Асимметрия налогового потенциала муниципальных образований и бюджетное выравнивание тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Асимметрия налогового потенциала муниципальных образований и бюджетное выравнивание"

На правах рукописи

КРЫСЬКО СЕРГЕЙ НИКОЛАЕВИЧ

АСИММЕТРИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И БЮДЖЕТНОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Волгоград - 2004

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Волгоградская государственная сельскохозяйственная академия».

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Перекрестова Любовь Вениаминовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Барулин Сергей Владимирович; кандидат экономических наук, доцент Кегярикова Лидия Боваевна

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Калмыцкий государственный

университет»

Защита состоится 3 декабря 2004 года в 10:00 ч. на заседании диссертационного совета К 212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», ауд. 2-05 «В»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан 3 ноября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

ше* ч

МОШ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена многими причинами.

Во-первых, в настоящее время в Российской Федерации создано более одиннадцати с половиной тысяч муниципальных образований, в число которых входят административные районы, города, городские районы и округа, поселки городского типа, сельские администрации, сельские населенные пункты, которые значительно дифференцированы по географическим, экономическим, социальным, демографическим и другим признакам, в результате чего имеют различные ресурсные возможности. Во-вторых, курс на децентрализацию хозяйствования и управления, перераспределение полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями привели к дальнейшей концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов. В результате этого с 2001 по 2003 гг. доля налоговых доходов в федеральном и региональных бюджетах увеличилась, тогда как в местных бюджетах снизилась с 61 до 51%, возросло количество дотационных территорий, выросла дифференциация муниципалитетов по налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности. В-третьих, местные бюджеты (при их продекларированной самостоятельности) реально располагают только четырьмя закрепленными налогами, которые в совокупности могут обеспечить незначительную часть доходной базы. Данный факт не позволяет муниципальным образованиям осуществлять не только перспективное развитие, но и нормально финансировать неотложные нужды.

В условиях углубления различий по всем социально-экономическим показателям на региональном и на муниципальном уровнях главной стабилизирующей основой местных финансов является налоговый потенциал, который выступает в качестве измерителя налоговых возможностей, а также индикатора эффективности налоговой политики.

Исходя из вышеизложенного, выравнивание экономической и бюджетной

асимметрии должно быть нацелено на

Э1

I

тенциала и бюджетной обеспеченности территорий, на устранение неравных стартовых условий воспроизводства, а не на ликвидацию фактически складывающихся бюджетных диспропорций.

Степень разработанности проблемы. Проблемы экономической и бюджетной асимметрии, а также вопросы эффективного использования налогового потенциала находятся сегодня в сфере внимания специалистов многих научно-исследовательских центров в России и в других странах. Определяется это важностью программ финансового оздоровления региональных экономик.

Среди зарубежных исследователей экономического, финансового и налогового потенциала наибольший интерес представляют работы С. Барро, Р. Бир-да, М. Смарта, М. Валенте,С. Гроуве.

В области взаимодействия участников бюджетного процесса методологическую основу данного исследования составили теоретические и методические разработки Г.И. Ананьевой, А.И. Баскина, В.П. Золотарева, А.И. Игудина, Л.Л. Игониной, A.M. Лаврова, А.Н. Новиковой, А.Б. Паскачева, С.Г. Пепеляева, И.В. Подпориной, Р.Ю. Рыбаковой, Н.М. Сабитовой, СП. Сазонова, В.Б. Христенко.

Теоретическую базу в области налоговых отношений заложили такие российские ученые A.M. Бабич, СВ. Барулин, А.В. Брызгалин, Н.Г. Вишневская, В.И. Волков, А.В. Демин, М.В. Карп, А.В. Макрушин, А.В. Никитина, Л.Н. Павлова, В.Г. Пансков, С.Г. Пепеляев, В.Г. Пушкарев, Р.Г. Сомоев, А.Д. Сырцов, Н.П. Сычев, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина.

Сущности и методике оценки налогового потенциала посвящены работы СБ. Баткибекова, О.В. Богачевой, И.В. Горского, Е.Б. Дьяковой, И.И. Ибрагимовой, П.А. Кадочникова, Н.В. Кашиной, Н.А. Колесниковой, А.Л. Коломийца, О.В. Лугового, А.Д. Мельника, В.М. Москвина, А.И. Новиковой, Л.В. Перекрестовой, С.Г. Синельникова, В.Н. Ротовой, И.В. Трунина, М.Н. Шалюхиной, А.Г. Яновского.

Факторы формирования налогового потенциала рассмотрены в работах таких авторов, как П.Д. Бакинов, А.А. Баранов, О.Н. Бекетова, А.П. Бембетова, П.В. ЧКг>п4 уу^уНУДСГ'Pfytfрч^^яяj В.И Воинов, Т.В. Володина, В.В. Горди-

енко, В.Р. Захарьин, В.П. Золотарев, A.M. Лавров, В.Д. Ларичев, В.И. Насыро-ва, Ж.В. Острогорская, И.А. Перонко и др.

Значительные исследования по возможностям использования в России налогового потенциала региона в рамках бюджетного выравнивания, проведены учеными Института экономики переходного периода. Ими построены математические модели зависимости налогового потенциала от основных макроэкономических показателей (ВРП, объемы производства отраслей региона). Результатом их работы явилась методика распределения Фонда финансовой поддержки регионов на 2000 год, где впервые в качестве одного из показателей были использованы валовые налоговые доходы региона.

Ценный научный багаж вышеперечисленных работ лег в основу предложенных вариантов преодоления асимметрии налогового потенциала муниципальных образований и позволил определить общие направления в решении данной проблемы.

Несмотря на большое число работ, асимметрия налогового потенциала муниципальных образований не стала специальным предметом научного исследования в области бюджетного выравнивания, а имеющиеся разработки должны быть дополнены и уточнены с учетом особенностей современного этапа реформы местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в теоретическом обосновании основных направлений бюджетного выравнивания муниципальных образований и разработке финансового инструментария повышения их налогового потенциала.

Достижение поставленной цели исследования потребовало решения следующих задач:

1) комплексно представить теоретические аспекты и бюджетной асимметрии, а также исследовать экономическое содержание налогового потенциала в региональном и муниципальном разрезе;

2) раскрыть сущность и определить функции бюджетного выравнивания налогового потенциала муниципальных образований;

3) исследовать стимулирующую функцию бюджетного выравнивания в условиях реформы местного самоуправления;

4) предложить направления совершенствования налогового планирования на уровне регионов и муниципальных образований;

5) уточнить методику распределения финансовой помощи на уровне субъектов федерации — муниципалитетов.

Объектом исследования является налоговый потенциал муниципальных образований.

