Развитие методов горизонтального финансового выравнивания территорий в системе бюджетного федерализма тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие методов горизонтального финансового выравнивания территорий в системе бюджетного федерализма"

На правах рукописи

Кривошлыков Михаил Николаевич

РАЗВИТИЕ МЕТОДОВ ГОРИЗОНТАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение, кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону - 2004

Диссертация выполнена на кафедре экономической кибернетики экономического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ростовский государственный университет»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор Дуканич Л.В.

доктор экономических наук, профессор Клкжович ЗА кандидат экономических наук, доцент Корсун Т.И.

Северо-Кавказская Академия Государственной службы

Защита состоится «20» октября 2004 года в 12-00 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.208.02 при Ростовском государственном университете: г. Ростов-на-Дону, пер. Соборный, 26, а. 307

С диссертацией можно ознакомиться в Зональной научной библиотеке РГУ: 344006 г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148.

Автореферат разослан «17» сентября 2004 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью просим направлять по адресу: 344007 г. Ростов-на-Дону, ул. Горького, 88, экономический факультет, ауд. 209, диссертационный совет Д 212.208.02.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент > I Малейко Л.П.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Несмотря на особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы такого инструмента межбюджетного регулирования как финансовая помощь нижестоящим бюджетам субъектов Федерации, его применение еще не имеет должного научного обоснования. Сохраняет дискуссионный характер вопрос определения места, роли и специфики субфедеральных отношений в системе межбюджетного федерализма РФ.

Формы финансовой помощи муниципальным бюджетам и механизмы распределения за последние десять лет подверглись определенной трансформации в сторону объективизации процессов межбюджетного регулирования, однако, в целом эти изменения носили бессистемный характер. В настоящее время еще можно встретиться с ситуацией, когда решения, касающиеся важнейших вопросов бюджетной политики на субфедеральном уровне, принимаются под влиянием сиюминутных политических выгод, часто без должного анализа усилий муниципалитетов в обеспечении самофинансирования и прогноза возможных последствий. В этих условиях стагнация сложившегося положения в реализации межбюджетных отношений была бы чревата негативными последствиями финансового и социального характера.

Наблюдаемое сегодня многообразие схем горизонтального бюджетного выравнивания, используемых на субфедеральном уровне, выстроенных в основном эмпирическим путем, с одной стороны, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную модель организации межбюджетных отношений на своей территории, с другой, о многоуровневом сложном характере межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации, требующих адекватной методико-методологической поддержки.

Со второй половины XX века проблема организация межбюджетных отношений в условиях генезиса принципов бюджетного федерализма привлекает пристальное внимание мировой, а с начала 90-х годов и

отечественной экономической мысли. Особый интерес представляют публикации по проблематике межбюджетного регулирования таких отечественных и зарубежных исследователей, как А. Абалкин, В. Алешин, Е. Андреев, С. Артемьев, К. Баранова, Л. Воронин, А. Дорждеев, Т. Грицюк, Б. Златкис, Т. Игнатова, А. Игудин, Н. Кетова, В. Клисторин, А. Колесов, Г. Курляндская, Ю. Колесников, А. Лавров, Р. Мусграве, В. Овчинников, В. Радионова, Г. Сингатуллин, С. Смит, С. Суспицын, Г. Хессе, Г. Хьюз.

Вопросы развития муниципальных финансов рассматриваются в работах О. Берга, В. Биккеля, Е. Бухвальда, В. Матеюка, Л. Прониной, В. Христенко, А. Швецова и других авторов. Различным аспектам бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне посвящены исследования О. Геске, Л. Дуканич, Н. Епифановой, М. Минченко, В. Патцига, И. Подпориной, О. Пчелинцева, И. Трунова, С. Хурсевича.

Однако при всей ценности приведенных исследований теоретические, методологические и инструментальные аспекты проблемы формирования объективного и прозрачного механизма распределения нецелевой финансовой помощи внутри субъекта Федерации остаются малоразработанными.

Новый импульс в исследовании проблем межбюджетного выравнивания на субфедеральном уровне придали изменения законодательства о местном самоуправлении и проводимая Правительством РФ реформа межбюджетных отношений, одним из звеньев которой являются система бюджетов Муниципальных образований. Особое значение в этих условиях приобретает конструктивно-теоретической осмысление теории и практики организации межбюджетных отношений.

Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования, направленного на теоретический анализ механизмов горизонтального бюджетного выравнивания, выявление внутренних закономерностей системы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям и разработку на этой основе предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Трансформация политики горизонтального финансового выравнивания требует научного подхода и адекватной методической реализации.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в анализе теоретических основ и практики функционирования механизма горизонтального бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне и разработке методики горизонтального бюджетного выравнивания территорий с выработкой рекомендаций по ее применению.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

• исследования содержания бюджетного федерализма как формы организации межбюджетных отношений с учетом межстранового анализа форм организации и особенностей его генезиса в Российской Федерации с целью типологизации механизма его проявления;

• выявления тенденций развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обусловленных трансформацией экономических и правовых основ организации бюджетной системы государства;

• анализа принципов организации процесса горизонтального бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне в индустриально развитых государствах унитарного и федеративного типа, включая и РФ;

• исследования эффективности механизма горизонтального бюджетного выравнивания муниципальных образований в Ростовской области;

• определения стратегических направлений развития механизма горизонтального бюджетного выравнивания;

• отбора адекватных методов для организации горизонтального бюджетного выравнивания территорий, основанных на применении группового подхода к систематизации субъектов выравнивания и метода интерактивной ранжировки.

Предмет и объект исследования. Объектом исследования является процесс горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Предметом исследования выступает система межбюджетных отношений между субъектом Федерации и муниципальными образованиями первого уровня.

Теоретико-методологическую базу исследования составили фундаментальные концепции бюджетного федерализма, разработанные отечественными и зарубежными учеными.

Инструментально-методический аппарат. В процессе исследования принципов и форм организации бюджетного федерализма, включая формы его реализации на субрегиональном уровне, использованы общенаучные методы историко-генетического, системного, категориального и субъектно-объектного подходов, структурно-функциональный и экономический анализ, а также метод кластерного анализа и интерактивных ранжировок (TOPS1S).

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, Ростовского областного комитета государственной статистики, Министерства финансов РФ и Ростовской области, Международной организации экономического сотрудничества, Международного валютного фонда, данные, опубликованные в периодической печати и во всемирной компьютерной сети Интернет, нормативные и директивные документы Президента и Правительства РФ, законодательные документы Российской Федерации, программные положения Правительства, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и обосновании системы теоретико-методических положений, согласно которым определяющим направлением дальнейшего развития механизма горизонтального бюджетного выравнивания должна стать его объективизация и повышение прозрачности за счет перехода от индивидуального подхода к групповому, обеспечивающему единые стандарты при распределении финансовой помощи муниципалитетам, однородным по уровню социально-экономического развития и налоговому потенциалу и степени усилий по его реализации.

Положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Анализ реализации механизмов бюджетного федерализма позволяет предположить, что в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа, сохраняющая традиции централизованного

государства, н предполагающая широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладание доли территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды и находящая свою реализацию в сочетании горизонтального и вертикального механизмов финансового выравнивания.

2. В рамках применяемых методов горизонтального финансового выравнивания величина трансфертов как показатель несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости муниципалитетов от органов власти более высокого уровня: чем выше в расходах первых доля трансфертных поступлений, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше реальные полномочия местных властен в решении вопросов бюджетной обеспеченности на своей территории. Развитие методов горизонтального финансового выравнивания в направлении учета финансовой силы территорий позволит объективизировать механизм распределения трансфертов, ослабив тем самым степень зависимости муниципалитетов.

