Бюджетная политика унитарного государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетная политика унитарного государства"

На правах рукописи

ББК 65.261.3(5Каз) А35

Азылканова Сауле Атабековна

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА УНИТАРНОГО ГОСУДАРСТВА (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН)

Специальность 08.04.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Новосибирск - 2004

Работа выполнена в Сибирском институте финансов и банковского дела

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор ФадейкУна На талья Васильевна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Швецов Юрий Григорьевич

кандидат экономических наук, доцент Селиверстова Татьяна Петровна

Ведущая организация

Кемеровский государственный университет

Защита состоится 5 июля 2004 г. в 12.00 на заседании регионального диссертационного совета КМ 521.021.01 в Сибирскомг институте финансов и банковского дела по адресу: 630051, Новосибирск, ул. Ползунова,7, зал заседаний диссертационного совета, ауд. 21.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Сибирского института финансов и банковского дела.

Автореферат разослан «4» июня 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

И.В. Баранова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Благоприятное воздействие бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходов государства с учетом рационального налогообложения юридических и физических лиц, необходимого объема и сбалансированной структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства, повышения благосостояния населения.

Для воздействия на экономику государство использует различные экономические и административные методы, одним из которых является бюджетная политика (БП). Несмотря на различия во взглядах ученых, специалистов в области государственных финансов по поводу определения БП, все они сходятся в том, что по сравнению с другими направлениями финансовой политики (денежно-кредитной, инвестиционной, ценовой, налоговой) БП занимает ведущее место и служит для выполнения государством своих целей и задач.

Анализ теоретических основ бюджетного процесса и бюджетного законодательства стран, входящих в СНГ, проведенный автором в ходе диссертационного исследования, показал, что до настоящего времени единый подход к определению БП не сформировался ни в Казахстане, ни в России, ни в других странах Союза. Кроме того, следует иметь в виду, что в зависимости от типа государственного устройства (унитарное или федеративное) и национальных традиций формирование и реализация БП в каждом случае имеет свои особенности.

Республика Казахстан (РК) является унитарным государством (как Франция, Япония, Турция, Китай и др.), следовательно, для нее характерна двухуровневая бюджетная система, включающая центральный (общегосударственный, республиканский) бюджет и местные бюджеты. В отличие от бюджетных систем федеративных государств, унитарная бюджетная система РК, казалось бы, должна быть проще, прозрачнее, доступнее для понимания. Однако существуют и требуют осмысления серьезные проблемы в части прогнозирования, планирования и исполнения бюджета как на центральном, так и на местном уровне. Очевидна необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, законодательной и нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы формирования и реализации БП; нужны, наконец, специальные научные исследования в области бюджетных правоотношений, которые станут базой для модернизации бюджетного процесса в республике.

Нельзя не заметить, что Правительство РК в последнее время предпринимает кардинальные меры в бюджетной сфере. Но изучение опыта других унитарных и федеративных государств, в том числе опыта применения положений и механизмов Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере (КЛП), одобренного Советом директоров МВФ и применяемого развитыми и развивающимися странами с 1998 г., представляет несомненный интерес для Казахстана в преддверии принятия Парламентом страны Бюджетного кодекса.

Все вышесказанное подтверждает актуальность темы настоящего исследования, посвященного анализу функционирования действующего бюджетного механизма РК и поиску путей его совершенстмваннП| определению принципов и

ГОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

методов формирования и развития бюджетной политики Казахстана как унитарного государства в условиях нового этапа развития бюджетной системы страны.

Степень разработанности проблемы. Сложность и многоплановость проблем формирования эффективной БП обусловлена широким спектром вопросов, связанных с формированием адекватного современным требованиям бюджетного законодательства, с необходимостью совершенствования межбюджетных отношений, методов и инструментов БП, прогнозирования и индикативного планирования социально-экономического развития (СЭР) республики и ее территорий, с определением значений бюджетных индикаторов и т.д.

В последние годы в РК опубликовано немало научных работ о путях совершенствования бюджетного процесса, однако указанным проблемам не уделяется должного внимания. Причем, некоторые ученые придерживаются устаревших воззрений по поводу сущности бюджета и выполняемых им функций, чаще всего анализируют проявления распределительной и контрольной функций. Но в условиях рынка роль бюджета вышеупомянутыми функциями далеко не исчерпывается. Современная БП расширяет представления о сущности бюджета и наделяет его воспроизводственной, регулирующей, стимулирующей, плановой, фискальной и социальной функциями, определяющими социально-экономическую сущность бюджета.

До сих пор ученые и практики дискутируют о содержании категорий «субвенция», «субсидия» (бюджетным законодательством РК не предусмотрен такой инструмент БП как дотация); остаются нерешенными и другие вопросы, касающиеся понятийного аппарата. Недостаточно проработаны вопросы прогнозирования СЭР территорий, определения системы индикаторов БП, бюджетных учреждений и других субъектов государственного сектора экономики (ГСЭ) РК. Практически отсутствуют теоретические разработки в области оценки эффективности БП, взаимоувязанной с вопросами эффективного управления государственным имуществом.

В рамках диссертационного исследования именно вышеназванные вопросы получили развитие применительно к формированию и реализации бюджетной политики на новом этапе развития бюджетной системы РК.

Общетеоретической основой исследования послужили результаты фундаментальных и прикладных работ отечественных и зарубежных авторов:

A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, A.M. Бабич, Н.П. Белотеловой, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, A.M. Година, Л.А. Дробозиной, К.К. Ильясова, В.В. Ковалева, A.M. Лаврова, Т.К. Лапушинской, И.Д. Мацкуляка,

B.Д.Мельникова, И.Н. Мысляевой, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Н.В. Фадейкиной, А.И. Худякова, Ю.Г. Швецова, П.Н. Шуляка, В.Д. Фетисова и др.

Применительно к теме диссертационного исследования по вопросу о роли и месте государственных финансов в процессе воспроизводства в мировой экономической теории можно выделить работы Дж.М. Кейнса, А. Лаффера, М. Фридмена.

При раскрытии темы большое влияние на теоретические обобщения автора оказали научные труды известных специалистов в области бюджетной системы: У. Баймуратова, Е. Елубаевой, 3. Илимжановой, Ж. Кулекеева, О. Оксибаева, М.Х. ТусеевойГД.' Шыныбекова, и др.

Цель и задачи исследования. Главна цель диссертационной работы -исследование теоретических и практических аспектов реализации БП РК в сравнении с другими государствами для выявления национальных особенностей ее осуществления на государственном и местном уровнях и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию БП.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

- изучение теоретических основ БП унитарного государства на примере РК;

-проведение сравнительного анализа зарубежных бюджетных систем с

федеративным и унитарным типами государственного устройства на примере отдельных высокоразвитых стран, основ бюджетного законодательства в РК и других странах СНГ;

- выявление проблем реализации бюджетной политики РК;

- изучение методических и практических аспектов формирования БП РК и оценка ее эффективности в сравнении с КПП;

-анализ состояния республиканского бюджета и оценка эффективности БП, проводимой государственными органами власти в РК;

- исследование инструментов бюджетного механизма, применяемых в республике, а также анализ их влияния на повышение эффективности БП на уровне государства и его территорий;

-определение основных направлений совершенствования БП на уровне местных бюджетов (на примере г. Семипалатинска), в том числе разработка индикаторов бюджетной политики.

Объект диссертационного исследования - бюджетная система Республики Казахстан, ее структура, взаимосвязь с экономическими и социальными процессами, происходящими в стране.

Предмет исследования - процесс формирования и развития бюджетной политики Республики Казахстан и ее территорий в условиях нового этапа развития бюджетной системы.

Теоретической и методологической базой исследования стали положения теории государственных финансов и выводы научных исследований отечественных и зарубежных экономистов по проблемам, относящимся теме диссертации. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы и методики, применяемые в процессе формирования и реализации бюджетной политики РК и других государств.

В основу исследования положен диалектический метод, предопределяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе работы использовались такие методы научного познания как индукция и дедукция, синтез и анализ (сравнительный и логический), экономико-математическое, табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистических методов исследования (сравнение, группировка, выборка, обобщение) и др.

Исследование проведено в рамках п. 2.3 Паспорта специальности ВАК 08.00.10-Финансы, денежное обращение и кредит.

Информационной базой исследования явились законодательные акты РК, РФ и других стран, указы Президента РК, постановления и распоряжения

Правительства РК, подзаконные нормативные акты, решения сессий Семипалатинского городского маслихата и прочие.

Исследование построено на базе информационно-статистических материалов Министерства экономики и бюджетного планирования, Министерства финансов, Национального банка РК, Агентства РК по статистике; нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в РФ, субъектах РФ и муниципальных образованиях, а также данных финансового отдела г. Семипалатинска по планированию и исполнению местного бюджета.

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

- определены основные закономерности и тенденции развития бюджетных систем унитарных государств в сравнении с федеративными бюджетными системами, обосновано представление о бюджетной политике унитарного государства как целостной системе с присущими ей общеметодологическими принципами (целенаправленности, целостности, структурности, взаимосвязи бюджетной системы и экономической среды, иерархичности) и сформулировано авторское определение бюджетной политики унитарного государства;

-проведен сравнительный анализ действующего бюджетного законодательства и проекта Бюджетного кодекса РК на соответствие Кодексу лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере;

- в результате изучения инструментария теории и практики формирования и реализации бюджетной политики «в РК и других странах уточнены понятия «межбюджетные отношения», «минимальная бюджетная обеспеченность», «государственные минимальные социальные стандарты»;

- проведен анализ состояния бюджета г. Семипалатинска и обоснована необходимость осуществления мониторинга состояния бюджета города, в том числе посредством применения метода оценки реакции расходов бюджета на изменение его доходов;

-в целях повышения эффективности бюджетной политики разработана система показателей (индикаторов) территории (города), состоящая из пяти взаимоувязанных комплексов:

• базовый комплекс показателей (индикаторов), характеризующих правомерность формирования и реализации бюджетной политики территории (города);

• комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние бюджета территории (города);

• комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние инвестиционной территории (города);

• комплекс показателей (индикаторов), характеризующих коммунальную собственность акимата (органа исполнительной власти г. Семипалатинска) территории (города);

• комплекс показателей (индикаторов) для оценки деятельности субъектов государственного сектора экономики.