В качестве предмета исследования выступают экономические отношения между различными уровнями бюджетной системы, возникающие при выравнивании асимметрии налогового потенциала муниципальных образований.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена классическими и современными научными разработками и концепциями отечественных и зарубежных специалистов, исследующих проблемы оценки и эффективного использования налогового потенциала.

Нормативно-правовую базу диссертационной работы составили действующие Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные и региональные законодательные акты, а также нормативные и директивные документы Президента и Правительства Российской Федерации, регламентирующие правила разграничения доходных и расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы государства.

Методологическую базу исследования составили общенаучные и специальные методы познания: анализа и синтеза, дедукции и индукции, абстрагирования и конкретизации, информационного моделирования, а также элементы экономико-статистического метода.

Эмпирической основой для обеспечения доказательности теоретических положений, достоверности выводов и рекомендаций послужили статистические и аналитические материалы Государственного комитета статистики России, Министерства Финансов РФ, территориальных налоговых инспекций, факты,

опубликованные в научной литературе и периодической печати, информационные ресурсы INTERNET. .

Положения диссертации, выносимые на защиту

1. Налоговый потенциал муниципалитета и налоговый потенциал муниципального бюджета различаются в результате применения налогового законодательства. В широком смысле налоговый потенциал территории представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы в ее границах. В узком смысле - совокупность финансовых ресурсов, подлежащих аккумулированию в бюджет через налоговые платежи, в соответствии с действующей в плановом периоде системой налогообложения.

2. Асимметрия налогового потенциала муниципальных образований - это нарушение его количественной и качественной соразмерности (пропорциональности) средним показателям по региону, федеральному округу или иному территориальному образованию. Количественная асимметрия обусловлена несоразмерностью налогооблагаемых баз, а качественная — неравномерностью налоговых усилий региональных и местных властей.

3. Бюджетное выравнивание как элемент финансовой политики федеративного государства направлено на исполнение налоговой системой своего назначения с учетом региональных условий и стандартных налоговых усилий. Бюджетное выравнивание выполняет ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих функций: обеспечивает гражданские права населения территорий (социальная функция), способствует воспроизводству муниципального экономического потенциала (стимулирующая функция), формирует доходы бюджетов разных уровней (регулирующая функция), формирует критерии эффективности освоения экономического потенциала территории (индикативная функция).

4. Для реализации стимулирующей функции бюджетного выравнивания и преодоления количественной асимметрии налогового потенциала муниципальных образований необходимо на долгосрочной основе закрепить за местными бюджетами субъектов федерации следующие доходные источники: налоговые -налог на доходы физических лиц - 75%; единый налог на вмененный доход для

отдельных видов деятельности - 90%; единый налог на вмененный доход, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 30%; налог на имущество предприятий - 100%; налог на имущество физических лиц - 100%; налог на рекламу - 100%; налог на наследование и дарение - 100%; местные лицензионные сборы - 100%; неналоговые доходы - в соответствии с существующим законодательством, добавив полное закрепление арендных платежей за землю за муниципальным уровнем.

5. При планировании поступлений от собственных налоговых источников, а также связанной с этим налоговой нагрузки целесообразно дифференцировать показатель валового регионального продукта (используемый в налоговом паспорте региона) на показатели произведенного дохода и полученного (располагаемого) дохода с соответствующим их выделением в региональные счета, информация по которым позволит учитывать доходы, полученные за пределами региона. Для учета экспорта межрегионального налогового бремени нужно дополнить региональный счет полученного (располагаемого) дохода показателями: 1) реализация товаров и услуг нерезидентов; 2) сведения об имуществе, находящемся в собственности нерезидентов; 3) сведения о прибыли, распределяемой между акционерами — нерезидентами; 4) сведения о налогооблагаемом доходе нерезидентов. Это позволит выделить экспорт налогового бремени при оценки налоговой базы региона.

6. Методика перераспределения средств между бюджетами через фонды финансовой поддержки территориальных бюджетов должна отражать собственную доходную базу конкретного региона, численность населения, общий объем социальной помощи и пр. Сейчас существует целый ряд методик распределения средств через фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Однако ни одна из них, несмотря на свои положительные моменты, не показала своей бесспорной эффективности на практике. В дополнение к существующей методике перераспределения средств «Фонда финансовой поддержки муниципальных образований» целесообразно применить методику расчета объема финансовой помощи муниципальным образованиям на основе показателей

душевой бюджетной обеспеченности, коэффициентов категорийности населенных пунктов и коэффициента отклонения от регионального норматива, рассчитываемого для каждого муниципального образования.

Научная новизна заключается в следующем:

- выявлено отличие налогового потенциала муниципального бюджета от налогового потенциала муниципалитета, обусловленное объективным влиянием действующей в каждом периоде системы налогообложения на размер мобилизуемых в местный бюджет финансовых средств;

- установлено, что налоговый потенциал муниципальных образований несоразмерен средним показателям по региону, федеральному округу, экономическому району, стране; в определении асимметрии налогового потенциала выделены количественная и качественная несоразмерность;

- системно представлены функции бюджетного выравнивания финансовой базы местного самоуправления: социальная, стимулирующая, регулирующая и индикативная;

- обоснованы рациональные с позиции выполнения стимулирующей функции бюджетного выравнивания пропорции закрепления доходных источников муниципальных бюджетов: налоговых (единый налог на вмененный доход, имущественные налоги, лицензионные сборы и др.) и неналоговых;

- предложено дифференцировать показатель валового регионального продукта на «произведенный» и «располагаемый», с введением соответствующих региональных счетов и показателей, позволяющих выделить экспорт налогового бремени;

- разработана методика распределения финансовой помощи на уровне «субъекты федерации - муниципалитеты», при которой на основе численности населения рассчитываются поправочные коэффициенты категорийности населенных пунктов и средневзвешенный коэффициент отклонения от регионального норматива для каждого муниципального образования.

Практическая значимость работы состоит в том, что выработанные в процессе проведенного исследования основные методологические рекоменда-

ции раскрывают важные направления повышения налогового потенциала муниципального образования, которые со стороны государственных органов власти остаются до сих пор без должного внимания и могут быть включены в общую программу экономических реформ на ближайшие годы, а также использоваться в практической деятельности государственных органов при определении основных направлений налоговой политики, разработке механизмов пополнения бюджета. Результаты исследования могут найти применение в преподавании дисциплин «Финансы», «Муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение».

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования доложены и одобрены на ежегодных научных конференциях молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета (г. Волгоград, 20012003 гг.), на VI Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области (Волгоград, 2001г.), конференции профессорско-преподавательского состава Волгоградской государственной сельскохозяйственной академии (г. Волгоград, 2001 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликованы 6 работ общим объемом 1,9 п.л., в том числе авторских 1,7 п.л.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 192 наименований. Работа содержит 7 рисунков, 13 таблиц и 8 приложений.

