Бюджетная самостоятельность как фактор повышения финансовой устойчивости территорий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетная самостоятельность как фактор повышения финансовой устойчивости территорий"

На правах рукописи

ГИЛЯРОВСКАЯ Светлана Валерьевна

БЮДЖЕТНАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ТЕРРИТОРИЙ

Специальность. 08 00 10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

□О3064924

Саратов - 2007

003064924

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета

Научный -руководитель

канд. экон наук, профессор Кириллова Ольга Святославовна

Официальные оппоненты

-д-рэкон наук,профессор

Пономаренко Елена Васильевна - канд экон наук, профессор Карпова Римма Алексеевна

Ведущая организация

■ Финансовая академия при Правительстве РФ

Защита состоится 30 мая 2007 года в 1500 час. на заседании диссертационного совета Д 212 241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд 843

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета. Автореферат разослан 28 апреля 2007 года

Ученый секретарь диссертационного С М Богомолов

совета, д-р экон наук, доцент *

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование финансово-бюджетного сектора экономики России предопределило необходимость изменения и подходов и методов формирования финансовых ресурсов органов власти на основе реализации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней Развитие финансово-экономической самостоятельности административно-территориальных образований, с одной стороны, и необходимость сохранения достаточного уровня финансовой централизации, с другой, ставят новые задачи в области управления территориальным развитием Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к организации финансово-экономических отношений между уровнями государственной власти и местного самоуправления

Социально-экономическое развитие любой самостоятельной административно-территориальной единицы в значительной степени определяется экономическим и бюджетно-налоговым потенциалом, эффективностью системы территориального управления Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетных системах и отдельных бюджетах, обеспечивают государственным органам вйа-сти и органам Местного самоуправления выполнение возложенных на них функций и полномочий". Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и муниципальных финансов и обеспечения их финансовой устойчивости

Вместе с тем, существующие еегодня проблемы в сфере бюджетных отношений требуют не только корректировки своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических и методических вопросов При построении бюджетных отношений в федеративном государстве интересы какого-либо уровня бюджетной системы не могут превалировать над интересами Других В силу этого вопросы оценки экономического и финансового неравенства регионов и муниципальных образований, принципы и методы формирования бюджетов территорий, степень управляемости территориальных сообществ со стороны органов власти и муниципальными бюджетами со стороны вышестоящих бюджетов постоянно находятся в центре внимания отечест- ' венной науки

Своеобразие процессов реформирования государственного устройства- и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределило необходи-, мость исследования вопросов рационального распределения бюджетных, а в их числе доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вопросов наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения дополнительйых доходов в бюджеты регионального и муниципального уровней.

Однако большинство исследований в области территориальных финансов связано с анализом проблем на уровне "Федерация - субъект Федерации" и

"субъект Федерации - муниципальное образование" При этом значительно меньшее внимание уделяется взаимоотношениям по всей вертикали бюджетной системы

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования состоит в необходимости разработки направлений и механизмов обеспечения самостоятельности бюджетов в рамках реализации эффективной государственной политики укрепления финансовой устойчивости территорий.

Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблем самостоятельности бюджетов территорий и обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований являются предметом исследования многих экономистов Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность проведенных исследований в области формирования доходов, расходных полномочий территориальных бюджетов на субфедеральном и муниципальном уровнях, включая и сферу межбюджетных отношений

Исследованию вопросов формирования местных финансов и отдельных видов местных доходов были посвящены работы многих русских ученых. ВБезобразова, МИ Боголепова, И.М Кулишера, ИХ. Озерова, В.Н. Твердо-хлебова Территориальные финансы стали объектом научного исследования в советский период и нашли отражение в трудах Н Н Бельковича, М В Васильевой, В П Дьяченко, С А Котляровского, С М.Ленского, В А Шаврина, Н А. Ширкевич и др

Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России, а также проблем, связанных с финансовым обеспечением деятельности субфедеральных органов власти и управления, внесли труды А М Бабича, О В Богачевой, Е.М.Бухвальда, Е В Бушмина, ОЛЗ.Вруб-левской, В П Горегляда, Т В Грицюк, А Г Грязновой, Ю.Г Данилевского, Л А Дробозиной, А Г Игудина, А КХКазака, Т.М Ковалевой, В Г.Князева, С И Котляровского, А М Лаврова, В Н Лексина, Ю И.Любимцева, С И Лушина, БЗМильнера, Л В Перекрестовой, Т А Поздняковой, ГБЛоляка, ЕВПоно-маренко, С Е Прокофьева, Л ИПрониной, В М Родионовой, М В Романовского, Б М Сабанти, Н М Сабитовой, А.Г Силуанова, В А Слепова, С П Солянниковой, Н Г Сычева, В Б Христенко, С О Шохина и др

Отдельные аспекты проблем бюджетных отношений нашли отражение в работах ученых советского периода развития государства по территориальному развитию экономики и бюджетному праву А Г Гранберга, П. Аламичева, Б Хо-рева, М Пискотина и др, хотя следует отметить, что данная проблематика не получила должного освещения в советской экономической науке.

В разработку проблем налогового потенциала территорий существенный вклад внесли С В Барулин, В.Н. Видяшга, И.В. Горский, А.З. Дадашев, ГП Журавлева, ПА Кадочников, О С.Кириллова, НИ Климова, АЛ Коломиец, А М Лавров, О В Луговой, Н Д Матрусов, С.Д. Надеждина, А И Новикова, Г А Парсаданов, С Г Синелышков-Мурылев, О В Терещенко, И В Трунин, ТФ Юткинаидр

Опыт построения механизма формирования доходов бюджетов различных _ уровней бюджетной системы, а также роль различных доходных источников в развитии территориальной экономики исследованы в трудах таких зарубежных авторов как Р. Берда, Р Боудвей, С Брю, Дж Бьюкенен, А Вагнер, Б. Зайдель, Д Кинг, Я Корнай, Дж. Литвак, А Лухтама, К. Макконелл, Р А. Масгрейв, X Мартинес, Ф Ньеру, И Тибу и др

Вместе с тем, в научной литературе уже давно не проводилось комплексного исследования проблем бюджетной самостоятельности в контексте управления бюджетными ресурсами региона в целях обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований

Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы очевидны, что предопределило цель, задачи и структуру работы

Цель диссертационного исследования. Целью данного исследования является разработка основ и механизмов обеспечения самостоятельности бюджетов на региональном и муниципальном уровнях, как фактора повышения финансовой устойчивости территорий

Для достижения цели диссертации в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи- провести теоретический анализ содержания принципа самостоятельности бюджетов в рамках реализации бюджетного федерализма на современном этапе;

- раскрыть содержание принципа самостоятельности как одного из целевых начал управления бюджетными ресурсами территорий в целях обеспечения их финансовой устойчивости,

- провести структурный анализ доходов и расходных полномочий бюджетов территорий и на этой основе выявить закономерности их бюджетной ассимет-рии,

- рассмотреть формы и методы бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, обосновать основные принципы межбюджетного разграничения доходных полномочий,

-разработать механизмы укрепления собственной доходной базы региональных бюджетов,-

- определить приоритетные направления повышения самостоятельности бюджетов,

- разработать методическое обеспечение оценки самостоятельности бюджетов в контексте эффективного управления бюджетными ресурсами территорий

Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе формирования бюджетов территорий (субъекта Федерации и муниципального образования)

Объектом диссертационного исследования выступают система государственных региональных и муниципальных финансов, региональные и муниципальные бюджетные и налоговые системы, а также система бюджетного регулирования с учетом ее специфики и тенденций развития

Теоретическая и методологическая база исследования Теоретическую базу исследования составили положения теории государственных и муниципальных

финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории бюджета, налогов и налогообложения, организации бюджетного процесса, построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными бюджетными ресурсами.

