Инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований в условиях развития межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований в условиях развития межбюджетных отношений"

005004274

На правах рукописи

КОВЯЗИНА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА у

/

ИНСТРУМЕНТЫ ПОВЫШЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь 2011

- 1 ДЕК 2011

005004274

Работа выполнена в НОУ ВПО «Северо-Кавказский гуманитарно-технический институт»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Куницына Наталья Николаевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Пенюгалова Александра Васильевна

доктор экономических наук, профессор Склярова Юлия Михайловна

Ведущая организация:

ФГЕОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

Защита состоится 20 декабря 2011 года в Ю00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 212.245.07 при ФГБОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу: 355028, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «СевероКавказский государственный технический университет», с авторефератом - на сайте Министерства образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.

Автореферат разослан «¿Г » ноября 2011

г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

И.Н. Маринец

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Взаимоотношения между бюджетами различных уровней в Российской Федерации характеризуются многочисленными проблемами, такими как отсутствие механизма четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников, необходимость повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, рост количества дотационных бюджетов.

В условиях реформирования территориальных основ местного самоуправления и расширения ответственности муниципальной власти за устойчивое социально-экономическое развитие своей территории особое значение приобретает объективная оценка состояния и потенциальных возможностей позитивной динамики муниципальных образований. Одним из условий их стабильного развития является финансовая автономия и сбалансированность доходов и расходов местного бюджета.

Достижение бюджетной самостоятельности муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений и целесообразность сохранения достаточного уровня бюджетной централизации ставят новые задачи в области управления региональными финансами.

Как отрицательный факт следует отметить возрастание безвозмездной помощи от бюджетов вышестоящи* уровней. Ее объем характеризует, с одной стороны, эффективность использования доходного потенциала, а с другой - степень зависимости местных бюджетов от бюджета субъекта Федерации.

Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости разработки и внедрения усовершенствованных способов распределения финансовой помощи, не нарушающих бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

В связи с этим, уточнение теоретических основ и обоснование конкретных практических рекомендаций по повышению бюджетной самостоятельности муниципальных образований в сложившейся экономической ситуации является важной задачей научных исследований.

Степень разработанности проблемы. Вопросам финансового обеспечения местного самоуправления в современных условиях уделяется особое внимание со стороны ученых-экономистов: A.B. Андрейчикова, A.M. Бабича, Н.ГТ. Баранниковой, М.Б. Бирмана, Ю.Я. Вавилова, О.В. Врублевской, C.J1. Глазкова, A.M. Година, Т.А. Голиковой, В.П. Горегляда, JI.A. Дробозиной, В.И. Игониной, В.А. Ка-башкина, В.М. Кузнецова, В.Н. Лексина, A.A. Никифоровой, JI.H. Павловой, Н.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, И.А. Понкратовой, М.В. Романовского, В.М. Ро-дионовой, Б.М. Сабанти, Н.Ф. Самсонова, С.Г. Синельникова-Мурылева, И.А. Трунина, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева.

Формированию основ бюджетной политики посвятили свои работы зарубежные авторы: Г.Д. Александер, Д.В. Бейли, Г. Бирман, Л.Г. Дуглас, Р.К. Макко-нелл, P.A. Масгрейв, Т. Саати, П. Самуэльсон, Р. Уилсон.

Различные способы решения проблем регулирования межбюджетных отношений предложены в исследованиях A.M. Барского, Е.В. Боровиковой, C.B. Гиляровской, C.B. Зенченко, В.Е. Паникина, В.Б. Христенко, Н.И. Яшиной и других ученых. Методы распределения бюджетных ресурсов и управления финансовой самостоятельностью территорий отражены в публикациях Г.С. Закревской, И.Е. Кваниной, А.Н. Кузнецовой, Р.Г. Маннапова, A.B. Микрюкова, A.B. Савцо-вой, A.A. Соколовой, J1.H. Шикуновой и др.

Однако, несмотря на возрастающий интерес отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области местного самоуправления в целом и его финансового обеспечения, в частности, имеется еще значительный объем нерешенных методических, теоретических и практических вопросов. Необходимо уделить внимание направлениям совершенствования механизма составления и исполнения бюджетов на местном уровне. Способы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям носят дискуссионный характер и требуют более детального рассмотрения, поскольку от их реализации зависит уровень бюджетной самостоятельности муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.

Актуальность изложенных проблем, их недостаточная теоретическая и практическая разработанность в современных условиях предопределили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование организационно-экономических инструментов и разработка практических рекомендаций, ориентированных на повышение бюджетной самостоятельности муниципальных образований с учетом сложившейся в современных условиях системы межбюджетных отношений.

Достижению поставленной цели способствует решение ряда задач:

- провести теоретический анаши категорий «местный бюджет», «самостоятельность бюджета муниципального образования», выявить роль местных бюджетов в системе межбюджетных отношений на этапе посткризисного развития экономики;

- исследовать сущность бюджетной самостоятельности муниципальных образований, сгрушгпровагь критерии, ее определяющие, идентифицировать факторы, способные оказывать на нее влияние;

- провести анализ доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований региона, дать оценку уровню их самостоятельности;

- предложить инструменты мониторинга бюджетного процесса административно-территориальных образований, ориентированного на выявление резервов роста их бюджетной автономии;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, проводимой органами местного самоуправления, и росту качества управления муниципальными финансами;

~ разработать способы повышения доходного потенциала муниципальных образований, направленные на укрепление их бюджетной самостоятельности.

Предметом исследования выступает совокупность финансово-экономических отношений субъектов бюджетного процесса по поводу формирования и использования финансовых ресурсов на уровне муниципальных образований.

Объектом исследования является бюджетная система Ставропольского края.