Во введении изложены актуальность, объект, предмет и методы исследования, сформулированы его цель и задачи, охарактеризована теоретическая и эмпирическая базы диссертации, представлены элементы научной новизны.

В первой главе «Теорегические основы формирования и оценки налогового потенциала» раскрыты экономическое содержание налогового потенциала, методы его оценки, осуществлен теоретический анализ феномена асимметрии налогового потенциала муниципальных образований.

Во второй главе «Муниципальные финансы в системе межбюджетных отношений» рассмотрена бюджетная политика регионального выравнивания,

расходные полномочия муниципалитетов в условиях децентрализации управления и демонополизации экономики. Произведен содержательный анализ доходных источников местных бюджетов по каждому виду налогов и обоснована необходимость закрепления определенных видов налогов за местными бюджетами.

В третьей главе «Основные пути увеличения налогового потенциала муниципальных образований» произведен расчет различных вариантов закрепления нормативов отчислений от регулирующих налогов в пользу территорий. Изложена методика распределения финансовой помощи на уровне «субъектов федерации - муниципалитетов».

Заключение содержит теоретические и практические выводы по диссертации.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА

ЗАЩИТУ

Налоговый потенциал муниципалитетов: количественная и качественная асимметрия. В мировой практике налоговый потенциал трактуется как способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции властей определенной территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений. Если занять позицию конечного получателя налоговых поступлений, то налоговый потенциал обернется потенциальным бюджетным доходом на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за финансовый год при использовании единых для территории условий налогообложения.

Понятие налогового потенциала в трактовке Министерства Российской Федерации по налогам и сборам связано с полным контингентом налогов в конкретном регионе. Применительно к муниципальному образованию, речь должна идти о части налогового потенциала, относящейся к местному бюджету (в связи с расщеплением налоговых потоков).

В российской экономической литературе есть два подхода к оценке налогового потенциала территории. Налоговый потенциал в широком смысле определяется как совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Это максимум налоговых поступлений, которые может (при идеальных условиях) обеспечить территория. Налоговый потенциал в узком смысле представляет собой финансовые ресурсы, которые через систему налогообложения и в соответствии с действующим законодательством должны поступить в бюджет.

, В этой связи следует различать понятия налоговый потенциал муниципалитета и налоговый потенциал муниципального бюджета. Например, введение единого налога на вмененный доход и соответствующая корректировка налоговой политики в адрес субъектов малого бизнеса привели к масштабной переоценке налогового потенциала одной и той же территории. В итоге оценка налогового потенциала увеличилась в основном за счет перемещения значительной части субъектов "теневых" отношений в сферу легитимных отношений. В диссертации предложено для оценки налогового потенциала территории принимать совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через действующую систему налогообложения в действующем правовом поле посредством реализации избранной для хозяйственного комплекса данной территории налоговой политики.

Регионализация экономики сопровождается таким негативным процессом, как разбалансирование бюджетной системы. Сумма бюджетных средств, приходящихся на душу населения, различается не только по регионам страны, но и внутри областей по муниципальным образованиям, что со всей остротой ставит вопрос о выравнивании асимметрии налогового потенциала муниципальных образований.

В этой связи, с позиции региональных экономических измерений, необходимо четкое и ясное определение «асимметрии налогового потенциала муниципалитетов». Асимметрия налогового потенциала муниципального образования - это нарушение соразмерности (пропорциональности) структурных ком-

понент налогового потенциала, выражающееся в совокупности отклонений их количественных параметров от усредненных по региону величин и протекающее под воздействием особенностей воспроизводственных процессов, обусловленных имеющимися ресурсами, достигнутым уровнем производительности труда и эффективности капитала. Количественная асимметрия обусловлена несоразмерностью налогооблагаемых баз, а качественная — неравномерностью налоговых усилий региональных и местных властей.

Данное определение позволяет рассматривать асимметрию налогового потенциала муниципального образования, с одной стороны, как процесс неравномерного (асинхронного) развития всех его структурных компонент, а с другой — как независимую переменную, выражающую совокупность отклонений количественных параметров. Можно предположить, что пока внутреннее противоречие в одной из компонент налогового потенциала меньше противоречия между ним и структурой более высокого порядка (налогового потенциала муниципального образования) - данная структура налогового потенциала будет сохраняться как единое целое.

Бюджетное выравнивание как элемент финансовой политики. Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество субнациональных образований, обладающих разным статусом, территорией, природными ресурсами, численностью населения и уровнем социально-экономического развития, характерна особая важность перераспределительной функции национального бюджета. Указанные особенности ресурсной и статусной асимметрии субъектов федерации определяют особенности бюджетного федерализма в части реализации расходных и доходных полномочий.

В условиях децентрализации управления и демонополизации экономики, когда ответственность за жизнеобеспечение и развитие возложена непосредственно на муниципальные образования, системообразующей основой территориального развития является гармоничное сочетание налогового потенциала и бюджетной обеспеченности.

Решение проблем бюджетного выравнивания неразрывно связано с осуществлением практических мер по реализации в России принципов бюджетного федерализма, с межбюджетным перераспределением финансовых средств. Как показывает мировой опыт, разграничение доходов между звеньями бюджетной системы в соответствии с их расходными полномочиями может осуществляться тремя различными способами:

- во-первых, разграничение налогов по уровням управления, то есть четкое определение федеральных, региональных и местных налогов, поступающих полностью в соответствующие бюджеты;

- во-вторых, определение в едином налоге своей ставки на каждом уровне управления путем установления территориальных надбавок к федеральным налогам;

- в-третьих, нормативное разделение поступлений по определенным видам налогов между отдельными уровнями бюджетов в рамках единой ставки обложения.

Целесообразность использования всех трех способов разграничения путем оптимального их сочетания очевидна. Это доказано бюджетной практикой развитых стран, поскольку такое сочетание позволяет учесть специфику конкретных видов налогов, их назначение и степень влияния на экономику, а также учесть значительные различия в уровне фискальной нагрузки отдельных регионов.

Бюджетное выравнивание как элемент финансовой политики федеративного государства направлено на исполнение налоговой системой своего назначения с учетом региональных условий и стандартных налоговых усилий. Бюджетное выравнивание выполняет ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих функций: обеспечивает гражданские права населения территорий (социальная функция), способствует воспроизводству муниципального экономического потенциала (стимулирующая функция), формирует доходы бюджетов разных уровней (регулирующая функция), формирует критерии эффективности освоения экономического потенциала территории (индикативная функция).