3. При построении системы выравнивания бюджетной обеспеченности в странах с развивающейся рыночной экономикой необходимо учитывать степень асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе: для стран с более остро проявляющимися асимметриями приоритет следует отдавать вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности (в комбинации с горизонтальными методами выравнивания), тогда как в странах с менее остро проявляющимися асимметриями, напротив, приоритет следует отдавать горизонтальному типу финансового выравнивания.

4. Значительные различия географических и экономических условий в различных субъектах Федерации, и как следствие в бюджетной обеспеченности, делают невозможным установление единой методики распределения средств региональных Фондов финансовой поддержки муниципальных образований через систему трансфертов. Для, применяемых в настоящее время на субфедеральном уровне, методов горизонтального финансового выравнивания характерным является ярко выраженное преобладание расходной составляющей

над доходной и, как следствие, игнорирование факторов определяющих величину последней при распределении трансфертов.

5. Совершенствование методов горизонтального финансового выравнивания должно базироваться на учете объективных различий между муниципалитетами и обеспечивать реализацию принципов горизонтального равновесия территорий. Это, с одной стороны, означает, что при распределении трансфертной помощи должны быть учтены различия в социально-экономическом развитии и налоговых потенциалах отдельных территорий (элемент доходной составляющей), а также их потребности в расходах, необходимых для обеспечения выравнивания уровня услуг населению (элемент расходной составляющей). С другой стороны, необходимо в максимальной степени учесть и, устранить влияние субъективных факторов, таких, как безынициативность и иждивенческое настроение местных органов власти.

6. Установление объективными методами устойчивой однородности (схожести) муниципальных образований по уровню их социально-экономического развития позволит перейти от применяемого индивидуализированного подхода в горизонтальном финансовом выравнивании к методам, ориентированным на обеспечение равных условий для муниципальных образований, входящих в одну группу (групповой подход), что, с одной стороны, облегчит поиск адекватных моделей финансового выравнивания, учитывающих специфические особенности развития различных муниципальных образований, а с другой стороны, позволит устранить субъективизм в данном процессе, зачастую вызванный влиянием на величину трансфертов отдельных искусственно завышаемых или занижаемых показателей развития муниципальных образований и других субъективных факторов.

7. Успешное развитие методов горизонтального финансового выравнивания сопрягается с формированием групп однородных по уровням социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи внутри каждой группы исходя из показателей характеризующих налоговые усилия местных администраций, соблюдение налоговой дисциплины.

Научная новизна работы заключается в выявлении тенденции развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, определении стратегических направлений развития механизма горизонтального финансового выравнивания территорий и разработке нового метода горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне, предполагающего формирование однородных по своему социально-экономическому развитию и финансовой силе групп муниципальных образований и распределение финансовой помощи между муниципалитетами одной группы на основе интегральных показателей, оценивающих налоговые усилия и финансовую самостоятельность.

Конкретно элементы научной новизны состоят в следующем:

• выявлены противоречия между наиболее предпочтительной моделью бюджетного федерализма с большей степенью децентрализации, характеризующейся большей гибкостью и способностью оперативно реагировать на изменение условий развития конкретных территорий с реально складывающейся в России прагматической моделью кооперативного типа сочетанной с вертикальными и горизонтальными методами выравнивания;

• определено, что процесс децентрализации расходных и налоговых полномочий в федеративном государстве сопровождается как выгодами, так и издержками, баланс между которыми в каждом конкретном случае зависит от множества характеристик экономического и политического устройства государства;

• показано, что реально-сложившаяся степень асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе РФ определяет выбор способа организации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности посредством комбинации вертикального и горизонтального методов с приоритетом первого;

• разработана специализированная система критериальных показателей оценки социально-экономического состояния муниципальных образований и их налоговых усилий, ориентированная на реализацию группового подхода в распределении финансовой помощи между муниципальными образованиями;

• выявлены с помощью кластерного анализа группы однородных, в смысле социально-экономического развития и налогового потенциала, муниципальных образований, позволяющие организовать механизм распределения финансовой помощи на идеологии единства и дифференциации условий их развития;

• предложен адекватный инструмент внутригрупповой оценки муниципальных образований (TOPSIS), позволяющий сформировать систему интегральных показателей с учетом их налоговых усилий и финансовой самостоятельности;

• разработана методика горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне, основанный на кластеризации муниципальных образований с последующим • распределением финансовой помощи между муниципалитетами одной группы на основе интегральных оценок.

Теоретическая значимость исследования заключается обобщении мирового опыта организации межбюджетного выравнивания в странах с разным типом государственного устройства и на этой основе разработка нового метода горизонтального финансового выравнивания, основанного на выявлении групп однородных, по своему социально-экономическому развитию и фискальному потенциалу, муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи Внутри группы, исходя из учета интегральной оценки усилий территорий по реализации налогового потенциала. Теоретические выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания специальных учебных курсов в ВУЗах по дисциплинам «Финансы», «Регионология», «Бюджет и бюджетный процесс».

Практическая значимость результатов исследования определяется тем, что разработка принципов горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне с использование группового подхода позволяет облегчить реализацию адекватных моделей финансового выравнивания, учитывающих специфические особенности развития различных муниципальных образований и их усилия по реализации своего налогового потенциала. Рекомендации автора могут быть использованы в практике работы органов финансового управления на региональном и муниципальном уровнях.

Апробация диссертационной работы. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования работы нашли отражение в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в Ростовском Государственном Университете и Ростовском Государственном Экономическом Университете. По результатам диссертационного исследования опубликованы 4 научные работы общим объемом 1,1 печатного листа.

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 11 рисунков, 19 таблиц, изложена на 168 страницах.

Основное содержание.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется степень разработанности поставленной проблемы, формулируются цель и задачи исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, элементы научной новизны, указаны методологическая и информационная база исследования, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Бюджетный федерализм как современная форма организации межбюджетных отношений» анализируется система межбюджетных отношений, и рассматриваются проблемы организации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне при различных формах государственного устройства, наиболее детально рассматривается организация межбюджетных отношений в федеративных государствах, к которым относится и Россия.

Существующая в подавляющем числе стран территориальная (пространственная) асимметрия, порожденная природно-климатическими, институциональными, инфраструктурными различиями объективизирует

процессы межбюджетного регулирования, делая их неотъемлемыми элементами бюджетных систем государств с различными типами государственного устройства.

В работе показано, что в настоящее время основной формой реализации межбюджетных отношений выступает бюджетный федерализм. Анализ показывает, что принципиально важным отличием в определениях бюджетного федерализма является вопрос о включении в сферу его действия бюджетов местного уровня.

Представляется, что бюджетный федерализм является формой организации межбюджетных отношений, основанной на законодательном разграничении полномочий между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления бюджетов всех уровней бюджетной системы государства, утверждения и исполнения бюджетов, а также бюджетного контроля. Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Рассмотрение различных модели бюджетного федерализма, получившие развитие в государствах с различными типами государственного устройства, с последующим анализом преимуществ централизованных и децентрализованных форм распределения доходных и расходных полномочий показало, что бюджетные системы с большей степенью децентрализации являются более гибкими и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий.

Сопоставление бюджетной системы России с бюджетными системами стран ОЭСР позволяет предположить, что в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа. Для этой модели характерны такие моменты, как сохраняющиеся традиции централизованного государства, широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды. Обновлению бюджетной системы России

способствовало бы упорядочение этого процесса, нахождение цивилизованных форм разрешения конфликта, разработка качественно новой системы бюджетного выравнивания, отвечающей требованиям данной модели бюджетного федерализма.