Теоретическая значимость исследования заключается в развитии теоретических положений о сущности и функциях бюджета, принципах функционирования бюджетного механизма унитарных государств, методах бюджетного регулирования, бюджетного анализа и бюджетного планирования; в обосновании

необходимости более широкого применения в бюджетном процессе методов индикативного планирования (прогнозирования) для оценки эффективности (результативности) программ и мероприятий, проводимых органами государственной власти в бюджетной сфере.

Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты работы могут быть использованы для разработки нормативных актов по бюджетному индикативному планированию, определению индикаторов БП, выработки механизма мониторинга реализации БП и деятельности субъектов ГСЭ в целях обеспечения прозрачности бюджетной отчетности, финансовой отчетности указанных субъектов и соответствия КПП. Результаты сравнительного анализа бюджетных систем (федеративных и унитарных) могут использоваться в целях уточнения понятийного аппарата в условиях модернизации и конвергенции бюджетных систем различных стран, а также применяться при формировании учебно-методических комплексов по ряду специальных финансовых дисциплин, изучаемых в вузах.

Основными результатами диссертационного исследования являются:

-обобщение международного опыта формирования и реализации бюджетной политики в унитарных и федеративных государствах;

- обоснование вывода о необходимости применения в бюджетном процессе методов индикативного планирования, используемых в том числе для субъектов ГСЭ, в целях повышения эффективности управления государственным имуществом;

- анализ состояния бюджета РК (по двум уровням бюджетной системы), сравнительный анализ действующего бюджетного законодательства и проекта Бюджетного кодекса РК, разработка предложений по внесению изменений в указанный проект и ряд нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс, для приведения в соответствие нормам и положениям КПП;

- разработка пяти взаимоувязанных комплексов показателей (индикаторов) БП, позволяющих оценивать ее эффективность.

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, используются в деятельности финансового отдела акимата, что подтверждается справкой о внедрении результатов исследования. Материалы диссертации используются также в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансы» и «Государственный бюджет и казначейство» в Казахском финансово-экономическом институте (г. Семипалатинск) и «Бюджетная система Российской Федерации» в Сибирском институте финансов и банковского дела (г. Новосибирск), что также подтверждается справками об использовании материалов диссертационного исследования в учебном процессе.

Основные положения и результаты докладывались и обсуждались на Республиканской научно-практической конференции (НПК) «Социально-экономическое развитие Казахстана: предпосылки, проблемы, перспективы» (2000 г., КазФЭИ, г. Семипалатинск); Международной НПК «Формирование и развитие финансовых систем России и Казахстана» (2001 г., КазФЭИ, г. Семипалатинск); Международной НПК «Экономическое образование и наука в современных условиях: опыт, проблемы и перспективы» (2002 г., КазФЭИ,

г. Семипалатинск); трех научных сессиях Сибирского института финансов и банковского дела (апрель 2002,2003,2004 гг.).

Публикации. По теме исследования опубликовано 9 работ общим объемом 9,31 п.л., в том числе монография совместно с д-р экон. наук, проф. Фадей-киной Н.В. и канд. экон. наук, проф. Апсалямовым Н.А (авторских - 6,2 п.л.).

Структура работы обусловлена ее целями, задачами, логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, 14 приложений (табл. 1).

Таблица 1

Структура диссертационной работы

Наименование глав Наименование параграфов Количество

рисунков таблиц приложений

Введение

1. Теоретические основы бюджетной политики унитарного государства 1.1. Сущность бюджетной политики унитарного государства 2 3

1.2. Сравнительный анализ национальной и зарубежных бюджетных систем 1 4

1.3. Основные проблемы реализации бюджетной политики Республики Казахстан 1

2. Анализ национальной модели формирования и реализации бюджетной политики Республики Казахстан 2.1. Принципы, подходы и методы формирования и реализации бюджетной политики Республики Казахстан и оценка их соответствия Кодексу лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере 1 3 1

2.2. Анализ состояния государственного бюджета и оценка эффективности бюджетной политики 2 4 1

2.3. Роль и место межбюджетных отношений в осуществлении бюджетной политики государства 2 1

3. Основные направления совершенствования бюджетной политики Республики Казахстан (на примере бюджета г. Семипалатинска) 3.1. Применение инструментов бюджетной политики в целях оценки состояния бюджета 3 1

3.2. Практические рекомендации о применении методов и моделей в целях совершенствования бюджетной политики города 6 2

Заключение

Библиографический список

Заключение

Приложения

Всего 8 16 14

2.ОСНОВНОЕСОДЕРЖАНИЕРАБОТЫ

В соответствии с поставленными целями и задачами исследования автором выделяются три взаимоувязанных научно-практических блока проблем, раскрывающих сущность и результаты исследования.

Первая группа проблем посвящена исследованию теоретических основ бюджетной политики (БП) унитарного государства на примере Республики Казахстан (РК). Начальным этапом исследования данной проблемы явилось обобщение научных подходов отечественных и зарубежных авторов к формированию и реализации БП федеративного и унитарного государства, в результате чего автором работы сформулированы следующие положения:

1. Единообразный подход к определению понятия «бюджетная политика» в различных школах финансовой науки до настоящего времени не сформирован. Для обозначения БП применяется различная терминология: налогово-бюджетная политика, фискальная политика, бюджетно-налоговая политика, финансово-бюджетная политика. Сущность трактовки БП зависит от акцентов, расставляемых авторами исследований.

По нашему мнению, конкретное определение БП в унитарных и федеративных государствах должно быть привязано к уровню жизни населения, поскольку БП выступает инструментом осуществления экономической и социальной политики государства.

Обобщая вышесказанное, автор предлагает уточненное понятие БП унитарного государства как совокупности мероприятий, проводимых государственными (центральными и местными) органами власти в бюджетной сфере с целью выполнения своих функций и задач, направленных на реализацию государственных и иных программ для повышения уровня жизни населения в конкретных исторических и экономических условиях развития государства в непосредственной взаимосвязи с прогнозами и индикативными планами СЭР страны и ее территорий.

2. В ходе исследования были проанализированы позиции различных авторов по поводу сущности бюджета и выполняемых им функций. В результате выявлено, что среди зарубежных и отечественных ученых и практиков нет единого мнения по данному вопросу. Автор придерживается позиций М.В. Романовского, И.Д. Мацкуляка, Н.В. Фадейкиной по поводу необходимости уточнения понятий, определений, положений о бюджете, БП, бюджетном устройстве в условиях конвергенции бюджетных систем (БС) различных стран. Кроме того, по мнению автора работы, реализация рыночного бюджетного механизма в современных условиях требует расширения функций бюджета: помимо распределительной и контрольной существенное влияние на эффективность БП оказывают воспроизводственная, регулирующая, стимулирующая, плановая, фискальная и социальная функции. Это в полной мере согласуется с прогнозами и планами СЭР стран и их территорий и положениями вышеупомянутого КЛП.

3. Одним из условий достижения целей и приоритетов программы Правительства РК является обеспечение сбалансированности и устойчивости БС. По-

этому в процессе дальнейшего исследования темы раскрывается не только сущность бюджета (как экономической категории), но и других бюджетных категорий («местный бюджет», «расходные обязательства», «уровень расчетной бюджетной обеспеченности»), а также уточняются и другие бюджетные понятия («бюджетное устройство», «межбюджетные отношения в унитарном государстве» и др.).

4. С учетом постепенного вхождения РК в мировое экономическое пространство на основе процессов глобализации, интеграции и интернационализации, происходящих в современном мире, все большую актуальность приобретают вопросы унификации структуры финансовых, в том числе бюджетных отношений. Поэтому изучение зарубежного опыта формирования и реализации БП является несомненно полезным для РК и ее территорий. Проведенный автором работы анализ развития унитарных бюджетных систем (Великобритании, Японии, Франции, Португалии, Нидерландов, Греции, Италии) в сравнении с федеративными бюджетными системами (США, ФРГ, России) показал, что вышеуказанные страны также испытывают трудности при формировании и реализации БП в части регулирования межбюджетных отношений (МБО). Причем, в связи с тем, что принципы МБО в унитарных государствах несколько отличаются от таковых в федеративных государствах, автор счел целесообразным не только отразить в работе особенности МБО, но и акцентировать внимание на необходимости формулировки понятия «вопросы местного значения» (ВМЗ), раскрыть содержание этих вопросов и предложить инструментарий для их решения. Вместе с тем, внедрение зарубежного опыта в бюджетной сфере должно происходить с обязательным учетом национальных особенностей развития страны. Кроме того, следует учитывать, что макроэкономическая ситуация в республике зависит от множества внутренних и внешних факторов, поэтому при формировании БП следует просчитывать риски и планировать возможные потери.