Для экономического пространства России на протяжении последних десяти лет характерно сочетание дивергенции (усиление неоднородности) и дезинтеграции (ослабление связности). Россия остается уникальной страной по степени дифференциации уровня социально-экономического развития регионов. В диссертации проведен сравнительный анализ факторов, влияющих на асимметрию налогового потенциала муниципальных образований, определяющих направления его бюджетного выравнивания, который дал основания для следующих выводов.

1. Реформирование бюджетной системы, сопровождавшееся более быстрой децентрализацией расходов на уровне Федерация - субъекты- муниципальные образования, чем доходов, привело к реальному сокращению доходов муниципальных образований почти на 10%, что лишает органы местного самоуправления возможности решать социальные проблемы.

2. Органы местного самоуправления не имеют возможности проводить самостоятельную налоговую политику, так как основной объем налоговых поступлений в местный бюджет регулируется федеральным центром, ежегодный пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов не создает стимулов для глав администраций расширять налогооблагаемую базу.

3. Муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы, так как экономический эффект от использования какого-либо нового источника может быть нейтрализован в результате снижения финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

4. Сложившаяся в результате разграничения государственной собственности и приватизации структура имущественно-финансового комплекса муниципальных образований характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны местного самоуправления. При этом муниципальные предприятия объективно

не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности. Проведенный в диссертации анализ показал, что подобные процессы характерны как для страны, так и для Поволжского экономического района, где наблюдается усиление асимметрии по вертикали бюджетной системы (рис. 1).

Р Твпрстш Астр.06л Вштарздоба Птемжабп Сш*ск овл Сфэгвкх.свп Улика»« оСп

Рис.1. Асимметрия бюджетной обеспеченности в Поволжском экономическом районе 2003г.

Источник: составлено автором

При этом дифференциация доходов местного бюджета на душу населения (горизонтальная асимметрия) не столь значительна и колеблется в пределах от 2124 рублей на человека в Пензенской области до 3840 рублей в Самарской области. Данная асимметрия в полной мере проецируется на муниципальные образования, при этом происходит усиление горизонтальной асимметричности.

С учетом того, что ситуация в Поволжском экономическом районе отражает тенденции, характерные для группы среднеобеспеченных субъектов Федерации, сделан вывод, что существующие разграничения и закрепления доходных источников по уровням бюджетной системы не учитывают реальную

асимметрию налогового потенциала как между различными регионами, так и между муниципальными образованиями.

В диссертации производился анализ как законодательных факторов, влияющих на величину налогового потенциала, так и факторов формирования налоговой базы региона (ресурсно-сырьевых, производственных, трудовых, инфраструктурных, организационных, инвестиционных и инновационных), который показал, что асимметрия налогового потенциала субъектов Федерации внутри региона ниже, чем их бюджетная асимметрия.

В разрезе муниципальных образований судить об асимметричности внутренних факторов формирования налоговой базы позволили официальные данные интернет - сайтов субъектов федерации. Однако, в силу отсутствия в настоящее время методологии и инструментария расчета валового муниципального продукта, анализ асимметрии налогового потенциала производился по данным о фактически собранных налогах в местные бюджеты.

Анализ различных факторов автор проводил с точки зрения структурных характеристик (компонент) налогового потенциала. В результате был сделан вывод, что на уровне субъектов федерации Поволжского экономического района бюджетная асимметрии намного выше асимметричности объектов налогообложения. Преобладает вертикальная несбалансированность, что является, в первую очередь, следствием неравномерной децентрализации доходов и расходов на уровне Федерация - субъекты - муниципальные образования, которая привела к реальному сокращению доходов муниципалитетов, в результате чего в 74 субъектах федерации местные бюджеты являются дефицитными (рис.2).

Стимулирующая функция бюджетного выравнивания. Приоритетным направлением в плане выравнивания асимметрии налогового потенциала муниципальных образований было выбрано обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе принципа заинтересованности местных органов самоуправления в увеличении налогового потенциала и принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований во взаимоотношениях с региональным бюджетом. Для этого был осуществлен анализ возможности закрепления

доходных источников за местными бюджетами при различном объеме полномочий муниципальных образований.

ЦФО СЗФО ЮФО ПФО УФО СФО ДФО

|Щ2001 г И2002г. В2003гГ|

Рис. 2. Дефицит бюджетов муниципальных образований ш федеральным округам РФ. Источник: составлено автором

Предложено закрепить за местными бюджетами:

• подоходный налог 75% от контингента (гарантированная часть - 20%, выравнивающая - 55%);

• единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 90%; единый налог на вмененный доход, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 30%;

• налог на имущество предприятий - 100 %;

• налог на имущество физических лиц -100%;

• налог на рекламу - 100%;

• налог на наследование и дарение - 100%;

• местные лицензионные сборы - 100%;

• неналоговые доходы — в соответствии с существующим законодательством, добавив полное закрепление арендных платежей за землю за муниципальным уровнем.

Закрепление за местным бюджетом большей части налога на доходы физических лиц повышает заинтересованность местных властей в стимулировании создания новых рабочих мест.

Закрепление за местным уровнем единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности при расширении возможностей местных властей в регулировании данных налогов повышает их заинтересованность в развитии инфраструктуры рынка и создании благоприятного предпринимательского климата. С учетом возможности существенного увеличения поступлений от единого налога на вмененный доход, взимаемого в связи с применение упрощенной системы налогообложения, не за счет реального развития малого бизнеса, а в результате использования данной схемы крупными структурами для ухода от налогов, предложено разделить связанные с этим выгоды и риски между бюджетами различных уровней. Поэтому, сохранив 10% отчислений во внебюджетные фонды, остальные 90% предложено зачислить равными долями (по 30%) в федеральный, региональный и местный бюджеты. Налог на имущество организаций предложено перевести в разряд местных налогов. В пользу закрепления этого налога за местным уровнем приведены аргументы: стабильность поступлений, низкая мобильность налоговой базы и экономическая эффективность. Если все предприятия используют местную инфраструктуру — дороги, коммунальные услуги и т.д., то вполне логично закрепить налоги, поступающие с их имущества, за местными бюджетами. С введением налога на недвижимость упраздняется налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на землю. Поэтому, даже с точки зрения введения в будущем налога на недвижимость, логично сейчас перевести налог на имущество организаций в разряд местных, чтобы предотвратить впоследствии потери региональных бюджетов.

В отношении земельного налога сложился такой парадокс: у него есть статус местного налога, но в местные бюджеты зачисляется около 50% поступлений, все остальное централизуется в федеральном бюджете и региональных бюджетах. В этой связи необходимо все поступления от земельного налога пе-

редавать в местные бюджеты, если что-то и будет централизоваться, то только в целевом порядке. Аргументы в пользу реального закрепления земельного налога за местным уровнем и стопроцентного зачисления поступлений от него в местный бюджет - те же, что и в отношении налога на имущество организаций. Единственное дополнение - доходы по земельному налогу очень равномерно распределены, что соответствует принципу социальной справедливости.