Отдельной проблемой межбюджетных отношений выступает неопределенность бюджетного статуса органов местного самоуправления.

В большинстве субъектов Федерации муниципальными образованиями являются бывшие города областного подчинения и административные районы. В то же время федеральное законодательство гарантирует каждому населенному пункту право на получение статуса муниципального образования. В некоторых субъектах федерации зарегистрировано несколько сотен муниципальных образований при одновременном создании объединяющих их территориальных органов государственного управления, в других фактически введено соподчинение муниципальных образований. Данную тенденцию иллюстрирует рис. 1, отражающий варианты построения бюджетных систем федеративных государств, многие из которых используются в российской модели бюджетного федерализма. Анализ применяемых в Ростовской области схем организации бюджетных отношений позволил соотнести их с предоставленными на схеме четырехуровневыми вариантами бюджетной системы.

В условиях реформирования бюджетной системы РФ в связи с. реализацией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающим в действие с 1 января 2006 года установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях: в поселениях и муниципальных районах с разграничением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. В сфере финансов установлено, что у всех муниципальных образований будут свои, бюджеты, т.е. во всех субъектах Федерации будет использоваться пятиуровневый вариант бюджетной системы, приведенный на рисунке 1 (нижняя левая схема).

Рис. 1 Варианты построения бюджетных систем федеративных государств

В основу процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен основной принцип равенства бюджетов субъектов

РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами.

Очевидно, что первичным моментом организации системы межбюджетных отношений является вопрос распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти, а, следовательно, и между уровнями бюджетной системы. Экономическая теория практически не дает рекомендаций по распределению расходных обязательств.

Перераспределение доходов внутри страны и обеспечение минимальных социальных стандартов является более эффективным, если эту задачу выполняет центральное правительство, т. к. возможности местных органов власти поддерживать низкодоходные группы населения серьезно ограничены доходной базой местных бюджетов, а также наличием свободной миграции, как населения, так и предприятий-налогоплательщиков. Установление дотаций необеспеченным слоям населения в одном регионе немедленно повлечет за собой приток населения из других регионов, где таких дотаций не существует, и отток крупных налогоплательщиков вследствие дополнительных налогов, необходимых для выплаты дотаций.

В то же время, предоставление местных государственных услуг более эффективно, если оно производится местными органами власти. В этом случае обеспечивается межрегиональная дифференциация структуры и качества государственных услуг. Если устанавливается желательность межрегиональной дифференциации уровня той или иной государственной услуги, то ее финансирование из бюджета местного органа власти позволяет решить сразу две важные проблемы политики в области государственных расходов: проблему определения истинного спроса и проблему эффективности государственного производства.

Проведенный в работе анализ распределения доходных источников и расходных обязательств по уровням бюджетной системы в различных государствах показал, что в РФ особенностью является низкая степень самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетных расходов и доходов.

Таблица 1.

Распределение расходов и доходов по уровням бюджетной системы (%).'

СТРАНА Распределение расходов по уровням бюджетной системы (%) Распределение доходов (до передачи трансфертов) по уровням бюджетной системы (%)

Федеральны й Уровень Региональны й уровень Местный уровень Федеральны й Уровень Региональ ный уровень Местный Уровень

Германия 62,1 20,9 17,1 66,1 21,3 12,6

Канада 40,7 41,6 17,8 45,1 43,5 11,4

США 53,5 21,6 24,8 58,4 25,9 15,7

Россия 55,0 26,5 18,5 63,7 24,0 12,3

Реально сложившаяся в России картина распределения доходных источников и расходных обязательств тяготеет к германской модели, для которой характерна низкая доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах.

В работе показано, что величина трансфертов является одним из показателей, характеризующих степень зависимости муниципалитетов от органов власти более высокого уровня: чем выше в расходах муниципалитетов доля трансфертных поступлений тем сильнее контроль за их действиями со стороны региональных властей, и тем меньше реальные полномочия местных властей в решении вопросов бюджетной обеспеченности на своей территории. Также на основе проведенного анализа отмечено, что более высокий уровень трансфертов характерен для стран, сохраняющих традиции сильного централизованного государства (к таким странам относится и РФ), политика которых в области межбюджетного регулирования направлена на выравнивание различий в развитии территорий, достижение стандартного уровня удовлетворения потребностей населения в государственных услугах.

Можно констатировать, что за более чем десятилетие, прошедшее с начала реформ, так и не была сформулирована и реализована целостная концепция преобразований в сфере муниципальных финансов. Эта сфера-

1 Составлено по ланкым Government Finance Statistics Yearbook. - Wash.: IMF. - 2001

остается одной из наименее реформированных в институциональном отношении, и применяемые здесь механизмы до сих пор не отличаются принципиально от советских времен. Так, если в регулировании финансовых взаимоотношений центра и регионов был достигнут определенный прогресс, то этого нельзя сказать о финансовых отношениях субъектов РФ и муниципальных образований.

Этот вывод в целом подтверждается данными таблицы 2, которая демонстрирует общую динамику доходных источников местных бюджетов с 1994 по 2002 гг. Очевидно, что хотя за этот период можно наблюдать определенные колебания в структуре доходов, принципиальных изменений в этой сфере не происходило. Доля источников, находящихся под непосредственным контролем региональных властей (регулирующие налоги и финансовая помощь), колебалась примерно от 2/3 до 3/4 всех муниципальных доходов, в отдельные годы даже превышая этот уровень, причем столь значительная часть доходов муниципальных образований может пересматриваться ежегодно (а иногда и в пределах финансового года). Применительно к ней местные власти не имеют никаких гарантий стабильности и предсказуемости изменения доходных источников, хотя основную часть налоговых доходов составляли подоходный налог, налог на прибыль, НДС (до 2001 г.) и акцизы, то есть те же источники, которые являются основой формирования федерального и регионального бюджетов.

Таблица 2

Структура доходных источников бюджетов муниципальных образований в 1994-2001 гг.1

ВИД ДОХОДОВ 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Всего, в т.ч. 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Налоговые, в т.ч. 62,2 61,8 59,9 60,6 63,7 70,6 66,9 60,5 53,5

1 Составлено по данным ИЭПП и Министерства Финансов России

Собственные налоговые доходы 15,0 14,7 19,0 19,6 24,4 26,1 27,2 18,3 18,7

Регулирующие 44,7 43,1 37,3 37,4 36,7 43,9 39,3 41,2 41,3

Неналоговые 4,8 2,6 2,4 2,2 3,7 3,6 3,5 3,8 6,0

Финансовая помощь 32,9 35,6 37,6 37,0 32,3 25,1 28,5 34,6 40,5

Местные бюджеты как обязательный атрибут местного самоуправления были сформированы в ходе социально-экономических реформ (включая и собственно муниципальную реформу), суть последствий которых выразилась в существенном расширении социальных функций местного самоуправления (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшимся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последнего. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполнялись и наполняются по сию пору в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам оказались не подконтрольными.

В 1991-2002 гг. происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации - с 28 до 22%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ не опускалась ниже 28% и поднималась в отдельные годы почти до 32%. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях бюджетные доходы превышали расходы. На федеральном уровне соотношение в среднем составило 51 и 49%, а на региональном - 27 и 22%. Таким образом, дисбаланс бюджетных расходов и доходов сосредоточился на уровне местного самоуправления.

Столь же малоутешительны для местных бюджетов были и тенденции изменения структуры консолидированных бюджетов субъектов Федерации. В 49 субъектах Федерации во второй половине 1990-х гг. произошло снижение доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов регионов, и только в 14 эта доля возросла. Данная тенденция характерна и для Ростовской области, о чем свидетельствует рис. 2

80,0 60,0 -40,0 20,0 -0,0 -

62,4

58,1

49,4

50,2

1999

2000

2001

2002

Рис. 2 Доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета

В итоге с самого начала преобразований сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов.