5. По мнению автора, в условиях конвергенции БС стран СНГ и других государств возникает необходимость сближения понятийного аппарата, применяемого при формировании инструментария бюджетного механизма. В ходе диссертационного исследования были подвергнуты анализу бюджетные кодексы и законы о бюджетной системе различных стран, но наибольшее внимание уделено сравнению БК РФ и проекта БК РК. В результате анализа понятий и терминов, применяемых в кодексах, выявлены сходства и различия. К примеру, в указанных государствах в понятия «бюджет», «дотация», «субсидия», «субвенция», «бюджетная ссуда» и др. вкладывается разный смысл. Сходство же проявляется в общих принципах БС, в построении бюджетных классификаций доходов и расходов, в формулировке определений бюджетного процесса, бюджетного кредита, дефицита (профицита) бюджета. В БК РФ применяются такие понятия как «минимальная бюджетная обеспеченность», «минимальные государственные социальные стандарты», «связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм», «нефинансовые кредиты международных финансовых организаций», а в БК РК присутствуют термины и понятия, не используемые в российском законодательстве (например, «поступления от продажи основного капитала», «чистое бюджетное кредитование», «сальдо по операциям с финан-

совыми активами», «бюджетные затраты», «бюджетные изъятия», «вознаграждения (интересы) по кредитам», «мониторинг освоения бюджетных средств», «государственный грант», «контроль на соответствие», «контроль эффективности»). В результате сравнительного анализа бюджетного законодательства России и Казахстана автором сделан аргументированный вывод о том, что в условиях реформирования и модернизации БС этих стран происходит постепенное сближение бюджетных категорий, норм и правил формирования и реализации БП, что в полной мере соответствует положениям КЛП.

6. В процессе диссертационного исследования автором выявлены проблемы формирования и реализации БП РК. Правительство страны признает наличие таких проблем как принятие нереального бюджета (1995-1999 гг.), пассивное распределение бюджетных ресурсов между имеющимися уровнями и субъектами БС, низкий уровень эффективности рыночного бюджетного механизма, несогласованность с принятыми стратегическими планами СЭР республики и ее территорий. Отметим, что паспортизация бюджетных программ как инструмент реализации экономической политики государства была введена в РК только в 2002 г. В сфере государственного управления до сих пор не завершены процессы систематизации и оптимизации государственных функций: четко не разграничены функции и полномочия между центральным и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций, разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено лишь в общих чертах и не имеет четкой регламентации. До настоящего времени остаются нерешенными проблемы совершенствования нормативно-правовой базы в бюджетной сфере; отсутствуют единая система государственной финансовой информации и стандарты бюджетной отчетности, четкий механизм разграничения коммунальной собственности по уровням местного государственного управления; не сформирована институциональная основа для реализации механизмов государственного управления на сельском, поселковом, городском (районного значения) уровнях власти; не созданы условия для обеспечения стабильности в сфере МБО в среднесрочном периоде, не сформулированы четкие и понятные принципы распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов (МБТ) между уровнями бюджетов; недостаточно эффективно осуществляются заимствования местными исполнительными органами власти и т.д. Таким образом, на современном этапе СЭР РК чрезвычайно актуально и важно совершенствовать инструментарий теории и практики формирования и реализации БП, являющейся ядром социально-экономической политики государства.

7. При детальном сопоставлении действующего нормативно-правового обеспечения бюджетного механизма РК с проектом Бюджетного кодекса (БК) республики автором выявлено, что законодателем в проекте во главу угла поставлен вопрос об эффективности БП, которая, по мнению автора работы, может быть достигнута посредством применения системы бюджетных индикаторов, определяемых и утверждаемых в соответствии с прогнозами и планами СЭР территорий. Причем, деятельность местных органов власти должна быть мотивированной и ориентированной на новое содержание, новое качество взаимоот-

ношений как с бюджетополучателями - субъектами ГСЭ, так и с представителями частного сектора. Система указанных индикаторов должна включать показатели, характеризующие состояние местного бюджета, коммунальной собственности, инвестиционной деятельности, уровня жизни населения и т.д. Автор доказывает в работе, что при эффективном использовании в рамках бюджетного процесса таких методов финансового контроля как «контроль на соответствие» (например, утвержденным бюджетным индикаторам) и «контроль эффективности», будут созданы условия для улучшения состояния местного бюджета и, в конечном итоге, для повышения благосостояния населения.

Вторая фуппа проблем связана с анализом национальной модели формирования и реализации БП РК, оценкой состояния государственного бюджета (ГБ) и применением эффективных инструментов БП, соответствующих международным правилам и КПП.

В ходе диссертационного исследования автором был проведен анализ формирования и реализации БП РК для выявления степени его соответствия КПП, разработанному МВФ для повышения качества управления государственными финансами, прозрачности (транспарентности) бюджетной отчетности и доверия к бюджетно-налоговой политике. На основе КПП автором сформулированы принципы формирования и реализации БП РК.

Анализ проекта БК РК позволяет предположить, что все эти принципы могут быть соблюдены в РК при условии приведения нормативно-законодательных актов республики в соответствие с БК и с учетом рекомендаций КПП. Для достижения этих целей Правительством РК проводится большая работа. В частности, в целях повышения эффективности управления государственным сектором приняты следующие документы:

-«Инструкция по заполнению форм финансовой информации, Правил проведения анализа деятельности государственных предприятий и Правил определения основных показателей эффективности деятельности негосударственных юридических лиц с участием государства в уставном капитале» (утверждена приказом Министра финансов РК от 02.04.2003 г. № 135);

- «Методические рекомендации по рассмотрению и анализу проектов планов финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ (товариществ с ограниченной ответственностью), контрольные пакеты акций (доли участия) которых принадлежат государству, и проектов планов хозяйственной деятельности государственных предприятий, за исключением национальных компаний, подведомственных Национальному банку РК» (утверждены приказом Министра финансов РК от 27.01.2003 г. № 23).

Применяемые государством приемы финансового анализа, планирования и контроля свидетельствуют о выработке новых методических подходов к оценке эффективности использования государственного имущества, что является одним из направлений повышения эффективности БП РК (в работе приведен методический инструментарий финансового планирования и анализа деятельности субъектов ГСЭ).

Таким образом, можно констатировать, что государство создает условия, с одной стороны, для обеспечения прозрачности финансовой отчетности и дея-

тельности субъектов ГСЭ, с другой стороны - для индикативного бюджетного планирования и реализации функций контроля на соответствие и контроля эффективности, что отвечает принципам КПП.

В работе автором обоснована необходимость использования совокупности методов формирования и реализации БП (табл. 2), сформулирована их сущность и обозначены проблемы применения.

Таблица 2

Методы формирования и реализации БП РК

Методы Форма реализации метода

Нормативный метод планирования Применение обязательных «натуральных норм» (минимальных натуральных показателей потребления или использования необходимых материальных или нематериальных благ) и др.

Методы корректировки бюджета Уточнение бюджета (на основе принципов своевременности, обоснованности и соблюдения сбалансированности)

Методы государственного финансового контроля (ГФК) Виды контроля (внутренний и внешний); типы контроля: контроль на соответствие, контроль финансовой отчетности, контроль эффективности

Методы стимулирования Стимулирование хозяйственной инициативы местных органов власти в целях увеличения налоговых и неналоговых доходов, сокращения бюджетных расходов, улучшения качества бюджетных услуг и сокращения дотационное™ регионов

Бюджетное программирование Паспортизация бюджетных программ -

Индикативный метод Применение бюджетных индикаторов (в том числе при среднесрочном бюджетном планировании)

Метод стандартизации Введение и использование ГМСС

Использование приведенных методов требует дальнейшего совершенствования механизмов уточнения бюджета, внешнего и внутреннего контроля (аудита); введения систем бюджетных индикаторов и государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС).

В целях анализа правил и процедур формирования и реализации БП автором проведена оценка состояния ГБ РК за период с 1995 по 2003 г., при осуществлении которой применялись комплексный, нормативный, динамический, административный и функциональный подходы (сущность подходов определена автором в работе). В целях развития и расширения методики оценки состояния ГБ автор предлагает использовать и другие подходы (индикативный, поведенческий, ситуационный), причем, индикативному подходу в работе уделено особое внимание (автором предложена система бюджетных индикаторов для оценки состояния местного бюджета).

Основными инструментами государственного бюджета являются его доходы и расходы, дефицит или профицит бюджета, а также их соотношение с валовым внутренним продуктом (ВВП). Проанализируем данные соотношения применительно к РК (рис.1,2).

Рис. 2. Динамика соотношения дефицита государственного бюджета к ВВП Республики Казахстан (по данным Стат. бюл. Минфина РК. Для оценки внешнего долга на 2003 г. использован курс доллара на конец года - (143,33 тенге за 1 дол. США)

Из приведенных на рис. 1 и 2 данных видно, что Правительство РК прибегало как к снижению расходов, так и к увеличению доходов ГБ. Во многом это объяснялось внешними объективными причинами и неукоснительным следованием рекомендациям международных организаций по снижению дефицита бюд-

жета в целях приведения структуры расходов в соответствие с международными требованиями.

Для достижения макроэкономической стабилизации в РК в 1993 - 1997 гг. была проведена первичная структурная реформа в бюджетной сфере, связанная с максимальным сокращением бюджетного финансирования за счет внутренних банковских средств. Как показала практика, это способствовало сдерживанию инфляционных ожиданий.

Последствиями реформы стало сокращение доли кредитов Национального банка в общем объеме финансирования дефицита бюджета с 42 % в 1994 г. до 4 % в 1997 г. С 1998 г. после достижения первоначальной стабилизации финансирование бюджетного дефицита осуществлялось посредством внебанковских источников.

Тенденция уменьшения дефицита бюджета начала проявляться уже в 1995 -1 996 гг., а к концу 2003 г. дефицит ГБ должен быть сведен к нулю. Проводимая БП и снижение дефицита ГБ позволили снизить внешний государственный долг (ГД) республики с 24,1 % в 1999 г. до 10,2 % в 2003 г. (табл. 3) и отказаться от кредитов международных организаций.

Таблица 3

Изменение структуры внешнего государственного долга Республики Казахстан по отношению к ВВП страны

Известно, что дефицит ГБ покрывается за счет выпуска государственных займов (внутренних и внешних), которые осуществляются путем продажи государственных ценных бумаг (ГЦБ), займов у автономных внебюджетных фондов и в порядке получения кредитов у частных банков (эта форма финансирования бюджетного дефицита может практиковаться и местными властями).