Планирование поступлений от собственных налоговых источников и экспорт налогового бремени. В диссертации представлена детальная проработка налогового бремени регионов - субъектов РФ под углом зрения налогового и бюджетного федерализма. Если исходить из того, что каждый регион — субъект РФ относительно обособлен в рамках Федерации в политическом и экономическом плане и вступает с федеральным центром в финансовые отношения, то в составе налогового бремени региона — субъекта РФ целесообразно выделять две части:

внешнее (федеральное) налоговое бремя, которое условно можно рассматривать как консолидированный налоговый платеж федеральному центру;

внутреннее (собственно региональное) налоговое бремя, которое функционально нацелено на потребности региона — субъекта Российской Федерации.

Указанные выше составные части налогового бремени противоположны. Чем выше доля внутренней составляющей, тем меньше доля федеральной составляющей налогового бремени региона — субъекта РФ. Структура налогового бремени по своей природе является существенным фактором социально-экономического развития региона.

По мере становления налогового законодательства и адаптации к нему налогоплательщиков происходит снижение влияния субъективных факторов, а важнейшую роль, определяющую уровень социально-экономического развития региона и размер налоговых доходов государства, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом.

Поскольку экономика регионов открыта и резиденты различных регионов взаимосвязаны, произведенный в регионе доход не равен доходу полученному его резидентами. В частности, физические лица - резиденты могут получать доходы от трудовой и предпринимательской деятельности за пределами данного региона, предприятия - от коммерческой деятельности в других регионах.

Для планирования поступлений от собственных налоговых ресурсов и связанной с этим налоговой нагрузки предложено дифференцировать показатель валового регионального продукта, используемый в налоговом паспорте региона, на показатели произведенного дохода и полученного дохода. Информация по вышеперечисленным показателям позволит учитывать доходы, полученные за пределами региона.

Эффективная политика налогового выравнивания, как известно, нацелена на устранение неравных стартовых условий функционирования региональных бюджетов, а не на ликвидацию фактически складывающихся бюджетных диспропорций. Неравенство стартовых условий вызывается несоответствием обеспеченности региональных бюджетов налогооблагаемыми ресурсами (или налогового потенциала) их потребностям в средствах, необходимых для выполнения бюджетных обязательств. Поэтому одним из главных моментов политики бюджетного выравнивания является разработка достоверных оценок налогового потенциала и бюджетных потребностей. При этом наиболее сложную проблему представляет учет скрытых доходов населения, а также коррекция на доходы нерезидентов. Пока во многом эти проблемы все еще находятся в стадии разработки, что делает сегодня показатели денежных доходов населения субъектов федерации недостаточно достоверными.

Прямое или косвенное налогообложение нерезидентов данного региона определяется как экспорт налогового бремени.

Следует отметить, что не один из методов оценки налогового потенциала не в состоянии полностью учесть экспорт налогового бремени, хотя оценка по методу репрезентативной налоговой системы в большей степени способна учесть подобный экспорт.

В этой связи, предложено дополнить региональный счет полученного (располагаемого) дохода показателями, характеризующими доходы нерезидентов, полученные на территории данного региона: 1) реализация товаров и услуг нерезидентов; 2) сведения о прибыли, распределяемой между акционерами -нерезидентами; 3) сведения о налогооблагаемом доходе нерезидентов, полученном в регионе.

Методика распределения финансовой помощи. Противоречивость обнаруживает себя в системе взаимоотношений «субъект федерации - муниципалитет», в связи с чем в дополнение к действующей в Волгоградской области методике финансового выравнивания предложена авторская методика распределения фонда финансовой помощи в системе отношений «бюджет региона — муниципальный бюджет», суть которой заключается в следующем.

На первом этапе федеральный центр устанавливает поправочные коэффициенты категорийности населенных пунктов в зависимости от численности их населения (общие для Российской Федерации ).

Для внутрирегионального планирования региональный центр задает такие параметры, как показатель душевой бюджетной обеспеченности для региона в целом и таблицу поправочных коэффициентов категорийности населенных пунктов. Эти параметры применяются при расчете доходов, необходимых для финансирования текущих расходов, который должен вестись по формуле (1).

(О

где - нормативный доход для территории местного самоуправления (город,

районы в городе, сельский район); - планируемый сверху норматив душевой бюджетной обеспеченности для региона в целомфуб/ччел.); - средневзвешенный коэффициент

отклонения от регионального норматива; - поправочный коэффициент категорийности населенных пунктов; (/н- общая численность населения (всего); - численность населе-

1-1

численность

хния по группам населенных пунктов соответствующих категорий; населения отдельного города, поселка или однородной группы населенных пунктов в составе самостоятельного муниципального образования.

Средневзвешенный коэффициент отклонения от регионального норматива рассчитывается по формуле (2).

и.

Ш/к,

(2)

Предложенная схема расчетов может быть уточнена и расширена за счет введения иных параметров, кроме численности и душевой бюджетной обеспеченности, но тем не менее она может стать основой достижения консенсуса на уровне финансовых взаимоотношений «субъект федерации - муниципалитет».

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Крысько, С.Н. Факторы, оказывающие влияние на налогооблагаемую базу /СВ.. Крысько // Материалы научной сессии Волгоградского государственного университета, г. Волгоград, 22-28 апреля 2002 г. Вып. 1. Экономика и финансы. - Волгоград: Издательство ВолГУ, 2002. - 0,3 п.л.

2. Крысько, С.Н. Пути снижения налогового бремени /С.Н. Крысько // Материалы научной сессии Волгоградского государственного университета, г. Волгоград, 21-27 апреля 2003 г. Вып. 2. Экономика и финансы. - Волгоград: Издательство ВолГУ, 2003. - 0,6 п.л.

3. Крысько, С.Н., Экономическая безопасность и системное формирование информации о налогооблагаемой базе / С.Н. Крысько, Л.В. Перекрестова // Макроэкономические проблемы современного общества: сборник материалов Всероссийской научно-методической конференции. - Пенза, 2003. -0,3/0,2 п.л.

4. Крысько, С.Н., Классификация налогов для целей налогового планирования / С.Н. Крысько, Л.В. Перекрестова // Проблемы агропромышленного ком-

плекса: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 60-летию Победы под Сталинградом / Волгогр. гос. с.-х. акад. Волгоград, 2003. - 0,2/0,1 п.л.

5. Крысько, С.Н. Налогообложение: исторический аспект / С.Н. Крысько // Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики: Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2003. - 0,3 п.л.