В настоящее время состояние региональных и местных бюджетов остается тяжелым. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению, перегруженность долговыми обязательствами, нерациональная структура расходов Наряду с объективными факторами (в том числе, связанными с незавершенностью реформы межбюджетных отношений), это во многом обусловлено отсутствием четких приоритетов и «закрытостью» бюджетной политики, недостаточным использованием современных методов управления бюджетами, иждивенческими настроениями, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий и неформальной автономией местных властей усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов и гражданского общества, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, традициями государственного патернализма, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к

1 Составлено по данным Министерства Финансов Ростовской области

Ростовской области1

государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, деградации общественного сектора, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.

Целью бюджетной реформы на данном этапе развития должна стать реальная децентрализация бюджетной системы, т.е. расширение бюджетной автономии при одновременном создании и жестком соблюдении единых правил во взаимоотношениях между властями разных уровней и основным инструментом, позволяющим решить данную проблему, является наличие системы финансового выравнивания, то есть бюджетных трансфертов, выравнивающих вертикальные (между бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между муниципальными бюджетами) дисбалансы.

Во второй главе рассматривается роль горизонтального финансового выравнивания в системе бюджетного федерализма.

Проведенный межстрановой анализ опыта финансового выравнивания позволил сделать вывод о том, что:

В странах с развитой рыночной экономикой, где, как правило, не наблюдаются асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе, выбор метода выравнивания бюджетной обеспеченности зависит от типа государственного устройства страны, а именно:

• для экономически развитых стран с унитарным государственным устройством предпочтительным является вертикальное выравнивание бюджетной обеспеченности различных уровней власти;

• для экономически развитых стран с федеративным государственным устройством предпочтительно горизонтальное выравнивание указанной бюджетной обеспеченности.

В странах же с развивающейся рыночной экономикой, где, как правило, асимметрии проявляются и в государственном. устройстве, и в налоговой системе, проблема выбора способа выравнивания бюджетной сводится лишь к определению относительного приоритета одного метода перед другим, то есть:

• для стран с развивающейся рыночной экономикой с более остро проявляющимися асимметриями в государственном устройстве и налоговой системе приоритет следует отдавать вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности перед горизонтальным выравниванием (при условии их комбинированного применения);

• для стран с развивающейся рыночной экономикой' с менее остро проявляющимися асимметриями в государственном устройстве и налоговой системе, наоборот, приоритет следует отдавать горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности перед вертикальным выравниванием при том же условии их применения.

Анализ механизмов финансового выравнивания в зарубежных странах, несмотря на их определенные различия, позволяет выделить ряд важных моментов, которые должны быть учтены в схемах горизонтального финансового выравнивания, используемых в России. К ним, прежде всего, относятся ориентированность на средний уровень душевых бюджетных расходов, а также учет при определении величины трансфертов налогового потенциала и уровня усилий муниципалитетов по его реализации.

Наиболее интересен в этом отношении опыт Германии, где решение проблемы выравнивания происходит не на индивидуальной, а групповой основе, с учетом показателя налоговой обеспеченности (финансовой силы территории), сопоставления территориальных показателей, используемых для решения задачи межбюджетного регулирования, со среднерегиональными (или нормативными).

С этих позиций во второй главе проанализированы реальные схемы горизонтального бюджетного выравнивания в РФ- с акцентом на роль налогового потенциала в системе горизонтального финансового выравнивания.

Значительные различия бюджетной обеспеченности, географических и экономических условий в различных субъектах Федерации, делают невозможным установление на федеральном уровне единой методики распределения средств региональных Фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Существующая во многих регионах дифференциация налоговой базы по муниципальным образованиям, вызванная наличием асимметрий в уровне социально-экономического развития муниципальных образований, приводит к тому, что единообразное повышение ставок отчислений налоговых доходов в муниципальные бюджеты влечет за собой избыточную бюджетную обеспеченность в отдельных муниципалитетах с большой налоговой базой, но в то же время не решает проблемы дотационных муниципальных образований. В этих условиях установление единых нормативов закрепления регулирующих налогов на высоком уровне только усилит внутрирегиональную дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

Таким образом, возникает объективная необходимость в перераспределении доходов внутри региона от высокообеспеченных муниципалитетов в муниципалитеты с недостаточной бюджетной обеспеченностью через систему распределения финансовой помощи. Это определяет необходимость нормативной формализации принципов взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами с тем, чтобы устранить субъективизм в принятии решений относительно как установления дифференцированных ставок закрепления доходов от регулирующих налогов, так и выделения разнообразных форм финансовой помощи из региональных бюджетов.

Другой проблемой при возможном применении подобных методик является сложность расчетов трансфертов в соответствии с ними, а также возможность искажения исходной информации в целях увеличения ее объема трансферта. В этой связи методики расчета трансфертов из фонда поддержки муниципальных образований должны основываться на общедоступной статистической информации, слабо подверженной искажениям со стороны как

региональных, так и муниципальных органов власти (численность населения, отчетные данные о бюджетных доходах и расходах).

В работе отмечается, что, в настоящее время в абсолютном большинстве случаев используется индивидуальный подход к анализу ситуации в сфере доходов и расходов каждого муниципального образования, тогда как среди муниципалитетов существует некоторая «похожесть», однородность, которую можно оценить с использованием методов группового анализа. Следует отметить, что переход к формированию однородных групп субъектов межбюджетных отношений получает в настоящее время все большую поддержку и распространение.

Исследование предлагаемых подходов, базирующихся на идее выделения зон с различным уровнем бюджетных расходов на душу населения и на этой основе расчеты системы дифференцированных нормативов бюджетной обеспеченности территорий показало, что данная концепция группировок Муниципальных образований не учитывает различий или схожести муниципалитетов по доходной составляющей их бюджетов.

С нашей точки зрения при реализации группового подхода к решению проблемы горизонтального финансового выравнивания в основу выявления схожести муниципальных образований должен быть положен принцип их однородности в смысле социально-экономического развития и фискального потенциала. Реализация же расходной составляющей должна осуществляться на основе единого для региона норматива среднедушевых бюджетных расходов.

В третьей главе - «Направления совершенствования системы горизонтального бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне» рассматриваются тенденции развития субфедеральных межбюджетных отношений в Ростовской области, и предлагается система горизонтального финансового выравнивания с использованием группового подхода, и интерактивных ранжировок.

Применяемая, в Ростовской области методика расчета средств межбюджетного регулирования между местными бюджетами в последние годы ставила своей целью достижение выравнивания среднедушевых бюджетных

доходов муниципальных образований до среднего показателя по местным бюджетам. Суть методики заключалась в том, что проектируемые на плановый год базовые расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой валовых налоговых ресурсов. При превышении расходов над доходами муниципалитету производились отчисления от регулирующих доходов, а в случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. Расчет объема дотаций исходил из баланса валовых налоговых ресурсов и базовых нормативных расходов местных бюджетов.

Переход к данной системе межбюджетных отношений в Ростовской области и принятие мер по увеличению собственных финансовых ресурсов, сокращению бюджетного дефицита позволили достигнуть определенных позитивных результатов в социально-экономическом развитии и усилить роль бюджета как важнейшего инструмента государственной экономической политики. Наряду с расширением бюджетных полномочий и повышением самостоятельности органов местного самоуправления в сфере управления бюджетными средствами предусмотрены некоторые механизмы воздействия на органы местного самоуправления, проводящие неэффективную бюджетную политику.