Теоретической и методологической основой диссертации послужили научные концепции, фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории государственных финансов, разработки и рекомендации экономистов в области межбюджетных отношений, бюд-

жетной политики, а также законодательные и иные нормативные акты органов государственной власти различного уровня. В процессе обработки и анализа материалов использовались научные методы: абстрактно-логический, монографический, экономико-статистический, экономико-математические, экспертных оценок.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати, собственные расчеты соискателя.

Рабочая гипотеза диссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми наращивание бюджетной самостоятельности муниципальных образований целесообразно осуществлять мерами рационального формирования и использования доходного потенциала данных территорий в сочетании с поддержкой со стороны государства, распределения финансовой помощи и реализации инструментов бюджетной политики.

Научная новизна результатов исследования состоит в обосновании теоретических положений и разработке практических рекомендаций по укреплению бюджетной самостоятельности административно-территориальных образований. Наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

- интерпретирована сущность бюджетной самостоятельности муниципального образования как комплексного понятия, отражающего возможность обеспечения местными органами власти сбалансированности бюджета и эффективности бюджетных расходов при достаточном уровне независимости в целях реализации принципа автономии муниципальной бюджетной политики и бюджетного процесса;

- обоснована необходимость включения в состав критериев, определяющих уровень бюджетной самостоятельности и качества управления финансовыми ресурсами административно-территориальных образований, показателей доходного,

в том числе бюджетного, налогового и неналогового потенциалов, предусматривающих выявление способности органов местного самоуправления формировать оптимальный объем собственных доходов для полноценного исполнения расходных обязательств;

- усовершенствован механизм реализации бюджетной политики муниципального образования, включающий стратегические и тактические меры управления доходами, расходами и предполагающий контроль целевых индикаторов и показателей эффективности по каждой агрегированной группе расходов, применение которого направлено на рост степени бюджетной самостоятельности территории;

- предложены инструменты мониторинга бюджетного процесса в административно-территориальном образовании, предусматривающие оценку текущего состояния налоговых и неналоговых поступлений, определение ориентиров бюджетной политики, идентификацию степени бюджетной самостоятельности муниципальных образований, составление и корректировку финансовых планов, позволяющие создать стимулы к повышению эффективности администрирования доходов и расходов в муниципальных районах, городских и сельских поселениях;

- показана целесообразность создания фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований, функциональная роль которого сводится к преобразованию процедуры предоставления финансовой помощи в направлении роста самообеспеченности местных бюджетов, качества управления денежными потоками и результативности бюджетного процесса.

Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- доказано, что оценку эффективности управления бюджетом муниципального образования следует рассматривать как методическую проблему, охватывающую исследование объекта (бюджет) и субъектов бюджетного управления (органы местного самоуправления), анализ показателей бюджетной самостоятельности, определение результативности инструментов планирования финансовых ресурсов и реализации бюджетной политики, особое значение при этом приобретает управленческая позиция администрации муниципалитета, нацеленная

на повышение бюджетной автономии территории (п. 2.7 Паспорта специальности 08.00.10);

- выявлено, что существующие проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений вызваны недостаточным согласованием экономических интересов их субъектов, что обусловило необходимость выработки усовершенствованных методов бюджетного планирования в сфере финансирования расходов по удовлетворению местных потребностей с учетом устойчивости доходной базы муниципалитетов и эффективности бюджетных расходов (п. 2.3 Паспорта специальности 08,00.10);

- предложено в качестве основного критерия успешной реализации принципа самостоятельности муниципальных бюджетов использовать величину доходного потенциала территории как возможного результата функционирования муниципальной экономики, зависящего от уровня налоговой и неналоговой составляющих в доходах бюджета, суммы доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе, наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых условий для развития инициативы местных органов власти с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- обосновано, что одним из направлений повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований является освоение передовых методов администрирования доходов и расходов, а также внедрение усовершенствованных форм финансовых взаимоотношений между региональной впастыо и органами местного самоуправления, в том числе в процессе распределения финансовой помощи, в основе расчета величины которой целесообразно использовать модифицированный показатель выравнивающего трансферта, предполагающий определение налогового и неналогового потенциалов (п. 2.7 Паспорта специальности 08.00.10);

- аргументировано, что проблема финансовой поддержки местных бюджетов приводит к необходимости формирования фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований, особенность которого состоит в стимулирующем характере распределения финансовой помощи, предка-

значенной дня наращивания бюджетной самостоятельности территорий (п. 2.7 Паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что предложенные инструментарно-методические подходы к повышению уровня бюджетной самостоятельности, система индикаторов доходного потенциала могут быть использованы в качестве средств поддержки и принятия решений в рамках бюджетного процесса.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в разработке мер, позволяющих изменить структуру финансовой помощи муниципальным образованиям и укрепить их бюджетную самостоятельность. Непосредственное практическое значение имеют: инструменты мониторинга бюджетного процесса в муниципальных районах, городских и сельских поселениях, методика расчета выравнивающего трансферта для административно-территориальных образований.

Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности субъектов государственной власти, а также как учеб-но-методичсский материал в преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» и др.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на XIII региональной научно-технической конференции «Вузовская наука - СевероКавказскому региону» (Ставрополь, 2009 г.), Ш всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития регионов России» (Новосибирск, 2010 г.), II международной научно-практической конференции «Проблемы современной экономики» (Новосибирск, 2010 г.), международной научно-практической конференции «Приоритеты и пути развития экономики и финансов» (Сочи, 2010 г.), ХЬ научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава и аспирантов СевКавГТУ за 2010 год (Ставрополь, 2011 г.), а также обсуждались на научных семинарах факультета экономики и финансов СевКавГТИ в 2008-2011 гг.

Публикации. По теме исследования опубликовано 11 научных работ общим объемом 3,28 п.л., в том числе 3 статьи - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Объем, структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников (176 наименований) и 13 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цель и основные задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы финансовой независимости местных бюджетов» раскрыты сущность и содержание терминов «местный бюджет», «бюджетная самостоятельность», проведено исследование способов оценки степени бюджетной автономии территорий, охарактеризованы особенности реализации межбюджетных отношений в рамках концепции бюджетного федерализма.

Во второй главе ((Оценка бюджетной самостоятельности муниципальных образований региона» проанализированы тенденции развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае, дана оценка бюджетной самостоятельности муниципальных образований, осуществлен расчет показателей, характеризующих степень эффективности бюджетной политики, проводимой местными властями, определены индикаторы доходного потенциала территории.

В третьей главе «Организационно-экономические методы и инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований» структурирован механизм формирования бюджетной политики территории, предложены инструменты мониторинга бюджетного процесса административно-территориального образования, сформулированы практические рекомендации по наращиванию доходного потенциала муниципалитета в рамках механизма перераспределения финансовой помощи из регионального бюджета.

В заключении приведены выводы и предложения, являющиеся результатами исследования, обоснована целесообразность их практического использования для повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

/. Доказано, что оценку эффективности управления бюджетом муниципального образования следует рассматривать как методическую проблему, особое значение при решении которой приобретает позиция администрации муниципалитета, нацеленная на повышение бюджетной самостоятельности территории.

Основой финансовой политики муниципальных органов власти в Российской Федерации является принцип самостоятельности местных бюджетов в сочетании с государственной финансовой поддержкой, подразумевающий: право самостоятельного осуществления бюджетного процесса органами местного самоуправления; наличие собственных источников доходов; право определять направления использования бюджетных средств; невозможность изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате реализации финансовых решений, принятых представителями государственной власти; ответственность органов местного самоуправления за проводимую бюджетную политику.

В исследовании обосновано, что базовым условием экономической самостоятельности муниципального образования является его бюджетная автономия, под которой следует понимать возможность местного уровня бюджетной системы обеспечить достаточную степень независимости от регионального бюджета при формировании и использовании бюджетных ресурсов. При этом бюджетная самостоятельность территориального образования является важнейшим индикатором, отражающим эффективность реализации региональной и муниципальной бюджетной политики.

В этой связи в работе выделены три группы показателей, позволяющих оценить бюджетную самостоятельность муниципального образования: 1) определяющие уровень доходного потенциала; 2) характеризующие степень финансовой устойчивости бюджета территории; 3) оценивающие эффективность бюджетной политики, проводимой органами местного самоуправления (рисунок 1).

Показатели, определяющие уровень доходного потенциала муниципального образования

Доходный потенциал юридических лиц и населения на территории муниципалитета

Кредитный потенциал

Инвестиционный потенциал

Налоговый потенциал

Неналоговый потенциал

Бюджетный потенциал

Показатели, характеризующие уровень финансовой устойчивости бюджета муниципального образования

Уровень бюджетной автономии

Показатели структуры доходов и расходов бюджета

Показатели динамики доходов и расходов бюджета

Степень бюджетной сбалансированности

Степень текущей финансовой устойчивости бюджета

. 1 1л:шагели, характеризующие эффективность бюджетной нолши'.си, проводимой органами местного самоуправления

- Уровень бюджетной задолженности

-> Индекс бюджетного покрытия

Уровень бюджетных доходов на душу населения

-> Собственные доходы в расчете на одного жителя

—► Показатели исполнения бюджета и управления муниципальным долгом

\/ —► Динамика социально-экономического развития муниципального образования

Идентификация степени бюджетной самостоятельности муниципального образования

Рисунок 1 - Система показателей оценки бюджетной самостоятельности муниципального образования

Бюджетная самостоятельность муниципального образования, способствующая реализации полномочий органов местного самоуправления, определяется его бюджетной обеспеченностью, наличием и видовым составом доходного потенциала территории, долей финансовой помощи в общей сумме доходов бюджета муниципалитета. Необходимость согласования совокупности взаимосвязанных экономических интересов муниципального уровня требует соблюдения условий достаточности и устойчивости доходной базы муниципалитетов, обеспечения качества управления общественными финансами, создания стимулов дня развития собственной налоговой базы и изыскания резервов внутри территориальных бюджетов.

2. Выявлено, что существующие проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношении вызваны недостаточным согласованием экономических интересов их субъектов, что обусловило необходимость выработки усовершенствованных методов бюджетного планирования с учетом устойчивости доходной базы муниципалитетов и эффективности бюджетных расходов.

Проведенный анализ тенденций развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае свидетельствует, что в бюджеты муниципальных образований за 2010 год поступило 45,48 млрд. руб. или 127,3% к поступлениям 2009 года. В 2010 году из бюджета Ставропольского края муниципальным образованиям выделено дотаций, субсидий и субвенций в сумме 29,07 млрд. руб. В целом, доходная часть местных бюджетов в 2010 году на 36% сформирована собственными (налоговыми и неналоговыми) доходами и на 64% - безвозмездными перечислениями. Вместе с тем, преобладание собственных доходов характерно для городских округов в отличие от муниципальных районов (в 2010 году - 50,3% и 21,8% соответственно), в бюджетах которых отмечена значительная доля поступлений в виде финансовой помощи (таблица 1). Полученные выводы подтверждаются динамикой коэффициентов автономии.

Показатели обеспеченности бюджетов муниципальных образований источниками доходов свидетельствуют о получившей устойчивое развитие тенденции роста их зависимости от вышестоящих бюджетов, реализующейся на практике через механизм межбюджетных трансфертов.

Таблица 1 - Показатели, характеризующие степень бюджетной самостоятельности муниципальных образований

Ставропольского края (фрагмент)

■ ■ ■ .......... Показатели 2006 год 2008 год 2010 год

БМР БГО БГП и СП БМР БГО БГП в СП БМР БГО БГП и СП

Налоговые и неналоговые доходы, млн. руб. 1909,7 4188,7 845,4 3487,2 7577,5 1488,2 : 4453,6 9882,8 2075,2

Финансовая помощь, млн. руб. 7819,0 4655,3 1961,8 10221,4 5573,7 3873,3 15954,6 9758,5 3360,3

Обшая сумма доходов, млн. руб. 10294.2 8855,1 2873,3 14490,9 15332,5 5556,5 20408,2 19642,4 5435,4

Расходы, млн. руб. 9994,7 8698,9 2785,4 14783,6 15053,3 5213,4 20235,6 19490,0 5410,6

Дефицит (профицит), млн. руб. 299,5 156,2 87,8 1 -292,6 279,2 343,1 172,6 152,4 24,8

Коэффициент бюджетной автономии 0,186 0,473 1 0,294 | 0,241 0,494 0,268 0,218 0,503 0,382

Показатель бюджетной результативности по расходам, тыс. руб. / чел. 6,308 7,765 1,758 | 9,354 13,330 3,299 12,852 17,146 3,436

Среднедушевая бюджетная обеспеченность, тыс. руб.'чел. 6,497 | 7.904 1.813 9,169 13,577 3,516 12,962 17,280 3,452

Собственные доходы в расчете на душу населения, тыс. руб./чел. 1,205 | 3,739 0,534 2,206 6,710 0,942 2,829 8,694 1,318

Коэффициент бюджетного покрытия 1,030 1,018 1,032 0,980 1,019 1,066 1,009 1,008 1,005

Коэффициент задолженности 0,030 0,018 0,032 -0,020 0,019 0,066 0,009 0,008 0,005

Налоговый потенциал, млн. руб. 12471,2 19357,0 12471,2 17935,3 27335,3 17935,3 19406,2 32589,2 19406,2

Налоговые доходы местного бюджета, млн. руб. 1816,4 3376,6 566,9 3314,8 5909,1 1211,3 3116,5 7244,8 1594,2

Коэффициент использования налогового потенциала территории органами местного самоуправления 0,146 0,174 0,045 0,185 0,216 0,068 0,161 | 0,222 | 0,082 !

Бюджетный потенциал, млн. руб. 10536,5 | 9017,4 ! 3181,9 15941.6 16575,6 6343,0 24782,3 21467,1 | 6349,8

БМР - бюджеты муниципальных районов; БГО - бюджеты городских округов; БГПиСП - бюджеты городских и сельских поселений.

В условия низкой налоговой автономии местных бюджетов (доля местных бюджетов в освоении налогового потенциала территории не превышает 22,2%) действенным рычагом по повышению бюджетной независимости выступает политика управления доходами и расходами муниципального образования.

Преодоление несовершенства системы формирования доходов местных бюджетов, сложившейся по результатам реформы местного самоуправления, возможно путем повышения реальной бюджетной самостоятельности через изыскание резервов роста налоговых доходов местных бюджетов, следствием чего станет снижение объемов межбюджетных трансфертов в форме дотаций и субсидий.

Реализация предлагаемых в диссертации направлений роста объемов мобилизуемых налоговых доходов в местные бюджеты связана с изменением порядка взимания налога на доходы физических лиц, предполагающим совершенствование налогового законодательства в части определения порядка его зачисления в бюджет муниципального образования по месту жительства плательщика.

Правомерность подобной меры обусловлена тем, что большая часть населения муниципалитета пользуется услугами учреждений социальной сферы, объектами инфраструктуры непосредственно по месту жительства, соответственно, будет достигнут единый подход к зачислению НДФЛ, который уплачивают индивидуальные предприниматели и лица, работающие по найму.

Важным резервом роста налоговых доходов местных бюджетов, охарактеризованным в работе, является повышение качества их планирования. Так, в частности, по земельному налогу предложено утвердить Регламент взаимодействия всех заинтересованных структур: Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и органов местного самоуправления. Разработка Регламента нацелена на своевременное уточнение данных о ранее сформированных земельных участках и внесение в налогооблагаемую базу сведений по вновь сформированным земельным участкам. Важным является и информационное взаимодействие между органами государственной власти, а также утверждение порядка доведения кадастровой стоимости объектов недвижимости до налогоплательщиков.

Процесс обеспечения самостоятельности местных бюджетов должен протекать одновременно с оптимизацией их расходных обязательств. В ходе исследо-

вания на основе предложенных показателей была проведена оценка эффективности расходов по каждой их агрегированной статье: административные, социальные расходы, межбюджетные трансферты, экономика и инфраструктура. При попадании значения интегрального показателя в диапазон от 0% до 40% уровень эффективности бюджетных расходов (ЭБР) признается критическим, от 40% до 60% - низким, от 60% до 80% - средним (удовлетворительным), более 80% - оптимальным. Кроме того, эффективность бюджетных расходов по каждой агрегированной статье рекомендовано оценивать на основе ряда индикаторов, представленных в таблице 2. Критерии, по которым балл ниже 0,5, требуют повышенного внимания и контроля. Так, для муниципальных образований Ставропольского края это: темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог, капитальному ремонту жилых объектов, газификации районов, ремонту изношенных коммуникаций.

Таблица 2 - Индикаторы эффективности бюджетных расходов

муниципалитетов по разделу «Экономика и инфраструктура» в 2010 году

Индикаторы | Бал^] Вес | Значение, %

Муниципальные районы

С1 Темпы роста строительства новых автомобильных дорог 1,00 0,15 15,00

С2 Темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог 0,25 0,20 5.00

СЗ Темпы роста работ по капитальному ремонту жилых объектов 0,50 0,20 10,00

С4. Темпы роста строительства новых жилых объектов 0,75 0,20 15,00

С5. Темпы роста газификации районов 0,25 0,10 2,50

С6 Темпы роста ремонта изношенных коммуникаций Ц,25 0,30 7,50

Интегральный показатель ЭБР - 1,0 55.00

Городские округа . _

СЧ. Темпыроста строительства новых автомобильных дорог 0,50 0,20 10,00

С2. Темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог ^0,25 0,15 3,75

СЗ Темпы роста работ по капитальному ремонту жилых объектов 0,50 0,15 7,50

С4 Темпы роста строительства новых жилых объектов 0,55 о'зГ1 19,25

С5. Темпыроста газификации округов 0,15 0,05 0,75

С6 Темпы роста ремонта изношенных коммуникаций 0,25 0,10 2,50

Интегральный показатель ЭБР - 1,0 43,75

Городские и сельские поселения

С). Темпы роста строительства новых автомобильных дорог 0,35 0,25 8,75

С2 Темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог 0,20 0,15 3,00

СП Темпы роста работ по капитальному ремонту жилых объекте» 0,25 0,15 3,75

С4 Темпы роста строительства новых жилых объектов 0,15 0,10 1,50

С-5. Темпыроста газификации^ поселении _ _________ __________________________ Сб. Темны роста ремонта изношенных коммуникаций 1,00 0,20 20,00

0,15 0,10 1,50

Интегральный показатель ЭБР _____________________________________________ [ '-0 38,50

Результаты расчетов свидетельствуют, что уровень эффективности бюджетных расходов по разделу «Экономика и инфраструктура» для муниципальных районов и городских округов следует признать низким (55,0% и 43,75% соответственно), по городским и сельским поселениям - критическим (ниже 40%).

Полученная информация об экономической эффективности реализуемых мероприятий должна обобщаться, накапливаться и использоваться при планировании расходов бюджета на очередной финансовый год и на перспективу.

3. Предложено в качестве основного критерия успешной реализации принципа самостоятельности муниципальных бюджетов использовать величину доходного потенциача территории, зависящего от развития инициативы местных органов власти в сфере мобилизаг/ии собственных финансовых ресурсов.

Способность к самофинансированию определяется уровнем доходного потенциала, как основного критерия и условия реализации бюджетной самостоятельности муниципалитета.

В диссертации методика расчета доходного потенциала дополнена показателем неналогового потенциала, который определяется соотношением:

р (.НПО ) = £(д (шш ), • мни • (1 - (1)

где Р (НПО) - потенциал выполнения неналоговых обязательств, руб.;

Д (НИИ), - доля /'-го неналогового источника в общей структуре поступлений за год, ед.;

п- количество источников неналоговых доходов;

НИИ- сумма неналоговых доходов бюджета муниципального образования,

руб.;

НЕД'1 - недоимка по /-му источнику неналоговых доходов за исследуемый

период, руб.;

ПНИ/ -сумма неналоговых доходов, полученных по /-му источнику, руб.

Согласно проведенным исследованиям, потенциальные неналоговые поступления в бюджетную систему в 2010 году превышали фактические (рисунок 2). Анализ финансового обеспечения муниципальных образований Ставропольского края позволяет утверждать, что в настоящее время более 80% из них могут быть

признаны банкротами с точки зрения структуры их доходов. Основное направление повышения объемов аккумулирования неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований, сформулированное з диссертации, связано с наращиванием поступлений от использования муниципального имущества, для чего необходима принципиально новая модель управления им в административно-правовой и экономической сферах.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 I 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

| Ш Неналоговый оотенциая Ш Фактически поступило j

Рисунок 2. — Оценка неналогового потенциала бюджетов муниципальных районов Ставропольского края в 20)0 году, млн.руб.

М —Александровский район, 2 — Андроповский район, 3 - Ап а насен кор. с к и и район. 4 - Арзгирский район, 5 - Благодарнеяскяй район. 6 - Буденновский район, 7 - Георгиевский район, 8 - Грачевский район, 9 - Изобильненский район, !0 - Ипатовский район, 11 - Кировский район, 12 - Кочубсевский район, 13 - Красногвардейский район, 14 — Курский район. 15 - Лсвокумский район, 16 - Минсраловодскнй район, 17 - Нефтекумский район, 18 - Новоалексакдровский район, 19 - Новоселицкий район, 20 - Петровский район, 21 - Предгорный район, 22 - Советский район, 23 Степновский район, 24 - Труловский район, 25 - Туркменский район, 26- Шпаковский район.

Увеличения неналоговых доходов можно достичь путем решения ряда законодательных проблем в области их администрирования. Кроме того, важным резервом роста эффективности использования неналогового потенциала муниципальных образований, представленным в работе, является повышение качества планирования доходов.

4. Обосновано, что одним из направлении повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образовании является освоение передовых методов администрирования доходов и расходов, совершенствование механизмов распределения финансовой полющи, в основе расчета величины которой целесообразно использовать модифицированный показатель выравнивающего трансферта.

Мониторинг процесса реализации бюджетной политики территории, как метод администрирования, позволяет органам исполнительной власти получать оперативную информацию об обоснованности и целесообразности бюджетных доходов и расходов. Одним из его элементов является планирование бюджета, в ходе которого следует сопоставлять цели и задачи проводимой бюджетной политики, приоритеты саморазвития муниципальных образований с составом и структурой бюджетных доходов и расходов на очередной финансовый период. Контроль результатов предусматривает своевременный мониторинг текущих тенденций распределения бюджетных средств. Предлагаемая в диссертации методика позволяет связать разнообразные данные в единую информационную область благодаря применению однородной модели и перейти к более совершенным технологиям планирования бюджета посредством реализации следующих этапов:

- проведение предварительного обследования состояния и методологии расчета бюджета в финансовом органе муниципального образования;

- сбор информации об организации бюджетного процесса (областях ответственности, методологии расчетов, используемых данных и т.д.);

- формирование предложений по улучшению бюджетного процесса;

- разработка (доработка на более поздних стадиях) системы планирования;

- внедрение системы бюджетного планирования;

- анализ итогов внедрения и сбор дополнительных требований к системе во время расчета бюджета.

В результате практической реализации предложенных мер акцент смещается с механических действий по проверке целостности данных в сторону аналитической деятельности, что повышает качество планирования бюджета.

В диссертации обосновано, что одним из направлений повышения бюджетной самостоятельности административно-территориальных единиц является предоставление большей свободы в осуществлении собственной политики при соблюдении принципа единства бюджетной системы.

Развитие и укрепление собственной доходной базы местных бюджетов протекает на фойе нарастания масштабов и интенсивности перераспределительных процессов. Разные величины доходного потенциала территорий обусловливают межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности, с целью нивелирования которых используют разнообразные механизмы финансового выравнивания.

Согласно используемой в настоящее время методике Министерства финансов Российской Федерации, размер выделяемого муниципалитету трансферта прямо пропорционален значению индекса бюджетных расходов и обратно пропорционален величине налогового потенциала региона. Поэтому с определенной степенью условности можно считать, что соответствующее распределение трансфертов оказывается направленным на погашение разрыва между налоговым потенциалом и расходными потребностями, отражаемыми индексом бюджетных расходов. На практике распределение трансфертов осуществляется также с учетом их объема, установленного в предыдущие годы.

В этой связи в диссертации размер дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определен исходя из соотношения выравнивающего трансферта бюджету (-го муниципального района (городского округа) В77 и суммарного объема выравнивающего трансферта бюджетам муниципальных районов (городских округов) региона.

Величину выравнивающего трансферта бюджету муниципального района (городского округа) целесообразно определять из соотношения:

ВТ =0ЦР, -Ш Ш + "Д ■~Г1)) ЧН1, (2)

' енц ннц

где ДР, - душевые нормативные расходы бюджет а /-го муниципального образования, руб.;

ДД, душевые налоговые доходы ¡'-го муниципального образования, руб.;

БШ1, - бюджетные назначения по налоговым доходам бюджета /-го муниципального образования на очередной финансовый год, руб.; СИП, - совокупный налоговый потенциал /'-го муниципального образования, руб.;

НД, - душевые неналоговые доходы бюджета /-го муниципального образования, руб.;

БННИ¡— бюджетные назначения по неналоговым доходам бюджета /-го муниципального образования на очередной финансовый год, руб.; ННП, - неналоговый потенциал /-го муниципального образования, руб.; ЧН, - численность населения /-го муниципального образования, чел.

Проведенные расчеты (таблица 3) показывают, что общая сумма экономии бюджетных средств при распределении выравнивающих трансфертов муниципальным образованиям с учетом предложенных рекомендаций составила бы в 2006 году по всей совокупности муниципальных районов и городских округов 37,6 млн. руб., в 2010 году - 93,6 млн. руб. или 8,25% от законодательно принятого объема.

Таблица 3 - Сравнительный анализ размеров выравнивающего трансферта бюджетам муниципальных районов и городских округов Ставропольского края (фрагмент)

2006 год 2008 год 2010 год

Показатели Принятая законодательно Предлагаемая Принятая законодательно Предлагаемая Принятая законодательно Предлагаемая

Сумма выравни-

вающего трансфер- 1354,57 1316,97 990,98 940,04 1134,59 1040,99

та, млн. руб.

- абсолютное отклонение, млн. руб. - -37,60 - •50,94 - -93,60

- относительное отклонение, % - -2,78 - -5,14 - -8.25

Полученные данные свидетельствуют о том, что разработанный методический подход позволяет более эффективно распределять межбюджетные трансферты муниципальным образованиям в регионе и усиливать заинтересованность последних в развитии собственной доходной базы и укреплении бюджетной самостоятельности.

5. Аргументировано, что проблема финансовой поддержки местных бюджетов приводит к необходимости формирования фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований, особенность которого состоит в стимулирующем характере распределения финансовой помощи.

Рост эффективности распределения финансовых ресурсов на субрегиональном уровне возможен по целому ряду направлений межбюджетного регулирования: развитию собственной налоговой базы, повышению доли неналоговых источников доходов местных бюджетов, поиску и оптимизации моделей наиболее эффективного и результативного использования финансовых трансфертов и др. При этом проблема оценки необходимого объема финансовой помощи местным бюджетам обусловливает целесообразность создания Фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований (ФРБНП). Его основное предназначение заключается в стимулирующем характере финансовой помощи, предполагающем наращивание бюджетной самостоятельности территорий.

В соответствии с предложенным в диссертации подходом, структура финансовой помощи муниципальным образованиям Ставропольского края за исследуемый период могла претерпеть следующие изменения (рисунок 3).

В 2010 году удельный вес фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований составил бы 1,23%. При этом доля фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) снизилась бы с 4,61% до 4,15 %; фонда финансовой поддержки поселений и дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов - до 0,02 % и 7,81 % соответственно.

Эффективное расходование средств фонда предполагает такие взаимоотношения между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований, при которых стремление к максимальному использованию собственных ресурсов увеличивает заинтересованность местных бюджетов в укреплении бюджетной самостоятельности.

Фонд финансовой поддержи»

ПОСУ.'К'НЛЙ

Дотпцнп обеспечение сбаланснрован-И0С1И мен ных

Фонд финансовой

нодлержкл муниципальных ранолов (городских

) 4.6 Го

Фонд софннлнст «р ов а то 1«

расходов 10.15° о

а)

До г лили на оАсспечешк сбалансированности м^оных

Склдже.и>»

'I» онд софниатиропйнш расходов Ю.15°о

Фонд финансовой поддерякн му н! нд1 шалы сых р айонон (городских округов) -»Д5°о

Иные МБТ 1.51°

Ф онд р а чвитя ф онд

бюджетно- <[н шанс опой

нал о I ов ог о поддер яаа! потенциал-,» МО поселений

б)

МВТ - межбюджетные трансферты Рисунок 3 - Структура финансовой помощи местным бюджетам Ставропольского края в 2010 году: а) до внедрения, б) после внедрения предложенных мер, %

Ключевым критерием определения долей муниципалитетов в распределении средств фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований является эмпирически подтвержденная возможность местных органов власти административно-территориальных образований эффективно использовать прирост собственной доходной базы. При этом, если в муниципальном образовании имеет место недоиспользование имеющегося потенциала по причине низкого уровня бюджетного администрирования и муниципального менеджмента, то объем дотаций будет уменьшаться.

Согласно оценке эффективности предложенных в диссертации мер, показатели бюджетной самостоятельности выросли (таблица 4).

Таблица 4 - Анализ бюджетной самостоятельности муниципальных образований

Ставропольского края (по результатам внедрения предложенных мер)

Норматив- 2009 год 2010 год 2011 год (бюджет)

ное (реко-

Показатель мендованное) значение ШР ЕГО 1,111 и СП БМР БГО БГПи СП БМР БГО БГПи СП

Коэффициент

бюджетной авто- >0,5 0,292 0,656 0,412 0,275 0,538 0,454 0,291 0,624 0,575

номии

Коэффициент бюд-

жетной обеспечен-

ности по автоном- рост 5,583 8,583 2,942 5,974 9,576 3,169 6,727 9,614 3,552

ным доходам, тыс. в динамике,

руб./чел. темпы роста

Коэффициент опережают

бюджетной ре- уровень

зультативности по инфляции 1 1,908 14,526 3,530 14,029 18,140 3,880 15,031 18,779 4,245

расходам, тыс.

руб./чел.

Коэффициент

бюджетного по- 1 1,002 0,985 0,976 1,006 1,004 1,005 1,002 1,000 0,993

крытия

Так, в 2010 году коэффициент бюджетной автономии бюджетов муниципальных районов увеличился с 0,218 до 0,275, городских округов - с 0,503 до 0,538, городских и сельских поселений - с 0,382 до 0,454. Коэффициенты бюджетной обеспеченности и бюджетной результативности для всех типов муниципальных образований в динамике возрастали.

Таким образом, совокупность разработанных в диссертации методических положений и практических рекомендаций направлена на повышение бюджетной самостоятельности муниципальных образований посредством обеспечения условий для роста собственного доходного потенциала, эффективности бюджетно-налоговой политики и сложившейся системы межбюджетных отношений.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ:

Статьи в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата наук:

1. Ковязина, Е.В. Порядок реализации межбюджетных отношений в Ставропольском крае У Е.В. Ковязина // Вестник Поволжского государственного университета сервиса. Серия «Экономика». №5(13). - Тольятти: ПВГУС, 2010 (0,5 пл.).

2. Ковязина, Е.В. Бюджетная самостоятельность как основа функционирования муниципального образования / Е.В. Ковязина И Вестник СевероКавказского государственного технического университета. Серия «Экономика». №1(26). - Ставрополь: СевКавГТУ, 2011 (0,5 пл.).

3. Ковязина, Е.В. Методика формирования бюджетной политики территории / Е.В. Ковязина // Вестник Института дружбы народов Кавказа. №1(17). - Ставрополь: ИДНК, 2011 (0,5 пл.)

Другие публикации:

4.Ковязина, Е.В. Показатели налогового и бюджетного потенциала в оценке финансовой устойчивости муниципалитета / Е.В. Ковязина // Материалы ХШ региональной научно-технической конференции «Вузовская наука - СевероКавказскому региону». Том 3. Экономика. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2009 (0,11 пл.).

5. Ковязина, Е.В. Основы Сюджетно-налоговой независимости муниципальных бюджетов / Е.В. Ковязина // Социально-гуманитарный вестник Юга России. №4. - Краснодар, 2010 (0,32 пл.).

6. Ковязина, Е.В. Влияние муниципального финансового менеджмента на бюджетно-налоговую самостоятельность местного бюджета / Е.В. Ковязина // Стратегия устойчивого развития регионов России. Сборник материалов III всероссийской научно-практической конференции. - Новосибирск: НГТУ, 2010 (0,25 пл.).

7. Ковязина, Е.В. Местный бюджет и его значимость в реализации государственной финансовой политики / Е.В. Ковязина II Проблемы современной экономики: Сборник материалов II международной научно-практической конференции. Часть 1. - Новосибирск: НГТУ, 2010 (0,30 пл.).

8. Ковязина, Е.В. Направления развития доходной базы местных бюджетов в РФ / Е.В. Ковязина // Материалы XIV региональной научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Том 3. Экономика. -Ставрополь: СевКавГТУ, 2010 (0,11 пл.).

9. Ковязина, Е.В. Инструментарий реализации потенциала конкурентоспособности муниципальной экономики / Е.В. Ковязина // Материалы международной научно-практической конференции «Приоритеты и пути развития экономики и финансов». - Сочи: СГУТиКД, 2010 (0,22 п.л.).

10. Ковязина, Е.В. Результаты внедрения системы среднесрочного бюджетного планирования на муниципальном уровне (на примере города Ставрополя) / Е.В. Ковязина // Материалы ХЕ научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава и аспирантов СевКавГТУ за 2010 год. Том 3. Экономика. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2011 (0,18 п.л.).