6. Крысько, С.Н. Особенности использования показателей налогового потенциала / С.Н. Крысько // Основы достижения устойчивого развития сельского хозяйства: Материалы международной научно-практической конференции / Волгогр. гос. с.-х. акад. Волгоград, 2004. - 0,2 п.л.

Подписано в печать 03.11 2004 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 101.

Волгоградское научное издательство. 400011, Волгоград, ул. Электролесовская, 55.

»21638

РНБ Русский фонд

2005-4 20943

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Крысько, Сергей Николаевич

Введение.

Глава I. Теоретические основы формирования и оценки налогового потенциала.

1.1. Налоговый потенциал: понятие, структура.

1.2. Выравнивание асимметрии налогового потенциала муниципальных образований.

1.3. Оценка налогового потенциала муниципальных образований.

1.4 Особенности формирования финансово-экономической основы местного самоуправления.

Глава II Муниципальные финансы в системе межбюджетных отношений.

2.1 Муниципальные финансы в контексте налоговой политики регионального выравнивания.

2.2. Расходные полномочия муниципальных образований в условиях децентрализации управления и демонополизации экономики.

2.3. Анализ налоговых источников местных бюджетов.

2.4. Основные недостатки сложившейся системы регулирования муниципальных финансов.

Глава III Основные пути увеличения налогового потенциала муниципальных образований.

3.1. Варианты закрепления доходных источников за местными бюджетами.

3.2.Алгоритм расчета доходных источников местных бюджетов и альтернативные сценарии финансирования расходов (на примере Поволжского экономического района).

3.3. Анализ последствий закрепления различных налоговых источников за бюджетами муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Асимметрия налогового потенциала муниципальных образований и бюджетное выравнивание"

В настоящее время в Российской Федерации имеется 11576 муниципалитетов, в число которых входят 1596 административных районов, 581 город, 305 городских районов и округов, 446 поселков городского типа, 8377 сельских администраций, 269 сельских населенных пунктов, которые значительно дифференцированы по географическим, экономическим, социальным, демографическим и другим признакам, в результате чего имеют различные ресурсные потребности, возможности1. Проводимый в настоящее время курс на децентрализацию хозяйствования и управления, перераспределение полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и муниципалитетами привели к дальнейшей концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов. В результате этого с 2001 по 2003 гг. доля налоговых доходов в федеральном и региональных бюджетах увеличилась, тогда как в местных бюджетах снизилась с 61 до 51% , возросло количество дотационных территорий, выросла дифференциация муниципалитетов по налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности. В-третьих, местные бюджеты (при их продекларированной самостоятельности) реально располагают только четырьмя закрепленными налогами, которые в совокупности могут обеспечить незначительную часть доходной базы. Данный факт не позволяет муниципальным образованиям осуществлять не только перспективное развитие, но и нормально финансировать неотложные нужды.

В условиях углубления различий по всем социально-экономическим показателям на региональном и на муниципальном уровнях главной стабилизирующей основой местных финансов является налоговый потенциал, который выступает в качестве измерителя налоговых возможностей, а также индикатора эффективности налоговой политики.

1 Кузьменко В.В. Налоговый потенциал муниципального образования / Кузьменко // Материалы ХХХШ научно-технической конференции по результатам профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов: Тез. докл. - Ставрополь, 2003. - С 51-55.

2 Соколова А.А. Место муниципального уровня в бюджетной системе РФ / А.А. Соколова. - Вестник Сев-КавГТУ, Серия «Экономика», №2, 2004. - С. 57.

Исходя из вышеизложенного, выравнивание экономической и бюджетной асимметрии должно быть нацелено на гармоничное сочетание налогового потенциала и бюджетной обеспеченности территорий, на устранение неравных стартовых условий воспроизводства, а не на ликвидацию фактически складывающихся бюджетных диспропорций.

Проблемы экономической и бюджетной асимметрии, а также вопросы эффективного использования налогового потенциала находятся сегодня в сфере внимания специалистов многих научно-исследовательских центров в России и в других странах. Определяется это важностью программ финансового оздоровления региональных экономик.

Среди зарубежных исследователей экономического, финансового и налогового потенциала наибольший интерес представляют работы С. Барро, Р. Бирда, М. Смарта, М. Валенте,С. Гроуве.

В области взаимодействия участников бюджетного процесса методологическую основу данного исследования составили теоретические и методические разработки Г.И. Ананьевой, А.И. Баскина, В.П. Золотарева, А.И. Игуди-на, JI.JI. Игониной, A.M. Лаврова, А.Н. Новиковой, А.Б. Паскачева, С.Г. Пепе-ляева, И.В. Подпориной, Р.Ю. Рыбаковой, Н.М. Сабитовой, С.П. Сазонова, В.Б. Христенко.

Теоретическую базу в области налоговых отношений заложили российские ученые A.M. Бабич, С.В. Барулин, А.В. Брызгалин, Н.Г. Вишневская,

B.И. Волков, А.В. Демин, М.В. Карп, А.В. Макрушин, А.В. Никитина, JI.H. Павлова, В.Г. Пансков, С.Г. Пепеляев, В.Г. Пушкарев, Р.Г. Сомоев, А.Д. Сырцов, Н.П. Сычев, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина.

Сущности и методике оценки налогового потенциала посвящены работы

C.Б. Баткибекова, О.В. Богачевой, И.В. Горского, Е.Б. Дьяковой, И.И. Ибрагимовой, П.А. Кадочникова, Н.В. Кашиной, Н.А. Колесниковой, A.JI. Коло-мийца, О.В. Лугового, А.Д. Мельника, В.М. Москвина, А.И. Новиковой, Л.В. Перекрестовой, С.Г. Синельникова, В.Н. Ротовой, И.В. Трунина, М.Н. Шалю-хиной, А.Г. Яновского.

Факторы формирования налогового потенциала рассмотрены в работах таких авторов, как П.Д. Бакинов, А.А. Баранов, О.Н. Бекетова, А.П. Бембето-ва, П.В. Большеданов, Н.Г. Вишневская, В.И Воинов, Т.В. Володина, В.В. Гордиенко, В.Р. Захарьин, В.П. Золотарев, A.M. Лавров, В.Д. Ларичев, В.И. Насырова, Ж.В. Острогорская, И.А. Перонко и др.

Значительные исследования по возможностям использования в России налогового потенциала региона в рамках бюджетного выравнивания, проведены учеными Института экономики переходного периода. Ими построены математические модели зависимости налогового потенциала от основных макроэкономических показателей (ВРП, объемы производства отраслей региона). Результатом их работы явилась методика распределения Фонда финансовой поддержки регионов на 2000 год, где впервые в качестве одного из показателей были использованы валовые налоговые доходы региона.