Самый высокий объем выплат по ГД пришелся на 2002 г. (105,4 млрд тенге), и республика полностью рассчиталась (табл.4). В последующие годы объем выплат значительно уменьшается и перестает быть обременительным для бюджета страны.

Анализ исполнения ГБ РК за 1999 - 2003 гг. показал, что львиную долю доходов ГБ РК занимают налоговые поступления (80 - 90 %), в том числе НДС (от 21 до 26 %), корпоративный подоходный налог (от 16 до 31 %), социальный налог (17 и 21 %), причем, первые два налога практически в полном объеме поступают в республиканский бюджет.

В доходах от операций с капиталом в начале анализируемого периода была высока доля поступлений от приватизации государственной собственности (более 90 %), постепенно доля этих средств уменьшилась до 65 %, затем до ну-

ля, поскольку с 1 января 2002 г. данный вид доходов стал одним из источников финансирования дефицита бюджета.

Таблица 4

График выплат по государственному долгу Казахстана в форме ГЦБ с учетом сумм обслуживания, млрд тенге*

Годы Национальный банк Министерство финансов Области Всего

Основной Процентный Основной Процентный Основной Процентный

2002 19,6 - 60,6 23,8 0,9 0,5 105,4

2003 - - 14,3 18,5 1,9 0,4 35,2

2004 - - 51,3 16,3 2,1 0,2 69,9

2005 - - 4,6 9,8 - 0,1 14,4

2006 - - 1,4 9.4 0,9 0,1 11,8

2007 - - 87,4 6,3 - - 93,7

2008 - - 0,2 0 - - 0,2

Всего 19,6 - 219,8 84,1 5,9 1,2 330,6

* По оценке Национального банка РК

Среди расходов ГБ преобладают затраты (порядка 95 - 96 %). От 1/з до 1/4 бюджетных затрат государства приходится на социальное обеспечение и социальную помощь, далее идут затраты на образование (14-17 %) и здравоохранение (порядка 9 - 10%). Следует отметить, что данные группы расходов финансируются преимущественно из средств местных бюджетов (МБ), хотя государство пытается учесть различный уровень развития территорий, выделяя трансферты несеквестируемого характера из республиканского бюджета, к примеру, для оказания адресной социальной помощи.

Вместе с тем, необходимо отметить слабое финансирование отдельных функциональных групп, таких как ЖКХ ( 1 -3 %), культура, спорт, туризм и информационное пространство (2-3 %), сельское хозяйство и др. Приоритетное развитие сельского хозяйства (как отрасли) и сельских территорий предусмотрено государственными программами РК на 2003 - 2005 гг. и на 2004 - 2010 гг. Доля кредитов, выдаваемых из ГБ, практически стабильна (на уровне 4 %). Расходы на обслуживание государственного долга снизились с 4,3 % в 1999 г. до 1,6 % в 2002 г.

В перспективе планируется увеличение доходов бюджета государства в основном за счет роста конкурентной и экспортоориентированной промышленной продукции, совершенствования налогового и таможенного законодательства путем снижения налоговой нагрузки, создания благоприятных условий для развития предпринимательства и повышения качества налогового и таможенного администрирования.

Экономическое благополучие государства (как федеративного, так и унитарного) зависит от взаимоотношений центра с регионами, от финансовой самостоятельности последних, поэтому в диссертационном исследовании особое внимание было уделено специфике межбюджетных отношений (МБО) в унитарном государстве. Причем, автор определяет МБО как взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами по вопросам регулирования бюд-

жетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Мировой опыт свидетельствует о невозможности создания идеальной модели МБО, тем не менее выработать оптимальные взаимоотношения между органами государственной власти (ГВ) и уровнями бюджетов необходимо.

Нормативно-правовая база по регулированию МБО в РК остается несовершенной. В «Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования МБО» от 10.02.2003 г. № 147 отмечается, что действующая система МБО отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов (МБТ) между уровнями бюджетов. Введенный в 1999 г. механизм межбюджетного регулирования (МБР) посредством бюджетных изъятий и субвенций в настоящее время не обеспечивает необходимой стабильности в МБО, в частности, в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров МБТ. Действующая система МБТ служит инструментом бюджетного выравнивания на местном уровне государственного управления. Механизм же выравнивания МБ непрозрачен, поэтому воспринимается как ограничитель экономических стимулов развития регионов. Система распределения доходов, механизмы МБР между уровнями МБ разнородны и нестабильны. В ходе исполнения МБ многократно вносятся различные корректировки (уточнения). В областях применяются различные и неунифицированные методы распределения доходов/ В целях обеспечения рационализации государственных расходов следует перейти к определению размеров МБТ исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей, отказавшись от действующих принципов балансирования между доходами и расходами МБ.

Анализ действующего механизма МБО, проведенный автором работы, позволяет сделать вывод, что стремление регионов к финансовой самостоятельности не стимулируется, возрастают встречные финансовые потоки бюджетных средств. Помимо субвенций и целевых трансфертов из республиканского бюджета выделяются бюджетные кредиты областям с заведомо низкой вероятностью их возврата. В этих условиях становится очевидной необходимость разработки среднесрочной модели МБО в Казахстане, усиление работы местных представительных и исполнительных органов власти по совершенствованию внешнего финансового контроля как на центральном, так и на местном уровнях.

В действующем бюджетном законодательстве РК в сфере МБО при регулировании взаимоотношений центра с регионами отсутствует понятие «дотация», в качестве форм регулирования используются «субвенция», «субсидия» (после введения БК РК - «официальные трансферты», «целевые трансферты»). Субвенция выделяется из вышестоящего бюджета нижестоящему, как правило, для покрытия дефицита бюджета, субсидия -для финансирования юридических лиц (коммерческих организаций) на цели, определенные законодательными актами. В международной практике спектр субсидий охватывает и физических лиц, обязательно отмечается долевой характер финансирования расходов. Кроме того, акцентируется внимание на целенаправленности расходов бюджета любого уровня. В проекте БК РК понятие «субсидия» используется в составе затрат бюджета как один из типов затрат (субсидии юридическим лицам), субсидии подразделяются на субсидии общего характера и целевые. В ст.18 БК автор ус-

матривает противоречие положениям ст. 17, поскольку в последней указывается строго целевое назначение затрат как таковых. Субсидии общего характера в ст.18 определяются как суммы, предназначенные для покрытия расходов юридического лица, не носящие целевого характера. В этих условиях говорить об ответственности органов государственной власти за их эффективное использование не приходится.

Основным недостатком, не устраненным до настоящего времени, является остающаяся непредсказуемость и нестабильность доходной части МБ как на стадии формирования бюджета, так и в процессе его исполнения. Попытки введения осенью 1998 г. более устойчивых нормативов отчислений не сопровождались аналогичным решением в отношении субвенций и изъятий. В 1999 г. Правительство РК вносило в Парламент проект Закона «О субвенциях и бюджетных изъятиях», устанавливающий на трехлетний период размер субвенции и изъятия для каждой области. Однако законопроект дважды был отклонен из-за отсутствия в нем конкретных механизмов межбюджетных взаимоотношений центра и регионов и внутрирегиональных отношений.

Очередная попытка решения вышеуказанных проблем данной части бюджетного процесса нашла отражение в проекте БК: сформулированы принципы и формы регулирования МБО, приведены характеристика официальных трансфертов общего характера, методика их расчета, а также определена сущность целевых трансфертов и кредитов нижестоящим бюджетам.

Благополучие всего государства напрямую зависит от СЭР каждого региона, административно-территориальной единицы (ATE), следовательно, на первый план выступает задача усиления заинтересованности местных органов власти в наращивании собственных доходов, в снижении зависимости от финансовой помощи вышестоящих бюджетов, в обеспечении сбалансированности бюджетов. В основу определения размера межбюджетных трансфертов (МБТ) должна быть положена реальная бюджетная обеспеченность регионов или уровень приведенных доходов на душу населения с предполагаемыми результатами и конкретными сроками в привязке к индикативному планированию.

Автор считает, что давно назрел вопроса повышении эффективности управления средствами МБ. В связи с этим необходимо начать с уточнения понятия МБ. По мнению автора работы, «местный бюджет» можно трактовать как форму образования и расходования денежных средств из расчета на финансовый год (в непосредственной взаимосвязи со среднесрочным периодом развития административно-территориальной единицы), предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего территориального образования (города республиканского значения, столицы, области, города района (города областного значения) и определения точного круга вопросов, связанных с компетенцией местных органов государственной власти. Такое уточнение требует введения новых понятий: «вопросы местного значения (ВМЗ)», «расходные обязательства, «бюджетные обязательства», «реестр расходных обязательств», «уровень расчетной бюджетной обеспеченности» (автором даны определения указанных понятий).

Основной задачей местных органов государственной власти (ГВ) региона (ATE) является эффективное решение ВМЗ, т.е. производство общественных экономических благ (или создание условий для производства таких благ) в целях

удовлетворения потребностей населения, проживающего на территории региона (города).

В частности, к ВМЗ региона (города), (ATE) отнесены:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за его исполнением;

-управление и распоряжение имуществом, находящимся в коммунальной собственности;

- оказание разнообразных общественных услуг и выполнение работ в интересах населения ATE;

-исполнение отдельных полномочий центрального уровня власти, переданных на местный уровень.

В проекте БК РК (Гл. 6. «Межбюджетные отношения») упоминается «минимальная бюджетная обеспеченность», однако трактовка данного понятия отсутствует. В этой связи автор предлагает ввести его в БК, определяя как минимально допустимую стоимость государственных или территориальных услуг в денежном выражении, определяемую расчетным путем и предоставляемых центральными или местными органами государственной власти на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Предлагается также ввести определение «уровня расчетной бюджетной обеспеченности» (УРБО) как соотношения между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом ATE, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по бюджетам других ATE с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. УРБО следует отличать от понятия «минимальная бюджетная обеспеченность». Из анализа данных определений следует, что объем бюджетных услуг:

- должен быть «привязан» к конкретному ВМЗ;

- должен быть сформирован обязательный (минимальный) «ассортимент» бюджетных услуг ATE с указанием денежной стоимости каждой услуги;

- при определении денежной стоимости услуги (цены, тарифа) следует исходить из себестоимости бюджетной услуги.