Таким образом, в целом, заложены основы эффективной системы межбюджетных отношений. Эта система позволила сконцентрировать финансовые ресурсы для безусловного исполнения социально значимых расходов, включая оплату труда работников бюджетной сферы, снижать годами накопившуюся задолженность местных бюджетов, а ряд долгов полностью ликвидировать.

Однако заявленная ориентация этой методики на учет фискального потенциала при распределении финансовой помощи, как показал анализ, носила декларативный характер.

В условиях развития бюджетного федерализма и проведения налоговой реформы система межбюджетных отношений должна в большей степени обеспечивать реализацию принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности и самостоятельности.

Различная степень недостаточности собственных доходных источников большинства муниципальных образований ставит проблему оптимизации межбюджетного перераспределения налоговых поступлений. Организация взаимодействия между бюджетом субъекта федерации и бюджетами местного самоуправления должна базироваться на учете объективных различий между территориями и обеспечивать реализацию принципов горизонтального равновесия территорий. Это, с одной стороны, означает, что при реализации долевого распределения налогов или трансфертной помощи должны быть учтены: разница налоговых потенциалов отдельных территорий, их потребности в расходах, необходимых для обеспечения выравнивания уровня услуг населению, разный уровень развития инфраструктуры и другие объективные различия. С другой стороны, необходимо в максимальной степени устранить влияние субъективных факторов, таких как низкая налоговая дисциплина и сбои в налоговой системе, безынициативность и иждивенческое настроение местных органов власти и населения, лоббирование и т.п.

В этом плане определенным решением проблемы, по нашему мнению, можно считать подход, предполагающий формирование групп сходных по ряду признаков административно-территориальных единиц региона с соблюдением в рамках каждой группы единого стандарта построения межбюджетных отношений. Данный подход, с одной стороны, облегчит поиск адекватных моделей бюджетного выравнивания, учитывающих специфические особенности развития различных муниципальных образований, а с другой стороны, позволит устранить субъективизм в данном процессе, зачастую вызванный влиянием на результаты расчетов. отдельных искусственно завышаемых или занижаемых показателей развития муниципальных образований.

С целью реализации сформированного концептуального подхода разработана следующую схема распределения финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности:

На первом этапе определяются муниципалитеты, нуждающиеся в финансовой помощи. С этой целью для каждого муниципального образования рассчитывается показатель б,

где Ж — общий объем Фонда финансовой поддержки муниципальных образований; N — численность населения региона; IV) — собственные доходы муниципального образования — сумма собственных доходов всех

муниципальных образований региона; — численность населения

муниципального образования

Для определения однородности муниципальных образований по уровню социально-экономического развития, расходных потребностей, налоговому потенциалу, и оценки финансовой самостоятельности и налоговой исполнительности формируем систему показателей, состоящую из трех подгрупп.

К первой группе относятся показатели, характеризующие социально-экономическое положение в муниципалитетах. Среди таких показателей можно выделить среднедушевой личный доход, состояние с занятостью в муниципалитетах, платежеспособность предприятий, действующих на территории муниципалитета, покупательская способность жителей муниципалитета удельный вес социальных бюджетных расходов, среднедушевые социальные бюджетные расходы и др.

Ко второй группе показателей относятся показатели, характеризующие налоговую базу муниципалитетов.

К третьей группе показателей относятся показатели, характеризующие обеспеченность расходов собственными доходами и показывающие эффективность использования бюджетных средств. Сюда можно отнести следующие показатели: коэффициенты обеспечения всех расходов, текущих и капитальных расходов собственными доходами и т.п.

Для распределения финансовой помощи внутри кластеров нами предлагается использовать следующие показатели, отражающие степень налоговых усилий местных администраций и их финансовой независимости: 1) степень собираемости налогов;

2) налоговое покрытие;

3) уровень налоговых усилий или коэффициенты съема;

4) показатели самостоятельности местных бюджетов, например, отношение финансовой помощи к общей сумме расходов;

5) уровень налоговой дисциплины налогоплательщиков;

6) показатели эффективности функционирования налоговых органов;

7) Индекс бюджетных расходов (ИБР).

На следующем этапе реализации схемы осуществлена кластеризация муниципалитетов по показателям, характеризующим социально-экономическую ситуацию в муниципалитетах, расходные потребности, налоговый потенциал.

В работе использовался иерархический агломеративный метод кластерного анализа Евклидовой мерой в качестве меры сходства объектов, входящих в один кластер. Для определения расстояния между кластерами использовалось правило средней связи внутри групп.

В таблице 3 представлены результаты расчетов для 2004 года. В результате кластеризации были выделены 5 групп муниципальных образований, однородных по показателям социально-экономического развития и бюджетно-налогового потенциала.

Таблица 3.

Группировка муниципальных образований Ростовской области для целей межбюджетного выравнивания1

Боковский, Заветинский, Зерноградский, Кашарский, Мплютинскнй, Облнвскнй, Ремонтненскнй, Советский, 4

Относительная однородность полученных кластеров, (доказанная числовыми методами) по нашему мнению позволяет с достаточной степенью уверенности реализовать на результатах кластеризации предлагаемую нами схему горизонтального бюджетного выравнивания муниципальных образований..

Распределение средств бюджетного регулирования по муниципальным

образованиям производится таким образом, чтобы довести приведенные к

сопоставимому виду среднедушевые налоговые и неналоговые ресурсы

муниципальных образований - до уровня, среднего для кластера, к которому

принадлежит муниципальное образование. Таким образом, у субфедеральных

властей появляется возможность оптимизации распределения выравнивающих

трансфертов между кластерами. В соответствие с ней общий объем средств,

выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных

образований кластера, определяются по сЬормгае:

Ук = (Дох мшл -Дох Луш. ,ар.к) * '/„ * ИБР„

где - объем средств, необходимый бюджетам муниципальных образований кластера для выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности до среднеобластного уровня; - среднеобластной уровень выравнивания

бюджетной обеспеченности муниципальных образований исходя из объёма средств бюджетного регулирования на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, определённого областным законом об областном бюджете, - приведенный среднедушевой налоговый и неналоговый ресурс муниципальных образований кластера, направляемый на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований; - численность постоянного населения муниципальных образований кластера; - индекс

бюджетных расходов муниципальных образований кластера.

Индекс бюджетных расходов рассчитывается по формуле: ИБР. = (Рк/Ч^/(Р^ / 4*0, где

Р„ - суммарные расходы бюджетов муниципальных образований кластера; Чк - численность постоянного населения муниципальных образований кластера; Ро&г, - суммарные расходы бюджетов муниципальных образований области; Ч„е,% - численность постоянного населения области.

Данный подход позволит более объективно подойти к потребностям и возможностям сходных по уровню и специфике развития муниципальных образований и, в то же время, стимулировать органы местного управления к поиску путей повышения показателей социально-экономического и бюджетно-налогового развития.

Для определения объема средств, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований внутри кластера, представляется целесообразным использование одного из методов интерактивного ранжирования - метода TOPSIS (Technique for Order Preference by Similarity to the Ideal Solution), разработанного для сравнительного анализа деятельности объектов в случае большого числа учитываемых показателей. Идеология данного метода основана на том, что наиболее предпочтительный экономический объект должен не только располагаться как можно ближе к оптимальным значениям показателей, но и как можно дальше от наихудших, что удачно укладывается в авторский концептуальный подход к проблеме горизонтального бюджетного выравнивания: большую помощь должны получать муниципальные образования, имеющие большие успехи в налоговом администрировании.

