Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях"

Институт экономик» РАН

На правах рукописи

РЯБУХИН Сергей Николаевич __

1 0030Б5337

МЕТОДОЛОГИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность 08 00 10 — Финансы, денежное обращение

и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 2007

003055337

Работа выполнена в Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Павлова Лидия Петровна

Защита состоится 5 апреля 2007 г в 15 часов на заседании Диссертационного совета Д 002 009 01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук в Институте экономики Российской Академии наук по адресу 117218, Москва, Нахимовский проспект, д 32, ауд 416

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики Российской Академии наук

Автореферат разослан 1 марта 2007 г Ученый секретарь 9

доктор экономических наук, профессор,

действительный член РАЕН, Гончару к Ольга Васильевна

доктор экономических наук, профессор

Бухвальд Евгении Моисеевич

Ведущая организация: Всероссийский заочный

финансово-экономический институт

Диссертационного совета, кандидат экономических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. На современном этапе развития экономики России явно обозначилась потребность в активизации инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие Возрастает роль контрольных форм их реализации Анализ практики показывает, что в настоящих условиях в стране функционирует конгломерат разобщенных звеньев государственного финансового контроля, зачастую контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств Не выработаны реальные концептуальные подходы к формированию в стране современной системы государственного контроля, не решены проблемы его нормативно-правовой базы, отстает внедрение прогрессивных форм, видов и методов контрольной деятельности Тем не менее, экономические функции государства развиваются, трансформируются, адаптируясь к новым условиям Так, финансовый контроль активно переходит от традиционной проверки адресности, целесообразности и юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований к контролю эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов Это обуславливает необходимость теоретического обоснования концептуальных подходов к его осуществлению Следует в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российского государства

В современных условиях имеются объективные предпосылки для внедрения нового вида государственного финансового контроля -аудита эффективности использования государственных ресурсов Это требует определенных изменений, модернизации ряда сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (особенно бюджетного процесса), внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций финансовых ведомств страны и др Возникает необходимость проведения большого объема научно-методической, организационно-практической и нормативно-правовой работы Переход на новый вид финансового контроля использования государственных ресурсов, особенно в условиях реализации современной концепции бюджетной системы страны, основанной на результатах деятельности, становится одной из важнейших задач Счетной палаты Российской Федерации

В этой связи очевидна актуальность данного исследования, ориентированного на анализ практики, выработку теоретико-методоло-

гических, организационных, нормативно-правовых основ аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности и практических рекомендаций по его внедрению

Степень разработанности темы. Проблемы государственного финансового контроля в последние годы активно исследуются, имеется ряд серьезных публикаций, начал издаваться журнал «Финансовый контроль» Научной базой определения теоретико-методологических и концептуальных основ финансового контроля, реализации его основных видов и форм в рамках формирования единой системы выступает теория финансов Этому посвящены исследования видных российских ученых, экономистов советского и современного периода, таких как А М Александров, Э А Вознесенский, А Г Грязнова, С А Ситарян, Н Г Сычев, В К Сенчагов, В М Родионова, С И Лушин, Б.З Мильнер, Г Б Поляк и др

В экономической литературе, посвященной теоретическим, правовым и методологическим проблемам финансового контроля, можно отметить работы Белобжецкого И А , Бурцева В В , Быстрякова А Я , Башкайкиной Н А , Володина С А , Данилевского Ю А , Жукова В А , Князева В Г , Овсянникова А Л , Панскова В Г , Погосяна Н Д , Мезенцева Т М , Опенышева С П , Павлова Л П , Романова А Н , Романовского М.В , Рыбина В И , Шеремета А Д, Шохина А Н , Шлейникова В М , Хориной ЛЯ и др В их исследованиях развиваются традиции российской системы финансового контроля и обосновываются современные тенденции ее совершенствования

Новые условия предъявляют особые требования к развитию системы финансового контроля, которые реализуются путем внедрения современных форм и видов контроля, таких как конституционный аудит, аудит эффективности использования государственных ресурсов Эти проблемы исследуются в работах Степашина С В , Воронина Ю М , Столярова Н С , Саунина А Н , Агапцова С А , Терехова А А и др Значительное влияние на развитие новых видов финансового контроля и аудита в России оказывают мировой опыт, методология и практика осуществления аудита эффективности высшими органами государственного финансового контроля развитых стран, материалы и документы специальных семинаров и конгрессов по проблемам аудита эффективности, проводимых ЕЗОСАИ, ЕВРОСАИ и др

Несмотря на наличие определенного теоретического задела, можно констатировать недостаточность теоретико-методологического обоснования использования механизмов аудита эффективности государственных ресурсов Очевидна ограниченность применения на практике уже имеющихся научных рекомендаций из-за их слабой

теоретической проработки Недостаточно фундаментальных научных работ, в которых исследуются возможности и преимущества аудита эффективности государственных финансовых средств, не ставшего пока повседневным инструментом государственных контрольных органов Ощущается настоятельная необходимость в разработке системной методологии аудита эффективности, механизмов его реализации, на что и ориентировано настоящее исследование

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы являются комплексное обоснование теоретических и методологических основ аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях, выработка соответствующих практических рекомендаций

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач

- обоснование повышения роли современных видов финансового контроля в формировании эффективного государства и единого рыночного пространства экономики страны,

- решение концептуально-стратегических и категориальных проблем развития государственного финансового контроля,

- разработка теоретико-методологических основ формирования нового вида контроля — аудита эффективности использования государственных ресурсов,

- формирование механизмов планирования организационно-структурного и информационного обеспечения аудита эффективности;

- обоснование направлений трансформации системы контроля бюджетного процесса и повышения роли Счетной палаты РФ в реализации на практике принципов аудита эффективности государственных ресурсов,

- выработка практических рекомендаций по аудиту эффективности федеральных и региональных программ, а также аудита национальных проектов,

- выявление особенностей применения аудита эффективности при оценке использования государственной собственности, включая аудит эффективности приватизационного процесса,

- разработка подходов к формированию целостного пространства государственного финансового контроля России с учетом активизации использования аудита эффективности, особенно в работе Счетной палаты Российской Федерации

Объектом исследования являются система государственного финансового контроля и отношения, связанные с обеспечением контрольного процесса использования государственных активов

Предметом исследования являются принципы, инструменты, организация и правовые нормы реализации аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности в современных условиях

Теоретической и методологической базой исследования являются теоретические принципы и положения фундаментальных концепций финансового контроля, обоснованные в трудах отечественных и зарубежных ученых Методология исследования базируется на современных достижениях системного анализа, теории эффективности, теории социального государства, экспертных оценках, методах экономического анализа и синтеза, моделирования, а также теоретических концепциях и практике финансов, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития Российской Федерации и зарубежных стран, итогах научных исследований в области финансов и контрольных процессов их Информационная база исследования включает статистические и аналитические материалы Правительства РФ, Федерального Собрания, Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации, методические рекомендации по финансовому контролю, разработанные государственными контрольными органами страны

Научная новизна диссертационного исследования заключается в концептуальном обосновании повышения роли государственного финансового контроля и аудита в бюджетном процессе и управлении государственной собственностью, направленных на обеспечение эффективности и результативности использования бюджетных средств и государственной собственности, активизацию потенциала национальной экономики

Основные положения, содержащие научную новизну и выносимые на защиту, состоят в следующем:

- разработаны теоретические и методологические основы повышения эффективности государственного сектора, его «прозрачности» и управляемости на базе обеспечения реального включения финансового контроля в процесс формирования цивилизованного эффективного государства, превращения контроля в активный элемент воспроизводственного процесса, обосновано органичное включение контрольной деятельности в процесс разработки бюджета по схеме «парламент - бюджетный процесс (Правительство РФ) - государственный контроль использования государственных средств и госсобственности», ориентированной на повышение результативности кон-

трольно-надзорных функций парламента при активном использовании мандата на аудит эффективности;

- обосновано разграничение форм и видов контрольно-аудиторской деятельности с выделением и структурированием системы функционально-ориентированных видов государственного аудита (конституционный аудит, аудит эффективности приватизации госсобственности, аудит программ и национальных проектов, аудит финансовой безопасности), обоснована необходимость стратегического планирования и оценок риска в достижении целей и задач государства по сферам, подлежащим аудиторской проверке, эффективности использования государственных средств, с применением разработанной схемы критериальных параметров («соотношение бюджетных затрат и результатов их использования», «полнота реализации функций государства при данном объеме расхода ресурсов», «экономичность и результативность реализации программ и проектов», «эффективность использования госсобственности» и др ),

- разработаны теоретико-методологические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, ориентированного на активизацию контроля бюджетного процесса на всех стадиях, включая определение основных целей, форм аудита эффективности, оценку уровня достоверности информации, результативности, социального эффекта; обоснованы принципиальные отличия аудита эффективности (переход от формальных процедур контроля распределения и использования бюджетных средств к оценке экономичности, результативности и эффективности) от стандартов и приоритетов финансового аудита;

- предложена логическая последовательность ключевых процедур аудита эффективности (определение целей, выбор областей, тем и ресурсов аудита), разработана схема его стратегического планирования, включающая программу аудиторской проверки, систему критериев, параметров, оценки целесообразности, результативности и рисков расходования средств,

- определены условия обеспечения финансовой и информационной «прозрачности» аудита эффективности, предложена схема формирования и конституирования стандартов аудита, включающая общие стандарты (профессионализм проверяющих, независимость, контроль качества) и стандарты регламента аудита, сформулирована сущностная основа доказательной базы аудита,

- дана оценка опыта регламентации и использования аудита эффективности в России, разработаны концептуальные основы стратегии активизации Счетной палаты Российской Федерации по обеспе-

чению эффективности бюджетных средств и государственной собственности;

- выявлены позитивные тенденции в трансформации бюджетного процесса и контроля его реализации, систематизированы основные ограничения развития бюджетного процесса, сдерживающие его ориентацию на результативность и эффективность,

- определены направления активизации контроля выполнения государственных целевых программ, национальных проектов и программ регионального развития,

- проведена оценка приватизации (на основе комплекса специальных проверок Счетной палаты РФ), предложена стратегия приватизационного процесса в современных условиях, разработаны методологические основы аудита эффективности государственной собственности, снижающие риски коррупционно-криминальных нарушений в сфере управления и распоряжения ею; обоснованы предложения по пресечению случаев рейдерства,

- выработаны основы стратегии формирования единого, целостного пространства контроля, координации деятельности соответствующих органов, ориентации их на обеспечение эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, определена роль и функции государственного финансового контроля и аудита в снижении угроз экономической безопасности страны

Практическая значимость исследования В работе обоснованы теоретико-методические и практические рекомендации по применению аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности Предложены механизмы и инструменты планирования и организации аудита эффективности использования бюджетных средств и госсобственности, ориентированные на совершенствование и повышение результативности бюджетного процесса на всех этапах Предлагаемый инструментарий может использоваться контрольными органами страны, прежде всего Счетной палатой РФ, для активизации государственного контроля, преодоления коррупционно-криминальных тенденций в использовании государственного бюджетно-ресурсного потенциала

Важное значение имеют рекомендации по аудиту эффективности реализации целевых федеральных программ и национальных проектов, учитывая актуальность этой проблемы в современных условиях.

Апробация результатов исследования Результаты проведенного диссертационного исследования используются Минфином России, финансовыми органами субъектов Российской Федерации при разработке федерального и региональных бюджетов, Минэкономразви-

тия России при подготовке целевых федеральных программ, в работе Счетной палаты РФ при проверках и аудите эффективности реализации важнейших федеральных целевых программ («Юг России», «Развитие Калининградской области на период до 2010 г », «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», «Электронная Россия» и др )

При активном участии автора разработана «Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств» (принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23.04 2004, Протокол №13) Автором проведена отработка методики аудита эффективности и обучение специалистов Счетной палаты Российской Федерации на двух федеральных целевых программах «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2002-2005 гг.» По результатам проведенного аудита эффективности разрабатывается уточненный нормативный документ, определяющий порядок разработки и реализации федеральных целевых программ

Предложения автора по совершенствованию межбюджетных отношений докладывались на Научно-экспертном совете при Председателе Совета Федерации РФ (2005, 2006 гг) На расширенном заседании Комитета по бюджету Совета Федерации сделан доклад «Перспективы изменения бюджетного законодательства Российской Федерации» (2006 г)

С учетом разработок автора Счетной палатой РФ подготовлена аналитическая записка «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 гг » (утверждена решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 29 10 2004 №34), содержащая наиболее обширную и достоверную информацию об итогах приватизации за этот период

Выводы, предложения и рекомендации диссертационной работы докладывались на научно-практической конференции «Роль и место контрольно-счетных органов при формировании и исполнении доходной части субъекта Российской Федерации» (г Пермь, 2004 г ), IV (г. Бишкек, 2003 г ), V (г Астана, 2004 г ) сессиях Совета руководителей высших органов финансового контроля государств — участников Содружества Независимых Государств, VI (г Москва, 2004 г), VII (г Москва, 2005 г ), VII (г Красноярск, 2005 г ) конференциях Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, семинаре-совещании «Пути совершенствования деятельности Счетной палаты Свердловской области» (Екатеринбург, 2004 г.), Первом Всероссийском совещании (конгрессе) по проблемам финансового контроля (Москва, 2006 г), Всероссийской конференции «Госзаказ

2005» (Москва, 2006 г ) и др

Автором подготовлен курс лекций «Аудит эффективности государственного сектора экономики», прочитанный в Московском государственном лингвистическом университете(2005 г)

Публикации. Основное содержание работы отражено в публикациях автора общим объемом около 60 п л

Структура работы

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. РОЛЬ КОНТРОЛЯ В ФОРМИРОВАНИИ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

§ 1 Государственный финансовый контроль в условиях формирования рыночного пространства экономики страны

§2 Теоретико-методологические аспекты категории «государственный финансовый контроль»

§3 Проблемы трансформации системы государственного финансового контроля в современных условиях

§4 Необходимость повышения уровня взаимодействия парламента, правительства и органов государственного финансового контроля Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ПЛАНИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕСУРСОВ

§ 1 Теоретико-методологические основы аудита эффективности §2 Планирование аудита эффективности §3 Критерии и параметры аудита эффективности §4 Подготовка заключений по аудиту эффективности и выработка рекомендаций по их реализации

Глава 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

§ 1 Условия обеспечения финансовой и информационной «прозрачности» при проведении аудита эффективности §2 Формирование и конституирование стандартов аудита эффективности

§3 Структурная схема сфер реализации контрольных функций государства

§4 Счетная палата Российской Федерации и ее роль в обеспечении эффективного использования государственных ресурсов Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС КАК ОБЪЕКТ КОНТРОЛЯ §1 Использование механизмов контроля для повышения роли государственных финансов в развитии э"ономики §2 Современные проблемы контроля бюджетного процесса при его ориентации на эффективность и результативность

§3 Направления активизации контроля реализации государственных программ и проектов

§4 Особенности и проблемы аудита эффективности реализации национальных проектов

Глава 5. АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ И АКТИВОВ

§ 1 Государственные активы и ресурсы как особая сфера применения аудита эффективности

§2 Государственная собственность как важнейшая область применения аудита эффективности

§3 Аудит эффективности приватизационного процесса

Глава 6. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ

ЦЕЛОСТНОГО ПРОСТРАНСТВА КОНТРОЛЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БЕЗОПАСНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

РЕСУРСОВ

§ 1 Контроль эффективности государственных ресурсов в аспекте

обеспечения экономической безопасности страны

§2 Логика формирования целостного пространства государственного

финансового контроля России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются цель и задачи исследования, излагаются научная новизна и практическая значимость работы

В первой главе «Роль контроля в формировании эффективного государства» исследуется проблема трансформации государственного финансового контроля в современных условиях формирования рыночного пространства экономики страны, разрабатываются теоретико-методологические основы категории «государственный финансовый контроль», обосновывается необходимость повышения уровня взаимодействия парламента, правительства и органов государственного финансового контроля

Происходящие в России процессы усиления государственности объективно определили активизацию законотворческой деятельности в бюджетно-финансовой, правовой, социальной и контрольной сферах Стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного и эффективного государства, важным фактором государственной стабильности Отсутствие системы государственного финансового кон-

троля неизбежно приводит к разрушению государственного строя

Проблемы российского реформационного периода во многом связаны с критической нестабильностью всей системы и бесконтрольностью, не решены в теоретико-методологическом и практическом планах В годы реформирования были утрачены многие важные традиции государственного управления Кризис августа 1998 г подвел черту под иллюзиями о безграничных возможностях саморегулирующейся экономики, закономерно потребовал усиления роли государственного финансового контроля и выработки новых, эффективных методов контрольно-ревизионной деятельности 15 лет реформирования убедительно доказали, что именно государство дочжно определять стратегию и таюпику развития экономических процессов и осуществлять контроль за ю: реализацией Длительное время выработанная стратегия не обеспечивалась соответствующими контрольными механизмами, что во многом стало причиной крупных провалов реформационных проектов, активизации коррупционных процессов, усиления теневой экономики

В этих условиях важной задачей является отработка реального механизма становления эффективного государственного бюджетно-финансового контроля в России, так как в ходе социально-экономических преобразований 1992-1998 гг система контроля в стране была практически разрушена, ослаблен и частично упразднен ведомственный контроль

Контроль — объективное явление, категория материальных (натурально-вещественных и финансовых) отношений, проявляющаяся в результате целенаправленной деятельности людей и выражающая степень соответствия эталонного состояния объекта контроля реально выявляемому его состоянию (возможно, деформированному по ряду параметров) Государственный финансовый контроль можно определить как объективно обусловленную деятельность человека, цель которой - оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них правовых и других норм Государственный финансовый контроль - это не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, а мониторинг и анализ состояния экономики и общества, направленные на финансовую оценку эффективности использования государственных ресурсов

Финансовый контроль является одним из инструментов наблюдения за реализацией функций, связанных с социально-экономической ответственностью государства Речь идет о государственном финан-

совом обеспечении и регулировании социальных потребностей общества, функционировании государства как активного участника рыночных отношений в лице принадлежащих ему и находящихся под его контролем экономических субъектов Имеется настоятельная необходимость рассмотреть изменение экономической роли государства, отдечьных его функций, в частности, контрольно-надзорных, и выработать конкретные меры по повышению эффективности участия государства и государственных финансов в современных трансформационных процессах

В экономической литературе постепенно начинают исследоваться не просто теоретико-практические аспекты реализации контрольных функций государства, а делается попытка вывода этой проблемы на уровень обеспечения интересов государства Нельзя ограничивать использование интереса государства системой бюджетного контроля в режиме только «прошедшего» или «давно прошедшего времени»

В диссертации обосновывается идея органичного сочетания категорий традиционного государственного финансового контроля с категорией государственного аудита, когда у общества появляется возможность влияния на управление общественными ресурсами на основе результатов аудита эффективности, т е. оценки результативности и экономичности распоряжения государством этими ресурсами В этой связи проблема интереса выходит на национальный уровень и становится стержневой основой государственного финансового контроля и аудита

Представляется достаточно обоснованной высказываемая в экономической литературе2 точка зрения о необходимости увеличения государственных расходов в ВВП при повышении действенности контроля за использованием соответствующих финансовых ресурсов, те активизации ресурса «государственности», что особенно актуально на настоящем этапе реформационного процесса В условиях нестабильности действия новых рыночных механизмов государство должно более полно использовать возможности контрольно-надзорных фунщий за социально-экономическими процессами

В диссертации анализируются особенности категории «финансовый контроль» и обосновывается необходимость различия подхо-

1 В частности, в работе Л Я Хориной «Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета РФ» (М МГУ, 2004) категория интереса рассматривается в качестве констатирующего и структурообразующего фактора в системе обеспечения бюджетного контроля

2 Стратегия экономического развития России Материалы общероссийской дискуссии // Российский экономический журнал, 2000, №7, Глазьев С О правительственном плане действий в области социальной политики и модернизации экономики // Там же

дов к определению категории «финансовый контроль» Эта категория основывается на органичной связи понятий «финансы» и «контроль», имея в виду, что в достаточно общей трактовке «финансы» сами по себе являются универсальным инструментом контроля со стороны общества и государства за процессами распределения и обращения совокупного общественного продукта Контрольная функция финансов проявляется, во-первых, в контроле за созданием, распределением и расходованием валового внутреннего продукта по целевому назначению и, во-вторых, через многогранную деятельность финансовых органов Финансы посылают «сигналы» обществу о том, как складываются пропорции в системе доходов государства и распределения денежных средств

Сложность, породившая определенную эклектичность действующей системы государственного финансового контроля, проявляется в наличии значительного числа контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, Росфиннадзор, Казначейство Российской Федерации и др ), отсутствии комплексности системы государственного контроля из-за ограниченного законодательно-нормативного, научно-методического и экономического обеспечения контрольных функций, низкой эффективности контрольной финансовой системы государства, не всегда способной преодолеть негативные тенденции в движении финансовых потоков

Проблема реализации принципов деятельности контрольных органов в области финансов в настоящее время перешла из теоретико-методологической области в практическую От их осуществления зависит результативность контрольных мер, совершенствование движения финансовых потоков, эффективность воспроизводственных процессов в целом В диссертации дана аналитико-теоретическая оценка содержательности и функциональной ориентации государственной финансово-контрольной деятельности (табл 1)

Таблица I

Принципы и ориентация финансово-конт рольной деятельности

Принцип контроля Содержательная оценка Практическая ориентация

Законность Деятельность контрольных органов должна осушеств-ляться на законодательно-правовой основе Конституция, законы, указы, нормативно-правовые акты Соответствие законов о контрольных органах законодательству РФ, их строгое соблюдение, ответственность за их нарушения

Принцип контроля Содержательная оценка Практическая ориентация

Объективность Достоверность информации и контрольных мер, информационная точность, профессионализм и опыт специалистов, ответственность за достоверность мер, недопустимость искажения отчетности, процедурная обеспеченность как основа достоверности Адекватное информационное обеспечение, недопущение влияния личных и корпоративных интересов, политических оценок, законодательное обеспечение предоставляемой информации, коллегиальность принятия окончательного решения

Независимость Независимость контрольной организации от проверяемого объекта, судейская, институциональная и функциональная независимость, самостоятельность в выборе ревизионных программ, подотчетность высшему органу управления, особый правовой режим передачи результатов контроля в правоохранительные органы Гарантии персональной независимости работников контрольного органа, установление фиксированного срока пребывания в должности ведущих работников, четко определенные правовые нормы деятельности органов, разработка и утверждение планов проверок, самостоятельное утверждение штатного расписания

Гласность и прозрачность информации Публичность результатов кошроля, тесная связь с законодательной властью, доступность и полнота информации, ответственность проверяемых за сокрытие информации Публикация ежегодных отчетов организации, передача в средства массовой информации данных контроля, нормативное обеспечение гласности, разработка специальных механизмов обеспечения гласности, система ограничений по защите информации

Одной из задач науки (совместно с практикой) является поиск единообразной трактовки терминов и категорий контроля, что позволит

закрепить в нормативно-правовом отношении ряд важнейших положений, регламентирующих реализацию данной функции Представляется необходимым выделить основные аспекты в сущностной трактовке категорий «контроль» и «аудит» в связи с участившейся практикой достаточно произвольного их использования без учета специфики Во многом этому способствует неадекватность перевода на русский язык решений Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) Английский термин «audit» переводится как «проверка» В международных документах «аудит» по сравнению с категорией «контроль» трактуется со значительными особенностями, т е как ревизия, проверка баланса и результативность

Наиболее четко особенности этих категорий определены в работе С В Степашина «в терминах системного анализа контроль определяет-

15

ся как одна го необходимых функций управления Употребление и понимание термина «контроль» тесно связано с представлениями об иерархичности человеческих отношений. Термин «аудит» по сравнению с термином «контроль» звучит менее императивно Его употребление и восприятие сопряжено с такими сопутствующими смыслами, как независимость и объективность, а также добровольная подотчетность и открытость тех, кто является объектом аудита . »3

В литературе наблюдается смешение технологических оценок контрольной и аудиторской деятельности Это касается «формы контроля» и «вида контроля» Представляется, что категория «форма контроля» связана с их классификацией в зависимости от институциональных, организационных и временных особенностей контрольной деятельности (табл 2)

Таблица 2

Принципы классификации видов контрольно-аудиторской деятельности Формы контроля и аудита

1 Институциональный принцип 1 Государственный контроль и аудит 2 Независимый контроль и аудит

2 Организационно-субъектный принцип 1 Внешний контроль 2 Внутренний (ведомственный) контроль

3 Временной принцип 1 Предварительный контроль 2 Текущий (оперативный) контроль 3 Последующий контроль

Формы контроля в зависимости от целей, задач и объектов контроля конкретизируются в различных функционально-ориентированных видах контрольно-аудиторской деятельности (табл 3) Таблица 3

Основные принципы классификации форм контрольной деятельности Виды контроля и аудита

1 Общие виды контроля и аудита 1 Традиционный финансовый контроль 2 Аудит эффективности использования финансовых ресурсов и активов

2 Функционально-ориентированные виды контроля и аудита 1 Конституционный аудит 2 Аудит проектов и программ 3 Аудит безопасности и устойчивости 4 Аудит приватизации 5 Аудит национальных проектов 6 Экологический аудит 7 Аудит социальной сферы 8 Аудит корпоративных организаций

Предлагаемая категориальная систематизация форм и видов контрольной деятельности позволяет избежать многоаспектных трактовок этой проблемы, определив ключевые позиции таких видов кон-

3 Степашин С В Конституционный аудит - М Наука, 2006

16

троля, как аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов, конституционный аудит, аудит национальных проектов, аудит безопасности и устойчивости и др

Функционально-ориентированные виды контрольно-аудиторской деятельности могут применяться в рамках различных форм контроля в зависимости от решаемой проблемы и в случае необходимости для выявления специфических особенностей объекта контроля Особенно актуальной в современных условиях является оценка эффективности, экономичности и результативности использования государственных финансовых ресурсов и других государственных активов

В работе осуществлена декомпозиция понятия «эффективность финансового контроля». Данное понятие в содержательном плане допускает возможность его двойного толкования Это связано с оценкой, во-первых, результативности методов и организации собственно контрольной деятельности, во-вторых, эффективности объекта контроля (бюджетного процесса) В рамках трактовки понятия «эффективность контроля» необходимо выделить два направления-

1) «эффективность контроля» соотношение достигнутого контролирующим органом или лицом результата и цели, достижение этой цели с минимальными затратами ресурсов,

2) «контроль эффективности» оценка эффективности, результативности, экономичности, интенсивности использования государственных средств (бюджета, собственности)

Анализ практики показывает, что в последнее время существует переоценка первого направления, при большей важности и актуальности для государства и общества второго К сфере «двойных толкований» можно отнести и понятие «эффективность исполнения бюджета» (используется в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации»), являющееся основным при оценке качества расходования государственных средств.

Содержательная близость понятий бюджетной, экономической и социальной эффективности не всегда дает возможность количественно оценить эффективность исполнения бюджетов разных уровней, которая должна определяться достижением поставленных целей социально-экономического развития страны На практике оценка эффективности исполнения бюджета сводится к оценке именно «исполнения» анализируется динамика макропоказателей, фактическая по сравнению с принятой в расчет бюджета, доведение государственных средств до получателей, нарушения в финансировании отдельных статей и тд Акцент делается на процесс движения бюджетных средств, а главное — достижение целей социально-экономического

развития на основе эффективного использования бюджетных средств - остается на втором плане

В методологическом аспекте проблемой, заслуживающей внимания, является уточнение понятий «нецелевое использование средств», «нерациональное использование средств», «неэффективное использование средств» Недоработки с понятийным аппаратом приводят к трудностям при квалификации выявленных фактов нарушений, различному толкованию ситуаций в каждом конкретном случае, создают возможность безнаказанного расхищения или неэффективного использования средств В литературе встречаются попытки «совместной трактовки» показателей эффективности контроля, например, предлагается ввести «коэффициент объема нецелевого и неэффективного использования»4, с чем вряд ли можно согласиться Если категория «эффективность» связана с соотношением затрат и результатов, то можно говорить о результативном и экономичном использовании бюджетных средств «Результативность» можно трактовать как получение определенного позитивного результата при расходовании средств, а «экономичность» связать с расходованием средств за товары и услуги по минимальной цене (тарифу), на приемлемых по срокам и порядку оплаты условиях При экономичном использовании бюджетных средств финансовые затраты на выполнение государственных нужд должны быть относительно минимальными и, как правило, на уровне или ниже нормативных показателей Представляется необходимым более тщательное научно-правовое обоснование понятия «неэффективное использование бюджетных средств», используемое в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но не раскрытое в полной мере для пресечения этого явления

Для описания аудита эффективности используется ряд терминов -«аудит эффективности работы», «аудит денежных средств», «аудит деятельности руководителей», «аудит производства», «общий аудит» В данном случае мы будем использовать термин «аудит эффективности использования государственных ресурсов» (контроль эффективности использования) Аудит эффективности касается оценок экономии, производительности и результативности

Основываясь на принципах эволюционного подхода применительно к развитию такой сложной системы управления, какой является государственный финансовый контроль, представляется целесообразным использовать термин «целостно-эволюционный подход», учитывая определенную ограниченность понятия «единой системы

4 Жуков В А , Опенышев С П Государственный финансовый контроль - М , 1994

18

государственного финансового контроля»5 Это связано с практической невозможностью обеспечить «единство» системы, отличающейся различием целей и задач, решаемых ее субъектами (Счетная палата РФ, Минфин РФ и др ), а также особенностями форм и видов контрольных действий, применяемых к различным объектам и сферам финансового контроля Поэтому более обоснованным является использование категории «целостности» применительно к государственному финансовому контролю, учитывая тенденции к постоянной трансформации целей, задач, форм, методов, организации финансового контроля под влиянием изменения внешней и внутренней среды функционирования объектов контроля

Эффективность использования государственных ресурсов во многом зависит от целенаправленного и результативного взаимодействия сложных элементов в триаде парламент - бюджетный процесс -государственный контроль использования бюджетных средств Актуальность их выделения вызвана необходимостью показать важность каждого из элементов и их взаимообусловленность в решении одной из главных государственных проблем - эффективного использования экономического потенциала государства

В работе акцентируется внимание на усилении «парламентского бюджетного активизма» для обеспечения прозрачности и эффективности использования государственных ресурсов. При определенной доле условности понятие «активизм» достаточно точно может отразить степень влияния парламента на бюджетный цикл К основным формам такого влияния можно отнести следующие

• организацию парламентских органов соответствующего профиля Например, комитеты финансово-бюджетной и экономической политики играют главную роль в процессе бюджетного планирования, определении бюджетных ассигновании в намеченных объемах, оценке эффективности программ, проверке целесообразности финансовых операций и применения санкций в борьбе с нарушениями бюджетного процесса,

•депутатские запросы, связанные с расходом бюджетных ресурсов,

• заслушивание должностных лиц в парламенте,

• создание института независимых экспертов парламента, которые от имени этого органа проводят более глубокие (документированные) проверки компонентов бюджетного процесса

Парламент должен играть ключевую роль в осуществлении над-

5 Воронин Ю М Государственный финансовый контроль (вопросы теории и практики) -М Финансовый контроль, 2005

зора Усиление надзорной функции парламента становится все более актуальной задачей из-за обостряющейся коррупции как фактора, препятствующего эффективному управлению

Надо признать, что объем и уровень взаимодействия парламента и Счетной палаты Российской Федерации явно недостаточны В перспективе Счетная палата Российской Федерации должна стать реальным рабочим органом государственного финансового контроля, осуществляемого парламентом В последнее время роль парламента в зарубежной практике обеспечения подотчетности исполнительной власти значительно возросла, установлены специальные процедуры рассмотрения парламентом аудиторских отчетов по анализу эффективности государственных расходов

Россия едва ли не единственная страна, где сегодня нет полноценных инструментов парламентского расследования В Государственной Думе РФ даже заслушивания результатов исполнения федерального бюджета проходят достаточно формально Есть все основания утверждать, что ст. 34 Бюджетного кодекса РФ6 не реализуется в полном объеме Негативной оценки заслуживает и отсутствие в Бюджетном кодексе РФ рекомендаций в области противоправности (наказуемости) неэффективного использования бюджетных средств

В этой связи в диссертации определяются направления повышения эффективности и результативности контрольно-надзорных функций парламента, который должен стать реальным инструментом обеспечения национальных интересов в области использования ресурсов страны

Вторая глава «Теоретические основы, планирование и реализация аудита эффективности использования государственных ресурсов» посвящена исследованию теоретико-методологических проблем аудита эффективности, планированию его процесса, определению критериев и параметров, решению процедурных проблем проведения, включая выработку рекомендаций.