По мнению автора, введение данных бюджетных терминов и понятий (как и других, ранее определенных автором) даст возможность внести существенные и конкретные коррективы в процесс бюджетного планирования и исполнения расходов МБ для решения ВМЗ.

БП регионов (ATE) в РК всецело зависит от БП государства в целом. В Стратегиях и индикативных планах развития республики на 2004-2006 гг., до 2010 г., 2030 г., ежегодном законе о республиканском бюджете, посланиях Президента страны народу Казахстана приводятся размеры минимальных пенсий, заработной платы, прожиточного минимума, индикаторы развития социальной сферы. Однако законодательно установленное определение термина «государственные минимальные социальные стандарты» (ГМСС) до сих пор отсутствует. В условиях повсеместного перехода на международные стандарты во многих сферах экономической жизни РК следует ориентироваться на ГМСС при оценке эффективности бюджетной политики государства или конкретного ATE. Из ана-

лиза БП республики и ATE следует, что расходы центрального и МБ действительно с каждым годом все больше ориентированы на социальную сферу, однако без определения ГМСС практически невозможно обосновать бюджетные затраты и обеспечить качество жизни населения во всех ATE.

Третья группа проблем охватывает вопросы, отражающие анализ состояния бюджета г. Семипалатинска, основные направления совершенствования БП города с учетом предложенного в работе инструментария формирования и реализации БП. Для повышения эффективности БП, проводимой в г. Семипалатинске, автором предложены рекомендации:

- о применении системы бюджетных индикаторов (базовый комплекс показателей (индикаторов), характеризующих правомерность формирования и реализации бюджетной политики территории (города); комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние бюджета территории (города); комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние инвестиционной сферы территории (города); комплекс показателей (индикаторов), характеризующих коммунальную собственность акимата (органа исполнительной власти г. Семипалатинска) территории (города); комплекс показателей (индикаторов) для оценки деятельности субъектов государственного сектора экономики);

- об использовании метода оценки реакции расходов на изменение его доходов;

- о проведении мониторинга БП, повышении прозрачности (транспарентности) бюджетной отчетности и в целом государственной финансовой информации.

В работе автором проведен комплексный анализ состояния бюджета города за период с 2001 по 2003 г. и сформулированы основные положения формирования и реализации его БП.

1. Основными инструментами БП города являются доходы и расходы местного бюджета, дефицит или профицит бюджета. Соотношение этих показателей с ВВП города определить не представляется возможным, так как значение последнего определяется только на уровне Восточно-Казахстанской области.

2. Бюджетный процесс на территории города осуществляется на основе законов РК «О бюджетной системе», «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», закона о республиканском бюджете на соответствующий год, а также решений сессий Восточно-Казахстанского областного маслиха-та и Семипалатинского городского маслихата.

3. Прогнозные показатели бюджета города на 2004-2006 гг. сформированы исходя из Индикативного плана социально-экономического развития города с учетом уточненных показателей, вышеуказанных законов, Кодекса РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», Закона РК «О земле», постановления Правительства РК «Правила разработки республиканского и местных бюджетов», различных инструкций и писем Министерства экономики и бюджетного планирования, Министерства финансов, а также ежегодного послания Президента народу Казахстана об основных направлениях внутренней и внешней политики на соответствующий год.

4. В соответствии с индикативным планом в г. Семипалатинске реализуются 8 региональных программ, на стадии разработки находятся еще 5 программ, имеющих конкретный целевой характер. За счет средств местного бюджета финансируется капитальный ремонт, строительство, реконструкция отдельных уч-

реждений образования, здравоохранения, объектов жилищно-коммунального хозяйства, культуры. Отсюда возникает главное противоречие современного развития экономики регионов Казахстана - увеличение разрыва между возросшими задачами местных органов управления в социально-экономической среде и финансовыми возможностями их реализации.

5. Основными видами доходов местного бюджета являются налоговые поступления: индивидуальный подоходный налог, облагаемый у источника выплаты, социальный налог, акцизы на алкогольную продукцию, налоги на собственность. Нормативы отчислений по индивидуальному подоходному налогу, облагаемому у источника выплаты, и по социальному налогу определены в размере 70 %, по акцизам на алкогольную продукцию - в пределах 50%, по остальным подакцизным товарам - 100%. Кроме того, имеются неналоговые поступления и доходы от операций с капиталом.

6. Расходы городского бюджета ориентированы на финансирование текущих бюджетных программ (удельный вес составляет от 50% до 90% расходов бюджета по функциональной группе). Наибольшие суммы денежных средств выделяются на образование, здравоохранение и социальное обеспечение и социальную помощь (их удельный вес в общих расходах бюджета составляет в среднем от 25 до 35 %). Вместе с тем, в современных условиях, когда остро стоит вопрос о рациональном и эффективном использовании средств бюджетов всех уровней, следует переходить к реальной самостоятельности местных бюджетов, что наполнит конкретным содержанием деятельность местных органов, управления как органов публичной власти.

7. Дефицит местного бюджета покрывается за счет субвенции из областного бюджета.

8. Деятельность бюджетных учреждений и государственных казенных предприятий строится в соответствии с утвержденными городским финансовым отделом детальными планами финансирования и сметами доходов и расходов по специальным средствам. Здесь прослеживается явная зависимость, связанная со статусом территориального образования: чем оно крупнее, тем больше средств выделяется за счет местного бюджета.

Для анализа финансового состояния бюджета города автор работы использовал метод оценки реакции расходов бюджета на изменение его доходов (такого рода зависимости нередко оцениваются посредством применения показателя дуговой логарифмической зависимости).

Результаты анализа подтвердили соблюдение принципа приоритетности расходов (затрат) МБ на образование, здравоохранение, социальное обеспечение и социальную помощь (к приоритетным сферам расходования средств бюджета определенной территории относят такие виды расходов, которые увеличиваются большими темпами, чем доходы бюджета, или продолжают расти при падении доходов), позволили автору сделать вывод о том, что аналогичным образом можно рассматривать и реакцию показателя объема финансовой помощи из вышестоящего бюджета на изменение определенных видов расходов МБ. То есть можно оценить, как влияет плановое изменение конкретных расходов (например, увеличение расходов бюджета в связи с повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, что решается на республиканском уровне) на изменение финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

Предложенная методика бюджетного анализа достаточно проста. Результаты анализа дают возможность сопоставить запланированные направления региональной социально-экономической политики и их действительную реализацию.

Полученные результаты анализа бюджета могут быть использованы местными органами власти для составления бюджетных планов, а также для проведения сравнительного анализа бюджетных показателей за различные периоды.

Результаты анализа позволяют сделать вывод, что бюджет г. Семипалатинска приобретает стабильность в части намечающегося роста бюджетных поступлений и бюджетных расходов, а также тенденции к осуществлению гибкой политики по отдельным группам расходов. Вместе с тем, имеются скрытые резервы по увеличению доходов городского бюджета в части неналоговых поступлений. В целях их увеличения, по мнению автора работы, необходимо провести инвентаризацию жилого и нежилого фонда на территории города (в связи с многочисленными пустующими зданиями) и в дальнейшем отработать механизм применения штрафных санкций в случае нарушения норм технической инвентаризации и государственной регистрации объектов недвижимости (в том числе и объектов незавершенного строительства).

Автором предложен комплекс мероприятий по повышению эффективности БП города:

1. Внедрение принципов осуществления ГФК во всех его формах (контроль на соответствие, контроль финансовой отчетности, контроль эффективности), что будет способствовать обеспечению реалистичности, прозрачности МБ, повышению качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;

2. Разработка и реализация информационной политики (ИП) местных органов власти как одного из элементов управления общественными финансами города и составляющей БП (стандартов раскрытия и распространения информации о деятельности местных органов власти). Документ, регламентирующий стандарты раскрытия и распространения информации (Положение об ИП), может содержать состав финансовой информации, которую акимат обязуется раскрывать и распространять, а также используемые для этих целей подходы и методы. Регулярные публикации (обнародование) официальной бюджетной информации, в том числе на веб-сайте органов власти города, с его регулярным обновлением (не реже 1 раза в квартал): проекта местного бюджета, решения об утверждении бюджета города, годового отчета об исполнении данного бюджета, ежеквартальных сведений о ходе исполнения бюджета, сведений о численности государственных служащих органов представительной и исполнительной власти города, работников государственных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

3. Разработка Паспорта г. Семипалатинска, содержащего исчерпывающую социально-экономическую и демографическую информацию о территории.

4. Разработка системы бюджетных показателей (индикаторов) города, позволяющих оценивать эффективность БП. Вопросы эффективности БП нашли отражение в проекте БК РК. По мнению автора, они должны быть увязаны с индикативными планами СЭР города.

БП тогда станет эффективной, когда предлагаемые решения «верхов» будут отработаны на всех уровнях государственного управления, вплоть до самого низшего уровня - бюджетополучателя, а качество бюджетных услуг смогут оце-

нить конкретные налогоплательщики. В связи с этим автором предложена система бюджетных индикаторов, использование которой будет способствовать организации мониторинга состояния бюджета города. Система включает пять комплексов показателей (индикаторов): базовый и четыре дополнительных. Наибольший интерес представляют дополнительные комплексы показателей, сформулированные на основе базового, но предметно ориентированные на оценку состояния: (1 - бюджета города; 2 - его инвестиционной сферы; 3 - коммунальной собственности акимата (органа исполнительной власти г. Семипалатинска); 4 - для оценки деятельности субъектов государственного сектора экономики.

