООО «Просвещение-Юг»

с оригинал-макета заказчика. 350059 г. Краснодар, ул. Селезнева, 2. ТелУфакс: 239-68-31.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зиринов, Сергей Андреевич

Введение.

1. Теоретико-методологические основы бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований.

1.1. Особенности и место муниципальных финансов в системе бюджетного федерализма.

1.2. Теоретические основы и принципы организации государственного регулирования налоговых доходов муниципального образования.

1.3 Межбюджетные отношения как элемент системы бюджетного регулирования социальных расходов муниципальных образований.

2. Налоговые доходы муниципальных образований.

2.1 Налоговый потенциал и оценка налоговых доходов муниципальных образований (на примере г. Краснодара и г. Анапы).

2.2 Совершенствование бюджетного регулирования налоговых доходов муниципального образования.

3 Бюджетное ре1улирование социально ориентированных расходов муниципальных образований.

3.1 Концептуальные аспекты механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов.

3.2 Оценка механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов на уровне местных бюджетов, на примере Краснодарского края и г. Анапа.

3.3. Направления повышения эффективности бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное регулирование налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований"

Актуальность темы исследования

Принятый курс на децентрализацию управления, в том числе и финансовой системы страны, а также перераспределение полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованьями, проводимый в России в ходе экономических и политических реформ, остро поставил вопрос теоретического осмысления и выработки практических рекомендаций по совершенствованию бюджетной политики, повышению действенности бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований.

Направленность преобразований Российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено повышением эффективности государственного управления путем передачи на нижние уровни определенных полномочий, укрепления демократических основ местного самоуправления и их финансовой системы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Вместе с тем, в условиях российской экономики, вялотекущие процессы бюджетной политики по отношению к муниципальным образованиям, несмотря на обилие «революционных» законодательных и подзаконных актов, остаются одним из основных факторов, тормозящих развитие предпринимательской и инвестиционной активности. Сегодня на лицо слабая разработанность адекватной происходящим процессам норматовно-правовая база, регулирующая деятельность муниципалитетов в области бюджетных отношений, значительная несбалансированность доходов местных бюджетов и расходных полномочий, низкое качество расходов бюджетных средств муниципалитетами, иждивенчество местных руководителей.

В свете выше сказанного остро стоит вопрос теоретического осмысления организации государственного регулирования налоговых доходов местных бюджетов, определения методов и средств развития налогового потенциала муниципального образования, совершенствования межбюджетных отношений как элемента системы бюджетного регулирования социальных расходов муниципалитетов, разработки предложений по совершенствованию формирования доходной части местного бюджета и бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований.

Решение этих проблем и составило содержание диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы

Проблемы бюджетного регулирования всегда находились в центре внимания экономической науки. Среди зарубежных экономистов фундаментальный вклад в развитие теории бюджетного регулирования внесли такие исследователи как А. Вагнер, Дж. М. Кейнс, С. Милль, У. Митчелл, Д. Рикардо, А. Смит и др. Изучению влияния бюджетно-налоговой политики на экономику посвятили свои работы Э. Аткинс, Р. Бодвей, А. Лаффер, А. Оукен, А. Пигу, П. Самуэльсон и др.

Среди ученых нашей страны, внесших существенный вклад в решение проблем бюджетного регулирования и формирования финансовых основ местного самоуправления, можно назвать А.А. Александрова, К.К. Баранова, A.M. Бирмана, А.В. Брызгалина, Э.А. Вознесенского, А.З. Дабышева, JI.A. Дробозину, JI.JI. Игонину, А.Г. Игудину, В.М. Родионову, В.Г. Панскова, М.В. Романовского, Л.И. Пронину, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника и др.

Однако, несмотря на достаточно широкий спектр научных и практических работ в области бюджетно-налоговых отношений, возникающих при формировании и использовании средств местных бюджетов, вопросы бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов в условиях современного этапа реформирования местного самоуправления остаются недостаточно разработанными. Это обстоятельство определило цель и конкретные задачи данного исследования.

Цель и задачи исследования

Цель данной диссертационной работы заключается в теоретическом обосновании действенного бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципального образования и выработке практических рекомендаций, направленных на повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов как необходимого условия успешного социально-экономического развития муниципального образования и повышения уровня жизни его населения.

Исходя из цели исследования, в работе поставлены и решены следующие задачи:

- выявить особенности и место муниципальных финансов в системе бюджетного федерализма;

- определить теоретические основы и принципы регулирования налоговых доходов муниципального образования;

- раскрыть экономическое содержание межбюджетных отношений как элемента системы бюджетного регулирования социальных расходов муниципалитета;

- дать оценку налоговых доходов и потребности в доходных источниках на примере городов Краснодарского края; обосновать комплекс мер по совершенствованию бюджетного регулирования налоговых доходов муниципального образования; разработать механизм бюджетного регулирования социально ориентированных расходов на уровне муниципального образования.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является бюджетно-налоговая система Российской Федерации и современные тенденции ее развития на местном уровне, в частности бюджеты городов Краснодара и Анапы. Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного регулирования доходов и социально ориентированных расходов муниципального образования на современном этапе реформирования местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа исследования

Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные положения о бюджете и налогах как экономических категориях, бюджетных ресурсах как материализации бюджетных отношений, западные и отечественные концепции бюджетного регулирования, формирования доходов бюджета и социально ориентированных расходов муниципальных образований, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.

Общая логика исследования построена на методологических принципах системного подхода.

В процессе исследования использовались научные методы и приемы исторического, логического, структурно-функционального анализа, группировки, выборки, обобщения, сравнения, аналогии, социологических исследований, моделирования, экспертных оценок.

Информационно-эмпирическую базу диссертации составляют законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации, правовые акты муниципальных образований, официальные данные Федеральной службы госстатистики, Законы о бюджетах и отчеты об их исполнении Краснодарского края, городов Краснодара и Анапы, другие нормативные акты, регулирующие бюджетную систему Российской Федерации, материалы социологических исследований, проведенные автором, а также данные периодических и научных изданий.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и обосновании системы теоретических положений, согласно которым совершенствование бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципального образования в качестве своей исходной базы требует становления действенного механизма формирования налоговых доходов местных бюджетов и управления бюджетным ресурсом; такой механизм должен возникнуть при условии полного закрепления за муниципалитетом собственных доходов в сочетании с отказом от принципа расщепления налоговых поступлений, изменений в межбюджетных отношениях по принципу приоритетности муниципальных налогов и финансирования социальной сферы с целью исключения принципа внесистемности и повышения уровня выравнивания бюджета муниципального образования, т.е. на основе выявленных тенденций формирования и использования бюджетных ресурсов с учетом обеспечения единых принципов и теоретико-методологических подходов в системе бюджетных и налоговых отношений.

Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом специальности ВАК: п.2.3. - «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п.2.5 - «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных доходов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».

Научная новизна диссертационного исследования Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании эффективного бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципального образования и разработке практических рекомендаций по повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований в оказании населению социально значимых услуг.