В работе широко использовались правовые законодательные и нормативные акты в области финансов, бюджета, налогообложения, межбюджетных отношений, финансовой политики, организации местного самоуправления, решения органов местного самоуправления, а также программные документы Президента России, Правительства РФ и органов власти субъектов Федерации, касающиеся вопросов регионального и муниципального бюджетного строительства

При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, статистического анализа и синтеза и другие

Информационной базой работы послужили федеральные законодательные акты в области государственных финансов, бюджета и местного самоуправления, нормативный и инструктивный материал Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Саратовской области, законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области по проблемам формирования доходов территориальных бюджетов, бюджетного регулирования »управления финансами регионов и муниципальных образований, нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы, аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна в целом заключается в разработке теоретических основ, методологических подходов и механизмов реализации принципа самостоятельности бюджетов в Российской Федерации в целях обеспечения финансовой самостоятельности территорий

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем

- уточнено экономическое содержание принципа самостоятельности бюджетов как совокупности финансовых прав и ответственности региональных и местных органов власти, обеспечивающих относительную (до максимально возможного уровня) бюджетную самостоятельность в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий; раскрыта взаимосвязь бюджетной самостоятельности территорий с другими принципами бюджетной системы, установленными Бюджетным кодексом РФ;

- обоснована неправомерность включения в состав собственных доходов бюджетов территорий сумм межбюджетных трансфертов, способствующих скрытой финансовой зависимости территорий от вышестоящих бюджетов, дополнен перечень критериев отнесения доходов к собственным- формирование доходов в пределах территориальных образований, зачисление доходов в соот-

ветствующий бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе; наличие самостоятельности территорий в установлений элементов налогообложения, в формировании и использовании собственной доходной базы в рамках установленных полномочий,

- предложено восстановить в Бюджетном кодексе РФ понятие "финансовая-помощь из бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации" и в соответствии с этой новацией внести изменения в трактовку собственных доходов,

- предложено принять в качестве основного критерия и условия реализации принципа самостоятельности региональных бюджетов долю собственных дохо- ~ дов (с учетом предложенных изменений) в общем объеме бюджетных доходов, адекватную доходному потенциалу региона как результату функционирования региональной экономики;

- сформулированы основные принципы государственной финансовой политики формирования бюджетов стабильность и предсказуемость налоговой нагрузки, диверсификация доходных источников, компенсаторный характер сборов (платежей), распределение доходных полномочий между бюджетами в зависимости от характера и территориального расположения совокупности получателей соответствующих общественных благ,

- определены основные направления деятельности органов государственной власти и муниципального управления по выявлению институциональных резервов мобилизации бюджетных доходов,

- разработана комплексная методика оценки качества управления бюджетными ресурсами территорий, включающая как традиционные подходы и критерии (уровень покрытия расходов, коэффициент автономности, платежеспособность территорий, показатели эффективности работы налоговых органов, органов ГСУ и казначейской системы), так и новые методы управления бюджетными ресурсами (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая методы управления на основе оценки ликвидности и бюджетной самостоятельности территорий)

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теоретических и методологических основ, касающихся экономического содержания принципа самостоятельности бюджетов в системе принципов бюджетного федерализма, и методологических подходов к оценке самостоятельности бюджетов в контексте укрепления территориальной финансовой устойчивости

Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, состоит в разработке путей и рекомендаций повышения самостоятельности территорий, основ укрепления доходной 'базы территориальных бюджетов, а также конкретных методических рекомендаций по оценке эффективности управления бюджетными ресурсами территорий в целях обеспечения бюджетной самостоятельности и финансовой устойчивости территориального развития

Апробация работы. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на региональных и внутривузов-ских научно-практических конференциях- "Финансовые аспекты муниципальной реформы в России" (г. Саратов, 2004 г ), "Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим потенциалом" (г Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2006 г), научно-практическом семинаре "Взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетов Саратовской области" (г Саратов, 25 мая 2004 г.), а также при рассмотрении проектов консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2004 -2007 годы в Министерстве финансов Российской Федерации.

Практические результаты диссертационного исследования, касающиеся рекомендаций и механизмов, направленных на укрепления финансовой устойчивости территорий на базе развития принципа их бюджетной самостоятельности, были использованы Министерством финансов Саратовской области в процессе подготовки проекта Положения об оценке качества управления территориальными финансами, а также Министерствами финансов Пензенской и Ульяновской областей в процессе разработки бюджетов соответствующих субъектов Федерации на 2006 и 2007 гг, что подтверждено справками о внедрении

Теоретические положения и выводы работы используются в учебном процессе кафедрой финансов Саратовского государственного социально-экономического университета при преподавании курсов "Бюджет и бюджетная система", "Государственные и муниципальные финансы", что подтверждено соответствующей справкой о внедрении

Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в 4 публикациях автора общим объемом 2,0 печ л, в том числе 2 публикации - в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Структура и содержание диссертации определяется общей концепцией, целью, поставленными задачами, логикой исследования и последовательно раскрываются во введении, трех главах, включающих 8 параграфов, и в заключении

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАШЩУ

Научные результаты, основные положения и выводы диссертационного исследования можно условно разделить на ряд взаимосвязанных групп теоретических, методологических и организационно-методических проблем

В рамках первой группы исследуемых проблем исследуются содержание принципа самостоятельности бюджетов как основы финансовой устойчивости территорий во взаимосвязи с другими принципами бюджетной системы, а так же в контексте принципов бюджетного федерализма

В целях структурирования целей и задач развития территориальных бюджетных процессов в качестве основы укрепления самостоятельности бюджетов территорий рассматривается финансово-экономический потенциал, представленный как система взаимосвязанных структурных элементов (природно-

климатического, геополитического, экономического, финансового, демографического, информационного потенциалов территорий)

В развитие традиционного представления о самостоятельности бюджетов территорий как определенной автономии в организации бюджетного процесса и формировании бюджетных фондов, в работе уточнено экономическое содержание принципа самостоятельности бюджетов как совокупности финансовых прав и ответственности региональных и местных органов власти, обеспечивающих относительную (до максимально возможного уровня) бюджетную самостоятельность в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий

Самостоятельность бюджетов рассматривается в диссертации не как абсолютное понятие; она является относительной, имея ввиду повышение уровня этой самостоятельности до определенных пороговых значений критериев максимально возможного, не противоречащего интересам других бюджетов на всех уровнях, и означает, что этот принцип не только не противоречит принципу единства бюджетной системы, но и органически "вписывается" в него

В работе показана тесная взаимосвязь положений, раскрывающих сущность принципа бюджетной самостоятельности, с другими принципами бюджетной системы России, зафиксированными Бюджетным кодексом РФ. Так, например, действующее федеральное налоговое и бюджетное законодательство должно позволять территориальным органам власти, при соответствующей их инициативе, обеспечивать, в первую очередь, за счет мобилизации собственных резервов, возмещение недостающих средств для сбалансированности бюджета Лишь в случае невозможности это сделать по объективным причинам прибегать к финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Таким образом, мало дать право и установить обязанность территориальным органам власти сбалансировать бюджет Важно сочетать с этим обязанность и права федеральных органов власти на законодательной основе создавать соответствующие благоприятные исходные условия для реализации данного требования Бюджетного кодекса РФ

В работе предложено принять в качестве основного критерия и условия реализации принципа самостоятельности регаональных бюджетов долю собственных доходов (с учетом предложенных изменений) в общем объеме бюджетных доходов, адекватную доходному потенциалу региона как результату функционирования региональной экономики В развитие этого вопроса перечень основных элементов, раскрывающих самостоятельность бюджетов, предложено дополнить следующим положением, обеспечить через федеральное налоговое и бюджетное законодательство необходимые исходные условия органам власти на каждом уровне для максимально возможной мобилизации со(5ственных финансовых ресурсов