Дополнительная система индикаторов может быть расширена (в том числе система показателей оценки состояния субъектов государственного управления - бюджетных учреждений, состояния государственного долга и т.д.).

Применение предложенного в работе индикативного подхода к формированию и реализации БП РК и ее территорий согласуется с государственной финансовой политикой и с Кодексом лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере.

Основные положения и результаты настоящего исследования опубликованы в работах:

1. Роль межбюджетных трансфертов в системе финансовых потоков региона //Сборник материалов Республиканской научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие Казахстана: предпосылки, проблемы, перспективы». - Семипалатинск: КазФЭИ, 2000. - 0,2 п.л.

2. Основные перспективы развития налогово-бюджетной политики Республики Казахстан //Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Экономическое образование и наука в современных условиях: опыт, проблемы и перспективы». - Семипалатинск: КазФЭИ, 2002. - Т. 1. - 0,2 п.л.

3. Азылканова С.А., Еркинова С. СЭЗ: теория, отечественный и зарубежный опыт //Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Экономическое образование и наука в современных условиях: опыт, проблемы и перспективы». - Семипалатинск: КазФЭИ, 2002. - Т.2. - 0,37 п.л.

4. Некоторые особенности межбюджетных отношений в различных странах // Сибирская финансовая школа. - 2003. - № 4. - 0,47 п.л.

5. Апсалямов НА, Азылканова С.А. Сравнительный анализ отечественной и зарубежной бюджетной политики на примере Республики Казахстан и Российской Федерации // Вестник КазГАУ. - 2003. - № 9. - 0,31 п.л.

6. К вопросу о методике оценки расходной части местных бюджетов // Экономика и статистика. - 2004. - № 2. - 0,5 п.л.

7. Законодательный аспект совершенствования бюджетной политики Республики Казахстан // Саясат. - 2004. - № 3. - 0,5 п.л.

8. Анализ состояния государственного бюджета Республики Казахстан и дальнейшие перспективы его развития // Сибирская финансовая школа. - 2004. -№ 1 .-0,56п.л.

9. Азылканова С.А., Фадейкина Н.В., Апсалямов НА Современная бюджетная политика Казахстана. - Новосибирск: СИФБД, 2004. - 10,5 п.л. (авторских 6,2 п.л.).

М- 13 788

Научное издание

Азылканова Сауле Атабековна

Бюджетная политика унитарного государства (на примере Республики Казахстан)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Лицензия на издательскую деятельность №00377 от 09.11.1999 г.

Подписано в печать 20.0s.2004 г. Формат 6 0x84/16. Бумага писчая. Усл. печ. л. 1,4. Уч.-изд л. 1,1. Тираж 100 экз. Заказ 27/2004.

Отпечатано в редакционно-издательском отделе Сибирского института финансов и банковского дела

630051, Новосибирск, ул. Ползунова, 7. Для корреспонденции: 630051, Новосибирск, а/я 134; E-mail: as sifbd@sibmail.ru. md sifbdOsibmail.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Азылканова, Сауле Атабековна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ УНИТАРНОГО ГОСУДАРСТВА.

1.1. Сущность бюджетной политики унитарного государства.

1.2. Сравнительный анализ отечественной и зарубежных бюджетных систем.

1.3. Основные проблемы реализации бюджетной политики Республики Казахстан.;.:.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ НАЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН.

2.1. Принципы, подходы и методы формирования и реализации бюджетной политики Республики Казахстан и оценка их соответствия Кодексу лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере

2.2. Анализ состояния государственного бюджета и оценка эффективности бюджетной политики.

2.3. Роль и место межбюджетных отношений в осуществлении бюджетной политики.,.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

НА ПРИМЕРЕ БЮДЖЕТА г. СЕМИПАЛАТИНСКА).

3.1. Применение инструментов бюджетной политики в целях оценки состояния бюджета г. Семипалатинска.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетная политика унитарного государства"

Актуальность темы исследования. Благоприятное воздействие бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходов государства с учетом рационального налогообложения юридических и физических лиц, необходимого объема и сбалансированной структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства, повышения благосостояния населения.

Для воздействия на экономику государство использует различные экономические и административные методы, одним из которых является бюджетная политика (БП). Несмотря на различия во взглядах ученых, специалистов в области государственных финансов по поводу определения БП, все они сходятся в том, что по сравнению с другими направлениями финансовой политики (денежно-кредитной, инвестиционной, ценовой, налоговой) БП занимает ведущее место и служит для выполнения государством своих целей и задач.

Анализ теоретических основ бюджетного процесса и бюджетного законодательства стран, входящих в СНГ, проведенный автором в ходе диссертационного исследования, показал, что до настоящего времени единый подход к определению БП не сформировался ни в Казахстане, ни в России, ни в других странах Союза. Кроме того, следует иметь в виду, что в зависимости от типа государственного устройства (унитарное или федеративное) и национальных традиций формирование и реализация БП в каждом случае имеет свои особенности.

Республика Казахстан (РК) является унитарным государством (как Франция, Япония, Турция, Китай и др.), следовательно, для нее характерна двухуровневая бюджетная система, включающая центральный (общегосударственный, республиканский) бюджет и местные бюджеты. В отличие от бюджетных систем федеративных государств, унитарная бюджетная система РК, казалось бы, должна быть проще, прозрачнее, доступнее для понимания. Однако существуют и требуют осмысления серьезные проблемы в части прогнозирования, планирования и исполнения бюджета как на центральном, так и на местном уровне. Очевидна необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, законодательной и нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы формирования и реализации БП; нужны, наконец, специальные научные исследования в области бюджетных правоотношений, которые станут базой для модернизации бюджетного процесса в республике.

Нельзя не заметить, что Правительство РК в последнее время предпринимает кардинальные меры в бюджетной сфере. Но изучение опыта других унитарных и федеративных государств, в том числе опыта применения положений и механизмов Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере (КЛП), одобренного Советом директоров МВФ и применяемого развитыми и развивающимися странами с 1998 г., представляет несомненный интерес для Казахстана в преддверии принятия Парламентом страны Бюджетного кодекса.

Все вышесказанное подтверждает актуальность темы настоящего исследования, посвященного анализу функционирования действующего бюджетного механизма РК и поиску путей его совершенствования, определению принципов и методов формирования и развития бюджетной политики Казахстана как унитарного государства в условиях нового этапа развития бюджетной системы страны.

Степень разработанности проблемы. Сложность и многоплановость проблем формирования эффективной БП обусловлена широким спектром вопросов, связанных с формированием адекватного современным. требованиям бюджетного законодательства, с необходимостью совершенствования межбюджетных отношений, методов и инструментов БП, прогнозирования и индикативного планирования социально-экономического развития (СЭР) республики и ее территорий, с определением значений бюджетных индикаторов и т.д.

В последние годы в РК опубликовано немало научных работ о путях совершенствования бюджетного процесса, однако указанным проблемам не уделяется должного внимания. Причем, некоторые ученые придерживаются устаревших воззрений по поводу сущности бюджета и; выполняемых им функций, чаще всего анализируют проявления распределительной и контрольной функций. Но в условиях рынка роль бюджета вышеупомянутыми функциями далеко не исчерпывается. Современная БП расширяет представления о сущности бюджета и наделяет его воспроизводственной, регулирующей, стимулирующей, плановой, фискальной и социальной функциями, определяющими социально-экономическую сущность бюджета.

До сих пор ученые и практики дискутируют о содержании категорий «субвенция», «субсидия» (бюджетным законодательством РК не предусмотрен такой инструмент БП как дотация); остаются нерешенными и другие вопросы, касающиеся понятийного аппарата. Недостаточно проработаны вопросы прогнозирования СЭР территорий, определения системы индикаторов БП, бюджетных учреждений и других субъектов государственного сектора экономики (ГСЭ) РК. Практически отсутствуют теоретические разработки в области оценки эффективности БП, взаимоувязанной с вопросами эффективного управления государственным имуществом.

В рамках диссертационного исследования именно вышеназванные вопросы получили развитие применительно к формированию и реализации бюджетной политики на новом этапе развития бюджетной системы РК.

Общетеоретической основой исследования послужили результаты фундаментальных и прикладных работ отечественных и зарубежных авторов: A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, A.M. Бабич, Н.П. Белотеловой, Э.А.Вознесенского, О.В. Врублевской, A.M. Година, Л.А. Дробозиной, К.К. Ильясова, В.В. Ковалева, A.M. Лаврова, Т.К. Лапушинской, И.Д. Мац-куляка, В.Д.Мельникова, И.Н. Мысляевой, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной,

Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Н.В. Фа-дейкиной, А.И. Худякова, Ю.Г. Швецова, П.Н. Шуляка, В.Д. Фетисова и др.

Применительно к теме диссертационного исследования по вопросу о роли и месте государственных финансов в процессе воспроизводства в мировой экономической теории можно выделить работы Дж.М. Кейнса, А. Лаффера, М. Фридмена.

При раскрытии темы большое влияние на теоретические обобщения автора оказали научные труды известных специалистов в области бюджетной системы: У. Баймуратова, Е. Елубаевой, 3. Илимжановой, Ж. Кулекеева, О. Оксибаева, М.Х. Тусеевой, Д. Шыныбекова и др.

Цель и задачи исследования. Главна цель диссертационной работы — исследование теоретических и практических аспектов реализации БП РК в сравнении с другими государствами для выявления национальных особенностей ее осуществления на государственном и местном уровнях и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию БП.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

• изучение теоретических основ БП унитарного государства на примере РК;

• проведение сравнительного анализа зарубежных бюджетных систем с федеративным и унитарным типами государственного устройства на примере отдельных высокоразвитых стран, основ бюджетного законодательства в РК и других странах СНГ;

• выявление проблем реализации бюджетной политики РК;

• изучение методических и практических аспектов формирования БП РК и оценка ее эффективности в сравнении с КЛП;

• анализ состояния республиканского бюджета и оценка эффективности БП, проводимой государственными органами власти в РК;

• исследование инструментов бюджетного механизма, применяемых в республике, а также анализ их влияния на повышение эффективности БП на уровне государства и его территорий;

• определение основных направлений совершенствования БП на уровне местных бюджетов (на примере г. Семипалатинска), в том числе разработка индикаторов бюджетной политики.