Возникновение аудита эффективности как особого вида контроля можно отнести к 70-м годам XX века, когда в Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977 г.) появился термин «аудит эффективности» Институционализация нового вида контрольной деятельности связана, во-первых, с повышением роли государственных финансов в экономике развитых стран, во-вторых, с развитием

6 "При составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств" (Бюджетный кодекс Российской Федерации Ст 34)

систем государственного финансового контроля, т к контроль только за распределением и расходованием государственных средств уже не отвечает потребности эффективного государственного управления, в-третьих, с необходимостью повышения эффективности систем контроля, особенно внутреннего (ведомственного)

В общей постановке аудит эффективности использования ресурсов представляет собой информационно-прозрачную, достоверную проверку деятельности экономических субъектов по использованию различного вида ресурсов Особая разновидность аудита эффективности - аудит эффективности расходования бюджетных средств, ориентированный на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей, но и включающий оценку эффективности, целесообразности и результативности бюджетных расходов Особенности данного аудита и реальности его проявления систематизированы в табл. 4.

Новая форма контроля обеспечивает расширение «поля финансового контроля» за пределы чисто формальных оценок распределения ресурсов и доведения их до конкретных экономических субъектов, комплексный анализ причин и факторов неэффективного использования государственных средств по отдельным бюджетополучателям, создание условий для активизации борьбы с коррупцией в органах государственной власти путем предоставления информации о реальном положении дел с использованием государственных средств

Таблица 4

Методологические особенности аудита эффективности бюджетных

средств и госуда! эственной собственности

Особенности Реальности проявления

1 Реальное использование принципов эффективности и экономичности бюджетных средств Осуществляется переход от простого распределения бюджетных средств к контролю за достижением заданных результатов с использованием наименьшего объема средств

2 Включение финансового контроля (в плане оценки эффективности) в схему формирования бюджета Усиливается ответственность разработчиков бюджета и активизируется фаза предварительного контроля бюджетного процесса

3 Стимулирование движения от «контроля исполнения» к «контролю принятия решений» Концентрируются усилия на экспертизе бюджета по макроэкономическим параметрам в соответствии со стратегическими целями развития государства и экономики

Особенности Реальности проявления

4 Повышение уровня системности контрольных функций Формируется реальный симбиоз функций контроля и активизация мониторинга исполнения бюджета, особенно по параметрам результативности

5 Повышение уровня ответственности субъектов контроля за использованием финансовых ресурсов и собственности Ответственность приобретает реальные очертания, выявляются причинно-следственные связи нарушений

6 Фактор перехода к «бюджетированию, ориентированному на результат» или «программно-целевому бюджетированию» с использованием индикативных методов планирования Формируется новая система бюджетного планирования, решающей становится схема «расходы-отдача» в аспекте оценки эффективности и экономичности использования ресурсов

В настоящее время экономика и общество вступают в новый этап развития, когда на первый план выдвигаются параметры эффективности и результативности Экономический подъем российской экономики становится реальностью, и его невозможно обеспечить без эффективного использования финансовых ресурсов государства Поэтому эффективное использование финансовых ресурсов государства становится важнейшим фактором роста

В диссертации рассмотрены проблемы становления аудита эффективности в России и его основные этапы этап зарождения, поиска схемы аудита, адаптированной к реформируемой экономике, этап активного институционального развития российского аудита (19931998 гг.), этап конституирования современной цивилизованной системы контроля и аудита (начало XXI века)7

В работе анализируются особенности категориальных трактовок аудита. Аудит эффективности в развитых странах мира, проводимый органами государственного финансового контроля, можно трактовать в двух аспектах расширительном и функционально-ориентированном

1. Аудит эффективности в расширительной трактовке проводится органами государственного финансового контроля как комплекс мероприятий по проверке органов государственной власти для оценки эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, воздействия этой деятельности на различные социально-экономические отношения, а также для выработки рекомендаций по дальнейшему повышению результатив-

7 При участии автора диссертационной работы подготовлены «Основные положения по аудиту использования государственных финансовых средств» (утверждены коллегией Счетной палаты Российской Федерации в 2005 г )

ности работы этих органов В расширительной трактовке можно выделить два основных сегмента аудита общая оценка деятельности органов государственного управления и оценка эффективности использования государственных (в основном бюджетных) финансовых ресурсов

2 Функционально-ориентированный аудит эффективности связан с оценкой результативности и экономичности использования бюджетных ресурсов, с определением уровня достижения конкретных целей за счет государственных средств при реализации мер бюджетной политики, государственных проектов и программ

В настоящее время развитые страны мира накопили значительный опыт осуществления аудита эффективности8 Он проводится зачастую одновременно с финансовым аудитом, что надо признать правильным, учитывая взаимосвязь этих видов аудита и возможность сократить расходы (при определенных отличиях и целях этих видов контрольной работы) В отличие от аудита финансовой отчетности, проводимого в соответствии с особыми требованиями и целями, аудит эффективности имеет более широкий предмет и в большей степени доступен для оценки и интерпретации (табл 5)

Таблица 5

Принципиальные различия в стандартах финансового аудита

и аудита эффективности

Финансовый ауд!гт Аудит эффективности

Основные задачи соблюдение законности, норм и правил составления финансовой отчетности Основные задачи оценка результатов деятельности объекта и характеристика использования государственных средств

Приводится по определенным требованиям и имеет четко определенные цели Имеет достаточно широкий спектр задач, допускает различные трактовки и интерпретацию результатов

Результаты представляются в стандартной форме с обоснованиями (документами) Результаты допускают вариантность трактовок, дискуссионность, используются не только документы, но и различного рода доказательства для оценки эффективности

Ориентируется на формальные параметры исполнения процедур распределения и использования государственных ресурсов Идеальный ориентир - оценка экономичности, результативности и эффективности использования государственных средств

Любой аудит начинается с выявления конечных целей, определяющих вид проводимого аудита и стандарты, которым необходимо

8 Аудит эффективности закреплен в аудиторских стандартах ИНТОСАИ В ряде стран (Канаде, Австралии) разработаны стандарты аудита эффективности Проводятся международные семинары по аудиту

следовать Виды аудита по их конечным целям классифицируются в стандартах как финансовый аудит и аудит эффективности Финансовый аудит способствует обеспечению подотчетности, так как он готовит независимые отчеты о достоверности представленной хозяйствующим субъектом финансовой информации, о системе внутреннего контроля и о соответствии требованиям законов и положений

Аудит эффективности неизбежно ведет к изменению отношений в схеме «бюджет-бюджетополучатели» Это касается необходимости получить большую свободу для маневра в рамках установленных бюджетных лимитов Должна быть упрощена схема использования ресурсов по статьям, периодам и срокам реализации средств Все эти меры должны сочетаться с усилением заинтересованности бюджетополучателей в эффективном расходовании средств и ростом ответственности за результат, что возможно только при повышении уровня доверия лицам, реализующим бюджетные средства

Значительное место в работе отведено разработке схемы-модели реализации аудита эффективности, центральным звеном которой является плановый сегмент, в рамках которого предлагается разработанная схема процесса стратегического планирования аудита

Процесс аудита реализуется в соответствии с определенными критериями, что обеспечивает целенаправленность и практическую ориентацию работы инспекторов От решения проблемы критериев зависят соответствие проводимой работы ее целям, а также ориентация контрольных органов на решение социально-политических проблем развития общества и государства Критерии проверки представляют собой объективные и выполнимые стандарты качества работы и контроля, с помощью которых можно осуществить оценку и анализ соблюдения соответствующих правовых норм и законов, адекватности имеющихся систем и процедур, результативности и рентабельности расходования средств

В диссертации систематизированы общие критериальные параметры использования государственных ресурсов. Нельзя смешивать оценки эффективности бюджетной политики с оценкой эффективности использования бюджетных ресурсов, так как при самой прогрессивной и эффективной бюджетной политике зачастую наблюдается неэффективное использование государственных бюджетных средств из-за их бесконтрольного расходования или нецелевого, коррупцион-но-криминального использования Эффективная бюджетная полн-

9 В практике ряда западных стран испочьзуется также термин "операционный аудит", однако представляется целесообразней (в содержательно-понятийном плане) использовать термин "аудит эффективности"

тика государства является важнейшей предпосылкой эффективного и результативного использования государственных ресурсов. II эта возможность превращается в реальность, в частности, при условии активного использования государственного финансового контроля.

С некоторыми допущениями можно выделить следующие общие критериальные параметры, которые могут использоваться при аудите эффективности уровень финансового обеспечения государством жизненно важных услуг, доля расходов на товары и услуги в расходах государственных учреждений, затратоемкость государственного обеспечения отдельных функций управления; соотношение эффективности государственного и частного финансирования (аналитический критерий) отдельных функций

Разработка рекомендаций по улучшению системы управления или организации дела — важная особенность аудита эффективности Рекомендации необходимо разработать применительно к тем сферам, в которых появляются нежелательные результаты и зафиксированы значительные неблагоприятные воздействия

Разработка системы управления качеством "продуктов аудита" является логической ступенью в постоянном процессе совершенствования функционирования аудиторской службы В течение последних лет система контроля качества постоянно изменяется с учетом существующих рисков, сокращения бюджетов, расширения спектра проверяемых организаций и направлений деятельности (см табл б)

Таблица 6

Основные элементы системы управления качеством аудита_

Элементы управления качеством Условия и особенности реализации Используемые инструменты

Полномочия при управлении аудитом Аудит может быть проведен только при наличии полномочий Законодательное обеспечение Стандарты аудита эффективности Консультации

Независимость и объективность аудита Участники аудита не связаны с проверяющей организацией, беспристрастны и объективны Законы Стандарты по аудиту Кодекс аудитора

Организационно-методическое обеспечение аудита Разработана методология аудита, процедуры и особенности Определены условия обеспечения информацией Аудиторы и специалисты Программно- методическое обеспечение Механизмы обновления методик и процедур

Элементы управления качеством Условия и особенности реализации Используемые инструменты

Консультационное обеспечение Привлечение узких специалистов и профессионалов в зависимости от объекта аудита Консультанты, ученые, специалисты, консалтинговые организации

Безопасность и сохранность информации Наличие системы безопасности и конфиденциальности Ограничение доступа к информации Хранение Стандарты безопасности Процедуры допуска Правительственная политика безопасности

Руководство и надзор Обеспечение эффективного уровня руководства, использование потенциала, эффективный надзор за сотрудниками Кадровая политика Стандарты Программы подготовки

Управление результативностью Обеспечение обратной связи при аудите, доступ к мониторингу, аналитическая компетенция сотрудников Стандарты Система обратной связи Консультирование, мониторинг

Непрерывное совершенствование Постоянная оценка результатов, корректировка методик аудита, уточнение критериев, активное использование современных методик анализа Совершенствование программы аудита и практических мер

Глава третья диссертации «Организационно-структурное обеспечение аудита эффективности» включает решение таких проблем, как определение условий обеспечения «прозрачности» при проведении аудита, формирование и конституирование стандартов аудита эффективности, разработка структурной схемы реализации контрольных функций государства, уточнение роли Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля за эффективным использованием государственных ресурсов

Аудит эффективности базируется на применении системы стандартов В работе различаются и систематизируются стандарты изучения, обследования, отчетности и стандарты эффективности использования средств Использование стандартов позволяет при систематизации результатов проверки выйти на объективную оценку доказательств, сопоставленных с критериями Стандарты аудита эффективности использования государственных ресурсов важны для контроля и оказания содействия в работе государственным организациям Эти стандарты представляют собой не просто кодификацию современных методов, а включают понятия и те области аудита, которые находятся в процессе развития и являются важными для целей отчетности, достигаемых при проведении аудита

Организационно-обеспечивающий сегмент аудита в диссертации представлен рекомендациями по стандартам организации аудита

(включая стандарты отчетности), подготовки аудиторских отчетов, оценки их содержательности, мерами по обеспечению полноты, точности, объективности, ясности и лаконичности. К основным стандартам организации проведения аудита относятся планирование аудита, организация работы аудиторов, обеспечение соответствия выводов аудита нормативным правилам и законодательству, обеспечение доказательной базы аудиторских заключений, наличие действенной системы контроля за процессом и результатами аудита

В диссертации представлена структурная схема реализации контрольной функции государства, определены ключевые сферы и организации, нуждающиеся в контроле

Государственный финансовый контроль необходимо зафиксировать как самостоятельную функцию государства, регулируемую правовыми нормами, а не только как систему мероприятий, осуществляемых законодательными и созданными ими контрольными органами Система государственного финансового контроля (как важнейшей функции государственного регулирования) требует незамедлительной корректировки базовых координат, что положит начало новому этапу в процессе государственного контроля Это обусловлено, во-первых, глобальными проблемами трансформации роли государства в экономическом развитии, во-вторых, переориентацией контроля с выявления нарушений и отклонений в использовании средств при движении государственных финансовых потоков на слежение за правильностью постановки бюджетного процесса и эффективным использованием государственных ресурсов (см табл 7)

Таблица 7

Систематизация основных направлений государственного финансового контроля органами власти (субъектами РФ)_

Органы контроля Основные направления контроля

Счетная палата РФ Использование средств федерального бюджета Использование федеральной собственности Законность предоставления федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ Аудит эффективности

Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ Целевое использование средств, выделяемых из бюджета и государственных внебюджетных фондов Контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями и получателями бюджетных средств

Департамент ГФК и аудита Минфина РФ, на уровне субъектов РФ - Росфиннадзор России Целевое использование средств федерального бюджета Поступление доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности Рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фоцдов и других федеральных средств

Органы контроля Основные направления контроля

Федеральное казначейство Предварительный и текущий кош-роль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей. распорядителей и получателей бюджетных средств

Федеральная налоговая служба РФ Контроль за соблюдением налогового законодательства всеми участниками налоговых отношений, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и неналоговых платежей в бюджет и внебюджетные фонды

Федеральная служба экономических и налоговых преступлений МВД РФ Обеспечение законности и правопорядка в налоговой сфере Орган, являющийся составной частью сил обеспечения экономической безопасности России

Федеральная таможенная служба РФ Контроль за соблюдением налогового законодательства при ввозе товаров на таможенную территорию России и вывоз с нее

Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю Соблюдение действующего законодательства при осуществлении валютных и внешнеэкономических операций

Представительная власть призвана устанавливать общие принципы организации и осуществления финансовой и хозяйственной деятельности, а исполнительная - максимально эффективно применять их на практике.

Становление современной системы государственного контроля во многом связано с принятием в 1995 г Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и образованием Счетной палаты Российской Федерации как постоянно действующего органа государственного финансового контроля Это единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены специальным законом Все это позволяет говорить о Счетной палате Российской Федерации как об одном из современных инструментов повышения эффективности экономики страны

Представляется весьма важной наметившаяся возможность использования аналитического инструментария Счетной палаты Российской Федерации для диагностирования финансово-экономического состояния России, выявления узких мест, опасных тенденций в финансово-бюджетной сфере В то же время, по нашему мнению, больший акцент должен быть сделан на фактах коррупци-онно-криминального порядка, несущих угрозу национальным интересам страны в области экономики

Учитывая, что в России формируется единая денежно-финансовая система и единое экономическое пространство, единой, а точнее г/е-лостной, должна быть и система государственного финансового

контроля, в которой Счетная палата РФ должна занять место высшего органа, а контрольно-счетные органы субъектов России с ней функционально взаимодействовать на паритетной основе Современная роль Счетной палаты Российской Федерации вытекает из новых политических условий, складывающихся в стране Счетная палата Российской Федерации должна работать там, где есть бюджетные средства, где необходима оценка эффективности государственных расходов К числу стратегически-приоритетных задач Счетной палаты Российской Федерации на ближайшее время можно отнести следующие

1 Решение проблем реального возврата использованных нецелевым образом бюджетных средств, активизация работы по годовой ревизии федерального бюджета

2 Усиление работы по анализу финансовых рисков в сфере формирования и использования стандартов государственного аудита, внедрение современных стандартов отчетности

3 Предоставление заключений о предпродажной подготовке и начальной цене приватизируемых предприятий, имеющих стратегическое значение

4 Повышение эффективности контроля за состоянием налогового процесса и сбором налогов в регионах, отраслях экономики и крупных хозяйственных комплексах (по специальным методикам контроля, ориентированным на бюджетные приоритеты)

5 Повышение качества комплексных финансовых проверок субъектов РФ

Можно с определенной долей условности считать активизацию деятельности Счетной палаты Российской Федерации стратегическим резервом, включение которого в реальный бюджетный процесс является насущно необходимым современной экономике России

Глава четвертая работы «Государственные финансы и бюджетный процесс как объект контроля» направлена на обеспечение повышения роли государственных финансов в развитии экономики с использованием механизмов контроля, ориентированных на эффективность и результативность бюджетного процесса Исследуются направления активизации контроля реализации государственных программ и проектов, определяются особенности и формы использования аудита эффективности национальных проектов

В настоящих условиях наблюдаются позитивные тенденции в трансформации бюджетного цикла и контроля за его реализацией К основным из них можно отнести повышение уровня комплексности системы реализации бюджетного цикла и контроля за ним, осно-

ванного на сочетании традиционных методов бюджетного процесса с современными формами и технологиями, переход на трехлетний бюджетный цикл, активизацию контроля над использованием государственных активов, ориентацию бюджетного процесса и контроля за его реализацией на эффективность и результативность использования государственных ресурсов, с активным включением аудита эффективности в этот процесс.

В России, наряду с оперативным контролем, начинает выстраиваться триединая схема контроля бюджетного процесса

• контроль бюджетного процесса на проектно-прогнозной стадии с целью возможной оценки реализуемости выработанной бюджетной политики (так называемый предварительный контроль),

• контроль комплекса работ по распределению и доведению финансовых ресурсов до получателей (контроль исполнения, так называемый последующий),

• контроль эффективности использования бюджетных ресурсов (аудит эффективности), направленный на оценку результативности и экономичности расходов

Аудит эффективности использования бюджетных средств можно оценить как «недостаточно реализуемый элемент» триединой формулы контроля бюджетного процесса Его применение носит в настоящее время фрагментарный характер, нет надлежащего методического обеспечения, он не конституирован в нормативно-правовом плане, что обусловливает случайность и выборочность аудиторских проверок эффективности расходов Контроль на стадии "проектирования бюджетных расходов" (разработка бюджета) слабо обеспечен в методическом, организационном и финансовом плане Необходимо усилить прогнозно-проектную стадию финансового контроля

Этим перечнем не исчерпывается набор ограничений и недоработок в схеме бюджетного процесса и контроля над ним Одной из центральных проблем, к сожалению, все обостряющейся, является информационно-расчетная база бюджета, слабость которой во многом позволяет реализовать различные коррупционно-криминальные схемы увода государственных финансовых ресурсов

Следует сказать, что федеральный бюджет России с каждым годом все больше теряет характер документа, базирующегося на доброкачественной расчетной основе, т к при его разработке используются условные параметры, принятые без какого-либо аналитического и расчетного обоснования

Аудит эффективности должен постепенно и планомерно вписываться в общую схему государственного контроля

В условиях формирования современной системы государственного регулирования меняются многие традиционные функции, связанные с реализацией целевых программ В частности, это касается контрольных функций Вместо всеобъемлющего жесткого контроля над реализацией большинства параметров программ должна быть создана система контроля, включающая «мягкие» аналитические инструменты, специальные системы контроля, которые помимо анализа финансовой деятельности проводят анализ сроков, затрат, воздействий программных мероприятий и других переменных функционирования программ

В диссертации осуществлен экспресс-анализ результатов проверок, проведенных в 2004-2005 гг. Счетной палатой РФ по использованию средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ в 29 субъектах РФ10. По результатам экспресс-анализа контрольных проверок можно выделить следующие негативные проявления неэффективной реализации программ

- основное нарушение связано с недофинансированием программ, в частности, в 2004 г. по пяти ФЦП исполнение бюджетных назначений составило от 94,4 до 99,7%. Есть и более существенные отклонения в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» полностью не финансировалось 12 субъектов Российской Федерации на общую сумму 1 060 000 тыс рублей, или 42,4% от общего объема, предусмотренного на эту программу (в 2005 г ),

- кратковременность заключенных договоров на финансирование мероприятий программ (3-6 месяцев),

- неравномерность финансирования мероприятий программ;

- неполное освоение выделенных средств (например, в 2004 г. менее чем на 75% освоили средства Новосибирская, Курганская, Калужская области и др ),

- участие инвесторов при реализации ФЦП зачастую не подтверждалось заключением договоров по долевому участию в финансировании мероприятий со всеми их участниками (Республика Дагестан, Калмыкия),

- включение в финансирование объектов без предоставления про-ектно-сметной документации,

- слабое информационное обеспечение реализации ФЦП

Основным бюджетным критерием обеспечения в будущем эффективного контроля ФЦП является возможность федерального бюджета в полной мере профинансировать программы без ущерба

10 Ряд из указанных проверок были проведены под руководством автора работы

31

для внепрограммной части бюджета и без образования его дефицита Этот критерий может быть назван критерием бюджетной достаточности. Он должен строго соблюдаться, иначе проблемы контроля «недофинансированных» программ превращаются в фикцию

Другим важным бюджетным критерием является полнота финансирования на весь срок реализации в соответствии с последовательностью осуществления работ, определенной каждой ФЦП

Важным бюджетным критерием формирования и контроля реализации ФЦП является возможность привлечения на их реализацию внебюджетных источников финансирования Это особенно важно для ФЦП развития регионов Дело в том, что одним из источников их финансирования являются бюджеты субъектов Российской Федерации, которые сегодня крайне напряжены

В диссертации анализируются проблемы контроля новой сферы государственных расходов - национальных проектов и даются рекомендации по повышению его эффективности Контроль национальных проектов является особой сферой государственного финансового контроля Бюджетно-финансовое обеспечение реализации национальных проектов имеет значительные особенности по сравнению с другими сегментами бюджетных расходов

Национальные проекты представляют собой специфическую форму государственного индикативного регулирования Их существенное отличие от ранее использовавшихся (и сейчас используемых) программно-целевых форм планирования связано, во-первых, с уровнем реализации проекта, учитывая, что статус «национального проекта» обуславливает и соответствующий уровень отношения к ним (специальная система управления, президентский контроль, приоритетность в бюджетных проектировках), во-вторых, с масштабностью решаемой проблемы, и, в-третьих, с социалыю-жизнеобеспечиваю-щей ориентацией проектов Реализация национальных проектов сопровождается кардинальным реформированием соответствующих отраслей, что обуславливает модернизацию схемы их финансирования и естественно государственного контроля над использованием финансовых ресурсов По отдельным национальным проектам можно выделить ряд спорных, а зачастую и негативных решений, достоверность которых должны подтверждать контроль и аудит эффективности используемых средств

Все это потребовало новую модификацию функций аудита, ориентированных на социальные услуги. Выделение данных функций аудита достаточно условно, однако в содержательно-функциональном плане этот вид контроля, который скорее можно назвать «функ-

циональпой областью контрольной деятельности», чрезвычайно важен Учитывая новизну и сложность государственного регулирования и финансирования социальных проектов, их национальный масштаб, очевидно, имеется необходимость в теоретико-методическом и практическом обосновании подходов к организации контроля реализации этих проектов В настоящее время отсутствуют специальные методические разработки по контролю реализации социально ориентированных национальных проектов.

Проведение качественного аудита реализации национальных проектов требует, чтобы, во-первых, средства межбюджетных трансфертов, передаваемых регионам для реализации нацпроектов, имели определенное целевое назначение в рамках функциональной классификации бюджетов (федерального и региональных), во-вторых, в документах о предоставлении и распределении межбюджетных трансфертов должны быть определены конкретные цели и результаты (поэтапные и конечные), а также нормативы затрат на достижение конкретных целей и результатов Реализация национальных проектов должна стать проверкой степени профессионализма системы государственного контроля, ее способности решать стратегические задачи, связанные с эффективностью использования финансовых ресурсов

Резюмируя анализ проблем контрольного плана, связанных с национальными проектами, считаем целесообразным реализацию следующих мер

1. Разработка научно-методических рекомендаций по контролю использования государственных финансовых средств на их реализацию, так как имеющийся контрольно-методический инструментарий не в полной мере ориентирован на отслеживание и оценку таких сложных финансовых и социально-экономических процессов, какими являются национально-ориентированные программы (проекты)

2 Нормативно-правовое определение целей, функции и задач контрольных органов, осуществляющих контрольно-аудиторские функции при реализации национальных проектов, а также форм взаимодействия этих органов с парламентом, Правительством Российской Федерации, органами управления субъектов РФ

3 Встраивание механизмов разработки, утверждения и реализации проектов в бюджетный и контрольно-ревизионный процесс, реализуемый соответствующими органами

4. Обеспечение максимальной прозрачности и гласности в отношении расхода госресурсов и мер, реализуемых в рамках национальных проектов

Глава пятая «Аудит эффективности и результативности го-

сударственной собственности и активов» посвящена анализу государственных активов и ресурсов как особой сферы применения аудита эффективности, решению проблем активизации использования государственной собственности в подъеме экономики страны, оценке результативности приватизационного процесса

Становление развитой рыночной экономики предполагает формирование современного государственного сектора В переходный период государственное хозяйство должно претерпеть коренные преобразования, предусматривающие реализацию двух процессов Во-первых, государственный сектор «сжимается» в размерах в результате передачи многих объектов и части ресурсов в частный сектор Во-вторых, происходит радикальная трансформация бывшего «социалистического» государственного сектора в государственный сектор рыночной экономики По мере развития государственного сектора и концентрации в его рамках крупных и растущих объемов общественных ресурсов возрастает актуальность проблемы экономической эффективности государства, решение которой связано с использованием эффективного контроля

В формировании современной экономики страны эффективная государственная собственность занимает одно из важнейших мест И путь к превращению государственной собственности в эффективную, востребованную, определяющую стратегические возможности российского государства недостаточно обеспечен в идео-лого-теоретическом, методологическом и практическом планах, слабо контролируем

Недооценка роли национального богатства страны в процессе приватизации во многом связана с тенденциями развития государственной собственности Отсутствие инвентаризации собственности, недостаточная легитимность федеральной, региональной и муниципальной собственности, неразработанность системы кадастров, неэффективный менеджмент государственной собственности, почти полное отсутствие контроля за эффективностью использования собственности, криминальные процессы «размывания» собственности, рейдерство и другие негативные тенденции предопределяют состояние этого важнейшего сегмента экономики страны

В последнее время государство, «увлекшись» проблемой «налого-сбора», ослабило контроль за эффективным использованием своей собственности Акцент либерального реформирования на выполнении государством в основном функций установления «правил игры» снизил внимание Правительства Российской Федерации к государственной собственности, ресурсам государственно-общественной ори-

ентации Во многом это явилось причиной «разбазаривания» ресурсов, воровства, снижения капитализации госсобственности и падения инвестиционной привлекательности экономики России.

В этих условиях необходимо усилить роль государственных финансово-контрольных органов в решении двух основных задач, во-первых, проведение инвентаризации госимущества, выявление коррупционных ниш, обеспечение использования госсобственности для подъема экономики страны, во-вторых, способствовать формированию стратегически ориентированной на эффективные схемы управления, распоряжения и контроля за госсобственностью

Проблема эффективного контроля за использованием государственной собственности требует применения не отдельных фрагментарных мер (контроль за приватизационными сделками, поступлением средств в бюджет и др ), а введения реального, востребованного властью, всеохватывающего, системного и стратегически ориентированного аудита эффективности госсобственности

Актуальность и необходимость широкого использования данного инструмента обусловлена наличием комплекса нарушений, негативных, криминально-коррупционных тенденций в области использования государственной собственности, требующих неотлагательной нейтрализации (см табл 8)

Таблица 8

Систематизация основных нарушений в сфере распоряжения государственной собственностью и меры их нейтрализации*_

Сущность нарушения Оценка последствий Меры по нейтрализации нарушений

1 Отсутствие гарантий защиты прав государства как собственника (недоработка приватизационного законодательства) Коррупция, криминал, нанесение урона бюджету и населению страны Принятие законов «Об имуществе», «Об иммунитете государства и его собственности», «О национализации», «Об отнесении государственного имущества к федеральной собственности»

2 Отсутствие критериев отнесения предприятий к числу имеющих значение для обеспечения национальной безопасности Снижение уровня национальной безопасности, рост безработицы, падение экспортного потенциала Выработка критериев и правовой базы формирования списка предприятий национального жизнеобеспечения

3 Широкая практика криминальных банкротств предприятий Активизация рейдер-ства, криминала, коррупции, нанесение ущерба государству Корректировка законодательства о несостоятельности (банкротстве)

Сущность нарушения Оценка последствий Меры по нейтрализации нарушений

4 Отсутствие четкого разграничения собственности на федеральную, региональную, муниципальную Возникают споры и неэффективное использование собственности Конкретизация схемы разграничения собственности, привязка ее к разграничению предметов ведения Центра и субъектов РФ

5 Отсутствие правового обеспечения национализации собственности Ущемление интересов государства, в частности нарушением приватизационных условий Разработка правового обеспечения восстановления нарушаемых прав государства как собственника

6 Нарушение порядка участия финансовых контрольных органов в кредитно-денежной оценке приватизируемого имущества Неэффективное использование госимущества Активизация контроля эффективности использования госсобственности, поступления средств от госимущества в бюджет, управления госсобственностью

7 Коррупция в сфере использования госсобственности Снижение финансовых возможностей государства в решении стратегических проблем развития экономики Придание борьбе с коррупцией системного характера, эффективности, реальности и неотвратимости

* Систематизация осуществлена с использованием Аналитической записки Счетной палаты Российской Федерации с анализом приватизации государственной собственности в Российской Федерации в 1999-2003 гг - М , 2005

В диссертации предлагается и обосновывается необходимость активного применения аудита эффективности использования государственной собственности, состоящего из двух основных этапов

1 Оценка институциональных и нормативно-правовых актов по повышению эффективности управления использования госсобственности, выработка рекомендаций по их корректировке и формирование соответствующих условий для их реализации

2 Аудит эффективности госсобственности в отдельных отраслях

Анализ основных нормативно-правовых актов по управлению государственной собственностью позволяет сделать вывод о том, что единой законодательной основы дчя построения эффективной системы управления государственной собственностью, в том числе находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, пока не создано

Автор стоит на позиции, что государственный контроль смешанной формы собственности имеет важные особенностн В России формируется специфическая модель смешанной экономики

36

Процесс этот развивается спонтанно, без соблюдения необходимых устойчивых пропорций между организациями разных форм собственности, формирования эффективных контрольных механизмов государственных сегментов собственности Приватизация не только подтолкнула процесс трансформации госсобственности, но и выявила необходимость выработки современной системы правового обеспечения ее функционирования и особенно контроля этих процессов

В работе значительное место отводится контролю за приватизацией Доходы России от приватизации составили всего лишь 0,2% объема ВВП (за 1993-2003 гг) Приватизация 145 тыс предприятий принесла федеральному бюджету 9,7 млрд долларов Критический анализ'1 этого процесса, проведенный Счетной палатой РФ, существенно повлиял на настоящий этап приватизационного процесса Так, в 2006 г ожидается поступление в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества 31 млрд руб По данным Минэкономразвития России, объем этих доходов к ВВП в 2006 г составит 0,13%

С определенными допущениями можно говорить об однородности двух разновидностей аудита эффективности использования государственных ресурсов И аудит приватизации, и аудит эффективности использования государственных активов в стратегическом плане связаны с оценкой и контролем за использованием государственных активов Главное отличие - это целевая ориентация данных видов контрольных действий

Аудит приватизации связан с оценкой и контролем реформационно-го процесса преобразования государственной собственности В идеале, приватизация была ориентирована на передачу госсобственности в частные руки с целью повышения эффективности ее использования

Учитывая многие нарушения, сопровождающие процесс приватизации, задача аудита эффективности использования госактивов представляется двоякой Во-первых, нейтрализовать негативы приватизационного процесса, повысить уровень легитимности происходящих с собственностью процессов Во-вторых, проконтролировать процессы становления эффективных методов использования бюджетных ресурсов и государственной собственности И эта задача превращает аудит эффективности из простого контрольного механизма в инструмент, способствующий на основе оценок ситуации с госактивами выработке цивилизованной государственной финансовой политики, а также политики трансформации государственной

" В процессе ретроаналнза приватизации за период 1993-2003 гг, проведенного Счетной палатой РФ, активное участие принимал автор работы

собственности с учетом рыночных реалий, что возможно только при обеспечении прозрачности и точности информации о структуре собственности и составе ее владельцев.

Анализ показывает, что органы исполнительной власти практически не создали нормальных нормативно-правовых условий для проведения приватизаг{ии Особенно неэффективно работали на первом этапе органы финансового контроля Например, как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации (1998-2004 гг.), Российским фондом федерального имущества не был регламентирован порядок осуществления контроля выполнения инвестиционных обязательств по заключенным договорам, а контроль выполнения инвестиционных условий осуществлялся недостаточно эффективно В результате из 81 договора, срок выполнения инвестиционных обязательств по которым истек, по 49 договорам выполнение инвестиционных обязательств осуществлялось с существенными нарушениями К основным недостаткам плана приватизации можно отнести слабый контроль федеральных органов за деятельностью своих территориальных органов, несоблюдение территориальными управлениями госимуществом антимонопольного законодательства, нарушение процедуры и сроков принятия решений о приватизации, передачи прав собственности, продажу акций по несоответствующей цене, отсутствие учета производственных особенностей предприятий, что нарушило их технологические связи, бесконтрольность (существующую до сих пор) процесса скупки иностранными лицами пакетов акций стратегически и экономически значимых предприятий (продажа 34% акций АО «Авионика», 16,3% акций АО «Тушинский машзавод», 16% акций АО «Курский прибор», пакета акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного комплекса, 34,4% акций РАО «ЕЭС России» и др )

Несмотря на позитивные сдвиги, государственный контроль в сфере государственной собственности по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти

Необходимо законодательно урегулировать процедуры осуществления внешнего государственного контроля над ходом приватизации и постприватизационным развитием предприятий, включая стадии разработки и выполнения прогнозных планов (программ) приватизации, подготовки государственного имущества к приватизации, непосредственной реализации приватизационных процедур, анализа выполнения новым собственником взятых обязательств

В экономической литературе все чаще высказывается мнение о

необходимости обеспечить «прозрачность итогов приватизации», оценить, сколько на нее потрачено, а сколько украдено Происходит это не для «революционной корректировки» итогов приватизации, а с целью придания легитимности «новообразованиям» российского капитала и выработки толерантной цивилизованной схемы дальнейшего приватизационного процесса

Предлагаемая в работе система мер должна быть ориентирована на возврат веры в законность права собственности и перераспределение доходов от использования природных ресурсов

В шестой главе «Стратегическая перспектива формирования единого пространства контроля и обеспечения безопасности использования государственных средств» анализируется состояние контроля эффективности использования государственных ресурсов в аспекте обеспечения экономической безопасности страны, обосновываются рекомендации по системе формирования единого пространства государственного финансового контроля России

Проблема экономической безопасности никогда не существовала и не существует сама по себе, поскольку является производной от задач развития экономики, обеспечения экономического роста Конкретное содержание отдельных параметров угроз экономической безопасности может измениться в зависимости от сложившихся в данный период условий, в частности, в области использования государственных ресурсов

Основные задачи по повышению действенности бюджетной политики должны рассматриваться через призму стабилизации экономического роста как фактора обеспечения экономической безопасности В этой связи наиболее целесообразным следует считать двухэтапное и двухуровневое решение проблемы Первое - достижение сбалансированного состояния бюджета и жесткий контроль за его использованием Второе — создание условий для того, чтобы это состояние было устойчивым, те необходимо разработать систему индикаторов, контрольных параметров, обеспечивающих заблаговременное выявление негативных факторов, нарушающих бюджетный баланс, и механизм его поддержания в устойчивом состоянии

Возникает необходимость исследования и обоснования целесообразности дополнения системы деятельности контрольных органов РФ контролем за обеспечением финансовой безопасности РФ в ходе бюджетного процесса Требуется разработка соответствующей нормативно-правовой базы, включая определение внутренних и внешних угроз, а также критериев, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими

ущерб финансовой безопасности Российской Федерации

Конкретизация сферы обеспечения финансовой безопасности делает особенно актуальной проблему усиления государственного контроля при решении практических вопросов снижения угроз безопасности в финансовой сфере Ключевые положения финансовой безопасности связаны с обеспечением устойчивости платежно-расчетной системы, нейтрализацией воздействия мировых финансовых кризисов и пресечением действий "теневых" структур по утечке капиталов за гранту, отмыванию денег и др Институты власти обязаны формировать систему защиты национальных экономических интересов, создавая особые механизмы, в том числе контрольные, и противостоять влиянию внутренних и внешних угроз экономическому развитию страны

Становится все более очевидным, что создание в России единого, целостного пространства государственного финансового контроля связано с совершенствованием законодательной базы деятельности органов государственного финансового контроля, четким распределением сфер их компетенции и обязанностей

Динамика контроля должна соответствовать структурно-функциональным преобразованиям объекта контроля К сожалению, учитывая определенный консерватизм организаций, в данном случае контрольных, их отставание от динамики объекта контроля обусловливает снижение в целом эффективность контрольной деятельности Представляется эффективной и надежной система контроля, адаптированная к условиям перехода от антикризисного регулирования к регулированию и контролю экономики, переходящей к устойчивому экономическому росту, встраиванию комплекса гибких инструментов, способствующих ликвидации причин кризисных явлений

В экономической литературе активно пропагандируется и обосновывается идея консолидации системы государственного финансового контроля Вместе с тем нам представляется правомерным использование вместо "единая система" понятия "целостная консолидированная система"12, учитывая, что речь идет не о соединении (интеграции, ассоциации, слиянии и др) различных контрольных органов, а об уточнении их функций, стратегической ориентации и взаимодействии. При этом основной целью целостной системы финансового контроля должно быть решение комплекса проблем взаимодействия контрольных органов для наиболее эффективного использования финансовых ресурсов государства

12 Данное понятие используется в ряде работ, в частности, см Чубаков ГН О консолидации системы государственного финансового контроля Финансовый контроль в Российской Федерации -М ИЭ РАН, 2002

Анализ имеющихся предложений и рекомендаций в области организации государственного финансового контроля позволяет сделать вывод о том, что они не обеспечивают комплексного, эффективного и цивилизованного решения проблемы создания целостной системы государственного финансового контроля в России.

В настоящее время в дискуссиях о будущем государственного финансового контроля в России можно выделить два основных подхода Первый основывается на усилении внутриведомственного контроля и предполагает дальнейшее развитие действующей схемы контроля Второй ориентирован на создание представительными органами власти специальных институтов контроля и превращение государственного финансового контроля в важнейшую функцию государства. Представляется, что второй подход в большей мере отвечает стратегическим потребностям развития российского государства, экономики и общества К основным проблемам стратегии формирования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации относятся

• создание единой системы методологического и информационного обеспечения органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной власти Российской Федерации,

• разработка механизмов взаимодействия и четкого разграничения полномочий контролирующих органов для исключения дублирования и параллелизма в работе, отладка механизмов ответственности контрольных органов законодательной и исполнительной власти за обеспечение экономической обоснованности государственных расходов, их эффективного использования и полноты поступления средств в федеральный бюджет,

• определение основных положений взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов,

• механизм реализации современной единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации

Какая концепция государственного финансового контроля будет принята, такую эффективность контроля и следует ожидать Государственным контролем должна быть охвачена вся система формирования и использования финансов страны сверху донизу, вплоть до муниципальных образований Использование аудита эффективности требует качественно нового, современного подхода к системе государственного финансового контроля, модернизации сложившихся в государстве систем управления Они должны быть ориентированы на цивилизованные методы развития, рациональное сочетание централизовано-государственных и рыночных начал, гаран-

тирующее эффективное, отвечающее национальным интересам развитие экономики России

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1 Монографии

1 Рябухин С Н Аудит эффективности использования государственных ресурсов-М Наука, 2004 - 17,75 п л

2 Рябухин С, Кпимантов С Аудит эффективности государственного сектора экономики Курс лекций - М Триада Лтд, 2005 - 16 пл (лично автора 10 п л)

3 Рябухин С, Кпимантов С Аудит эффективности государственного сектора экономики Курс лекций 2-е изд, доп - М Триада Лтд, 2006 — 19 и л (лично автора 12 п л )

4 Рябухин С Н Аудит эффективности использования государственных ресурсов - современная форма финансового контроля Система оценки результатов реализации ФЦП и подходы к проведению аудита эффективности национальных проектов / Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации Учебно-практическое пособие / Под общ ред С В Степашина - М,2006 — 5,5 п л (лично автора 1,2 п л)

2. Публикации статей в сборниках и журналах, рекомендованных ВАК для докторских диссертаций

1 Рябухин С Н Первые уроки аудита эффективности // ЭКО 2004 №4 -0,75 и л

2 Рябухин С Н Совет Федерации и Счетная палата России традиции и современность //Финансовый контроль 2004 №4 - 0,5 п л

3 Рябухин С Н Аудит эффективности в шахматном королевстве //Финансовый контроль 2004 №5 — 0,3 п л

4 Рябухин С Н Формирование доходного потенциала регионов в условиях реформы бюджетного процесса//ЭКО 2006 №10 -0,7пл

5 Рябухин С Н Мы можем выявить правонарушения, но не устранить //Финансовый контроль 2006 №3 - 0,5 и л

6 Рябухин С Н Межбюджетные отношения и региональные бюджеты в 2005 г // ЭКО 2004 №10 - 0,7 п л

7 Рябухин С Н Предстает большая работа О некоторых актуальных проблемах правового регулирования аудита эффективности использования средств федерального бюджета //Финансовый контроль 2006 №6 - 0,5 п л

3. Публикации статей в сборниках и журналах

1 Рябухин СН Актуальные вопросы межбюджетных отношений / Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации региональный аспект (сборник материалов) — М Изд Совета Федерации, 2004 - 0,7 п л

2 Рябухин СН Реформа местного самоуправления и формирование

доходной части бюджетов муниципальных образований / Проблемы и перспективы развития доходной базы субъектов Российской Федерации/Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Сборник материалов - М Изд Совета Федерации, 2005 - 0,6 п л

3 Рябухин СН Вопросы развития российских регионов/ Научные труды Международного Союза экономистов и Вольного экономического общества России - М, СПб, 2003 Т 12 (40) - 0,3 п л

4 Рябухин С Н Региональный аспект приватизации государственной собственности //ЭКО 2004 №7 -0,75пл

5 Рябухин С Н Время менять подходы //Финансовый контроль 2003 №4 - 0,5 п л

6 Рябухин СII Межбюджетные «овраги» //Финансовый контроль -

2004 - №1 - 0,5 п л

7 Рябухин С Н Бюджетное и налоговое законодательство, вопросов больше, чем ответов // Российская Федерация сегодня 2004 №7 0,75 п л

8 Рябухин СН Оценка эффективности распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов федерального бюджета России // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации 2004 №1-1,1 п л

9 Рябухин СН Оценка механизма распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и направления его совершенствования (Аналитическая записка) // Бюллетень Счетной палаты российской Федерации 2004 №6 — 1 п л

10 Рябухин СII С полной ли пользой работает бюджетный рубль7// Российская Федерация сегодня 2004 №13 -0,2пл

11 Рябухин СН Аудит эффективности использования государственных ресурсов — современная форма финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации 2004 №11 -0,5 п л

12 Рябухин С Н Проект федерального бюджета на 2006 год - первый шаг к организации бюджетного процесса, основанного на принципах экономичности, эффективности и результативности бюджетных расходов // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика 2005 №12-0,5 п л

13 Рябухин С Н Система оценки результатов реализации ФЦП и подходы к проведению аудита эффективности национальных проектов //Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика - 2006 0,6 п л

14 Рябухин СН Актуальные проблемы реформы местного самоуправления // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика 2005 №8 - 0,5 п л

15 Рябухин СН Межбюджетные отношения и реализация бюджета в

2005 году //Роль и задачи законодательных (представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в повышении эффективности управления и контроля за исполнением бюджетов

43

фективности управления и контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Материалы совместного совещания руководящих органов законодательной (представительной) власти и руководителей контрольно-счетных органов субъектов Федерации - Орел, 2004 - 0,4 п л

16 Рябухии СН Эффективное использование средств бюджетов -цель новой законодательной концепции о размещении государственного и муниципального заказа // Госзаказ 2006 №4 - 0,2 п л

17 Рябухин С Н Узкие места бюджетного федерализма // Российская Федерация сегодня 2006 №7 -1,5 п л

18 Рябухин СН Актуальные проблемы формирования проекта федерального бюджета на 2006 г //Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика 2006 №8 - 0,5 п л

19 Рябухин СН Актуальные проблемы государственных закупок и соблюдение принципов эффективности расходования бюджетных средств // Имущественные отношения в РФ 2006 №5 - 0,6 и л

20 Рябухин С Н Постоянно действующий круглый стол «Экономический рост России» /Материалы заседания «Социальная ответственность российского предпринимательства» Научные труды Международного союза экономистов и Вольного экономического общества России (Сборник материалов) - М СПб, 2005 - 0,2 п л

21 Рябухин С Н Аудит эффективности — современная форма государственного финансового контроля Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации Учебно-методическое пособие -М-СПб,2006 -0,2пл

22 Рябухин С Н Система оценки результатов реализации ФЦП и подход к проведению аудита эффективности национальных проектов Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации Учебно-практическое пособие - М, СПб, 2006 - 0,4 п л

23 Рябухин СН Первые итоги исполнения субъектами Российской Федерации Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Сборник материалов - М Издательство Совета Федерации, 2006 -0,3 пл

24 Рябухин СН Проект реализуется с отставанием // Бюджет 2003 №3 -0,2пл

25 Рябухин СН Актуальные вопросы реализации приоритетных национальных проектов // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика 2006 №8 - 0,3 п л

26 Рябухин СН Бюджет — 2007 // Российская Федерация сегодня 2006 №23 - 0,7 п л

Подписано в печать 13 02 2007 г Зак 12 , тир 100 экз объем 2,7 п л Москва, Институт Экономики РА11

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Рябухин, Сергей Николаевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. РОЛЬ КОНТРОЛЯ В ФОРМИРОВАНИИ ЭФФЕКТИВНОГО

ГОСУДАРСТВА.

§ 1. Государственный финансовый контроль в условиях формирования рыночного пространства экономики страны.

§2. Теоретико-методологические аспекты категории «государственный финансовый контроль».

§3. Проблемы трансформации системы государственного финансового контроля в современных условиях.

§4. Необходимость повышения уровня взаимодействия парламента, правительства и органов государственного финансового контроля.

Глава 2.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ПЛАНИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

РЕСУРСОВ.

§ 1. Теоретико-методологические основы аудита эффективности.

§2. Планирование аудита эффективности.

§3. Критерии и параметры аудита эффективности.

§4. Подготовка заключений по аудиту эффективности и выработка рекомендаций по их реализации.

Глава 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АУДИТА

ЭФФЕКТИВНОСТИ.

§1. Условия обеспечения финансовой и информационной «прозрачности» при проведении аудита эффективности.

§2. Формирование и конституирование стандартов аудита эффективности.

§3. Структурная схема сфер реализации контрольных функций государства.

§4. Счетная палата Российской Федерации и ее роль в обеспечении эффективного использования государственных ресурсов.

Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС КАК

ОБЪЕКТ КОНТРОЛЯ.

§ 1. Использование механизмов контроля для повышения роли государственных финансов в развитии экономики.

§2. Современные проблемы контроля бюджетного процесса при его ориентации на эффективность и результативность.

§3. Направления активизации контроля реализации государственных программ и проектов.

§4. Особенности и проблемы аудита эффективности реализации национальных проектов.

Глава 5. АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ И АКТИВОВ.

§1. Государственные активы и ресурсы как особая сфера применения аудита эффективности.

§2. Государственная собственность как важнейшая область применения аудита эффективности.

§3. Аудит эффективности приватизационного процесса.

Глава 6. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛОСТНОГО ПРОСТРАНСТВА КОНТРОЛЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БЕЗОПАСНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕСУРСОВ.

§1. Контроль эффективности государственных ресурсов в аспекте обеспечения экономической безопасности страны.

§2. Логика формирования целостного пространства государственного финансового контроля России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях"

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития экономики России явно обозначилась потребность в активизации инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы. Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие. Возрастает роль контрольных форм их реализации. Анализ практики показывает, что в настоящих условиях в стране функционирует конгломерат разобщенных звеньев государственного финансового контроля, зачастую контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств. Не выработаны реальные концептуальные подходы к формированию в стране современной системы государственного контроля, не решены проблемы его нормативно-правовой базы, отстает внедрение прогрессивных форм, видов и методов контрольной деятельности. Тем не менее, экономические функции государства развиваются, трансформируются, адаптируясь к новым условиям. Так, финансовый контроль активно переходит от традиционной проверки адресности, целесообразности и юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований к контролю эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов. Это обуславливает необходимость теоретического обоснования концептуальных подходов к его осуществлению. Следует в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российского государства.

В современных условиях имеются объективные предпосылки для внедрения нового вида государственного финансового контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов. Это требует определенных изменений, модернизации ряда сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (особенно бюджетного процесса), внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций финансовых ведомств страны и др. Возникает необходимость проведения большого объема научно-методической, организационно-практической и нормативно-правовой работы. Переход на новый вид финансового контроля использования государственных ресурсов, особенно в условиях реализации современной концепции бюджетной системы страны, основанной на результатах деятельности, становится одной из важнейших задач Счетной палаты Российской Федерации.

В этой связи очевидна актуальность данного исследования, ориентированного на анализ практики, выработку теоретико-методологических, организационных, нормативно-правовых основ аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности и практических рекомендаций по его внедрению.

Степень разработанности темы. Проблемы государственного финансового контроля в последние годы активно исследуются, имеется ряд серьезных публикаций, начал издаваться журнал «Финансовый контроль». Научной базой определения теоретико-методологических и концептуальных основ финансового контроля, реализации его основных видов и форм в рамках формирования единой системы выступает теория финансов. Этому посвящены исследования видных российских ученых, экономистов советского и современного периода, таких как

A.М.Александров, Э.А.Вознесенский, А.Г.Грязнова, С.А.Ситарян, Н.Г.Сычев,

B.К.Сенчагов, В.М. Родионова, С.И.Лушин, Б.З.Мильнер, Г.Б.Поляк и др.

В экономической литературе, посвященной теоретическим, правовым и методологическим проблемам финансового контроля, можно отметить работы Бело-бжецкого И.А., Бурцева В.В., Быстрякова А .Я., Башкайкиной Н.А., Володина С.А., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Князева В.Г., Овсянникова A.JL, Панскова В.Г., Погосяна Н.Д., Мезенцева Т.М., Опенышева С.П., Павлова Л.П., Романова А.Н., Романовского М.В., Рыбина В.И., Шеремета А.Д, Шохина А.Н., Шлейникова В.М., Хориной Л.Я. и др. В их исследованиях развиваются традиции российской системы финансового контроля и обосновываются современные тенденции ее совершенствования.

Новые условия предъявляют особые требования к развитию системы финансового контроля, которые реализуются путем внедрения современных форм и видов контроля, таких как конституционный аудит, аудит эффективности использования государственных ресурсов. Эти проблемы исследуются в работах Степашина С.В., Воронина Ю.М., Столярова Н.С., Саунина А.Н., Агапцова С.А., Терехова А.А. и др. Значительное влияние на развитие новых видов финансового контроля и аудита в России оказывают мировой опыт, методология и практика осуществления аудита эффективности высшими органами государственного финансового контроля развитых стран, материалы и документы специальных семинаров и конгрессов по проблемам аудита эффективности, проводимых ЕЗОСАИ, ЕВРОСАИ и др.

Несмотря на наличие определенного теоретического задела, можно констатировать недостаточность теоретико-методологического обоснования использования механизмов аудита эффективности государственных ресурсов. Очевидна ограниченность применения на практике уже имеющихся научных рекомендаций из-за их слабой теоретической проработки. Недостаточно фундаментальных научных работ, в которых исследуются возможности и преимущества аудита эффективности государственных финансовых средств, не ставшего пока повседневным инструментом государственных контрольных органов. Ощущается настоятельная необходимость в разработке системной методологии аудита эффективности, механизмов его реализации, на что и ориентировано настоящее исследование.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы являются комплексное обоснование теоретических и методологических основ аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях, выработка соответствующих практических рекомендаций. Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач: -обоснование повышения роли современных видов финансового контроля в формировании эффективного государства и единого рыночного пространства экономики страны;

-решение концептуально-стратегических и категориальных проблем развития государственного финансового контроля;

-разработка теоретико-методологических основ формирования нового вида контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов;

-формирование механизмов планирования организационно-структурного и информационного обеспечения аудита эффективности;

-обоснование направлений трансформации системы контроля бюджетного процесса и повышения роли Счетной палаты РФ в реализации на практике принципов аудита эффективности государственных ресурсов;

-выработка практических рекомендаций по аудиту эффективности федеральных и региональных программ, а также аудита национальных проектов;

-выявление особенностей применения аудита эффективности при оценке использования государственной собственности, включая аудит эффективности приватизационного процесса;

-разработка подходов к формированию целостного пространства государственного финансового контроля России с учетом активизации использования аудита эффективности, особенно в работе Счетной палаты Российской Федерации

Объектом исследования являются система государственного финансового контроля и отношения, связанные с обеспечением контрольного процесса использования государственных активов.

Предметом исследования являются принципы, инструменты, организация и правовые нормы реализации аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности в современных условиях.

Теоретической и методологической базой исследования являются теоретические принципы и положения фундаментальных концепций финансового контроля, обоснованные в трудах отечественных и зарубежных ученых. Методология исследования базируется на современных достижениях системного анализа, теории эффективности, теории социального государства, экспертных оценках, методах экономического анализа и синтеза, моделирования, а также теоретических концепциях и практике финансов, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития Российской Федерации и зарубежных стран, итогах научных исследований в области финансов и контрольных процессов их движения.

Информационная база исследования включает статистические и аналитические материалы Правительства РФ, Федерального Собрания, Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации, методические рекомендации по финансовому контролю, разработанные государственными контрольными органами страны.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в концептуальном обосновании повышения роли государственного финансового контроля и аудита в бюджетном процессе и управлении государственной собственностью, направленных на обеспечение эффективности и результативности использования бюджетных средств и государственной собственности, активизацию потенциала национальной экономики.

Основные положения, содержащие научную новизну и выносимые на защиту, состоят в следующем:

- разработаны теоретические и методологические основы повышения эффективности государственного сектора, его «прозрачности» и управляемости на базе обеспечения реального включения финансового контроля в процесс формирования цивилизованного эффективного государства, превращения контроля в активный элемент воспроизводственного процесса; обосновано органичное включение контрольной деятельности в процесс разработки бюджета по схеме «парламент -бюджетный процесс (Правительство РФ) - государственный контроль использования государственных средств и госсобственности», ориентированной на повышение результативности контрольно-надзорных функций парламента при активном использовании мандата на аудит эффективности;

- обосновано разграничение форм и видов контрольно-аудиторской деятельности с выделением и структурированием системы функционально-ориентированных видов государственного аудита (конституционный аудит, аудит эффективности приватизации госсобственности, аудит программ и национальных проектов, аудит финансовой безопасности); обоснована необходимость стратегического планирования и оценок риска в достижении целей и задач государства по сферам, подлежащим аудиторской проверке, эффективности использования государственных средств, с применением разработанной схемы критериальных параметров («соотношение бюджетных затрат и результатов их использования», «полнота реализации функций государства при данном объеме расхода ресурсов», «экономичность и результативность реализации программ и проектов», «эффективность использования госсобственности» и др.);

- разработаны теоретико-методологические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, ориентированного на активизацию контроля бюджетного процесса на всех стадиях, включая определение основных целей, форм аудита эффективности, оценку уровня достоверности информации, результативности, социального эффекта; обоснованы принципиальные отличия аудита эффективности (переход от формальных процедур контроля распределения и использования бюджетных средств к оценке экономичности, результативности и эффективности) от стандартов и приоритетов финансового аудита;

- предложена логическая последовательность ключевых процедур аудита эффективности (определение целей, выбор областей, тем и ресурсов аудита); разработана схема его стратегического планирования, включающая программу аудиторской проверки, систему критериев, параметров, оценки целесообразности, результативности и рисков расходования средств;

- определены условия обеспечения финансовой и информационной «прозрачности» аудита эффективности; предложена схема формирования и конституирова-ния стандартов аудита, включающая общие стандарты (профессионализм проверяющих, независимость, контроль качества) и стандарты регламента аудита; сформулирована сущностная основа доказательной базы аудита;

- дана оценка опыта регламентации и использования аудита эффективности в России, разработаны концептуальные основы стратегии активизации Счетной палаты Российской Федерации по обеспечению эффективности бюджетных средств и государственной собственности;

- выявлены позитивные тенденции в трансформации бюджетного процесса и контроля его реализации; систематизированы основные ограничения развития бюджетного процесса, сдерживающие его ориентацию на результативность и эффективность;

- определены направления активизации контроля выполнения государственных целевых программ, национальных проектов и программ регионального развития;

- проведена оценка приватизации (на основе комплекса специальных проверок Счетной палаты РФ); предложена стратегия приватизационного процесса в современных условиях; разработаны методологические основы аудита эффективности государственной собственности, снижающие риски коррупционно-криминальных нарушений в сфере управления и распоряжения ею; обоснованы предложения по пресечению случаев рейдерства;

- выработаны основы стратегии формирования единого, целостного пространства контроля, координации деятельности соответствующих органов, ориентации их на обеспечение эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности; определена роль и функции государственного финансового контроля и аудита в снижении угроз экономической безопасности страны.

Практическая значимость исследования. В работе обоснованы теоретико-методические и практические рекомендации по применению аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности. Предложены механизмы и инструменты планирования и организации аудита эффективности использования бюджетных средств и госсобственности, ориентированные на совершенствование и повышение результативности бюджетного процесса на всех этапах. Предлагаемый инструментарий может использоваться контрольными органами страны, прежде всего Счетной палатой РФ, для активизации государственного контроля, преодоления коррупционно-криминальных тенденций в использовании государственного бюджетно-ресурсного потенциала.

Важное значение имеют рекомендации по аудиту эффективности реализации целевых федеральных программ и национальных проектов, учитывая актуальность этой проблемы в современных условиях.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования используются Минфином России, финансовыми органами субъектов Российской Федерации при разработке федерального и региональных бюджетов, Минэкономразвития России при подготовке целевых федеральных программ, в работе Счетной палаты РФ при проверках и аудите эффективности реализации важнейших федеральных целевых программ («Юг России», «Развитие Калининградской области на период до 2010 г.», «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», «Электронная Россия» и др.).

При активном участии автора разработана «Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств» (принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23.04.2004, Протокол №13). Автором проведена отработка методики аудита эффективности и обучение специалистов Счетной палаты Российской Федерации на двух федеральных целевых программах: «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2002-2005 гг.». По результатам проведенного аудита эффективности разрабатывается уточненный нормативный документ, определяющий порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.

Предложения автора по совершенствованию межбюджетных отношений докладывались на Научно-экспертном совете при Председателе Совета Федерации РФ (2005, 2006 гг.). На расширенном заседании Комитета по бюджету Совета Федерации сделан доклад «Перспективы изменения бюджетного законодательства Российской Федерации» (2006 г.).

С учетом разработок автора Счетной палатой РФ подготовлена аналитическая записка «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 гг.» (утверждена решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 29.10.2004 №34), содержащая наиболее обширную и достоверную информацию об итогах приватизации за этот период.

Выводы, предложения и рекомендации диссертационной работы докладывались на научно-практической конференции «Роль и место контрольно-счетных органов при формировании и исполнении доходной части субъекта Российской Федерации» (г. Пермь, 2004 г.); IV (г. Бишкек, 2003 г.), V (г. Астана, 2004 г.) сессиях Совета руководителей высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств; VI (г.Москва, 2004 г.), VII (г.Москва,

2005 г.), VII (г.Красноярск, 2005 г.) конференциях Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации; семинаре-совещании «Пути совершенствования деятельности Счетной палаты Свердловской области» (Екатеринбург, 2004 г.); Первом Всероссийском совещании (конгрессе) по проблемам финансового контроля (Москва, 2006 г.); Всероссийской конференции «Госзаказ 2005» (Москва,

2006 г.) и др.

Автором подготовлен курс лекций «Аудит эффективности государственного сектора экономики», прочитанный в Московском государственном лингвистическом университете (2005 г.).

Публикации. Основное содержание работы отражено в публикациях автора общим объемом около 60 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Рябухин, Сергей Николаевич

•выводы, сделанные по результатам проверки, касающиеся каждой из целей, которые преследовала данная проверка.

Стандарты контроля над исполнением рекомендаций и итогов аудита эффективности (последующий контроль). Контролирующая организация должна следить за осуществлением мер по исправлению недостатков и выполнению всех рекомендаций и наиболее значимых выводов, сделанных в отчетах, до окончательного разрешения вопроса, когда потребность в последующей аудиторской работе отпадает. Практически речь идет о системе «последующего контроля» аудита эффективности. Последующий контроль включает следующие этапы:

1) своевременный, систематический обзор действий по выводам и рекомендациям аудита;

2)оценка того, смогут ли исправить положение предпринятые руководством меры по исправлению недостатков, на которые рекомендовано обратить внимание;

3)оценка того, насколько трудно или легко выполнить рекомендации;

4)определение необходимости дополнительной работы - как последующих мер, так и последующего аудита.

Последующую работу следует проводить в виде аналитических обзоров. В отчетах о последующей работе для законодателей необходимо предоставить достаточный уровень уверенности в отношении степени адекватности предпринятых мер по исправлению недостатков. Должна быть отработана система планирования (и предусмотрены расходы) по проведению последующих мероприятий аудита эффективности, чтобы иметь возможность реально оценить стоимость и реальность выполнения рекомендаций.

Аудит эффективности использования финансовых ресурсов и государственных активов находится в стадии становления, и, несмотря на то, что уже сделаны первые шаги в широком и активном его использовании (пока только Счетной палатой Российской Федерации), необходимо решение комплекса задач по превращению его в широко используемый и привычный механизм контроля. К важнейшим из них относятся:

- уточнение категориального аппарата аудита эффективности и концептуального подхода к анализу теоретико-методологических и практических проблем его реализации;

- выявление и анализ социально-экономических факторов, влияющих на динамику процессов, являющихся предметом аудита эффективности использования финансовых ресурсов государства; анализ факторов, влияющих на формирование наиболее действенной модели аудита эффективности; анализ социальной роли результатов аудита эффективности использования государственных ресурсов в аспекте борьбы с негативными явлениями и коррупцией в сфере государственных финансов страны;

- определение роли аудита эффективности использования государственных ресурсов в решении конкретных социально-экономических проблем стратегического развития российского общества.

Данный перечень задач ориентирован на расширение поля применения аудита эффективности, активного его использования для институционального обеспечения процессов модернизации экономики и перехода общества к новому этапу развития.

Глава 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АУДИТА

ЭФФЕКТИВНОСТИ

§1. Условия обеспечения финансовой и информационной «прозрачности» при проведении аудита эффективности

Проблемы информационной и финансовой «прозрачности» в начале реформа-ционного процесса сводились в основном к решению вопросов элементарного порядка, учета и контроля в государственных финансах. Эта деятельность ориентировалась на исправление очевидных недостатков бюджетного процесса (потребность в непротиворечивой законодательной базе, казначейский принцип исполнения и др.), при наличии которых государство просто не может считаться дееспособным и нормально функционирующим. Кардинальный вопрос о том, нужна ли новой экономике России прозрачная система финансовых отношений, тонул в текучке решения оперативных проблем борьбы с негативами финансовых отношений, порожденных реформационным процессом, и сосредоточивался на бюджетных проблемах государства.

Сегодня задача ставится шире — не только упорядочить взаимоотношения внутри бюджетной сферы, но и определить место государственных финансов в цивилизованной системе экономических отношений, ориентированных на рыночные механизмы регулирования. В теоретическом плане обеспечение «прозрачности» и подконтрольности операций в сфере государственных финансов преследует две основные цели:

1) повысить эффективность распределения финансовых ресурсов государства;

2)позволить экономическим субъектам принимать решения на базе полной и точной информации, верно оценивать ожидания и деловые риски, а также фактическую результативность государственной политики.

В конечном счете, это позволит создать основу устойчивости финансовых рынков и своевременного реагирования на появляющиеся в хозяйственной системе противоречия экономического и финансового характера.

В международном документе «Кодекс финансовой прозрачности (Декларация о принципах)», принятом в 1998 г. в результате работы специального комитета Совета управляющих МВФ, говорится, что «приоритетное внимание должно уделяться оформлению ясных правил поведения государства в сфере экономики, предоставлению точной и своевременной информации, более открытому порядку составления и исполнения государственного бюджета и, наконец, целостности системы управления общественными финансами». Впоследствии появились и другие документы международных финансовых организаций, развивающие и уточняющие положения Кодекса.

Практическая финансовая «прозрачность» является фундаментом нормальной контрольно-надзорной деятельности государства, реализуемой в рамках:

• политики финансовой «прозрачности»;

• обеспечения «прозрачности» бюджетного процесса;

• «прозрачной» налоговой политики;

• системы распределения бюджетных средств;

• эффективного законодательства контрольной деятельности.

Политика финансовой «прозрачности» в деятельности государства включает следующие основные направления:

• четкое разделение функций между государством и частным сектором;

•установление жесткой границы между операциями, осуществляемыми государственными учреждениями и предприятиями нефинансового профиля, и операциями в рамках консолидированного бюджета в целом;

•предоставление информации о финансовой поддержке, оказываемой за счет средств государства;

• разграничение ответственности и ресурсов между разными уровнями организации бюджетной системы;

• четкое определение целей операций, совершаемых за счет средств внебюджетных фондов;

• наличие независимого аналитического центра, наделенного широкими полномочиями по надзору над действиями правительства.

Обеспечение "прозрачности" бюджетного процесса связано с:

•четким объяснением целей и приоритетов при подготовке проекта бюджета;

• открытой процедурой обсуждения и утверждения бюджетных документов;

• обеспечением доступа контролирующих инстанций к данным об исполнении бюджета и о результатах проверок;

•предоставлением доступа общественности к результатам аудита проекта бюджета и его финансового исполнения.

Прозрачность» налоговой политики государства предполагает:

• правовую базу налогообложения, исключающую применение властями разного уровня налоговых освобождений или реструктуризации налоговых недоимок по собственному усмотрению;

• ясную процедуру исполнения налогового законодательства, четкие требования к раскрытию информации, наличие кодекса поведения налоговых органов;

• "прозрачную" оценку исполнения бюджета по налоговым платежам.

Прозрачное» финансовое законодательство и контроль над соблюдением характеризуют:

•открытые процедуры выработки законодательных актов и наличие публичных форм контроля над их исполнением;

•ясное определение статуса всех участников процесса и метода реализации предоставленных полномочий;

•регулярная оценка затрат на осуществление контрольных процедур.

Данная схема реализации принципов финансовой "прозрачности" ориентирована на осуществление подхода, связанного с пониманием важности их исполнения и того, что они реально помогают развивать экономику и поддерживать цивилизованные институты власти.

Это обусловливает необходимость в каждой конкретной ситуации использовать наработанные ранее алгоритмы действий, скорректированные на специфику объекта и сложившейся ситуации. Данные алгоритмы могут быть определенным образом систематизированы и документально закреплены, что является первым шагом на пути к созданию системы стандартов государственного финансового контроля. По всей видимости, для решения этой задачи целесообразно при разработке алгоритмов - стандартов контроля - использовать стандарты аудиторской деятельности. При этом надо чрезвычайно осторожно относиться к механическому перенесению зарубежных концепций и стандартов в области контроля, учитывая специфику реформационно-переходного этапа развития экономики страны.

Необходимость усиления функций финансового анализа в контроле. Очевидно, что аналитическая процедура является неотъемлемой частью любой контрольной деятельности. В результате анализа формируется оценка достоверности проверяемого объекта, на основе которого принимается решение о необходимости применения определенных контрольных процедур, в большей степени ориентированных на получение прямых свидетельств, если эта необходимость вытекает из предварительного анализа, учета и контроля. Аналитическая информация окажется бесполезной, если не будут соблюдены другие необходимые принципы анализа -уместность, достоверность, существенность, сравнимость.

Существует много методик проведения анализа. Методика, используемая для контрольных целей, включает в общем виде следующие блоки анализа: общая оценка финансового состояния и его изменения за отчетный период; анализ финансовой устойчивости предприятия; анализ ликвидности баланса, деловой активности и платежеспособности предприятия, анализ финансовых результатов (табл. 12).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Сегодня, на рубеже столетий, российская государственность, находившаяся в кризисном состоянии, вызванном преобладанием административно-командной системы, характеризуется деформированностью вследствие критического снижения уровня нормативности. Это снижение произошло в результате подмены реальных экономических интересов граждан псевдоэкономическими, кланово-групповыми и прочими национально-ориентированными мотивами развития, под флагом видимости свобод. Исправить это положение можно только с помощью институтов демократии, поддерживающих рациональное сочетание централизованно-государственных и рыночных начал, гарантирующее эффективную взаимосвязь частных социально-экономических интересов с общегосударственными.

2. Контроль - объективное явление, категория материальных натурально-вещественных и финансовых отношений, проявляющаяся в результате целенаправленной деятельности людей и выражающая степень соответствия эталонного состояния объекта контроля реально выявляемому его состоянию. Государственный финансовый контроль можно определить как объективно обусловленную деятельность человека, цель которой - оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них норм. Государственный финансовый контроль - это не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, но и мониторинг, и анализ состояния экономики и общества, направленный на финансовую оценку эффективности использования государством имеющихся у него ресурсов.

3. Финансовый контроль является одним из инструментов наблюдения за реализацией тех функций, которые связаны с социально-экономической ответственностью государства. Речь идет о государственном финансовом обеспечении и регулировании развития общества, его социальных потребностей; функционировании государства как активного участника рыночных отношений в лице принадлежащих ему и находящихся под его контролем экономических субъектов. В настоящих условиях имеется настоятельная необходимость рассмотреть изменение экономической роли государства, отдельных его функций, в частности, контрольно-надзорных (особенно в свете экономических реформ в России), и выработать конкретные меры по повышению эффективности участия государства и государственных финансов в современных трансформационных процессах.

4. Представляется достаточно обоснованной высказываемая в экономической литературе точка зрения, связанная с необходимостью увеличения государственных расходов в ВВП при повышении действенности контроля над использованием соответствующих финансовых ресурсов. Данная позиция основывается на необходимости активизации ресурса «государственности», что особенно актуально на настоящем этапе реформационного процесса. В условиях нестабильности действия новых рыночных механизмов государство должно усилить свое влияние на социально-экономические процессы; особенно это касается его контрольно-надзорной функции.

5. Для описания аудита эффективности используется ряд терминов - «аудит эффективности работы», «аудит денежных средств», «аудит деятельности руководителей», «аудит производства», «общий аудит». Исследуемый в диссертации аудит эффективности использования государственных средств (контроль эффективности использования) касается оценок их экономии, производительности и эффективности и приводит к более широкому взгляду на учет. Средства следует расходовать не только надлежащим образом, но и наиболее эффективно. Можно допускать некоторую гибкость при проведении аудиторских проверок эффективности работы, поскольку они непосредственно касаются оценок различных способов осуществления расходов. Ввиду этого необходимо, чтобы аудиторы при оценке эффективности работы четко представляли цели, задачи и приоритеты любой сферы, в которой проводится аудиторская проверка, а также, чтобы критерии или оценки эффективности работы согласовывались с методами ее выполнения, если позволяет практика, заранее.

6. Генеральные цели аудита должны уходить от традиционной минимизации затрат, пресечения злоупотреблений и мошенничества. Его основной целью становится улучшение предоставления услуг обществу путем содействия качественному принятию решений Правительством Российской Федерации и повышения эффективности его деятельности. Возможности аудита в плане активного стимулирования квалифицированного управления теперь признаются важным фактором в эволюции реформы государственных финансов. Аудит эффективности должен обеспечить необходимую связь с процессом экономического развития посредством учета факторов, обеспечивающих повышение качества управления. Введение контроля эффективности означает расширение сферы контроля за рамки обычной проверки соответствия расходов положениям соответствующих нормативных правовых актов. При этом все большее внимание должно быть уделено освещению не только случаев несоответствия расходов нормам, но также ситуаций, в которых имеют место чрезмерные, необоснованные расходы, расточительность и неэффективное использование государственных средств.

7. Стратегия выбора области аудита включает: определение тех видов деятельности аудиторской организации, которые применимы при всех аудиторских проверках; выбор учреждений и организаций, функциональных областей и секторов, подлежащих проверке; выбор программ или видов деятельности для проверки. С этой целью используются стандартные критерии: важность области проверки (т.е. существенность, актуальность достижения правительственных целей, отсутствие риска столкновения с трудностями при обеспечении общественного интереса); релевантность предлагаемых видов ревизионной деятельности мандату аудиторской организации (возможность осуществить адекватную аудиторскую проверку). Примерами таких областей могут быть политические решения или управление программами, осуществляемые организациями другого уровня; проверяемость определяет, подлежит ли данная область аудиту.

8. Объекты аудита эффективности расходования средств являются, как правило, сложными многокомпонентными структурами (в плане получения возможных эффектов). При проведении анализа эффективности приходится учитывать большое количество взаимосвязанных факторов, которые проявляются не сразу. Для оценки эффективности возможно применение в той или иной мере следующих показателей.

Абсолютные показатели характеризуют объемные результаты работы (объемы производства продукции в натуральных и стоимостных значениях, объемы ее реализации, потребления продукции населением и т.д., т.е. количественные показатели) и хозяйственную деятельность (себестоимость продукции; прибыль, фондоотдача; рентабельность и др., т.е. качественные показатели).

Относительные показатели отражают соотношения результатов деятельности и бюджетного финансирования: объемы производства продукции на рубль полученных средств; объемы отчислений в бюджетную систему на рубль бюджетных средств и т.д.

Динамические показатели характеризуют темпы роста или падения за ряд лет: темпы роста объемов производства; объемов реализации и отчислений в бюджетную систему и др.

9. Следует на федеральном уровне законодательно определить основные принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, их статус, права, ответственность и степень защищенности. К ним относятся:

• организационная и функциональная независимость от органов государственной власти Российской Федерации;

• ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации за неполноту предоставляемой по результатам проверок информации;

• установление условий для наделения контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, обладающих организационной и функциональной независимостью, полномочиями по применению мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства и бюджетного процесса, в том числе через систему сертификации соответствия;

• наделение органов государственного финансового контроля функциями координации проверочной деятельности контрольных органов исполнительной власти России в части мероприятий, связанных с контролем бюджетных отношений, формирования доходов бюджета и его расходования, использования государственного имущества.

10. Тенденция возрастания роли государственных финансов в экономике развитых стран очевидна. Государственные финансы вряд ли можно рассматривать лишь как инструмент государственного регулирования экономики, хотя в определенной степени именно таковыми они и являются. Практически - это неотъемлемая часть современной, цивилизованной экономики, активно участвующая во всех этапах воспроизводственного процесса. Соответственно, должна решаться и проблема контроля за этим важнейшим воспроизводственным ресурсом экономики на всех этапах воспроизводства: производство, распределение, обмен, потребление. В этих целях необходимо использовать эффективные инструменты контрольной деятельности, и, прежде всего, это касается методов анализа, оценки и контроля государственных финансов, четкого определения их существа, границ

И.Органичное и системное вовлечение аудита эффективности в систему бюджетного управления и контроля возможно только в том случае, если пути и механизмы бюджетного процесса ориентированы не просто на получение определенного результата, а на эффективность бюджетных расходов. В этом случае удастся отойти от затратных методов в реализации бюджетного процесса на всех его стадиях, начиная от разработки проекта и кончая его исполнением. Это особенно важно, учитывая, что нормы действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанные с составлением и исполнением бюджетного процесса, слабо обеспечивают увязку государственных расходов с получением не просто определенных результатов, а эффективным использование государственных ресурсов. Данное соображение подтверждается отсутствием требований к проектам законов о бюджете в плане ориентации на целевые параметры результативности выделяемых бюджетных средств.

12. Основным бюджетным критерием обеспечения в будущем эффективного контроля федеральных, региональных целевых программ и национальных проектов является возможность федерального бюджета в полной мере профинансировать программы и проекты без ущерба для не программной части бюджета и без образования его дефицита. Этот критерий может быть назван критерием бюджетной достаточности. Соблюдение критерия достаточности бюджетных ресурсов для полного финансирования программ должен строго соблюдаться, иначе проблемы контроля «недофинансированных» программ превращаются в фикцию.

Ориентировочная сумма бюджетного финансирования целевых программ и проектов должна быть определена уже на предварительной стадии отбора проблем для программной проработки и сопоставлена с прогнозной оценкой возможностей федерального бюджета. Если на этой стадии выявляется, что сумма финансирования всех программ превышает возможности федерального бюджета, то исключению из предварительного перечня подлежат менее приоритетные проблемы.

13. Идея национальных проектов актуальна и благородна - развернуть реформирование страны к человеку, повысить его благосостояние на основе устойчивого и динамичного роста. Национальные проекты в области здравоохранения, образования, жилищного строительства и сельского хозяйства должны стать прорывом нашей страны к социально ориентированной экономике. Национальные проекты являются современной модификацией программ и проектов, реализованных ранее в экономике страны. Однако их существенное отличие от ранее использовавшихся (и сейчас используемых) программно-целевых форм планирования связано, во-первых, с уровнем реализации проекта, учитывая, что статус «национального проекта» обуславливает и соответствующий уровень отношения к ним (специальная система управления, президентский контроль, приоритетность в бюджетных проектировках); во-вторых, с масштабностью решаемой проблемы и, в-третьих, с социально-жизнеобеспечивающей ориентацией проектов.

14. Реализация национальных проектов сопровождается кардинальным реформированием соответствующих отраслей, что обуславливает модернизацию схемы их финансирования и естественно совершенствованию государственного контроля над использованием финансовых ресурсов. К сожалению, не все реформационные новации означают повышение уровня обеспеченности населения соответствующими услугами, а значит, можно говорить о недостаточной эффективности использования выделяемых государством финансовых ресурсов. По отдельным национальным проектам можно отметить ряд спорных, а зачастую и негативных решений, целесообразность которых должны подтверждать контроль и аудит эффективности используемых средств.

15. Резюмируя анализ проблем контрольного плана, связанных с национальными проектами, считаем целесообразным:

• разработать научно-методические рекомендации по контролю использования государственных финансовых средств, так как имеющийся контрольно-методический инструментарий не в полной мере ориентирован на отслеживание и оценку таких сложных финансовых и социально-экономических процессов, с которыми связана реализация данных крупномасштабных, национально-ориентированных программ (проектов);

• нормативно установить цели, функции и задачи контрольных органов, осуществляющих контрольно-аудиторские функции при реализации национальных проектов, а также формы взаимодействия этих органов с парламентом, Правительством Российской Федерации, органами управления субъектов Российской Федерации;

• определить меры ответственности конкретных федеральных органов исполнительной власти, организаций и лиц, виновных в срыве отдельных мероприятий национальных проектов;

• встроить механизмы разработки, утверждения и реализации проектов в бюджетный и контрольно-ревизионный процессы, реализуемые соответствующими органами;

• обеспечить максимальную прозрачность и гласность в отношении расхода государственных ресурсов и мер, реализуемых в рамках национальных проектов.

16. Российское государство и общество в начале XXI века вступает в важнейший этап своего развития, характеризующийся активизацией модернизационно-реформационных процессов, ориентированных на создание современного цивили-зационного государственно-общественного устройства России. Практически речь идет о глобальном проекте переустройства страны, создании России, отвечающей реалиям нового века. В настоящее время в стране идут сложные процессы формирования общенационального рынка товаров и услуг, способного занять достойное место в глобализирующейся мировой экономике. И одним из важнейших сегментов этого рынка является государственный рынок товаров и услуг, формируемый с активным участием государственных финансов. В экономической литературе недооценивается проблема формирования и роль государственного рынка продуктов и услуг, связанная с акцентом на роль государственных финансов в системе формирования современного российского рынка.

17.Свободное перемещение капиталов, в том числе государственных - это реальность и существо рыночных отношений. Однако в настоящих условиях «псевдорынка» России оно зачастую принимает форму «экономического терроризма», которое проявляется в процессе «рейдерства» (преступных действий по захвату и отчуждению наиболее ликвидных активов предприятий), что ведет к сокращению и последующей утрате уникальных производств, в том числе в сфере высоких технологий. Вместо них появляются многочисленные офисы торгово-посреднических фирм, зарабатывающих не созданием материальных ценностей, а их перепродажей. Наблюдается тенденция вовлечения в корпоративные конфликты органов исполнительной власти и правоохранительных структур, а также всевозможных неформальных объединений криминального толка. В итоге действия по «слиянию и поглощению» превращаются в жестокие столкновения с применением оружия.

Необходимо обеспечить сохранение оптимального количества предприятий с государственной формой собственности, пакетов акций в акционерных обществах с участием государства для производства продукции стратегического назначения и оказания государственных услуг.

18. Система управления государственными пакетами акций нуждается в организационно-функциональном реформировании. Возможны два пути решения этой проблемы. Во-первых, продолжить работу по совершенствованию управления государственными пакетами акций на ведомственном уровне, в частности повысить ответственность лиц в ведомствах, принимающих участие в управлении акциями. При этом должны преобладать не только ведомственный интерес, но и учитываться стратегические, национальные интересы страны. Во-вторых, решить вопрос о создании специального агентства по управлению государственными пакетами акций и введении института государственных менеджеров по корпоративному управлению государственным пакетом акций. Данный вариант имеет негативные стороны, связанные с необходимостью централизации этой функции, что снизит ее эффективность, однако плюсом этого подхода является более жесткое обеспечение интересов государства в корпоративных образованиях с участием государства. Назначение крупных чиновников в советы директоров акционерных обществ нелогично и нерезультативно, они не способны качественно выполнять эти функции. Очевидно, необходим переход к созданию корпорации профессиональных управляющих при Российском фонде федерального имущества.

19. В России формируется своя модель смешанной экономики с присущими ей методами управления и контроля государственной собственности. Процесс этот развивается пока спонтанно, без соблюдения необходимых устойчивых пропорций между организациями разных форм собственности, формирования эффективных контрольных механизмов государственных сегментов собственности в комплексе смешанной собственности.

Государственная экономическая политика должна быть ориентирована не на ликвидацию государственной собственности (по идее радикал-реформаторов), а на формирование единой, взаимосвязанной системы экономических отношений, способной обеспечить эффективное использование комплекса форм собственности. Государство, создавая равные экономические условия путем введения единых методов налогообложения, учета и отчетности, а также требований финансового контроля может обеспечить эффективное участие государственной собственности в конкурентной борьбе.

20. Аудит эффективности использования финансовых средств и государственной собственности находится в стадии становления и, несмотря на то, что уже сделаны первые шаги в широком и активном его применении (пока только Счетной палатой Российской Федерации), необходимо решение комплекса задач по превращению его в широко используемый и привычный механизм контроля. К важнейшим из них относятся:

• уточнение категориального аппарата аудита эффективности и концептуального подхода к анализу теоретико-методологических и практических проблем его реализации;

• выявление и анализ социально-экономических факторов, выходящих на динамику процессов, являющихся предметом аудита эффективности использования финансовых ресурсов государства;

• анализ факторов, влияющих на формирование наиболее действенной модели аудита эффективности;

• анализ социальной роли результатов аудита эффективности использования государственных ресурсов в аспекте борьбы с негативами и коррупцией в сфере государственных финансов страны;

• определение роли аудита эффективности использования государственных ресурсов в решении конкретных социально-экономических проблем стратегического развития российского общества.

Данный перечень задач ориентирован на расширение поля применения аудита эффективности, активного его использования для институционального обеспечения процессов модернизации экономики и перехода общества к новому этапу развития.

21. С определенными допущениями можно говорить об однородности двух разновидностей аудита эффективности использования государственных ресурсов. И аудит приватизации, и аудит эффективности использования государственных активов в стратегическом плане связаны с оценкой и контролем над использованием государственных активов. Главное отличие - это целевая ориентация данных видов контрольных действий.

Аудит приватизации связан с оценкой и контролем реформационного процесса преобразования государственной собственности. В идеале приватизация была ориентирована на передачу государственной собственности в частные руки с целью повышения эффективности ее использования, обеспечения ее ориентации формирующимся рыночным отношениям.

Аудит эффективности использования государственных активов (включая бюджетные средства) ориентирован как на текущий контроль эффективного использования государственных активов, так и на стратегию развития сегмента государственных финансов и собственности. Данный вид аудита представляет собой инструмент для работы (контроля) с государственной собственностью, в том виде, каком она сформировалась (формируется) в результате приватизационного процесса. Учитывая многие негативные факторы, сопровождающие процесс приватизации, задача аудита эффективности использования государственной собственности представляется двоякой. Во-первых, имеется необходимость нейтрализовать негативы приватизационного процесса, повысить уровень легитимности происходящих процессов с собственностью. Во-вторых, проконтролировать (особенно в стратегическом плане) процессы становления эффективной сферы использования бюджетных средств и государственной собственности. И эта задача превращает аудит эффективности из простого контрольного механизма в инструмент, способствующий на основе оценок ситуации с государственными активами выработке цивилизованной государственной финансовой политики, а также политике трансформации государственной собственности с учетом рыночных реалий, что возможно только, когда приватизация обеспечивает прозрачность и точность информации о структуре собственности и составе ее владельцев.

22. В современных условиях все более актуальной становится постановка реальных целей финансового контроля. Главная из них - обеспечение финансовой стабильности и экономической безопасности государства. Поскольку ее весьма трудно оценить количественно, можно выделить следующие группы подцелей: во-первых, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия его расходной части; во-вторых, сокращение экономических правонарушений в финансовой сфере и снижение уровня коррупции в государстве. Органы государственного финансового контроля должны получить безоговорочную возможность проверять своевременность и полноту формирования, сохранность, эффективность и целевое расходование всех без исключения государственных средств, финансовые результаты использования государственного имущества, правильность и эффективность реализации кредитных ресурсов, предоставленных государством или под его гарантии.

23. Анализируя проблемы роли государственного финансового контроля в обеспечении экономической безопасности, необходимо учитывать, что контрольная информация об уровнях угроз экономической безопасности в финансовой сфере характеризуется относительной "слабостью" сигнала для принятия определенных решений. Возможные финансовые последствия надвигающихся опасностей должны тщательно анализироваться, учитывая их неопределенность в плане обострения угроз безопасности. Выявление слабых сигналов требует высокой избирательности и чуткости для ощущения опасности и определения возможных их источников и контрольных областей проявления. Контроль за динамикой индикаторов (пороговых значений) экономической безопасности затруднен тем, что даже при выявлении абсолютных значений превышения пороговых значений угроз безопасности их реальность имеет потенциальный характер (например, превышение пороговых уровней государственного долга, уровень спада производства, безработицы и др.).

24. Российская практика показала, что рыночный механизм не в состоянии разрешить все проблемы экономического роста. Уже в период свободной конкуренции и первоначального накопления капитала значительная доля производительных сил России перерастает рамки классической частной собственности, и государство вынуждено брать на себя отдельные проблемы внутреннего регулирования экономики и межгосударственной интеграции экономических процессов, перешагивающих межнациональные границы.

Становится все более очевидным, что создание в России единого целостного пространства государственного финансового контроля связано, прежде всего, с совершенствованием законодательной базы деятельности органов государственного финансового контроля, установлением четкого распределения сфер их компетенции, обязанностей и полномочий. Создание такой системы связано с преодолением больших препятствий: во-первых, это естественные трудности новизны в деле становления эффективной системы контроля; во-вторых, трудности, связанные с преодолением скрытого сопротивления системы государственного управления, сложившейся в период перехода к рынку.

25. В целом система государственного финансового контроля в Российской Федерации должна базироваться на постулате: государственный контроль - это неотъемлемая часть функции государственного управления, и, в конечном счете, система должна быть направлена на достижение целей эффективного использования финансового ресурса государства на благо общества. Подчеркивание важности контрольной функции отнюдь не означает, что необходимо только его тотальное расширение. Во-первых, очевидно, что недопустимо всякое стремление расширить полномочия уже существующих органов государственного контроля; во-вторых, нет необходимости и в организации единого контрольного органа, которому подчинялись бы все нынешние органы контроля. Разумнее в этом плане делать акцент на «сосредоточении контрольной функции». В данном случае в этот термин вкладывается созидательная деятельность по формированию целостного поля государственного финансового контроля, которое отличалось бы четким взаимодействием всех имеющихся органов и функций финансового контроля, эффективным и результативным его действием, независимостью и прозрачностью решений, публичностью и законо-ориентированностью его выводов, честностью и объективностью контролеров. В совокупности данный «собирательный образ» будущего государственного финансового контроля не содержит каких-либо новых положений, ибо они уже присутствуют в ряде нормативных правовых актов о государственном управлении и контроле. Однако мы считаем необходимым акцентировать внимание именно на эти положения, так как только в единстве этих качеств можно видеть будущее государственного контроля в цивилизованной России.