Применение метода TOPSIS позволило для каждого кластера получить нормированные показатели расстояний (интегральные оценки) для каждого муниципалитета от идеального объекта, представляющего собой лучшие значения каждого из вышеназванных показателей в соответствующем кластере, которые были использованы в качестве весовых коэффициентов при распределении сумм финансовой помощи между субъектами входящими в один кластер.

С целью иллюстрации работоспособности и эффективности предложенной схемы распределения финансовой помощи между

муниципалитетами приведем пример расчета сумм финансовой помощи для

одного из полученных кластеров, объединяющего в себе муниципальные

образования, в максимальной степени нуждающиеся в финансовой помощи на

выравнивание бюджетной обеспеченности (4 кластер).

' Таблица 4

Расчет показателя потребности в финансовой помощи 5, для

муниципалитетов, входящих в 4 кластер.1

Муниципальное образование Собственные доходы, тыс. руб. Численность населения, тыс. чел. Показатель потребности в помощи

Воковский 12 946,00 16,10 1,00

Заветинский 12 318,00 18,50 1,00

Зерноградский 101 773,00 66,50 1,00

Кашарский 22 831,00 27,40 1,00

Ми л юти некий 13 461,00 17,90 1,00

Облнвский 16 779,00 19,20 1,00

Ремонтненский 14 866,00- 21,50 1,00

Советский 4 595,00 7,40 1,00

Целинский 38 572,00 36,80 1,00

Сумма собственных доходов местных бюджетов, тыс. руб. 9 130 724 Сумма ФФПМО, тыс. руб. 4 060 661,2

Численность населения области, тыс. чел. 4 407

Результаты расчетов размера финансовой помощи для муниципальных образований, входящих в 4 кластер, и сравнение полученных размеров финансовой помощи с фактически установленным в областном законе о бюджете на 2004 год представлены в Таблице 5.

Таблица 5

Результаты распределения выравнивающих трансфертов для муниципальных образований Ростовской области, входящих в 4 кластер, с учетом интегральных показателей, сформированных по методу ТОР818.2

Муниципальное образование Значение интегрального показателя Размер финансовой помощи, определенный по предлагаемой схеме Размер финансовой помощи, установленный в бюджете

Боковский 9,79% 45 957,35 43 717,30

1 Составлена по рецльтатам расчетов. 1 Составлена по результатам расчетов.

ЗаветинскпП 12,19% 57 237,75 67 752,60

ЗерноградскпП 6,59% 30 960,60 30588,40

Кашарский 7,73% 36 315,89 61 907,30

Милютинский 10,72% 50 319,98 49 229,70

Обливскпй 9,15% 42 990,04 48 667,80

Ремонтненскнй 11,53% 54 122,46 71 660,80

Советский 24,18% 113 524,10 30 302,40

Целинский 8,13% 38 155,93 51 693,60

455 519,90 455 519,90

Полученные результаты исследования позволяют говорить о том, что с использованием описанного инструментария можно получать классификации, на основе которых можно строить более эффективные межбюджетные отношения в субъекте федерации, проводить- анализ эффективности применяемой бюджетной политики, решать проблемы объективизации бюджетно-налогового регулирования.

Достоинствами предлагаемой методики является то, что создан единый стандарт построения межбюджетных отношений, все муниципальные образования оцениваются с помощью единых системы показателей, как при оценке однородности муниципалитетов, так и при внутригрупповой оценке.

При кластеризации однородность выявляется на широком наборе показателей, характеризующих социально-экономическое состояние и налоговый потенциал, что позволяет реализовать комплексную оценку «схожести» и тем самым устранить влияние единичных факторов.

Предлагаемая методика по нашему мнению позволяет решить вопрос о справедливости распределения финансовой помощи, поскольку распределение помощи с учетом усилий по реализации налогового потенциала осуществляется не на всем множестве муниципалитетов сильно различающихся по своему социально-экономическому развитию и финансовой силе, а внутри групп однородных в указанном смысле муниципалитетов.

В настоящей работе рассматривается уровень муниципальных районов и городских округов, однако, учитывая происходящие изменения в структуре местного самоуправления и появление нового уровня бюджетов - бюджетов поселений, данная методика может работать и при распределении финансовой помощи между поселениями. Тем более, что при увеличении числа субъектов,

между которыми распределяется помощь, проявляются преимущества группового подхода - оценка не каждого субъекта в отдельности, а определение сравнительно больших групп однородных объектов с последующим построением единых стандартов межбюджетных отношений.

В заключении диссертационного исследования сформулированы теоретические выводы и практические предложения по усовершенствованию системы горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне с использованием группового подхода.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Дуканич Л. В., Кривошлыков М. С. Кластеризация территории региона как основа решения проблемы межбюджетного регулирования // Математические и статистические методы в экономике и естествознании. -Ростов н/Д.: РГЭУ. - 2000. (0,1/0,05 пл.)

2. Кривошлыков М.Н. Анализ зарубежного опыта горизонтального финансового выравнивания. // Рубикон. Сборник научных работ молодых ученых. Выпуск 28. - Ростов-на-Дону - 2004. (0,3 пл.)

3. Кривошлыков М.Н. Бюджетный федерализм: содержание, основные принципы и терминология. // Рубикон. Сборник научных работ молодых ученых. Выпуск 28. - Ростов-на-Дону - 2004. (0,3 пл.)

4. Кривошлыков М.Н. Построение системы горизонтального финансового выравнивания на основе применения методов кластерного анализа и интерактивных ранжировок. // Экономический вестник Ростовского государственного университета. Приложение 3. - Ростов-на-Дону - 2004. (0,4 пл.)

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,3 уч.-изд.-л. Заказ № 257. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 47-34-88

^ 173 97

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кривошлыков, Михаил Николаевич

ВВЕДЕНИЕ.

1.БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СОВРЕМЕННАЯ ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

1.1 .Сущность и основные механизмы реализации бюджетного федерализма.

1.2. Доходно-расходные полномочия в системе бюджетного федерализма и его типологизация.

1.3 .Проблемы функционирования системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

2.ГОРИЗОНТАЛЬНОЕ ФИНАНСОВОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

2.1. Зарубежный опыт горизонтального финансового выравнивания

2.2. Принципы и схемы горизонтального бюджетного выравнивания в Российской Федерации.

2.3. Налоговый потенциал муниципального образования и его учет в системе бюджетного выравнивания.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ГОРИЗОНТАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

3.1 .Тенденции развития субфедеральных межбюджетных отношений в Ростовской области.

3.2. Методика горизонтального финансового выравнивания территорий с использованием группового подхода.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие методов горизонтального финансового выравнивания территорий в системе бюджетного федерализма"

Актуальность темы исследования. Несмотря на особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы такого инструмента межбюджетного регулирования как финансовая помощь нижестоящим бюджетам субъектов Федерации, его применение еще не имеет должного научного обоснования. Сохраняет дискуссионный характер вопрос определения места, роли и специфики субфедеральных отношений в системе межбюджетного федерализма РФ.

Формы финансовой помощи муниципальным бюджетам и механизмы распределения за последние десять лет подверглись определенной трансформации в сторону объективизации процессов межбюджетного регулирования, однако, в целом эти изменения носили бессистемный характер. В настоящее время еще можно встретиться с ситуацией, когда решения, касающиеся важнейших вопросов бюджетной политики на субфедеральном уровне, принимаются под влиянием сиюминутных политических выгод, часто без должного анализа усилий муниципалитетов в обеспечении самофинансирования и прогноза возможных последствий. В этих условиях стагнация сложившегося положения в реализации межбюджетных отношений была бы чревата негативными последствиями финансового и социального характера.

Наблюдаемое сегодня многообразие схем горизонтального бюджетного выравнивания, используемых на субфедеральном уровне, выстроенных в основном эмпирическим путем, с одной стороны, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную модель организации межбюджетных отношений на своей территории, с другой, о многоуровневом сложном характере межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации, требующих адекватной методико-методологической поддержки.

Со второй половины XX века проблема организация межбюджетных отношений в условиях генезиса принципов бюджетного федерализма привлекает пристальное внимание мировой, а с начала 90-х годов и отечественной экономической мысли. Особый интерес представляют публикации по проблематике межбюджетного регулирования таких отечественных и зарубежных исследователей, как А. Абалкин, В. Алешин, Е. Андреев, С. Артемьев, К. Баранова, JL Воронин, А. Дорждеев, Т. Грицюк, Б. Златкис, Т. Игнатова, А. Игудин, Н. Ке-това, В. Клисторин, А. Колесов, Г. Курляндская, Ю. Колесников, А. Лавров, Р. Мусграве, В. Овчинников, В. Радионова, Г. Сингатуллин, С. Смит, С. Суспи-цын, Г. Хессе, Г. Хьюз.

Вопросы развития муниципальных финансов рассматриваются в работах О. Берга, В. Биккеля, Е. Бухвальда, В. Матеюка, JI. Прониной, В. Христенко, А. Швецова и других авторов. Различным аспектам бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне посвящены исследования О. Геске, JI. Дуканич, Н. Епифановой, М. Минченко, В. Патцига, И. Подпориной, О. Пчелинцева, И. Трунова, С. Хурсевича.

Однако при всей ценности приведенных исследований теоретические, методологические и инструментальные аспекты проблемы формирования объективного и прозрачного механизма распределения нецелевой финансовой помощи внутри субъекта Федерации остаются малоразработанными.

Новый импульс в исследовании проблем межбюджетного выравнивания на субфедеральном уровне придали изменения законодательства о местном самоуправлении и проводимая Правительством РФ реформа межбюджетных отношений, одним из звеньев которой являются система бюджетов Муниципальных образований. Особое значение в этих условиях приобретает конструктивно-теоретической осмысление теории и практики организации межбюджетных отношений.

Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования, направленного на теоретический анализ механизмов горизонтального бюджетного выравнивания, выявление внутренних закономерностей системы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям и разработку на этой основе предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Трансформация политики горизонтального финансового выравнивания требует научного подхода и адекватной методической реализации.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в анализе теоретических основ и практики функционирования механизма горизонтального бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне и разработке методики горизонтального бюджетного выравнивания территорий с выработкой рекомендаций по ее применению.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

• исследования содержания бюджетного федерализма как формы организации межбюджетных отношений с учетом межстранового анализа форм организации и особенностей его генезиса в Российской Федерации с целью типологизации механизма его проявления;

• выявления тенденций развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обусловленных трансформацией экономических и правовых основ организации бюджетной системы государства;

• анализа принципов организации процесса горизонтального бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне в индустриально развитых государствах унитарного и федеративного типа, включая и РФ;

• исследования эффективности механизма горизонтального бюджетного выравнивания муниципальных образований в Ростовской области;

• определения стратегических направлений развития механизма горизонтального бюджетного выравнивания;

• отбора адекватных методов для организации горизонтального бюджетного выравнивания территорий, основанных на применении группового подхода к систематизации субъектов выравнивания и метода интерактивной ранжировки.

Предмет и объект исследования. Объектом исследования является процесс горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Предметом исследования выступает система межбюджетных отношений между субъектом Федерации и муниципальными образованиями первого уровня.

Теоретико-методологическую базу исследования составили фундаментальные концепции бюджетного федерализма, разработанные отечественными и зарубежными учеными.

Инструментально-методический аппарат. В процессе исследования принципов и форм организации бюджетного федерализма, включая формы его реализации на субрегиональном уровне использованы общенаучные методы историко-генетического, системного, категориального и субъектно-объектного подходов, структурно-функциональный и экономический анализ, а также метод кластерного анализа и интерактивных ранжировок (TOPSIS).

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, Ростовского областного комитета государственной статистики, Министерства финансов РФ и Ростовской области, Международной организации экономического сотрудничества, Международного валютного фонда, данные, опубликованные в периодической печати и во всемирной компьютерной сети Интернет, нормативные и директивные документы Президента и Правительства РФ, законодательные документы Российской Федерации, программные положения Правительства, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и обосновании системы теоретико-методических положений, согласно которым определяющим направлением дальнейшего развития механизма горизонтального бюджетного выравнивания должна стать его объективизация и повышение прозрачности за счет перехода от индивидуального подхода к групповому, обеспечивающему единые стандарты при распределении финансовой помощи муниципалитетам, однородным по уровню социально-экономического развития и налоговому потенциалу и степени усилий по его реализации.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Анализ реализации механизмов бюджетного федерализма позволяет предположить, что в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа, сохраняющая традиции централизованного государства, и предполагающая широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладание доли территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды и находящая совою реализацию в сочетании горизонтального и вертикального механизмов финансового выравнивания.

2. В рамках применяемых методов горизонтального финансового выравнивания величина трансфертов как показатель несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости муниципалитетов от органов власти более высокого уровня: чем выше в расходах первых доля трансфертных поступлений, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше реальные полномочия местных властей в решении вопросов бюджетной обеспеченности на своей территории. Развитие методов горизонтального финансового выравнивания в направлении учета финансовой силы территорий позволит объективизировать механизм распределения трансфертов, ослабив тем самым степень зависимости муниципалитетов.

3. При построении системы выравнивания бюджетной обеспеченности в странах с развивающейся рыночной экономикой необходимо учитывать степень асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе: для стран с более остро проявляющимися асимметриями приоритет следует отдавать вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности (в комбинации с горизонтальными методами выравнивания), тогда как в странах с менее остро проявляющимися асимметриями, напротив, приоритет следует отдавать горизонтальному типу финансового выравнивания.

4. Значительные различия географических и экономических условий в различных субъектах Федерации, и как следствие в бюджетной обеспеченности, делают невозможным установление единой методики распределения средств региональных Фондов финансовой поддержки муниципальных образований через систему трансфертов. Для, применяемых в настоящее время на субфедеральном уровне, методов горизонтального финансового выравнивания характерным является ярко выраженное преобладание расходной составляющей над доходной и, как следствие, игнорирование факторов определяющих величину последней при распределении трансфертов.

5. Совершенствование методов горизонтального финансового выравнивания должно базироваться на учете объективных различий между муниципалитетами и обеспечивать реализацию принципов горизонтального равновесия территорий. Это, с одной стороны, означает, что при распределении трансфертной помощи должны быть учтены различия в социально-экономическом развитии и налоговых потенциалах отдельных территорий (элемент доходной составляющей), а также их потребности в расходах, необходимых для обеспечения выравнивания уровня услуг населению (элемент расходной составляющей). С другой стороны, необходимо в максимальной степени учесть и устранить влияние субъективных факторов, таких как безынициативность и иждивенческое настроение местных органов власти.

6. Установление объективными методами устойчивой однородности (схожести) муниципальных образований по уровню их социально-экономического развития позволит перейти от применяемого индивидуализированного подхода к горизонтальному финансовому выравниванию к методам, ориентированным на обеспечение равных условий для муниципальных образований, входящих в одну группу (групповой подход), что, с одной стороны, облегчит поиск адекватных моделей финансового выравнивания, учитывающих специфические особенности развития различных муниципальных образований, а с другой стороны, позволит устранить субъективизм в данном процессе, зачастую вызванный влиянием на величину трансфертов отдельных искусственно завышаемых или занижаемых показателей развития муниципальных образований и других субъективных факторов.