Приращение научного знания, полученное в диссертационном исследовании, представлено следующими основными элементами: уточнено экономическое содержание понятия «бюджетное регулирование» как системы мер воздействия или участия в воспроизводственном процессе посредством образования и расходования денежных средств, предназначенных для бюджетного обеспечения решения задач и реализации функций государства и органов местного самоуправления; дополнены теоретические основы государственного регулирования налоговых доходов муниципального образования на основе определения принципов их организации: единство общегосударственных интересов и интересов населения, обеспечивающее сбалансированность всех уровней власти в бюджетной сфере; сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых доходных и расходных полномочий; высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета; определение бюджетной обеспеченности исходя из налогового потенциала соответствующей территории на основе предоставления им необходимой для этого налоговой инициативы; активное участие всех уровней бюджетной системы в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства; предложена методика определения оптимальных потребностей в доходных источниках муниципальных образований с разными налоговыми потенциалами на основе нормативного метода формирования доходной части местного бюджета; сформулированы рекомендации по формированию достаточной доходной базы местного бюджета, ориентированные на повышение финансовой самостоятельности местных органов власти, заинтересованности в развитии собственного налогового потенциала и их ответственности за расходование бюджетных средств; разработана и апробирована модель бюджетно-налоговой системы муниципального образования, обеспечивающая управление бюджетными ресурсами муниципалитета; структурная схема системы управленческих решений включает блоки информации: о бюджетном законодательстве, фиксированных налоговых доходах местного бюджета, исполнении местного бюджета, ставках налогов, перспективах государственной налогово-бюджетной политики в отношении муниципальных образований; обоснован механизм бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований на основе концепции социальной направленности и ответственности предпринимательства путем реализации программы нормирования доходной базы местного бюджета, развития прямых и косвенных инструментов бюджетного регулирования, внебюджетной поддержки; предложен комплекс мероприятий по оптимизации бюджетного регулирования социально ориентированных расходов муниципальных образований, включающий приведение нормативных и правовых актов в этой области в соответствии с Конституцией РФ; увеличение доходов местного бюджета за счет зачисления в него сумм превышения фактических поступлений по федеральным и региональным налогам над плановыми, усиление контроля местных органов власти за инвентаризацией расходов местного бюджета.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведенные в нем систематизации и уточнение понятийного аппарата, анализ, оценка бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов и предлагаемые пути его совершенствования способствуют развитию теории финансов, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, в разработке теоретико-методологических основ формирования местных бюджетов и бюджетного регулирования социально t ориентированных расходов муниципалитетов с разным уровнем доходной базы.

Практическая значимость результатов исследования состоит в разработке системы практических рекомендаций по повышению эффективности регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований; выводы исследования могут применяться при формировании бюджетной и налоговой политики муниципальных образований.

Апробация результатов работы.

Основные выводы, рекомендации и предложения опубликованы в 11 работах, в т.ч. журналах, рекомендованных ВАК РФ, докладывались на российских и международных научно-практических конференциях. Предложенная модель управления бюджетными ресурсами использовалась для составления бюджетов городов Анапы и Краснодара на 2005 и 2006 годы. Также результаты исследования используются при чтении учебного курса «Муниципальные финансы» в Анапском филиале Российского государственного социального университета.

Структура и объем диссертационной работы: диссертация состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Содержание работы изложено на 145 страницах машинописного текста, содержит 23 таблицы, 15 рисунков, 9 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Зиринов, Сергей Андреевич

Заключение

В ходе исследования бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципалитетов можно сделать следующие выводы.

В настоящее время российский бюджетный федерализм проходит сложный и болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями тоталитарного государства, с другой - стремление сохранить Россию как единое целое, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации, становление новой государственности на федеративных началах требуют проведения адекватной налогово-бюджетной политики для совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом налоговая реформа и реформа межбюджетных отношений могут рассматриваться в качестве связующего звена всей системы проводимых социально-экономических преобразований, способствуя укреплению в России бюджетного федерализма, формированию эффективного государства и гражданского общества.

Достоинствами действующей налогово-бюджетной системы можно считать экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время ей присущи и явные недостатки, например, такие, как тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур, потеря независимости местных бюджетов и, как следствие, снижение их экономической мотивации.

К основным направлениям реформирования бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов в части распределения налоговых полномочий можно отнести определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов, а так же налоговых источников, полностью закрепленных за муниципалитетами в качестве источников доходов. Представляется целесообразным по налогам, закрепленным за муниципалитетами, определение облагаемой базы и ставок передать под юрисдикцию муниципалитетов, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения.