Объект диссертационного исследования — бюджетная система Республики Казахстан, ее структура, взаимосвязь с экономическими и социальными процессами, происходящими в стране.

Предмет исследования - процесс формирования и развития бюджетной политики Республики Казахстан и ее территорий в условиях нового этапа развития бюджетной системы.

Теоретической и методологической базой исследования стали положения теории государственных финансов и выводы научных исследований отечественных и зарубежных экономистов по проблемам, относящимся к теме диссертации. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы и методики, применяемые в процессе формирования и реализации бюджетной политики РК и других государств.

В основу исследования положен диалектический метод, предопределяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе работы использовались такие методы научного познания как индукция' и дедукция, синтез и анализ (сравнительный и логический), экономико-математическое, табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистических методов исследования (сравнение, группировка, выборка, обобщение) и др.

Исследование проведено в рамках п. 2.3 Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Информационной базой исследования явились законодательные акты РК, РФ и других стран, указы Президента РК, постановления и распоряжения Правительства РК, подзаконные нормативные акты, решения сессий Семипалатинского городского маслихата и проч.

Исследование построено на базе информационно-статистических материалов Министерства экономики и бюджетного планирования, Министерства финансов, Национального банка РК, Агентства РК по статистике; нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в РФ, субъектах РФ и муниципальных образованиях, а также данных финансового отдела г. Семипалатинска по планированию и исполнению местного бюджета.

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

• определены основные закономерности и тенденции развития бюджетных систем унитарных государств в сравнении с федеративными бюджетными системами, обосновано представление о бюджетной политике унитарного государства как целостной системе с присущими ей общеметодологическими принципами (целенаправленности, целостности, структурности, взаимосвязи бюджетной системы и экономической среды, иерархичности) и сформулировано авторское определение бюджетной политики унитарного государства;

• проведен сравнительный анализ действующего бюджетного законодательства и проекта Бюджетного кодекса РК на соответствие Кодексу лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере;

• в результате изучения инструментария теории и практики формирования и реализации бюджетной политики в РК и других странах уточнены понятия «межбюджетные отношения», «минимальная бюджетная обеспеченность», «государственные минимальные социальные стандарты»;

• проведен анализ состояния бюджета г. Семипалатинска и обоснована необходимость осуществления мониторинга состояния бюджета города, в том числе посредством применения метода оценки реакции расходов бюджета на изменение его доходов;

• в целях повышения эффективности бюджетной политики разработана система показателей (индикаторов) территории (города), состоящая из пяти взаимоувязанных комплексов:

- базовый комплекс показателей (индикаторов), характеризующих правомерность формирования и реализации бюджетной политики территории (города);

- комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние бюджета территории (города);

-комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние инвестиционной сферы территории (города);

-комплекс показателей (индикаторов), характеризующих коммунальную собственность акимата (органа исполнительной власти г. Семипалатинска) территории (города);

-комплекс показателей (индикаторов) для оценки деятельности субъектов государственного сектора экономики.

Теоретическая значимость исследования заключается в развитии теоретических положений о сущности и функциях бюджета, принципах функционирования бюджетного механизма унитарных государств, методах бюджетного регулирования, бюджетного анализа и бюджетного планирования; в обосновании необходимости более широкого применения в бюджетном процессе методов индикативного планирования (прогнозирования) для оценки эффективности (результативности) программ и мероприятий, проводимых органами государственной власти в бюджетной сфере.

Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты работы могут быть использованы для разработки нормативных актов по бюджетному индикативному планированию, определению индикаторов БП, выработки механизма мониторинга реализации БП и деятельности субъектов ГСЭ в целях обеспечения прозрачности бюджетной отчетности, финансовой отчетности указанных субъектов и соответствия КЛП. Результаты сравнительного анализа бюджетных систем (федеративных и унитарных) могут использоваться в целях уточнения понятийного аппарата в условиях модернизации и конвергенции бюджетных систем различных стран, а также применяться при формировании учебно-методических комплексов по ряду специальных финансовых дисциплин, изучаемых в вузах.

Основными результатами диссертационного исследования являются:

• обобщение международного опыта формирования и реализации бюджетной политики в унитарных и федеративных государствах;

• обоснование вывода о необходимости применения в бюджетном процессе методов индикативного планирования, используемых в том числе для субъектов ГСЭ, в целях повышения эффективности управления государственным имуществом;

• анализ состояния бюджета РК (по двум уровням бюджетной системы), сравнительный анализ действующего бюджетного законодательства и проекта Бюджетного кодекса РК, разработка предложений по внесению изменений в указанный проект и ряд нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс, для приведения в соответствие нормам и положениям КЛП;

-разработка пяти взаимоувязанных комплексов показателей (индикаторов) БП, позволяющих оценивать ее эффективность.

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, используются в деятельности финансового отдела акимата, что подтверждается справкой о внедрении результатов исследования. Материалы диссертации используются также в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансы» и «Государственный бюджет и казначейство» в Казахском финансово-экономическом институте (г. Семипалатинск) и «Бюджетная система Российской Федерации» в Сибирском институте финансов и банковского дела (г. Новосибирск), что также подтверждается справками об использовании материалов диссертационного исследования в учебном процессе.

Основные положения и результаты докладывались и обсуждались на Республиканской научно-практической конференции (НПК) «Социально-экономическое развитие Казахстана: предпосылки, проблемы, перспективы» (2000 г., КазФЭИ, г. Семипалатинск); Международной НПК «Формирование и развитие финансовых систем России и Казахстана» (2001 г., КазФЭИ, г. Семипалатинск); Международной НПК «Экономическое образование и наука в современных условиях: опыт, проблемы и перспективы» (2002 г., КазФЭИ, г. Семипалатинск); трех научных сессиях Сибирского института финансов и банковского дела (апрель 2002, 2003, 2004 гг.).

Публикации. По теме исследования опубликовано 9 работ общим объемом 9,31 п.л., в том числе монография совместно с д-р экон. наук, проф. Фадейкиной Н.В. и канд. экон. наук, проф. Апсалямовым Н.А (авторских -6,2 п.л.).

Структура работы обусловлена ее целями, задачами, логикой исследования. Диссертация определяется логикой проведенного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, 14 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Азылканова, Сауле Атабековна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сформулируем некоторые выводы об особенностях формирования и реализации бюджетной политики (БП) в унитарных государствах (на примере Республики Казахстан (РК)).

1. Единообразный подход к определению понятия БП в различных школах финансовой науки до настоящего времени не сформирован. Для обозначения БП применяется различная терминология: налогово-бюджетная политика, фискальная политика, бюджетно-налоговая политика, финансово-бюджетная политика. Сущность трактовки БП зависит от акцентов, расставляемых авторами тех или иных исследований. Между тем, по мнению автора работы, конкретное определение БП в современных условиях развития унитарных и федеративных государств должно быть привязано к уровню жизни населения, так как БП (как ядро экономической политики) выступает инструментом осуществления экономической и социальной политики государства. Исходя из этих соображений автор предлагает уточненное понятие БП унитарного государства как совокупности мероприятий, проводимых государственными (центральными и местными) органами власти в бюджетной сфере с целью выполнения ими своих функций и задач, направленных на реализацию государственных и иных программ для повышения уровня жизни населения в конкретных исторических и экономических условиях и в непосредственной взаимосвязи с прогнозами и индикативными планами социально-экономического развития (СЭР) страны и ее территорий.

2. В ходе исследования были проанализированы позиции различных авторов по поводу сущности бюджета и выполняемых им функций. В результате сделаны выводы, что реализация рыночного бюджетного механизма в современных условиях требует расширения функций бюджета, поскольку помимо распределительной и контрольной существенное влияние на эффективность БП оказывают воспроизводственная, регулирующая, стимулирующая, плановая, фискальная и социальная функции. Это в полной мере согласуется с прогнозами и планами СЭР стран и их территорий и положениями Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере (КЛП), рекомендованного МВФ для правительств государств.

3. Одним из условий достижения целей и приоритетов программы Правительства РК является обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы (БС). Поэтому в процессе дальнейшего исследования темы раскрывается не только сущность бюджета как экономической категории, но и содержание других бюджетных категорий («местный бюджет», «расходные обязательства», «уровень расчетной бюджетной обеспеченности»), а также уточняются многие бюджетные понятия («бюджетное устройство», «межбюджетные отношения в унитарном государстве», «вопросы местного значения» и др.).

4. С учетом постепенного вхождения РК в мировое экономическое пространство приобретают актуальность вопросы унификации структуры финансовых, в том числе бюджетных отношений. Поэтому изучение зарубежного опыта формирования и реализации БП может быть чрезвычайно полезным для республики и ее территорий. Проведенный автором работы анализ развития унитарных бюджетных систем (Великобритании, Японии, Франции, Португалии, Нидерландов, Греции, Италии) в сравнении с развитием федеративных бюджетных систем (США, ФРГ, России) показал, что вышеуказанные страны также испытывают трудности при формировании и реализации БП в части регулирования межбюджетных отношений (МБО). Причем, в связи с тем, что принципы МБО в унитарных государствах несколько отличаются от таковых в федеративных государствах, автор посчитал целесообразным не только отразить в работе особенности МБО, но и акцентировать внимание на необходимости формулировки понятия «вопросы местного значения» (ВМЗ), раскрыть содержание этих вопросов и предложить инструментарий для их решения.