7. Успешное развитие методов горизонтального финансового выравнивания сопрягается с формированием групп однородных по уровням социальноэкономического развития и бюджетной обеспеченности муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи внутри каждой группы исходя из показателей характеризующих налоговые усилия местных администраций, соблюдение налоговой дисциплины.

Научная новизна работы заключается в выявлении тенденции развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, определении стратегических направлений развития механизма горизонтального финансового выравнивания территорий и разработке нового метода горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне, предполагающего формирование однородных по своему социально-экономическому развитию и финансовой силе групп муниципальных образований и распределение финансовой помощи между муниципалитетами одной группы на основе интегральных показателей, оценивающих налоговые усилия и финансовую самостоятельность.

Конкретно элементы научной новизны состоят в следующем:

• выявлены противоречия между наиболее предпочтительной моделью бюджетного федерализма с большей степенью децентрализации, характеризующейся большей гибкостью и способностью оперативно реагировать на изменение условий развития конкретных территорий с реально складывающейся в России прагматической моделью кооперативного типа сочетанной с вертикальными и горизонтальными методами выравнивания;

• определено, что процесс децентрализации расходных и налоговых полномочий в федеративном государстве сопровождается как выгодами, так и издержками, баланс между которыми в каждом конкретном случае зависит от множества характеристик экономического и политического устройства государства;

• показано, что реально-сложившаяся степень асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе РФ определяет выбор способа организации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности посредством комбинации вертикального и горизонтального методов с приоритетом первого;

• разработана специализированная система критериальных показателей оценки социально-экономического состояния муниципальных образований и их налоговых усилий, ориентированная на реализацию группового подхода в распределении финансовой помощи между муниципальными образованиями;

• выявлены с помощью кластерного анализа группы однородных, в смысле социально-экономического развития и налогового потенциала, муниципальных образований, позволяющие организовать механизм распределения финансовой помощи на идеологии единства и дифференциации условий их развития;

• предложен адекватный инструмент внутригрупповой оценки муниципальных образований (TOPSIS), позволяющий сформировать систему интегральных показателей с учетом их налоговых усилий и финансовой самостоятельности;

• разработана методика горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне, основанная на кластеризации муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи между муниципалитетами одной группы на основе интегральных оценок.

Теоретическая значимость исследования заключается в обобщении мирового опыта организации межбюджетного выравнивания в странах с разным типом государственного устройства и на этой основе разработка нового метода горизонтального финансового выравнивания, основанного на выявлении групп однородных, по своему социально-экономическому развитию и фискальному потенциалу, муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи внутри группы, исходя из учета интегральной оценки усилий территорий по реализации налогового потенциала. Теоретические выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания специальных учебных курсов в ВУЗах по дисциплинам «Финансы», «Регионология», «Бюджет и бюджетный процесс».

Практическая значимость результатов исследования определяется тем, что разработка принципов горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне с использование группового подхода позволяет облегчить реализацию адекватных моделей финансового выравнивания, учитывающих специфические особенности развития различных муниципальных образований и их усилия по реализации своего налогового потенциала. Рекомендации автора могут быть использованы в практике работы органов финансового управления на региональном и муниципальном уровнях.

Апробация диссертационной работы. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования работы нашли отражение в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в Ростовском Государственном Университете и Ростовском Государственном Экономическом Университете. По результатам диссертационного исследования опубликованы 4 научные работы общим объемом 1,1 печатного листа.

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 11 рисунков, 19 таблиц, изложена на 193 страницах.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кривошлыков, Михаил Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российские регионы обеспечивают различную степень выравнивания бюджетной обеспеченности расположенных на их территории муниципальных образований. Объясняется это не только и не столько отсутствием или слабостью методологической базы выравнивания, сколько политическим выбором между стремлением выровнять доступ всех жителей региона к бюджетным услугам, независимо от того, в каком муниципалитете они проживают, и стремлением сохранить при этом заинтересованность местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий.

Значительные различия в бюджетной обеспеченности, географических и экономических условий в различных субъектах Федерации, делают невозможным установление на федеральном уровне единой методики распределения средств региональных Фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Существующая во многих регионах дифференциация налоговой базы по муниципальным образованиям приводит к тому, что единообразное повышение ставок отчислений налоговых доходов в муниципальные бюджеты влечет за собой избыточную бюджетную обеспеченность в отдельных муниципалитетах с большой налоговой базой, но в то же время не решает проблемы дотационных муниципальных образований. В этих условиях установление единых нормативов закрепления регулирующих налогов на высоком уровне только усилит внутрирегиональную дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

Анализ практики сложившихся механизмов вертикального и горизонтального финансового выравнивания ставит проблему более эффективного межбюджетного перераспределения налоговых поступлений, однако наиболее остро указанная проблема проявляется на субфедеральном уровне. Организация взаимодействия между бюджетом субъекта Федерации и бюджетами местного самоуправления должна базироваться на учете объективных различий между территориями и обеспечивать реализацию принципов горизонтального равновесия территорий. Это, с одной стороны, означает, что при реализации долевого распределения налогов или трансфертной помощи должны быть учтены: разница налоговых потенциалов отдельных территорий, их потребности в расходах, необходимых для обеспечения выравнивания уровня услуг населению, разный уровень развития инфраструктуры и другие объективные различия. С другой стороны, необходимо в максимальной степени устранить влияние субъективных факторов, таких как низкая налоговая дисциплина и сбои в налоговой системе, безынициативность и иждивенческое настроение местных органов власти и населения, лоббирование и т. д.

В этом плане определенным решением проблемы можно считать подход, предполагающий формирование групп сходных по ряду признаков административно-территориальных единиц региона с соблюдением в рамках каждой группы единого стандарта горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований

По нашему мнению, вместе с методическими рекомендациями министерства финансов по организации межбюджетных отношений в качестве инструментария для решения данных задач может быть использован кластерный анализ для выявления групп однородных по уровням социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности и один из интерактивных методов ранжирования - TOPSIS для внутрикластерного распределения финансовой помощи.

Достоинствами предлагаемой методики является то, что создан единый стандарт построения межбюджетных отношений, все муниципальные образования оцениваются с помощью единых системы показателей, как при оценке однородности муниципалитетов, так и при внутригрупповой оценке.

При кластеризации однородность выявляется на широком наборе показателей, характеризующих социально-экономическое состояние и налоговый потенциал, что позволяет реализовать комплексную оценку «схожести» и тем самым устранить влияние единичных факторов.

Предлагаемая методика по нашему мнению позволяет решить вопрос о справедливости распределения финансовой помощи, поскольку распределение помощи с учетом усилий по реализации налогового потенциала осуществляется не на всем множестве муниципалитетов сильно различающихся по своему социально-экономическому развитию и финансовой силе, а внутри групп однородных в указанном смысле муниципалитетов.

В настоящей работе рассматривается уровень муниципальных районов и городских округов, однако, учитывая происходящие изменения в структуре местного самоуправления и появление нового уровня бюджетов - бюджетов поселений, данная методика может работать и при распределении финансовой помощи между поселениями. Тем более, что при увеличении числа субъектов, между которыми распределяется помощь проявляются преимущества группового подхода — оценка не каждого субъекта в отдельности, а определение сравнительно больших групп однородных объектов с последующим построением единых стандартов межбюджетных отношений.

Данная методология и выстроенный механизм ее реализации позволит более объективно подойти к потребностям и возможностям сходных по уровню и специфике развития муниципальных образований и, в то же время, стимулировать органы местного управления к поиску путей повышения показателей социально-экономического и бюджетно-налогового развития. С другой стороны, у субфедеральных властей появляется возможность оптимизации распределения выравнивающих трансфертов между кластерами.