Ценный научный багаж вышеперечисленных работ лег в основу предложенных вариантов преодоления асимметрии налогового потенциала муниципальных образований и позволил определить общие направления в решении данной проблемы.

Несмотря на большое число работ, асимметрия налогового потенциала муниципальных образований не стала специальным предметом научного исследования в области бюджетного выравнивания, а имеющиеся разработки должны быть дополнены и уточнены с учетом особенностей современного этапа реформы местного самоуправления.

Цель диссертационной работы состоит в теоретическом обосновании основных направлений бюджетного выравнивания муниципальных образований и разработке финансового инструментария повышения их налогового потенциала.

Задачи исследования: 1) комплексно представить теоретические аспекты и бюджетной асимметрии, а также исследовать экономическое содержание налогового потенциала в региональном и муниципальном разрезе;

2) раскрыть сущность и определить функции бюджетного выравнивания налогового потенциала муниципальных образований;

3) исследовать стимулирующую функцию бюджетного выравнивания в условиях реформы местного самоуправления;

4) предложить направления совершенствования налогового планирования на уровне регионов и муниципальных образований;

5) уточнить методику распределения финансовой помощи на уровне субъектов федерации - муниципалитетов.

Объектом исследования является налоговый потенциал муниципальных образований.

В качестве предмета исследования выступают экономические отношения между различными уровнями бюджетной системы, возникающие при выравнивании асимметрии налогового потенциала муниципальных образований.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена классическими и современными научными разработками и концепциями отечественных и зарубежных специалистов, исследующих проблемы оценки и эффективного использования налогового потенциала.

Нормативно-правовую базу диссертационной работы составили действующие Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные и региональные законодательные акты, а также нормативные и директивные документы Президента и Правительства Российской Федерации, регламентирующие правила разграничения доходных и расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы государства.

Методологическую базу исследования составили общенаучные и специальные методы познания: анализа и синтеза, дедукции и индукции, абстрагирования и конкретизации, информационного моделирования, а также элементы экономико-статистического метода.

Эмпирической основой для обеспечения доказательности теоретических положений, достоверности выводов и рекомендаций послужили статистические и аналитические материалы Государственного комитета статистики России, Министерства Финансов РФ, территориальных налоговых инспекций, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, информационные ресурсы INTERNET.

Положения диссертации, выносимые на защиту

1. Налоговый потенциал муниципалитета и налоговый потенциал муниципального бюджета различаются в результате применения налогового законодательства. В широком смысле налоговый потенциал территории представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы в ее границах. В узком смысле - совокупность финансовых ресурсов, подлежащих аккумулированию в бюджет через налоговые платежи, в соответствии с действующей в плановом периоде системой налогообложения.

2. Асимметрия налогового потенциала муниципальных образований - это нарушение его количественной и качественной соразмерности (пропорциональности) средним показателям по региону, федеральному округу или иному территориальному образованию. Количественная асимметрия обусловлена несоразмерностью налогооблагаемых баз, а качественная - неравномерностью налоговых усилий региональных и местных властей.

3. Бюджетное выравнивание как элемент финансовой политики федеративного государства направлено на исполнение налоговой системой своего назначения с учетом региональных условий и стандартных налоговых усилий. Бюджетное выравнивание выполняет ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих функций: обеспечивает гражданские права населения территорий (социальная функция), способствует воспроизводству муниципального экономического потенциала (стимулирующая функция), формирует доходы бюджетов разных уровней (регулирующая функция), формирует критерии эффективности освоения экономического потенциала территории (индикативная функция).

4. Для реализации стимулирующей функции бюджетного выравнивания и преодоления количественной асимметрии налогового потенциала муниципальных образований необходимо на долгосрочной основе закрепить за местными бюджетами субъектов федерации следующие доходные источники: налоговые - налог на доходы физических лиц - 75%; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 90%; единый налог на вмененный доход, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения — 30%; налог на имущество предприятий - 100%; налог на имущество физических лиц — 100%; налог на рекламу — 100%; налог на наследование и дарение - 100%; местные лицензионные сборы - 100%; неналоговые доходы - в соответствии с существующим законодательством, добавив полное закрепление арендных платежей за землю за муниципальным уровнем.

5. При планировании поступлений от собственных налоговых источников, а также связанной с этим налоговой нагрузки целесообразно дифференцировать показатель валового регионального продукта (используемый в налоговом паспорте региона) на показатели произведенного дохода и полученного (располагаемого) дохода с соответствующим их выделением в региональные счета, информация по которым позволит учитывать доходы, полученные за пределами региона. Для учета экспорта межрегионального налогового бремени нужно дополнить региональный счет полученного (располагаемого) дохода показателями: 1) реализация товаров и услуг нерезидентов; 2) сведения об имуществе, находящемся в собственности нерезидентов; 3) сведения о прибыли, распределяемой между акционерами — нерезидентами; 4) сведения о налогооблагаемом доходе нерезидентов. Это позволит выделить экспорт налогового бремени при оценки налоговой базы региона.

6. Методика перераспределения средств между бюджетами через фонды финансовой поддержки территориальных бюджетов должна отражать собственную доходную базу конкретного региона, численность населения, общий объем социальной помощи и пр. Сейчас существует целый ряд методик распределения средств через фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Однако ни одна из них, несмотря на свои положительные моменты, не показала своей бесспорной эффективности на практике. В дополнение к существующей методике перераспределения средств «Фонда финансовой поддержки муниципальных образований» целесообразно применить методику расчета объема финансовой помощи муниципальным образованиям на основе показателей душевой бюджетной обеспеченности, коэффициентов категорий-ности населенных пунктов и коэффициента отклонения от регионального норматива, рассчитываемого для каждого муниципального образования.

Научная новизна заключается в следующем:

- выявлено отличие налогового потенциала муниципального бюджета от налогового потенциала муниципалитета, обусловленное объективным влиянием действующей в каждом периоде системы налогообложения на размер мобилизуемых в местный бюджет финансовых средств;

- установлено, что налоговый потенциал муниципальных образований несоразмерен средним показателям по региону, федеральному округу, экономическому району, стране; в определении асимметрии налогового потенциала выделены количественная и качественная несоразмерность;

- системно представлены функции бюджетного выравнивания финансовой базы местного самоуправления: социальная, стимулирующая, регулирующая и индикативная;

- обоснованы рациональные с позиции выполнения стимулирующей функции бюджетного выравнивания пропорции закрепления доходных источников муниципальных бюджетов: налоговых (единый налог на вмененный доход, имущественные налоги, лицензионные сборы и др.) и неналоговых;

- предложено дифференцировать показатель валового регионального продукта на «произведенный» и «располагаемый», с введением соответствующих региональных счетов и показателей, позволяющих выделить экспорт налогового бремени;

- разработана методика распределения финансовой помощи на уровне «субъекты федерации — муниципалитеты», при которой на основе Численности населения рассчитываются поправочные коэффициенты категорийности населенных пунктов и средневзвешенный коэффициент отклонения от регионального норматива для каждого муниципального образования.