Это, в свою очередь, может зависеть от уровня налоговой составляющей в доходах бюджета, уровня доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе (без ограничения сроком), сокращения уровня дотационно-сти, наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых исход-

ных условий для развития инициативы региональных и местных органов власти с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов

В работе дан критический анализ отказа в законодательстве от понятия "финансовая помощь", что способствует развитию реальной финансовой зависимости от бюджетов вышестоящего уровня В связи с этим в работе обосновано предложение восстановить в Бюджетном кодексе РФ понятие "финансовой помощи от бюджета другого уровня бюджетной системы российской Федерации" и в соответствии с этой новацией внести изменения в трактовку собственных доходов

Таким образом, вследствие нецелесообразности с позиции эффективности межбюджетного регулирования в целях обеспечения самостоятельности бюджетов использования понятия "собственных доходов" в современной редакции и исключения положения о регулирующих доходах В связи с этим уточнены критерии отнесения доходов бюджетов территорий к разряду собственных обоснована неправомерность включения в их состав сумм межбюджетных трансфертов, способствующих проявлению скрытой финансовой зависимости территорий от вышестоящих бюджетов, кроме того, перечень критерий дополнен следующими элементами место формирования доходной базы должно находиться в пределах территориальных образований, зачисление доходов должно производиться в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, а также должна существовать возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального влияния региональных и местных органов власти на формирование налоговой базы и самостоятельного определения направлений расходования этих средств в рамках установленных полномочий

В работе были рассмотрены вопросы соотношения централизации и децентрализации государственной власти с понятием "самостоятельности территориальных бюджетов" На основе анализа практики государственного строительства ряда зарубежных стран и Российской Федерации по вопросам централизации процессов в бюджетной сфере, нами сделан вывод, что при определении территориальных пределов самостоятельности местного самоуправления принципиальное значение имеет вопрос о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований На основе анализа, проведенного в работе, сделан и обоснован вывод о структурной деформации доходов и расходов территориальных бюджетов, а также о том^что отсутствие достаточной экономической базы формирования собственных доходов бюджетов сельских и поселковых муниципальных образований делает невозможным реализацию принципа самостоятельности местных бюджетов на этом уровне

В развитие сложившихся основ разграничения бюджетных полномочий и ответственности между субфедеральными и муниципальными уровнями власти в работе обоснованы и сформулированы следующие принципы разграничения доходных полномочий

1 Наделение субфедеральных и муниципальных органов власти достаточными полномочиями по регулированию бюджетных доходов, в т ч в отношении

налоговых платежей, в целях достижения эффективного децентрализованного контроля за бюджетными расходами

2 Возможность влияния со стороны органов государственной власти резона и органов местного самоуправления на объем налоговых доходов цутем прй^ нятия самостоятельных и ответственных решений в пределах, установленных законодательством регионов и нормативно-правовыми актами муниципальных образований

В работе обоснована несостоятельность трактовки собственных доходов Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которой в их состав включены и безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов В итоге сформулированы основные критерии отнесения доходов бюджетов к разряду собственных: место формирования доходной базы (в пределах территориальных образований), зачисление доходов в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального влияния органов государственной власти и/или муниципальных органов на формирование и развитие доходной (налоговой) базы, самостоятельное определение направлений расходования этих средств в соответствии с требованиями законодательства в рамках выполнения вмененных им полномочий

3 Соответствие принципов формирования доходов принципам разграничения предметов ведения и расходных полномочий.

4 Принцип получаемых выгод (эквивалентности получаемых общественно значимых бюджетных услуг)

5 Принцип платежеспособности, который раскрывается как часть комплек-" са справедливого налогообложения

6 Принцип иммобильности налоговых баз

Исследуя проблемы современного бюджетного регулирования в целях обеспечения самостоятельности бюджетов территорий, а также в целях разрешения сложившегося законодательного противоречия сделан вывод о том, что принципиальное отличие механизмов вертикального и горизонтального выравнивания состоит соответственно не в различии или совпадении бюджетного уровня происхождения источников средств, подлежащих перераспределению в рамках того или иного вида выравнивания, и бюджетного уровня, на котором это перераспределение фактически происходит (в обоих случаях бюджетный уровень происхождения средств и бюджетный уровень их перераспределения йе совпадают), а в механизме перераспределения этих средств и в их фактическом движении

В России на данном этапе отсутствуют механизмы горизонтального выравнивания в том виде, в котором они существуют в некоторых странах. Поэтой$~с учетом текущих объективных условий,(неразвитость казначейских технологий^ на местном уровне, например) речь в настоящее время может идти'лишь о вертикальном выравнивании с применением элементов горизонтального распределения средств

Таким образом, в условиях существующей территориальной ассиметрии экономического развития, распределения баз формирования бюджетных доходов, реформы государственной власти и местного самоуправления, а также учитывая особенности современного этапа реализации мероприятий по реформированию бюджетного процесса, государственная финансовая политика формирования бюджетов должно строиться с соблюдением следующих основных принципов

стабильности и предсказуемости налоговой нагрузки, диверсификации доходных источников, компенсаторного характера сборов (платежей);

распределения доходных полномочий между бюджетами в зависимости от характера и территориального расположения совокупности получателей соответствующих общественных благ

' Вторая группа проблем посвящена анализу бюджетной самостоятельности и доходной ассиметрии территориальных бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований

Принимая во внимание значительную дифференциацию регионов и муниципальных образований по уровням экономического развития и наличию источников бюджетных доходов, целесообразно использовать дифференцированный подход к оценке налогового потенциала территорий и отдельных видов муниципальных образований. В основе такой дифференциации должны лежать критерии, отражающие уровень развития экономики, обеспеченности различными ресурсами, а также объектами государственной и муниципальной собственности В большинстве территорий целесообразно применять метод оценки на основе репрезентативной налоговой системы Низкий уровень собственных налоговых доходов в большинстве местных бюджетов и ограниченность муниципальных механизмов налогового регулирования й условиях отсутствия стратегических программ развития муниципальных образований способствуют дестимулиро-ванию последних к наращиванию их налогового потенциала, увеличению собираемости налоговых доходов

Анализ неналоговых доходов в структуре доходов регионального и местных бюджетов свидетельствует об их незначительной роли: еслй в среднем по стране их доля в общей сумме доходов бюджетов составляет чуть более 4%, то в бюджете Саратовской области всего 2,5 - 3%. Необходимость развития этого сегмента бюджетных доходов в составе региональных, а особенно муниципальных, бюджетов предопределила поиски путей развития и реализации потенциала этой группы доходов

В работе сделан вывод, что законодательно закрепленный закрытый перечень муниципального имущества ограничивает развитие доходов бюджетов муниципальных образований, препятствует расширению контингента муниципального имущества в случае принятия муниципалитетами дополнительных вопросов местного значения Кроме того, муниципалитеты не обеспечены финансовыми средствами на реализацию всего комплекса мероприятий по перераспределению имущества между различными типами муниципальных бюджетов и

/1 -т

между бюджетами рааного уровня, на проведение технической инвентаризации подлежащих передаче объектов недвижимости и землеустроительных работ на земельных участках, на которых расположены объекты муниципальной Недвижимости, с целью их индивидуализации Методологические недостатки диверсификации земель по их видам привели к снижению количества земельных участков в областной собственности и, как следствие, к снижению поступлений в региональный бюджет от их аренды и продажи

На основе систематизации методических подходов к определению части прибыли, перечисляемой унитарными предприятиями в региональные и муниципальные бюджеты, в работе предложен формализованный алгоритм расчета таких платежей всех унитарных предприятий, расположенных на данной территории, в муниципальный бюджет

Основные направления реализации потенциала неналоговых доходов бюджета территории должны быть определены в рамках региональной финансово-бюджетной политики, а на уровне муниципальных образований - в программе развития региональной (муниципальной) собственности, включающих вопросы разграничения собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную, а также вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами РФ В качестве основных стратегических направлений управления собственностью в целях расширения доходного потенциала бюджетов соответствующих территориальных преобразований определены следующие инвентаризация объектов региональной и муниципальной собственности, завершение государственной регистрации имущественных прав на объекты региональной и муниципальной собственности, нормативно-правовое оформление прав подьзрг_ вания объектами муниципальной собственности и полномочий пользователей, формирование четкой системы учета и контроля пользования земельными ресурсами территории, предусматривающей" совершенствование нормативно-правового обеспечения процесса пользования землей, ведение единого реестраг договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде, разработку механизма корректировки размеров арендной платы на основе рыночных цен на землю и т п; повышение доходности унитарных предприятий

В целом в рамках бюджетного процесса возникают более выгодные комбк: нации как источников доходов, так и видов самих доходов бюджета Научная и аналитическая проработка вопросов финансовой устойчивости с позиции обеспечения бюджетной самостоятельности в вопросах формирования доходов, не получила должного освещения в литературе Поэтому в работе большое внимание уделено именно этим вопросам, важнейшими из которых являются финансовая устойчивость бюджетов территорий и организация процесса управления ей При этом под финансовой устойчивостью территорий понимается совокупность качественных характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз и расходных полномочий бюджетов, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы . - • ...

Среди Проблем, рассматриваемых в диссертации, особое место отведено исследованию бюджетной обеспеченности территорий, структуры доходов и системы бюджетного регулирования территориальных бюджетов

Количественно финансовая самодостаточность территорий определяется их бюджетной обеспеченностью, наличием и видовым составом собственных источников бюджетных доходов, обеспечивающих реализацию полномочий органов власти (местного самоуправления), долей финансовой помощи в общей сумме доходов бюджетов территорий.

Анализ формирования доходов бюджетов региона Саратовской области и ряда других областей свидетельствует, что разграничение доходных источников по уровням бюджетной системы неадекватно объему закрепленных за соответствующими уровнями власти расходных полномочий Проблема недостаточности финансовых ресурсов усугубляется потребностью в дополнительных средствах на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований ввиду высокой дифференциации их среднедушевых бюджетных доходов Величина разрыва среднедушевого бюджетного дохода по муниципальным образованиям Российской Федерации составила в 2005 г. около 30 раз, тогда как, например, в Саратовской области - 2 раза В связи с недостаточностью финансовых средств отдельных типов местных бюджетов решение вопросов местного значения осуществляется в ограниченном объеме, что сказывается на качестве предоставляемых бюджетных услуг

Таблица 1

Структура доходов местных бюджетов Саратовской области в 2006 г-, в %

Наименование показателя Всего Муниципальные р-ны Городские округа

Доходы, всего 100,0 100,0 100 0

Налоговые доходы, всего 35,6 29,0 49,5

Неналоговые доходы, всего 9Д 5,2 17,5

Безвозмездные и безвозвратные перечисления 55,3 65,8 33,0

е том числе субвенции из федерального и (им) регионального фонда компенсаций 30,3 39,8 21,0

Структурная деформация доходной базы муниципальных бюджетов в последние три года характеризуется существенным снижением доли налоговой составляющей "в доходах районных бюджетов, некоторым снижением доли неналоговых доходов и, соответственно, увеличением доли безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем, в основном за счет субвенций из федерального и/или регионального фонда компенсаций

Показатели обеспеченности бюджетов муниципальных образований источниками доходов свидетельствуют о получившей устойчивое развитие тенденции роста зависимости местных бюджетов от вышестоящих бюджетов, реализую-

гцейся на практике через механизм межбюджетных трансфертов. Значителен и уровень дотационное™ местных бюджетов. Например, в Саратовской области 38 из 42 бюджетов муниципальных образований региона нмеют долю дотаций из Фондов финансовой поддержки муниципальных образований в общей сумме доходов свыше 20%, что предполагает применение более жестких ограничений по предоставлению средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Основная масса муниципальных бюджетов (36 бюджетов) области уже сейчас являются дефицитными. В качестве источников покрытия дефицита в основном выбраны муниципальные займы, кредитные ресурсы, и лишь 18,5% общей суммы задолженности покрываете^ за счет поступлений от продажи имущества, находящегося и муниципальной собственности.

Динамика централизации доходов, мобилизуемых на территории региона, свидетельствует о том, что в период 2003-2005 гг. наметилась тенденция снижения доли доходов, аккумулируемых в муниципальных бюджетах области с 33,1% в 2003 г. до 16,3% в 2005 г. При этом в среднем по России в 2004 - 2005 гг. наметилась устойчивая тенденция увеличения доли местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации.

□ феда ргли.ш.ш бюджет

■ ОбЛЕКГТХОЙ бюджет

П муниципальные Бюджеты

РиеД. Мюджетное распределение доходов муниципальных бюджетов Саратовской области в 2003-2005 г., %

Резервы увеличения неналоговых доходов региональных и муниципальных бюджетов области связаны с поступлениями от использования имущества, находящегося в региональной и муниципальной собственности, и ресурсными платежами в региональный бюджет. Однако существующее налоговое законодательство определяет негативные тенденции, характеризующиеся централизацией ресурсных налогов и платежей а вышестоящие бюджеты. Так, поступления ресурсных налогов в областной бюджет заметно снизились с 8,3% в 2004 г. до 0,5% и 0,6% в 2005 и 2006 гг., соответственно. Незавершенные процессы распределения собственности между органами власти, отсутствие государственной регистрации прав на субфедеральную и муниципальную собственность приводит к дополнительному снижению их доли в 2006 г. на 4,5% против уровня 2005 г.

В целях увеличения рули этих видов доходов необходимо завершение в 2006-200? гг. процессов инвентаризации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, составление единого рсестра имущества, находящегося в аренде, который позволит эффективно управлять всем имущественным комплексом в регионе в целом и каждом муниципальном образовании в частности.

Прикладной характер исследования охватывает третью группу проблем, отражающих основные направления укрепления самостоятельности бюджетов в целях обеспечения финансовой устойчивости территорий

Количественная характеристика "территориальной самостоятельности" одновременно дает и количественную характеристику "территориальной самоуправляемости". Отсутствие единицы измерения данной характеристики для сложных организационно-экономических систем является одной из причин, не позволяющей оценить ее количественно Очевидно именно поэтому в работах как отечественных, так и зарубежных авторов оценка значительности, либо незначительности самостоятельности органов власти ведется, как правило, в качественных категориях В целях частичного решения данной проблемы нами в работе разработаны некоторые методические подходы к оценке качества управления бюджетными ресурсами территорий, в основу которых положены как традиционные методы и критерии количественной оценки доходов бюджетов (уровень покрытия расходов, автономность, платежеспособность территорий, эффективность работы налоговых органов и органов ГСУ, казначейской системы), так и новые методы моделирования процесса управления бюджетными ресурсами (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе комплексной оценки и мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая методы управления на основе оценки ликвидности и бюджетной самостоятельности территорий).

В качестве определяющего подхода методическим подходом к оценке самостоятельности бюджетов следует принять разработку системы аналитических коэффициентов

Показатели ликвидности и платежеспособности бюджетов территорий позволяют оценить способность территории обеспечить расходные обязательства органов власти или местного самоуправления соответствующими доходными поступлениями В результате расчетов устанавливается степень достаточности такой обеспеченности В этой группе показателей предлагается рассчитывать-

1. Показатель, характеризующий величину собственных средств соответствующего территориального бюджета, зависящий как от структуры доходных платежей, так и от величины и структуры источников собственных доходов. При прочих равных условиях рост этого показателя в динамике рассматривается как положительная тенденция

2 Коэффициент покрытия (общий)

с- ЦХсое

*у~покр — ,

¿Г сое

где Дсов - сумма совокупных текущих (на конкретную дату) доходов соответствующего бюджета, Рсоо - сумма совокупных текущих (на конкретную дату) расходных обязательств соответствующего бюджета

Этот показатель, во-первых, характеризует, реализацию одного из принципов бюджетной системы России - принципа общего (совокупного) покрытия расходов на определенную дату, во-вторых, он дает общую оценку ликвидности бюджетных активов (доходов), показывая, сколько денежных единиц (руб ) доходов приходится на один рубль расходных обязательств

3 Коэффициент платежеспособности (абсолютной ликвидности)- .

ю- --ТД "КК

" тот гп т

¿Л <*Ю !

где Дтис - сумма текущих (на конкретную дату) доходов соответствующего бюджета без учета источников финансирования его дефицита, Рсм - сумма совокупных текущих (на конкретную дату) расходный обязательств соответствующего бюджета

Этот показатель является наиболее жестким критерием бюджетной ликвидности, он показывает, какая часть расходных обязательств может быть погашена немедленно за счет текущих доходных поступлений (без учета источников финансирования его дефицита) Поскольку этот показатель не использовался при оценке самостоятельности бюджетов территорий, то разработка нормативов этого коэффициента - дело ближайшей перспективы. В современных же условиях целесообразно проводить анализ динамики этих коэффициентов, дополняя его сравнительным анализом отдельных бюджетных показателей.

Одной из важнейших характеристик бюджетной самостоятельности является финансовая устойчивость и стабильность соответствующих бюджетов.

4 Коэффициент автономности (концентрации собственных средств) бюджета

•шг _ собст

Л ает уух > ¿/А всего

где Д собст - сумма собственных доходов бюджетов, Д „сего - сумма доходов без учета субвенций из федерального и регионального фонда компенсаций

Этот показатель характеризует долю собственных доходов соответствующего территориального бюджета в общей сумме расходных обязательств органов власти (местного самоуправления) территории Чем выше значение этого коэффициента, тем более финансово устойчивым, стабильным и независимым от вышестоящих бюджетов является данный территориальный бюджет. Дополнением к этому показателю является коэффициент концентрации привлекаемых средств (финансовой зависимости)

5 Коэффициент финансовой зависимости территориального бюджета.

г _ 1Д всего ** завис УУУ

Ц*- собст

Это показатель, обратный коэффициенту автономности региональных (муниципальных) бюджетов, сумма этих показателей должна быть равной 1 (или 100%). Вопрос о пороговых значениях, характеризующих долю собственных средств в общей сумме доходов бюджетов, сегодня, к сожалению, нет единства мнений Тем не менее позиция автора основана на мировом опыте решения данной проблемы, и в качестве минимального порогового значения этого показателя в работе определено значение 0,5, т.е не менее половины бюджетных доходов должно формироваться за счет собственных доходных платежей налогового и неналогового характера

6. Коэффициент соотношения собственных и привлеченных средств

собст

собст/заемн

Ш притенен

где Д привлечен ~ сумма доходов, привлекаемых в бюджеты в форме финансовой помощи (трансфертов, субсидий)

Этот показатель дает наиболее обшую оценку устойчивости доходного потенциала Рост его значений в динамике свидетельствует о снижении зависимости данного территориального бюджета от вышестоящих бюджетов и иных источников" финансирования его дефицита Его значения могут колебаться в интервале О<Ксовст/зшяш < 2 Значения коэффициента меньше 1 свидетельствуют о значимой зависимости от указанных источников привлечения бюджетных доходов, а значения больше 1 - об укреплении бюджетной устойчивости и самостоятельности территорий

Немаловажное значение в оценке самостоятельности бюджетов территорий играет группа показателей оценки -имущественного комплекса региона (муниципального образования) К числу таких показателей предлагаем относить: совокупную стоимость имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления, коэффициент износа имущества в разрезе отраслей и видов имущества по административно-территориальным образованиям региона, коэффициент обновления (коэффициент выбытия) основных средств, находящихся в распоряжении государственных (муниципальных) органов управления Рост показателя совокупной стоимости имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления, свидетельствует о наращивании имущественного потенциала территории Коэффициент обновления (коэффициент выбытия) основных средств показывает, какую часть от -имеющихся на конец (начало) отчетного периода основных средств составляют новые средства (или какая часть выбыла из-за ветхости или по другим причинам)

Представленный выше критериальный ряд может не в полном объеме использоваться в каждом конкретном случае при оценке доходного потенциала соответствующего территориального бюджета Выбор тех или иных показателей для оценки во многом зависит от субъективных факторов - решения специалистов управленческого звена

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:

1 Гиляровская С В Самостоятельность территориальных бюджетов в контексте реализации принципов бюджетной системы РФ // Вестник СГСЭУ -2007 -№15(1) - 0,5 п л

2 Гиляровская С В О самостоятельности бюджетов в Российской Федерации // Финансы - 2007 -№2 - 0 5 п л

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

3 Гиляровская С В Баланс межбюджетных отношений отрицательное сальдо? // Бюджет - 2004 - №6 - 0,5 п л

4 Гиляровская С В Сущность самостоятельности бюджетов в условиях бюджетного федерализма Сб научных трудов аспирантов и соискателей Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, 2006, ноябрь - М НИФИ, 2006 - 0,5 п л

Автореферат

Подписано в-печать 04 Формат 60x84 '/]6

Бумага типогр №1 Гарнитура "Тивез"

Печать офсетная Уч.-изд л 1,0

Заказ -Ж Тираж 100 экз

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета 410003, Саратов, Радищева, 89.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гиляровская, Светлана Валерьевна

Введение

Глава 1 Теоретические основы самостоятельности бюджетов

1.1. Сущность самостоятельности бюджетов в условиях развития 13 бюджетного федерализма в России

1.2. Диалектика принципа самостоятельности бюджетов с 30 принципами бюджетного федерализма как фактора укрепления финансовой устойчивости территорий

1.3. Принципиальные основы разграничения доходных 57 полномочий и организации бюджетного регулирования на субфедеральном уровне

Глава 2. Анализ бюджетной самостоятельности и доходной 90 ассиметрии территориальных бюджетов

2.1. Оценка территориальной бюджетной дифференциации на 90 субфедеральном уровне в контексте самостоятельности территориальных бюджетов

2.2. Структурная деформация доходов местных бюджетов в 130 условиях реформы местного самоуправления в России (на примере местных бюджетов Саратовской области)

Глава 3. Основные направления реализации принципа 153 самостоятельности бюджетов в условиях современного этапа укрепления финансовой устойчивости территорий в Российской федерации

3.1 Приоритетные направления повышения самостоятельности 153 бюджетов

3.2. Методика оценки самостоятельности бюджетов в контексте 163 эффективного управления бюджетными ресурсами территорий

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетная самостоятельность как фактор повышения финансовой устойчивости территорий"

Актуальность темы исследования. Реформирование финансово-бюджетного сектора экономики России предопределило необходимость изменения и подходов и методов формирования финансовых ресурсов органов власти на основе реализации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней. Развитие финансово-экономической самостоятельности административно-территориальных образований, с одной стороны, и необходимость сохранения достаточного уровня финансовой централизации, с другой, ставят новые задачи в области управления территориальным развитием. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к организации финансово-экономических отношений между уровнями государственной власти и местного самоуправления.

Социально-экономическое развитие любой самостоятельной административно-территориальной единицы в значительной степени определяется экономическим и бюджетно-налоговым потенциалом, эффективностью системы территориального управления. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетных системах и отдельных бюджетах, обеспечивают государственным органам власти и органам местного самоуправления выполнение возложенных на них функций и полномочий. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и муниципальных финансов и обеспечения их финансовой устойчивости.

Вместе с тем, существующие сегодня проблемы в сфере бюджетных отношений требуют не только корректировки своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических и методических вопросов. При построении бюджетных отношений в федеративном государстве интересы какого-либо уровня бюджетной системы не могут превалировать над интересами других. В силу этого вопросы оценки экономического и финансового неравенства регионов и муниципальных образований, принципы и методы формирования бюджетов территорий, степень управляемости территориальных сообществ со стороны органов власти и муниципальными бюджетами со стороны вышестоящих бюджетов постоянно находятся в центре внимания отечественной науки.

Своеобразие процессов реформирования государственного устройства и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределило необходимость исследования вопросов рационального распределения бюджетных, а в их числе доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вопросов наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения дополнительных доходов в бюджеты регионального и муниципального уровней.

Однако большинство исследований в области территориальных финансов связано с анализом проблем на уровне "Федерация - субъект Федерации" и "субъект Федерации - муниципальное образование". При этом значительно меньшее внимание уделяется взаимоотношениям по всей вертикали бюджетной системы.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования состоит в необходимости разработки направлений и механизмов обеспечения самостоятельности бюджетов в рамках реализации эффективной государственной политики укрепления финансовой устойчивости территорий.

Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблем самостоятельности бюджетов территорий и обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований являются предметом исследования многих экономистов. Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность проведенных исследований в области формирования доходов, расходных полномочий территориальных бюджетов на субфедеральном и муниципальном уровнях, включая и сферу межбюджетных отношений.

Исследованию вопросов формирования местных финансов и отдельных видов местных доходов были посвящены работы многих русских ученых:

B.Безобразова, М.И. Боголепова, И.М. Кулишера, И.Х. Озерова, В.Н. Твердохлебова. Территориальные финансы стали объектом научного исследования в советский период и нашли отражение в трудах Н.Н.Бельковича, М.В. Васильевой, В.П.Дьяченко, С.А.Котляровского,

C.М.Ленского, В.А.Шаврина, Н.А. Ширкевич и др.

Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России, а также проблем, связанных с финансовым обеспечением деятельности субфедеральных органов власти и управления, внесли труды А.М.Бабича, О.В.Богачевой, Е.М.Бухвальда, Е.В.Бушмина, О.В.Врублевской, В.П.Горегляда, Т.В.Грицюк, А.Г.Грязновой, Ю.Г.Данилевского, Л.А.Дробозиной, А.Г.Игудина, А.Ю.Казака, Т.М. Ковалевой, В.Г.Князева, С.И.Котляровского, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, С.И.Лушина, Б.З.Мильнера, Л.В.Перекрестовой, Т.А.Поздняковой, Г.Б.Поляка, Е.В.Пономаренко, С.Е. Прокофьева, Л.И.Прониной, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитовой, А.Г.Силуанова, В.А.Слепова, С.П.Солянниковой, Н.Г.Сычева, В.Б.Христенко, С.О.Шохина и др.

Отдельные аспекты проблем бюджетных отношений нашли отражение в работах ученых советского периода развития государства по территориальному развитию экономики и бюджетному праву А.Г.Гранберга, П. Аламичева., Б. Хорева, М.Пискотина и др., хотя следует отметить, что данная проблематика не получила должного освещения в советской экономической науке.

В разработку проблем налогового потенциала территорий существенный вклад внесли С.В. Барулин, В.Н. Видяпин, И.В. Горский, А.З. Дадашев, Г.П. Журавлёва, П.А. Кадочников, О.С.Кириллова, Н.И. Климова, А.Л.

Коломиец, A.M. Лавров, О.В. Луговой, Н.Д. Матрусов, С.Д. Надеждина, А.И. Новикова, Г.А. Парсаданов, С.Г. Синельников-Мурылёв, О.В. Терещенко, И.В. Трунин, Т.Ф. Юткина и др.

Опыт построения механизма формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, а также роль различных доходных источников в развитии территориальной экономики исследованы в трудах таких зарубежных авторов как Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Дж. Бьюкенен, А. Вагнер, Б. Зайдель, Д. Кинг, Я. Корнай, Дж. Литвак, А. Лухтама, К. Макконелл, Р.А. Масгрейв, X. Мартинес, Ф. Ньеру, И.Тибу и др.

Вместе с тем, в научной литературе уже давно не проводилось комплексного исследования проблем бюджетной самостоятельности в контексте управления бюджетными ресурсами региона в целях обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы очевидны, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Цель диссертационного исследования. Целью данного исследования является разработка основ и механизмов обеспечения самостоятельности бюджетов на региональном и муниципальном уровнях, как фактора повышения финансовой устойчивости территорий.

Для достижения цели диссертации в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- провести теоретический анализ содержания принципа самостоятельности бюджетов в рамках реализации бюджетного федерализма на современном этапе;

- раскрыть содержание принципа самостоятельности как одного из целевых начал управления бюджетными ресурсами территорий в целях обеспечения их финансовой устойчивости;

- провести структурный анализ доходов и расходных полномочий бюджетов территорий и на этой основе выявить закономерности их бюджетной ассиметрии;

- рассмотреть формы и методы бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, обосновать основные принципы межбюджетного разграничения доходных полномочий;

- разработать механизмы укрепления собственной доходной базы региональных бюджетов;

- определить приоритетные направления повышения самостоятельности бюджетов;

- разработать методическое обеспечение оценки самостоятельности бюджетов в контексте эффективного управления бюджетными ресурсами территорий.

Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе формирования бюджетов территорий (субъекта Федерации и муниципального образования).

Объектом диссертационного исследования выступают система государственных региональных и муниципальных финансов, региональные и муниципальные бюджетные и налоговые системы, а также система бюджетного регулирования с учетом ее специфики и тенденций развития.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории бюджета, налогов и налогообложения, организации бюджетного процесса, построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными бюджетными ресурсами.

В работе широко использовались правовые законодательные и нормативные акты в области финансов, бюджета, налогообложения, межбюджетных отношений, финансовой политики, организации местного самоуправления, решения органов местного самоуправления, а также программные документы Президента России, Правительства РФ и органов власти субъектов Федерации, касающиеся вопросов регионального и муниципального бюджетного строительства.

При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, статистического анализа и синтеза и другие.

Информационной базой работы послужили федеральные законодательные акты в области государственных финансов, бюджета и местного самоуправления, нормативный и инструктивный материал Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Саратовской области, законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области по проблемам формирования доходов территориальных бюджетов, бюджетного регулирования и управления финансами регионов и муниципальных образований, нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы, аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна в целом заключается в разработке теоретических основ, методологических подходов и механизмов реализации принципа самостоятельности бюджетов в Российской Федерации в целях обеспечения финансовой самостоятельности территорий.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- уточнено экономическое содержание принципа самостоятельности бюджетов как совокупности финансовых прав и ответственности региональных и местных органов власти, обеспечивающих относительную (до максимально возможного уровня) бюджетную самостоятельность в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий; раскрыта взаимосвязь бюджетной самостоятельности территорий с другими принципами бюджетной системы, установленными Бюджетным кодексом РФ;

- обоснована неправомерность включения в состав собственных доходов бюджетов территорий сумм межбюджетных трансфертов, способствующих скрытой финансовой зависимости территорий от вышестоящих бюджетов, дополнен перечень критериев отнесения доходов к собственным: формирование доходов в пределах территориальных образований, зачисление доходов в соответствующий бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе; наличие самостоятельности территорий в установлении элементов налогообложения, в формировании и использовании собственной доходной базы в рамках установленных полномочий;

- предложено восстановить в Бюджетном кодексе РФ понятие "финансовая помощь из бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации" и в соответствии с этой новацией внести изменения в трактовку собственных доходов;

- предложено принять в качестве основного критерия и условия реализации принципа самостоятельности региональных бюджетов долю собственных доходов (с учетом предложенных изменений) в общем объеме бюджетных доходов, адекватную доходному потенциалу региона как результату функционирования региональной экономики;

- сформулированы основные принципы государственной финансовой политики формирования бюджетов: стабильность и предсказуемость налоговой нагрузки; диверсификация доходных источников; компенсаторный характер сборов (платежей); распределение доходных полномочий между бюджетами в зависимости от характера и территориального расположения совокупности получателей соответствующих общественных благ;

- определены основные направления деятельности органов государственной власти и муниципального управления по выявлению институциональных резервов мобилизации бюджетных доходов;

- разработана комплексная методика оценки качества управления бюджетными ресурсами территорий, включающая как традиционные подходы и критерии (уровень покрытия расходов, коэффициент автономности, платежеспособность территорий, показатели эффективности работы налоговых органов, органов ГСУ и казначейской системы), так и новые методы управления бюджетными ресурсами (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая методы управления на основе оценки ликвидности и бюджетной самостоятельности территорий).

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теоретических и методологических основ, касающихся экономического содержания принципа самостоятельности бюджетов в системе принципов бюджетного федерализма, и методологических подходов к оценке самостоятельности бюджетов в контексте укрепления территориальной финансовой устойчивости.

Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, состоит в разработке путей и рекомендаций повышения самостоятельности территорий, основ укрепления доходной базы территориальных бюджетов, а также конкретных методических рекомендаций по оценке эффективности управления бюджетными ресурсами территорий в целях обеспечения бюджетной самостоятельности и финансовой устойчивости территориального развития.

Апробация работы. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на региональных и внутривузовских научно-практических конференциях: "Финансовые аспекты муниципальной реформы в России" (г. Саратов, 2004 г.), "Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим потенциалом" (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2006 г.); научно-практическом семинаре "Взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетов Саратовской области" (г. Саратов, 25 мая 2004 г.), а также при рассмотрении проектов консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2004 -2007 годы в Министерстве финансов Российской Федерации.

Практические результаты диссертационного исследования, касающиеся рекомендаций и механизмов, направленных на укрепления финансовой устойчивости территорий на базе развития принципа их бюджетной самостоятельности, были использованы Министерством финансов Саратовской области в процессе подготовки проекта Положения об оценке качества управления территориальными финансами, а также Министерствами финансов Пензенской и Ульяновской областей в процессе разработки бюджетов соответствующих субъектов Федерации на 2006 и 2007 гг., что подтверждено справками о внедрении.

Теоретические положения и выводы работы используются в учебном процессе кафедрой финансов Саратовского государственного социально-экономического университета при преподавании курсов "Бюджет и бюджетная система", "Государственные и муниципальные финансы", что подтверждено соответствующей справкой о внедрении.

Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в 4 публикациях автора общим объемом 2,0 печ.л., в том числе 2 публикации - в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Структура и содержание диссертации определяется общей концепцией, целью, поставленными задачами, логикой исследования и последовательно раскрываются во введении, трех главах, включающих 8 параграфов, и в заключении.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Гиляровская, Светлана Валерьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В работе были исследованы содержание принципа самостоятельности бюджетов как основы финансовой устойчивости территорий во взаимосвязи с другими принципами бюджетной системы, а так же в контексте принципов бюджетного федерализма.

В развитие традиционного представления о самостоятельности бюджетов территорий как определенной автономии в организации бюджетного процесса и формировании бюджетных фондов, в работе уточнено экономическое содержание принципа самостоятельности бюджетов как совокупности финансовых прав и ответственности региональных и местных органов власти, обеспечивающих относительную (до максимально возможного уровня) бюджетную самостоятельность в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий.

Самостоятельность бюджетов рассматривается в диссертации не как абсолютное понятие; она является относительной, имея ввиду повышение уровня этой самостоятельности до определенных пороговых значений критериев максимально возможного, не противоречащего интересам других бюджетов на всех уровнях, и означает, что этот принцип не только не противоречит принципу единства бюджетной системы, но и органически "вписывается" в него.

В работе показана тесная взаимосвязь положений, раскрывающих сущность принципа бюджетной самостоятельности, с другими принципами бюджетной системы России, зафиксированными Бюджетным кодексом РФ.

В работе предложено принять в качестве основного критерия и условия реализации принципа самостоятельности региональных бюджетов долю собственных доходов (с учетом предложенных изменений) в общем объеме бюджетных доходов, адекватную доходному потенциалу региона как результату функционирования региональной экономики. В развитие этого вопроса перечень основных элементов, раскрывающих самостоятельность бюджетов, предложено дополнить следующим положением: обеспечить через федеральное налоговое и бюджетное законодательство необходимые исходные условия органам власти на каждом уровне для максимально возможной мобилизации собственных финансовых ресурсов.

В работе дан критический анализ отказа в законодательстве от понятия "финансовая помощь", что способствует развитию реальной финансовой зависимости от бюджетов вышестоящего уровня. В связи с этим в работе обосновано предложение восстановить в Бюджетном кодексе РФ понятие "финансовой помощи от бюджета другого уровня бюджетной системы российской Федерации" и в соответствии с этой новацией внести изменения в трактовку собственных доходов.

Уточнены критерии отнесения доходов бюджетов территорий к разряду собственных: обоснована неправомерность включения в их состав сумм межбюджетных трансфертов, способствующих проявлению скрытой финансовой зависимости территорий от вышестоящих бюджетов; кроме того, перечень критерий дополнен следующими элементами: место формирования доходной базы должно находиться в пределах территориальных образований, зачисление доходов должно производиться в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, а также должна существовать возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального влияния региональных и местных органов власти на формирование налоговой базы и самостоятельного определения направлений расходования этих средств в рамках установленных полномочий.

В работе были рассмотрены вопросы соотношения централизации и децентрализации государственной власти с понятием "самостоятельности территориальных бюджетов". На основе анализа практики государственного строительства ряда зарубежных стран и Российской Федерации по вопросам централизации процессов в бюджетной сфере, нами сделан вывод, что при определении территориальных пределов самостоятельности местного самоуправления принципиальное значение имеет вопрос о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований. На основе анализа, проведенного в работе, сделан и обоснован вывод о структурной деформации доходов и расходов территориальных бюджетов, а также о том, что отсутствие достаточной экономической базы формирования собственных доходов бюджетов сельских и поселковых муниципальных образований делает невозможным реализацию принципа самостоятельности местных бюджетов на этом уровне.

В развитие сложившихся основ разграничения бюджетных полномочий и ответственности между субфедеральными и муниципальными уровнями власти в работе обоснованы и сформулированы следующие принципы разграничения доходных полномочий: наделение субфедеральных и муниципальных органов власти достаточными полномочиями по регулированию бюджетных доходов, в т.ч. в отношении налоговых платежей, в целях достижения эффективного децентрализованного контроля за бюджетными расходами; возможность влияния со стороны органов государственной власти региона и органов местного самоуправления на объем налоговых доходов путем принятия самостоятельных и ответственных решений в пределах, установленных законодательством регионов и нормативно-правовыми актами муниципальных образований; соответствие принципов формирования доходов принципам разграничения предметов ведения и расходных полномочий; принцип получаемых выгод (эквивалентности получаемых общественно значимых бюджетных услуг); принцип платежеспособности, который раскрывается как часть комплекса справедливого налогообложения; принцип иммобильности налоговых баз.

В работе обоснована несостоятельность трактовки собственных доходов Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которой в их состав включены и безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов; сформулированы основные критерии отнесения доходов бюджетов к разряду собственных: место формирования доходной базы (в пределах территориальных образований), зачисление доходов в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального влияния органов государственной власти и/или муниципальных органов на формирование и развитие доходной (налоговой) базы, самостоятельное определение направлений расходования этих средств в соответствии с требованиями законодательства в рамках выполнения вмененных им полномочий.

Исследуя проблемы современного бюджетного регулирования в целях обеспечения самостоятельности бюджетов территорий, а также в целях разрешения сложившегося законодательного противоречия сделан вывод о том, что принципиальное отличие механизмов вертикального и горизонтального выравнивания состоит соответственно не в различии или совпадении бюджетного уровня происхождения источников средств, подлежащих перераспределению в рамках того или иного вида выравнивания, и бюджетного уровня, на котором это перераспределение фактически происходит (в обоих случаях бюджетный уровень происхождения средств и бюджетный уровень их перераспределения не совпадают), а в механизме перераспределения этих средств и в их фактическом движении.

Анализ неналоговых доходов в структуре доходов регионального и местных бюджетов, проведенный в работе, свидетельствует об их незначительной роли: если в среднем по стране их доля в общей сумме доходов бюджетов составляет чуть более 4%, то в бюджете Саратовской области всего 2,5 - 3%. Необходимость развития этого сегмента бюджетных доходов в составе региональных, а особенно муниципальных, бюджетов предопределила поиски путей развития и реализации потенциала этой группы доходов. В работе сделан вывод, что законодательно закрепленный закрытый перечень муниципального имущества ограничивает развитие доходов бюджетов муниципальных образований, препятствует расширению контингента муниципального имущества в случае принятия муниципалитетами дополнительных вопросов местного значения. Кроме того, муниципалитеты не обеспечены финансовыми средствами на реализацию всего комплекса мероприятий по перераспределению имущества между различными типами муниципальных бюджетов и между бюджетами разного уровня, на проведение технической инвентаризации подлежащих передаче объектов недвижимости и землеустроительных работ на земельных участках, на которых расположены объекты муниципальной недвижимости, с целью их индивидуализации. Методологические недостатки диверсификации земель по их видам привели к снижению количества земельных участков в областной собственности и, как следствие, к снижению поступлений в региональный бюджет от их аренды и продажи.

На основе систематизации методических подходов к определению части прибыли, перечисляемой унитарными предприятиями в региональные и муниципальные бюджеты, в работе предложен формализованный алгоритм расчета таких платежей всех унитарных предприятий, расположенных на данной территории, в муниципальный бюджет.

В качестве основных стратегических направлений управления собственностью в целях расширения доходного потенциала бюджетов соответствующих территориальных преобразований определены следующие: инвентаризация объектов региональной и муниципальной собственности, завершение государственной регистрации имущественных прав на объекты региональной и муниципальной собственности; нормативно-правовое оформление прав пользования объектами муниципальной собственности и полномочий пользователей; формирование четкой системы учета и контроля пользования земельными ресурсами территории, предусматривающей совершенствование нормативно-правового обеспечения процесса пользования землей, ведение единого реестра договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде, разработку механизма корректировки размеров арендной платы на основе рыночных цен на землю и т.п.; повышение доходности унитарных предприятий.

Научная и аналитическая проработка вопросов финансовой устойчивости с позиции обеспечения бюджетной самостоятельности в вопросах формирования доходов, не получила должного освещения в литературе. Поэтому в работе большое внимание уделено именно этим вопросам, важнейшими из которых являются финансовая устойчивость бюджетов территорий и организация процесса управления ей.

Среди проблем, рассматриваемых в диссертации, особое место отведено исследованию бюджетной обеспеченности территорий, структуры доходов и системы бюджетного регулирования территориальных бюджетов. Количественно финансовая самодостаточность территорий определяется их бюджетной обеспеченностью, наличием и видовым составом собственных источников бюджетных доходов, обеспечивающих реализацию полномочий органов власти (местного самоуправления), долей финансовой помощи в общей сумме доходов бюджетов территорий.

В целях увеличения роли этих видов доходов необходимо завершение в 2006-2007 гг. процессов инвентаризации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, составление единого реестра имущества, находящегося в аренде, который позволит эффективно управлять всем имущественным комплексом в регионе в целом и каждом муниципальном образовании в частности.

Прикладной характер исследования охватывает группу проблем, отражающих основные направления укрепления самостоятельности бюджетов в целях обеспечения финансовой устойчивости территорий.

Количественная характеристика "территориальной самостоятельности" одновременно дает и количественную характеристику "территориальной самоуправляемости". Отсутствие единицы измерения данной характеристики для сложных организационно-экономических систем является одной из причин, не позволяющей оценить ее количественно. Очевидно именно поэтому в работах как отечественных, так и зарубежных авторов оценка значительности, либо незначительности самостоятельности органов власти ведется, как правило, в качественных категориях. В целях частичного решения данной проблемы нами в работе разработаны некоторые методические подходы к оценке качества управления бюджетными ресурсами территорий, в основу которых положены как традиционные методы и критерии количественной оценки доходов бюджетов (уровень покрытия расходов, автономность, платежеспособность территорий, эффективность работы налоговых органов и органов ГСУ, казначейской системы), так и новые методы моделирования процесса управления бюджетными ресурсами (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе комплексной оценки и мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая методы управления на основе оценки ликвидности и бюджетной самостоятельности территорий).

В качестве определяющего подхода методическим подходом к оценке самостоятельности бюджетов следует принять разработку системы аналитических коэффициентов.

Показатели ликвидности и платежеспособности бюджетов территорий позволяют оценить способность территории обеспечить расходные обязательства органов власти или местного самоуправления соответствующими доходными поступлениями. В результате расчетов устанавливается степень достаточности такой обеспеченности. В этой группе показателей предлагается рассчитывать: 1) показатель, характеризующий величину собственных средств соответствующего территориального бюджета, зависящий как от структуры доходных платежей, так и от величины и структуры источников собственных доходов; коэффициент покрытия (общий); коэффициент платежеспособности (абсолютной ликвидности).

Одной из важнейших характеристик бюджетной самостоятельности является финансовая устойчивость и стабильность соответствующих бюджетов: коэффициент автономности (концентрации собственных средств) бюджета, характеризующий долю собственных доходов соответствующего территориального бюджета в общей сумме расходных обязательств органов власти (местного самоуправления) территории; коэффициент финансовой зависимости территориального бюджета; коэффициент соотношения собственных и привлеченных средств, дающий наиболее общую оценку устойчивости доходного потенциала.

Немаловажное значение в оценке самостоятельности бюджетов территорий играет группа показателей оценки имущественного комплекса региона (муниципального образования). К числу таких показателей предлагаем относить: совокупную стоимость имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления; коэффициент износа имущества в разрезе отраслей и видов имущества по административно-территориальным образованиям региона; коэффициент обновления (коэффициент выбытия) основных средств, находящихся в распоряжении государственных (муниципальных) органов управления. Рост показателя совокупной стоимости имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления, свидетельствует о наращивании имущественного потенциала территории. Коэффициент обновления (коэффициент выбытия) основных средств показывает, какую часть от имеющихся на конец (начало) отчетного периода основных средств составляют новые средства (или какая часть выбыла из-за ветхости или по другим причинам).