В ходе анализа были выявлены следующие тенденции доходов муниципальных образований. Сумма доходов муниципальных образований на территории Российской Федерации за 2003 - 2005 года снизилась с 431 531 723 тыс. руб. до 428 001 707 тыс. руб. Абсолютное сокращение составило 3 530016 тыс. руб. Доля доходов муниципальных образований за эти же года в консолидированном бюджете РФ снизилась с 11,6% до 7,1%. Данная ситуация отражает увеличение централизации сбора доходов как на первичном уровне, т.е. без учета дотаций и субвенций, так и на вторичном, т.е. с учетом безвозмездной помощи от других уровней бюджетной системы.

Анализ консолидированных бюджетов региональных уровней так же показал снижение средней по регионам доли доходов с 44% в 2003 году до 28,9% в 2005 году. В ходе анализа было выявлено, что Краснодарский край находится на пятом месте по сумме собранных доходов на муниципальном уровне, а доля этих доходов в краевом бюджете превышает среднюю по стране долю и составляет 36,3%.

Анализ консолидированного бюджета Краснодарского края показал, что, несмотря на долю доходов муниципалитетов превосходящую средний по стране показатель, динамика муниципальных доходов неуклонно ухудшается. Так за 2003

- 2005 года дефицит вырос с 305 478 тыс. руб. до 1 516 717 тыс. руб., темп роста составил 496,5%. Сумма же всех доходов, с учетом безвозмездных перечислений от других уровней бюджетной системы возросла с 26 281 127 тыс. руб. в 2002 году до 32 938 751 тыс. руб. в 2005 году. Следует так же отметить, что на протяжении всего анализируемого периода росли безвозмездные перечисления от других уровней бюджетной системы. За анализируемый период темп прироста составил 34 %, что значительно выше темпа прироста доходов общей суммы доходов, который за те же года составил 25 %. Данная тенденция свидетельствует о снижении самостоятельности муниципальных бюджетов.

В данной работе так же был проведен анализ доходов бюджета муниципального образования город Краснодар. Как показали исследования бюджета, за анализируемый период сумма налогов возросла с 4 089 775 тыс. руб. до 6 281 173 тыс. руб. за 2002 - 2004 годы, но уже в 2005 году снизилась до 4 990 547 тыс. руб. Данное сокращение явилось следствием уменьшения нормативов отчислений от региональных налогов (норматив отчисления налога на прибыль для физических лиц сократился с 50 до 4,5 %). Общая же сумма налоговых доходов сократилась до 1 375 190 тыс. руб. Данный показатель является наименьшим за все анализируемые годы. Дефицит бюджета возрос за исследуемый период с 5 841 тыс. руб. в 2002 году до 1 111 274 тыс. руб. в 2005. Доля дефицита в составе бюджета увеличилась с 0,14% до 22,3%.

В процессе исследования влияния налогово-бюджетной политики на финансовое обеспечение деятельности муниципалитетов, были сформулированы практические рекомендации по дальнейшему реформированию бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципальных образований.

Предлагается предусмотреть отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы. В этом случае система местного налогообложения будет образована местными налогами, общее количество налогов уменьшится, муниципалитеты получат стабильный и прогнозируемый источник доходов, а так же будет создан механизм влияния на развитие реального сектора экономики и предпринимательства в муниципальном образовании. Для получения представления о возможностях муниципального образования для финансирования деятельности муниципалитета предложено определять его налоговый потенциал как суммарную величину налоговых доходов, собираемых без учета налоговой компетенции средств. Величина налоговых доходов местного бюджета могла бы определяться с помощью норматива отчисления от налогового потенциала муниципалитета, утвержденного на федеральном или региональном уровне. В работе определена потребность в доходных источниках и были предложены возможные пути реформирования налоговой и бюджетной политики в области налоговых доходов муниципальных образований.