Практическая значимость работы состоит в том, что выработанные в процессе проведенного исследования основные методологические рекомендации раскрывают важные направления повышения налогового потенциала муниципального образования, которые со стороны государственных органов власти остаются до сих пор без должного внимания и могут быть включены в общую программу экономических реформ на ближайшие годы, а также использоваться в практической деятельности государственных органов при определении основных направлений налоговой политики, разработке механизмов пополнения бюджета. Результаты исследования могут найти применение в преподавании дисциплин «Финансы», «Муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение».

Основные положения и результаты исследования доложены и одобрены на ежегодных научных конференциях молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета (г. Волгоград, 2001-2003 гг.), на VI Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области (Волгоград, 2001г.), конференции профессорско-преподавательского состава Волгоградской государственной сельскохозяйственной академии (г. Волгоград, 2001 г.).

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Крысько, Сергей Николаевич

Заключение

В настоящее время в Российской Федерации имеется 11576 муниципальных образований, которые значительно дифференцированы по географическим, экономическим, социальным, демографическим и другим признакам, в результате чего имеют различные ресурсные потребности, возможности и различный налоговый потенциал.

Компенсировать подобный дисбаланс возможно за счет средств федерального или регионального бюджета путем вертикального и горизонтального выравнивания. В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями, для решения которых приходится создавать довольно сложные математические конструкции, учитывающие объективные возможности и потребности субнациональных бюджетов. В этой связи главное направление, основной путь — это развитие муниципальных образований на основе использования собственного налогового потенциала.

В настоящее время структура налогового потенциала муниципалитетов и принципы ее функционирования находятся под жестким влиянием эндогенных и экзогенных факторов. Так, проводимый в настоящее время курс на децентрализацию хозяйствования и управления, привел к дальнейшей концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов. В результате чего:

1) доходы муниципальных образований уменьшились почти на 10%, что лишает органы местного самоуправления возможности решать жизненно важные для населения проблемы;

2) органы местного самоуправления не имеют возможности проводить самостоятельную налоговую политику, так как основной объем налоговых поступлений в местный бюджет регулируется федеральным центром;

3) ежегодный пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов не создает стимул для глав администраций расширять налогооблагаемую базу, в результате чего муниципалитеты заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы, так как экономический эффект от использования какого-либо нового источника может быть нейтрализован за счет частичного снижения финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

4) сложившаяся в результате разграничения государственной собственности и приватизации структура имущественно-финансового комплекса муниципальных образований характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны местного самоуправления. При этом муниципальные предприятия объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций. В результате чего одним из самых больных вопросов для органов местного самоуправления является вопрос по содержанию объектов социально-культурного и бытового назначения, состояние которых оставляет желать лучшего, так как из-за хронического дефицита недофинансируются основные расходы на их содержание.

Данные факты, свидетельствующие о перекосах в структуре налогового потенциала, предопределили подходы к реформированию системы регулирования муниципальных финансов.

Существенный шаг в этом направлении делает Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., принятая в августе 2001 г. Хотя этот документ по-прежнему постулирует необходимость централизации бюджетных ресурсов в кратко- и среднесрочной перспективе, основная его направленность связана с обеспечением самостоятельности региональных и местных бюджетов и упорядочиванием межбюджетных отношений.

Тем не менее, несмотря на то, что подходы к реформе системы регулирования муниципальных финансов сформированы, они пока не оказывают никакого влияния на практическую деятельность в этой сфере, а проводимый в последние годы экспериментальный подход к регулированию межбюджетных отношений, основанный на ежегодных законах о федеральном бюджете, ведомственных инструкциях, также оказался малорезультативным, поскольку отсутствие системной правовой базы для взаиморасчетов только усилило субъективность в распределении основной части федеральных поступлений в региональные бюджеты и углубило асимметрию в отношениях между федеральными и региональными бюджетами, в результате чего произошло увеличение количества дотационных территорий, а также углубление асимметрии муниципалитетов по налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности.

Наличие многих противоречий в организации межбюджетных отношений и низкая результативность предпринимаемых отдельных попыток их разрешения объективно потребовали новых подходов к управлению государственными бюджетными средствами.

В процессе исследования получены следующие наиболее значимые результаты:

1. Дана интерпретация процесса асимметрии налогового потенциала муниципального образования как результата нарушения пропорциональности его структурных элементов под воздействием движущих сил, определяющих созидающую или разрушающую их направленность;

2. Для исследования асимметрии налогового потенциала муниципалитетов, предложен комплексный подход, позволяющий рассматривать асимметрию налогового потенциала муниципальных образований не только как процесс неравномерного развития всех его структурных компонент, каждая из которых имеет свою результирующую составляющую, но также позволит выявить структурные сдвиги внутри каждого компонента.

3. Для укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований и стимулирования увеличения налогооблагаемой базы был предложен следующий перечень налоговых источников, подлежащих закреплению за местными бюджетами: 1) налог на доходы физических лиц 75% от контингента (гарантированная часть - 20%, выравнивающая - 55%); 2) единый налог на вмененный доход, для отдельных видов деятельности - 90%; единый налог на вмененный доход, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения — 30%; 3) налог на имущество предприятий - 100 %; 4) налог на имущество физических лиц - 100%; 5) налог на рекламу - 100%; 6) налог на наследование и дарение - 100%; 7) местные лицензионные сборы - 100%; 8) неналоговые доходы - в соответствии с существующим законодательством, добавив полное закрепление арендных платежей за землю за муниципальным уровнем.

4. Для планирования налоговых поступлений от собственных налоговых ресурсов, а также связанную с этим налоговую нагрузку, автором было предложено дифференцировать показатель валового регионального продукта (используемый в налоговом паспорте региона) на показатели произведенного дохода и полученного дохода с соответствующим выделением данных показателей в региональные счета, так как информация по вышеперечисленным счетам позволит учитывать доходы, полученные за пределами региона;

5. Для учета экспорта межрегионального налогового бремени автор предложил дополнить региональный счет полученного дохода такими показателями, как: 1) реализация товаров и услуг нерезидентов; 2) сведения об имуществе, находящемся в собственности нерезидентов; 3) сведение о прибыли, распределяемой между акционерами - нерезидентами; 4) сведения о налогооблагаемом доходов нерезидентов, что позволит выделить экспорт налогового бремени при оценки налоговой базы региона.