5. По мнению автора, в условиях конвергенции БС стран СНГ и других зарубежных государств возникает необходимость сближения понятийного аппарата, применяемого при формировании инструментария бюджетного механизма. В ходе диссертационного исследования были подвергнуты анализу бюджетные кодексы и законы о бюджетной системе различных стран, но наибольшее внимание уделено сравнению БК РФ и БК РК. В работе раскрыты особенности бюджетного законодательства ряда государств и сделан аргументированный вывод о том, что в условиях реформирования и модернизации БС стран происходит постепенное сближение бюджетных категорий, норм и правил формирования и реализации БП, что в полной мере соответствует положениям КЛП.

6. В процессе диссертационного исследования автором подвергнута анализу БП РК за 1995-2004 гг., выделены четыре этапа развития БС республики и сделан вывод, что до настоящего времени остаются нерешенными проблемы совершенствования нормативно-правовой базы в бюджетной сфере; отсутствуют единая система государственной финансовой информации и стандарты бюджетной отчетности, четкий механизм разграничения коммунальной собственности по уровням местного государственного управления; не сформирована институциональная основа для реализации механизмов государственного управления на сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти; не созданы условия для обеспечения стабильности в сфере МБО в среднесрочном периоде, не сформулированы четкие и понятные принципы распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов (МБТ) между уровнями бюджетов; недостаточно эффективно осуществляются заимствования местными органами власти (MOB) и т.д. Таким образом, на современном этапе СЭР РК чрезвычайно актуально и важно совершенствовать инструментарий теории и практики формирования и реализации БП, являющейся ядром социально-экономической политики государства.

7. При детальном анализе действующего нормативно-правового обеспечения бюджетного механизма РК с проектом БК РК автором выявлено, что законодателем в проекте во главу угла поставлен вопрос об эффективности БП, которая может быть достигнута посредством применения системы бюджетных индикаторов, определяемых и утверждаемых в соответствии с прогнозами и индикативными планами СЭР территорий. Причем, деятельность

MOB должна быть мотивированной и ориентированной на новое содержание, новое качество взаимоотношений как с бюджетополучателями - субъектами ГСЭ, так и с представителями частного сектора. Система указанных индикаторов должна включать показатели, характеризующие состояние мег стного бюджета, коммунальной собственности, инвестиционной деятельности, уровня жизни населения и т.д. Автор доказывает в работе, что при эффективном использовании в рамках бюджетного процесса таких методов финансового контроля как «контроль на соответствие» (например, утвержденным бюджетным индикаторам) и «контроль эффективности» будут созданы условия для улучшения состояния местного бюджета (МБ) и, в конечном итоге, для повышения благосостояния населения.

8. В ходе диссертационного исследования автором был проведен анализ национальной модели формирования и реализации БП РК (состояния государственного бюджета (ГБ) и применения эффективных инструментов БП) для выявления степени ее соответствия КЛП, разработанному МВФ для повышения качества управления государственными финансами, прозрачности (транспарентности) бюджетной отчетности и доверия к бюджетно-налоговой политике. Анализ проекта БК РК дает основание предположить, что принципы КЛП могут быть соблюдены в РК при условии приведения нормативно-законодательных актов республики в соответствие с проектом БК, в который необходимо внести изменения и дополнения (в том числе предложенные автором), и с учетом рекомендаций КЛП.

9. Применяемые государством приемы финансового анализа, финансового планирования и контроля свидетельствуют о выработке новых методических подходов к оценке эффективности использования государственного имущества, что является одним из направлений повышения эффективности БП РК (в работе приведен методический инструментарий финансового планирования и анализа деятельности субъектов ГСЭ), и сделан вывод о том, что Правительству РК необходимо продолжить работу по совершенствованию указанного инструментария, в том числе за счет внедрения комплексов индикаторов эффективности деятельности субъектов ГСЭ. Расширение инструментария позволит, с одной стороны, обеспечить прозрачность финансовой отчетности и деятельности субъектов ГСЭ, с другой стороны — повысить качество бюджетного индикативного планирования и контроля (в том числе реализуемого в формах «контроля на соответствие» и «контроля эффективности»). В результате будут созданы условия для повышения эффективности проводимой БП и ее соответствия требованиям КЛП.

10. Автором обоснована необходимость использования совокупности методов формирования и реализации БП, сформулирована их сущность и обозначены проблемы применения. Внедрение приведенных методов требует дальнейшего совершенствования механизмов уточнения бюджета, внешнего и внутреннего контроля (аудита), введения системы бюджетных индикаторов и государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС).

11. Проведена оценка состояния государственного бюджета (ГБ) РК за период с 1995 по 2003 г., при этом применялись не только традиционные, комплексный, нормативный, динамический, административный и функциональный подходы (сущность подходов определена автором в работе), но и новые подходы (индикативный, поведенческий, ситуационный). Особое внимание уделялось индикативному подходу. По мнению автора работы, применение новых подходов позволит повысить качество бюджетного анализа.

12. Экономическое благополучие государства (как федеративного, так и унитарного) зависит от взаимоотношений центра с регионами, от финансовой самостоятельности последних, поэтому в работе раскрыта специфика МБО в унитарном государстве, которые представляют собой взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В работе обоснована необходимость совершенствования МБО и сделан вывод, что механизм межбюджетного регулирования (МБР) посредством бюджетных изъятий и субвенций не обеспечивает необходимой стабильности МБ, в частности, в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов (МБТ). По мнению автора работы, для обеспечения качества бюджетного регулирования и рационализации государственных расходов следует перейти к определению размеров МБТ исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей, отказавшись от действующих принципов балансирования между доходами и расходами МБ.

Благополучие всего государства напрямую зависит от СЭР каждого региона административно территориальной единицы (ATE), следовательно, на первый план выступает задача усиления заинтересованности MOB в наращивании собственных доходов, в снижении зависимости от финансовой помощи вышестоящих бюджетов, в обеспечении сбалансированности бюджетов. В основу определения размера МБТ должна быть положена реальная бюджетная обеспеченность регионов или уровень приведенных доходов на душу населения с предполагаемыми результатами и четкими сроками в привязке к индикативному планированию.

13. В работе дана авторская трактовка МБ как формы образования и расходования денежных средств из расчета на финансовый год (в непосредственной взаимосвязи со среднесрочным периодом развития ATE), предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего территориального образования (города республиканского значения, столицы, области, города района (города областного значения)) и определения точного круга вопросов, связанных с компетенцией MOB. Такое уточнение требует введения новых понятий: «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «реестр расходных обязательств»,-«уровень расчетной бюджетной обеспеченности» (УРБО). Автором даны трактовки указанных понятий, например, под УРБО понимается соотношение между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом ATE, исходя из уровня развития и структуры его экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по бюджетам других ATE с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Причем, объем бюджетных услуг должен быть «привязан» к конкретному ВМЗ; должен быть сформирован обязательный (минимальный) «ассортимент» бюджетных услуг ATE с указанием денежной стоимости каждой услуги; при определении денежной стоимости услуги (цены, тарифа) следует исходить из себестоимости бюджетной услуги.

По мнению автора, введение вышеупомянутых бюджетных терминов, понятий и механизмов (как и других, предложенных и определенных в работе) даст возможность внести существенные и конкретные коррективы в процесс бюджетного планирования и исполнения расходов МБ для решения ВМЗ.

14. Основные направления совершенствования БП РК сформулированы автором на примере г. Семипалатинска. Анализ применения инструментов БП города, проведенный в целях оценки состояния бюджета за 20012003 гг., позволил автору предложить комплекс мероприятий для повышения эффективности БП, проводимой MOB. Для анализа финансового состояния бюджета города предложен к использованию метод оценки реакции расходов бюджета на изменение его доходов (такого рода зависимости нередко оцениваются посредством применения показателя дуговой логарифмической зависимости). Результаты анализа подтвердили соблюдение принципа приоритетности расходов (затрат) МБ на образование, здравоохранение, социальное обеспечение и социальную помощь. К приоритетным сферам расходования средств бюджета определенной территории относят такие виды расходов, которые растут быстрее, чем доходы бюджета, или продолжают расти при падении доходов. Аналогичным образом можно рассматривать и реакцию показателя объема финансовой помощи из вышестоящего бюджета на изменение определенных видов расходов МБ. Предложенная методика бюджетного анализа достаточно проста и позволяет сопоставить запланированные направления региональной социально-экономической политики и их действительную реализацию. Результаты, полученные в ходе анализа исполнения бюджета, могут быть использованы MOB для составления бюджетных планов на будущее, а также для проведения сравнительного анализа бюджетных показателей за различные периоды и осуществления контрольных мероприятий по формам «контроль на соответствие» и «контроль эффективности» БП,

15. В рамках комплекса мероприятий по повышению эффективности БП г. Семипалатинска предложены:

•разработка и реализация информационной политики (ИП) MOB как одного из элементов управления финансами города и составляющей БП (стандартов раскрытия и распространения информации о деятельности MOB). В работе раскрыто содержание Положения об ИП и предложен механизм его реализации;

• разработка Паспорта г. Семипалатинска, содержащего исчерпывающую социально-экономическую и демографическую информацию, а также сведения о формировании и реализации БП, проводимой в городе MOB;

• разработка системы бюджетных показателей (индикаторов) города, позволяющей оценивать эффективность БП. В ее состав вошли:

-базовый комплекс показателей (индикаторов), характеризующих правомерность формирования и реализации бюджетной политики территории (города);

- комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние бюджета территории (города);

- комплекс показателей (индикаторов), характеризующих состояние инвестиционной сферы территории (города);

-комплекс показателей (индикаторов), характеризующих коммунальную собственность акимата (органа исполнительной власти г. Семипалатинска) территории (города);

- комплекс показателей (индикаторов) для оценки деятельности субъектов государственного сектора экономики.

Применение предложенного в работе индикативного подхода к формированию и реализации бюджетной политики Республики Казахстан и ее территорий согласуется с государственной финансовой политикой и с Кодексом лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере.