Методы оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методы оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств"

На правах рукописи

005005503

АБРОСИМОВ Андрей Александрович

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

- 8 ДЕК 2011

Санкт-Петербург 2011

005005503

Работа выполнена на кафедре финансов и банковского дела ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет».

Научный руководитель -

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Рыбин Виктор Николаевич

доктор экономических наук, профессор Скобелева Инна Петровна

доктор экономических наук, профессор Леонтьев Владимир Евгеньевич

Ведущая организация -

ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения»

Защита состоится «21» декабря 2011 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.04 при ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, 27, ауд. 422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а, ауд. 305.

Автореферат разослан «18» ноября 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор экономических наук, профессор В.Н. Рыбин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обеспечение устойчивого социально - экономического развития государства, выражающееся в реализации социальных программ, полномасштабном финансировании долгосрочных инвестиционных проектов, своевременном исполнении финансовых обязательств, обеспечении стабильности финансовой системы, увеличении доходной части бюджета, экономии средств в его расходной части, в значительной степени определяется наличием эффективной системы государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

В Российской Федерации за период 2008-2011 гг. наблюдается динамика увеличения расходной части федерального бюджета более чем на треть. Вместе с тем, проведенные Счетной палатой Российской Федерации и Росфиннадзором проверки расходования средств государственного бюджета выявили, что в 2010 г. сумма средств федерального бюджета, использованных с нарушениями норм бюджетного законодательства, по сравнению с 2008 г. увеличилась более чем вдвое, значительно опережая темпы роста расходной части бюджета.

В этих условиях является необходимым решение проблемы разработки действенных методов государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств для повышения его эффективности, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Теоретические и методические вопросы формирования системы государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, ориентированной на эффективность являются новыми и недостаточно разработанными в Российской Федерации.

Отдельным вопросам, связанным с теоретическими основами государственного финансового контроля, управления государственными финансами, оценкой эффективности контрольных мероприятий, оценкой достижения планируемых результатов контроля, организацией систем контроля, аудита эффективности, ведомственному контролю, посвящены работы отечественных авторов С. Андрианова, ИВ. Барановой, C.JI.

Баяхчевой, A.B. Бровкина, H.K. Васина, М.Б. Васильевой, О.В. Гончарук, Д.В. Диментьева, А.П. Дугельного, A.B. Крикунова, О.В. Малиновской, М.Ф. Овсийчука, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, И.П. Склобелевой, С.В.Степашина, А. Тарасова, С.О. Шохина и других исследователей, а также зарубежных ученых, таких как А.Бемия, И. Бостон, Т. Гати, Й. Далман, Ф. Краузе, М. Кокоара, С.Михаевски, И. Перес, X. Хатри.

Вместе с тем, анализ опубликованных работ по теме диссертационного исследования показал, что не получили достаточной проработки вопросы, связанные с теоретическими и методическими особенностями оценки и повышения эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств в современных условиях, что и определило выбор цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования явилась разработка и научное обоснование методических положений и практических рекомендаций по оценке и повышению эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании поставлены и решены следующие задачи:

выявлены тенденции и проблемы развития государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств в Российской Федерации;

обобщен отечественный и зарубежный опыт организации и оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств;

обоснованы теоретические и методические подходы к раскрытию форм и методов оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств;

разработаны методические положения по оценке эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств;

определены направления и разработаны рекомендации по • повышению эффективности государственного финансового контроля за

использованием бюджетных средств.

Предметом исследования в диссертационной работе является совокупность финансово-организационных отношений в сфере государственного финансового контроля, обеспечивающих эффективное функционирование бюджетного процесса и целевое использование бюджетных ресурсов государства.

Объектом исследования является система государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области государственного финансового контроля, управления государственными финансами, оценки достижения результатов контроля и оценки эффективности контрольных мероприятий, организации систем контроля, аудита эффективности, ведомственного контроля. В процессе исследования использовались данные законодательных и нормативных актов, инструктивно-методологические документы Правительства Российской Федерации, материалы общероссийских специальных изданий, а также статистические данные контрольно-ревизионных органов Российской Федерации. Для решения поставленных в исследовании задач применялись методы статистических исследований, методы классификаций, структурный анализ, системный подход, обобщение и систематизация.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методических положений по совершенствованию методов оценки государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, как составной части обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.

Наиболее существенные результаты, которые отражены в диссертационном исследовании, и их научная, новизна заключается в следующем:

разработаны теоретические и методические положения по раскрытию сущности, проявлению особенностей оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных

средств;

структурирована совокупность критериев оценки эффективности деятельности субъектов государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, предъявляемых к организации данного контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;

разработаны методические положения концептуальных основ комплексной оценки экономической эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, для целей оперативного и стратегического контроля;

разработан бипараметрическая классификация типовых нарушений бюджетного законодательства с отражением вида нарушения и степени причинения ущерба государственному бюджету;

предложено формирование реестра бюджетополучателей, учитывающего степень соблюдения финансово-бюджетной дисциплины, как инструмента повышения эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Практическая • значимость полученных результатов диссертационного исследования состоит в том, что методические положения, рекомендации и выводы, изложенные в работе, могут быть использованы органами государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств в практической их деятельности.

Теоритические положения диссертационной работы могут быть применены в учебном процессе подготовки студентов по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Ревизия и контроль в бюджетных организациях».

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были доложены, обсуждены и одобрены на конференции в ТУ Росфиннадзора в Ленинградской области (Санкт-Петербург, 2011 г.), а так же на XI и XII Межвузовской конференции аспирантов и докторантов «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский инженерно-экономический университет» и третьем научном конгрессе студентов и аспирантов, научно-практической

конференции факультета предпринимательства и финансов ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский инженерно-экономический университет» (Санкт-Петербург, 2009-2010 гг.).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений.

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цель и задачи исследования, его предмет и объект, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.

В первой главе диссертации - «Государственный финансовый контроль за использованием бюджетных средств: вопросы теории и практики» - изучены и проанализированы теоретические и практические основы организации государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств в Российской Федерации, уточнен понятийный аппарат, обобщены теоретические и методические подходы к организации государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Во второй главе - «Текущее положение и проблемы развития государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств» - систематизированы и уточнены основные принципы организации государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств в Российской Федерации и за рубежом, а так же критерии и показатели оценки эффективности контроля использования бюджетных средств, определены наиболее актуальные проблемы организации государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств. Проанализированы существующие методики оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, определены его недостатки и направления повышения эффективности.

В третьей главе - «Совершенствование государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, ориентированного на эффективность» - показано влияние БОР на эффективность системы государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, обоснованы и предложены

методические положения по его развитию.

В Заключении изложены основные выводы и результаты диссертационной работы.

Список литературы включает в себя 169 наименований. Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 10 научных работах общим объемом 2,5 п.л.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Государственный финансовый контроль за использованием бюджетных средств оказывает непосредственное влияние на развитие экономического потенциала страны за счет создания условий для обеспечения стабильности его финансовой системы.

Проведенный в диссертационной работе анализ современного состояния и тенденций развития государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств показал следующее:

за период 2008-2011 гг. наблюдается динамика увеличения расходной части федерального бюджета Российской Федерации. Финансирование секретного и особосекретного раздела, жилищно-коммунального хозяйства за указанный период увеличились почти втрое и составили 2 991 млрд. руб. и 200 млрд. руб. соответственно. Расходы на здравоохранение и национальную экономику увеличились больше чем в 2 раза. Всего за анализируемый период бюджетные расходы увеличились более чем на треть (табл. 1);

на 2012-2013 гг. запланировано увеличение расходной части бюджета до 11 238 млрд. руб. и 12 176 млрд. руб. соответственно или почти двукратное увеличение расходной части относительно 2008 г.;

в 2010 г. сумма средств федерального бюджета, использованных с нарушениями норм бюджетного законодательства, по сравнению с 2008 г. увеличилась более чем вдвое и составила 284 млрд. руб., из которых наиболее существенным финансовым нарушением стало нецелевое использование бюджетных средств.

Проведенный анализ уровня теоретической и методической разработанности проблемы организации государственного финансового

контроля за использованием бюджетных средств позволил сделать следующие выводы:

в опубликованных научных работах по теме диссертационного исследования не получили достаточной проработки вопросы, связанные с особенностями оценки и повышения эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств в современных условиях;

Таблица ]

Распределение ассигнований федерального бюджета на 2008-2011 гг.

Наименование Расходы, млрд. руб. Отклонение 2011 от 2008 гг., %

2008 2009 2010 2011

Общегосударственные вопросы 828,77 885,86 1 087,44 777,61 -6,2

Национальная оборона 509,10 619,15 678,35 793,00 55,8

Национальная безопасность, правоохранительная деятельность 521,84 707,36 726,85 819,81 57,1

Национальная экономика 702,32 1 920,80 1 366,08 1 702,27 142,4

Жилищно-коммунальное хозяйство 54,56 127,86 103,04 196,47 260,1

Охрана окружающей среды 9,33 12,83 12,31 16,82 80,3

Образование 307,19 387,88 386,36 495,83 61,4

Культура, кинематография, средства массовой информации 83,81 110,05 107,34 81,91 -2,3

Здравоохранение, физическая культура и спорт 211,69 323,89 325,06 453,76 114,4

Социальная политика 270,86 320,34 328,75 453,76 67,5

Межбюджетные трансферы 2 281,56 3 443,86 3 725,40 569,74 -75,0

Секретный и особосекретный разделы 1 240,88 985,30 1 039,95 2 991,39 141,1

Всего | 7 021,93 9 845.22 9 886,92 9 352,36 I 33,2

Составлено по данным Федеральных законов о федеральном бюджете

на 2008-2011 гг.

в научной литературе и в нормативно-правовых актах отсутствует унифицированная методика оценки эффективности, а также четкие критерии и показатели качества государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

В диссертационном исследовании под государственным финансовым контролем за использованием бюджетных средств понимается подсистема государственного финансового контроля, состоящая из совокупности мероприятий, проводимых уполномоченными государственными контрольными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в формировании, распределении и использовании бюджетных средств, а также достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности.

Сделан вывод о том, что для достижения целей и задач государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, ключевым условием является применение следующих принципов организации контрольной деятельности на современном этапе: оперативная и стратегическая эффективность, законность, независимость, системность, ответственность, объективность и гласность.

Предложены методические положения концептуальных основ комплексной оценки экономической эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, для целей оперативного и стратегического контроля.

Обоснована необходимость определения критериев оценки эффективности деятельности субъектов государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств (табл. 2), предъявляемых к организации данного контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Научно обоснован комплексный показатель, учитывающий степень влияния факторов внутренней и внешней среды, позволяющий качественно оценивать и планировать на среднесрочную перспективу эффективность контроля в рамках бюджетирования, ориентированного на результат.

Таблица 2

Критерии оценки эффективности деятельности субъектов государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств

Критерий Основные показатели, характеризующие результативность Источник формирования оценки

Экономическая эффективность Соотношение суммы возмещенных в бюджет денежных средств, по результатам контроля с суммой затрат на контроль Данные предписаний и представлений,составленных по результатам контроля и информация по целевой статье контрольного органа «Денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства»

Правовой Количество нарушений бюджетного законодательства в процессе исполнения регламента работы Данные проверок субъектов контроля и информация арбитражной судебной практики

Реакция на контроль бюджетополучателя Отзывы объектов контроля (бюджетополучателей) о деятельности контрольно-ревизионных органов Анализ официальных обращений, публикаций в прессе

Качество профессиональной подготовки контролера Профессиональный стаж, степень самоорганизации контролера Данные компетентных сотрудников контрольного органа

В диссертационной работе сделан вывод о принципиальной необходимости формирования двух основных целей государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, которые охватывают разные временные периоды - это цель оперативная и цель стратегическая.

Оперативная цель необходима для получения краткосрочной (текущей) информации об уровне затрат на контроль и величине эффекта полученного от его проведения. Оперативной цели соответствует показатель оперативной эффективности (Поп). который определяется по формуле:

Поп = Н/3, (1)

где Н - сумма возмещенных в отчетном периоде по результатам контроля бюджетных средств, млн. руб./ год;

3 - текущие затраты, млн. руб./ год.

Данный показатель позволяет оценить текущую эффективность контроля, не отражая уровень не выявленных потерь государственного бюджета.

По этой причине предлагается внедрение в практику государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств показателей отражающих стратегические цели, предназначенные для среднесрочного и перспективного контроля с учетом суммы потенциальных финансовых потерь государственного бюджета, по причине «недоконтроля».

Стратегический показатель (Пс) эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, предлагается определять как отношение суммы величин возмещенных в бюджет денежных средств размера и не выявленных потерь (нарушений бюджетного законодательства) к величине произведенных затрат:

Пс. = (Н + Пн)/(31 + г*32), (2)

где Пн - сумма не выявленных потерь государственного бюджета (нарушений бюджетного законодательства), млн. руб./ год;

3[ - текущие затраты, млн. руб./ год;

Зг- инвестиционные затраты, направленные на повышение эффективности контроля (повышение квалификации сотрудников, внедрение автоматизированных систем контроля бюджетной отчетности и др.), млн. руб./ год;

г - ставка дисконтирования.

Расчет показывает, что показатель стратегической эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств на современном этапе является не высоким и требует необходимости модернизации действующей системы контроля за использованием бюджетных средств.

Преимуществом предлагаемой методики является возможность оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств, как отдельного контролера, так и органа контроля в целом с возможностью проведения факторного анализа.

В целях совершенствования методической базы разработана бипараметрическая классификация типовых нарушений бюджетного

НАРУШЕНИЯ

Существенные

Нарушения, связанные с использованием денежных средств

Нецелевое использование средств бюджета и государственных внебюджетных фондов

Несущественные

Нарушения, связанные с использованием денежных средств

! Излишни денежных средств

Недостача денежных средств

Использование денежных средств с нарушением нормативных правовых актов

Недопоступление платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды

Нарушения, связанные с использованием государственного имущества и материальных ценностей

I

| Недостача материальных | ценностей

| Недопоступление платежей I в бюджет за пользование государственным

| имуществом

\

I Использование : государственного имущества I и материальных ценностей с нарушением нормативных правовых актов

Нарушения порядка ведения бюджетного учета, искажение бухгалтерской отчетности

Нарушения, связанные с использованием государственного имущества и материальных ценностей

(не повлекшие причинение ущерба государственному бюджету)

Излишни материальных ценностей

Использование

государственного имущества и материальных ценностей с нарушением нормативных правовых актов

Нарушения порядка ведения бюджетного учета, искажение бухгалтерской отчетности ценностей (не повлекшие причинение ущерба государственному бюджету)

Нарушения правил ведения кассовых операций

Рис. 1. Классификация нарушений бюджетного законодательства по степени причинения ущерба государственному бюджету

законодательства с отражением вида нарушения и степени причинения ущерба государственному бюджету (рис. 1).

Предложено формирование реестра бюджетополучателей, учитывающего степень соблюдения финансово-бюджетной дисциплины, как инструмент повышения эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Реализация разработанных в диссертационном исследовании методических положений и практических рекомендаций позволит повысить эффективность государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств и будет способствовать повышению социально-экономического развития Российской Федерации.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях

1 .Абросимов A.A. Развитие системы контроля использование бюджетных средств // Вестник ИНЖЭКОНа. Сер. Экономика. - Вып. 1 (44). - СПб.: СПбГИЭУ, 2011. - 0,3 п.л.

2. Абросимов A.A., Рыбин В.Н. Целевые показатели эффективности бюджетного контроля // Вестник ИНЖЭКОНа. Сер. Экономика. - Вып. 7 (50). - СПб.: СПбГИЭУ, 2011. - 0,15 пл. / 0,15 п.л.

3. Абросимов A.A. Система критериев оценки эффективности системы бюджетного контроля // Вестник Ленинградского государственного университета имени A.C. Пушкина. Том 6 Экономика. - № 4. - СПб.: ЛГУ имени A.C. Пушкина, 2011. - 0,5 п.л

4. Абросимов A.A. Финансово-бюджетные потоки, оценка и повышение результативности бюджетного контроля // Экономика и управление. Вып. 11 (73).-СПб.:СПбУУЭ,2011,- 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях

5. Абросимов A.A. Новый инструмент контроля использования общественных финансов // Модели посткризисного развития стран: анализ и прогноз: Материалы 1 Международной научно-практической конференции молодых ученых и студентов - Таллин: ECOMEN, 2010 - 0,2 п.л.

6. Абросимов A.A. Совершенствование систем контроля и контролинга получателей и распределителей бюджетных средств (системно-синергетический подход) // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы XI Межвуз. конф. асп. и докт. - СПб.: СПбГИЭУ, 2009 - 0,2 п.л.

7. Абросимов A.A. Государственный финансовый контроль и проблемы оценки его эффективности // Материалы Третьего научного конгресса студентов и аспирантов «ИНЖЭКОН-2010» - СПб.: СПбГИЭУ, 2010.-0,1 п.л.

8. Абросимов A.A. Государственный финансовый контроль и оценка его эффективности // Современные проблемы экономики, социологии и права: Сборник научных статей аспирантов СПбГИЭУ. Вып. 8. - СПб.: СПбГИЭУ, 2010 -0,1 п.л.

9. Абросимов A.A. Государственный финансовый контроль . и методики оценки его эффективности // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: XIII сборник научных трудов - СПб.: СПбГИЭУ, 2010. - 0,2 п.л.

10. Абросимов A.A. Пути развития системы бюджетного финансового контроля и проблемы оценки его эффективности. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы XII Межвузовской конференции -СПб.: СПбГИЭУ, 2011.- 0,2 п.л.

Подписано в печать ■/?■■ ^ • -"С'' i' Формат 60x84 '/,„ Печ.л. .¡,Q Тираж )00 эк-». Закач S£2

ИзПК СПбГИЭУ ! 9! 002, Санкт-Петербург, ул. Марат», 31