Первый путь реформирования не влечет моментальных положительных изменений. Так, при создании налоговой системы, в которой доходы муниципального образования формируются только за счет местных налогов. На примере города Краснодара доходы, сформированные за счёт этих налогов, составят 3 421 931 тыс. руб. Данный показатель меньше чем аналогичный показатель 2004 года, но значительно выше, чем налоговые доходы 2005 года. При реформировании налогово-бюджетной системы по предлагаемому второму пути сумма доходов составит 10 635 892 тыс. руб. Единственная сложность реформирования по этому варианту - неадекватная оценка налогового потенциала муниципальным и региональным уровнями власти.

Доказана необходимость продолжать снижение ставки налога на фонд оплаты труда. Учитывая, что дополнительное снижение налогового бремени увеличит налоговые поступления в бюджеты всех уровней, как за счет вывода средств из теневой экономики, так и за счет капитализации возросшей прибыли. Настало время изменить структуру налога на доходы физических лиц - сделать его прогрессивным, а также формировать у населения образ преступника, который уклоняется от налогов, и формировать сознание плательщика путем доведения до него информации о налоговых режимах других стран. Данная попытка была уже предпринята ранее, но в недостаточном объеме и не достаточно продуманно.

В работе сделан вывод, что последствия предлагаемого реформирования бюджетного регулирования налоговых доходов и социально ориентированных расходов муниципалитетов непременно должны быть спрогнозированы на модели, представляющий единый многоотраслевой комплекс. Рассматривая сценарные условия социально-экономического развития России, регионы, муниципалитеты, анализируя макроэкономические цели и задачи соответствующей налогово-бюджетной политики, можно прогнозировать ее последствия в целом для экономического развития и страны, и экономических систем муниципального уровня, что позволит смягчить негатив и уменьшить риск управленческого решения.

Анализ механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов на примере города Анапы показал, что в существующем механизме существенен фактор внесистемности, т.е. социальная политика и механизм бюджетного регулирования не встроены в систему бюджетного федерализма, что проявляется в неопределенности нормативно-правовой базы, нечеткости разграничения расходов между уровнями бюджетной системы и в искажении принципа самостоятельности.

Ретроспективный анализ бюджетного регулирования социально ориентированных расходов городов Анапы и Краснодара позволил сформулировать следующие выводы, определяющие функционирование современного бюджетного механизма.

Во-первых, изменение социально ориентированных расходов бюджета городов Анапы и Краснодара является стабильным и зависит преимущественно от собственной доходной базы.

Во-вторых, произошли определенные изменения приоритетов бюджетного финансирования социально ориентированных расходов в этих городах.

В-третьих, выявлена обеспеченность социальными услугами населения, рост которой привел к росту кредиторской задолженности организаций бюджетной сферы.

Ситуация, когда рост предоставляемых государством услуг обществу приводит к росту кредиторской задолженности организаций непосредственно производящих эти услуги, является отрицательной и говорит об очень глубокой зависимости их от бюджета и о нерациональном использовании первых предоставляемыми бюджетными ресурсами.

Муниципальные органы власти используют регулирующие налоги не только как инструмент вертикального выравнивания при реализации средней бюджетной обеспеченности, но и горизонтального выравнивания непосредственно внутри бюджета муниципального образования, что вызвано, прежде всего, значительной финансовой зависимостью от поступлений из вышестоящих бюджетов.

Анализ также показал, что исполнение бюджета по социальным статьям в целом осуществляется в рамках действующего законодательства. Однако в системе межбюджетных отношений и непосредственно у производителей социальных услуг (бюджетных учреждений) возникает много проблем. Недостаток в межбюджетных отношениях заключается в том, что их очень трудно планировать в силу наличия огромной полярности, а это создает огромные трудности при планировании и прогнозировании социальной политики. Недостаток деятельности бюджетных учреждений заключается в нерациональном использовании бюджетных средств, приводящий к постоянному росту кредиторской задолженности и, как следствие, к невыполнению своих функций.