11. Ковязина, Е.В. Управление государственными расходами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат / Е.В. Ковязина // Материалы ХЬ научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава и аспирантов СевКавГТУ за 2010 год. Том 3. Экономика. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2011 (0,29 пл.).

Печатается в авторской редакции

Подписано в печать 15.11.2011 Формат 60x84 1/16 Усл. печ. л. - 1,75 Уч.-изд. л. - 1,15 Бумага офсетная. Печать офсетная. Заказ 404. Тираж 100 экз. ФГБОУ ВПО « Северо-Кавказский государственный технический университет» 355028, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2

Издательство ФГБОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» Отпечатано в типографии СевКа вГГУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ковязина, Елена Владимировна

Введение

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

1.1" Местный бюджет и его роль в формировании межбюджетных отношений

1.2 Бюджетная самостоятельность-как основа финансовой устойчивости муниципального образования

1.3 Проблемы и перспективы реализации бюджетной самостоятельности муниципалитета в современных условиях

2 ОЦЕНКА БЮДЖЕТНОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕГИОНА

2.1 Тенденции развития межбюджетных отношений в Ставропольском

2.2 Оценка бюджетной самостоятельности муниципального образования

2.2.1 Индикаторы доходного потенциала муниципального образования

2.2.2 Анализ качественных характеристик финансовой устойчивости территории

2.2.3 Расчет показателей, характеризующих степень эффективности бюджетной политики, проводимой местными властями

3 ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ И ИНСТРУМЕНТЫ ПОВЫШЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Алгоритм формирования бюджетной политики территории

3.2 Методика бюджетного планирования в финансовом органе муниципалитета, ориентированная на повышение бюджетной автономии

3.3 Способы повышения доходного потенциала муниципального ) образования в рамках укрепления бюджетной самостоятельности

3.4 Трансформация системы формирования налоговых доходов административно-территориального образования

Диссертация: введение по экономике, на тему "Инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований в условиях развития межбюджетных отношений"

Актуальность темы исследования. Взаимоотношения между бюджетами различных уровней в Российской Федерации характеризуются многочисленными проблемами, такими как отсутствие механизма четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников, необходимость повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, рост количества дотационных бюджетов.

В условиях реформирования' территориальных основ местного самоуправления и расширения ответственности' муниципальной власти за устойчивое социально-экономическое развитие своей' территории особое значение приобретает объективная оценка состояния и потенциальных возможностей позитивной динамики муниципальных образований. Одним из условий их стабильного развития являётся финансовая автономия и, сбалансированность доходов и расходов местного, бюджета.

Достижение бюджетной' самостоятельности муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений и целесообразность, сохранения достаточного уровня бюджетной централизации ставят новые задачи в области управления региональными финансами;

Как отрицательный факт следует отметить возрастание безвозмездной помощи от бюджетов вышестоящих уровней. Ее объем характеризует, с одной стороны, эффективность использования доходного потенциала, а с другой - степень зависимости местных бюджетов от бюджета субъекта Федерации.

Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости разработки и внедрения усовершенствованных способов распределения финансовой помощи, не нарушающих бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

В связи с этим, уточнение теоретических основ и обоснование конкретных практических рекомендаций по повышению бюджетной самостоятельности муниципальных образований в сложившейся экономической ситуации является важной задачей научных исследований.

Степень разработанности проблемы. Вопросам финансового обеспечения местного самоуправления в современных условиях уделяется особое внимание со стороны ученых-экономистов: А.В: Андрейчикова,

A.M. Бабича, Н.П. Баранниковой, М.Б. Бирмана, Ю.Я. Вавилова, О.В. Врублевской, G.JT. Глазкова, A.M. Година, Т.А. Голиковой,

B.П. Горегляда, JI.A. Дробозиной, В.И. Игониной, В.А. Кабашкина, В.М. Кузнецова, В.Н. Лексина, A.A. Никифоровой, JI.H. Павловой, Н.В. Подпориной, Г.Б. Поляка; И.А. Понкратовой, М.В. Романовского,

B.М. Родионовой, Б.М. Сабанти, Н.Ф. Самсонова, С.Г. Синельникова-Мурылева, И.А. Трунина, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева.

Формированию основ бюджетной политики посвятили свои работы зарубежные авторы: Г.Д. Александер, Д.В. Бейли, Г. Бирман, Л.Г. Дуглас, Р.К. Макконелл, P.A. Масгрейв, Т. Саати, П. Самуэльсон, Р. Уилсон.

Различные способы решения проблем регулирования межбюджетных отношений предложены в исследованиях A.M. Барского, Е.В< Боровиковой,

C.B. Гиляровской, C.B. Зенченко, В.Е. Паникина, В.Б. Христенко; Н.И. Яшиной и других ученых. Методы распределения бюджетных ресурсов и управления финансовой самостоятельностью территорий отражены в публикациях Г.С. Закревской, И.Е. Кваниной, А.Н. Кузнецовой, Р.Г. Маннапова, A.B. Микрюкова, A.B. Савцовой, A.A. Соколовой, Л.Н. Шикуновой и др.

Однако, несмотря на возрастающий интерес отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области местного самоуправления в целом и его финансового обеспечения, в частности, имеется еще значительный объем нерешенных методических, теоретических и практических вопросов. Необходимо уделить внимание направлениям i I

I 1 I I совершенствования механизма составления и исполнения бюджетов на местном уровне. Способы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям носят дискуссионный характер и требуют более детального рассмотрения, поскольку от их реализации зависит уровень бюджетной самостоятельности муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.

Актуальность изложенных проблем, их недостаточная теоретическая и практическая разработанность в современных условиях предопределили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование организационно-экономических инструментов и разработка практических рекомендаций, ориентированных на повышение бюджетной самостоятельности муниципальных образований с учетом сложившейся в современных условиях системы межбюджетных отношений.

Достижению поставленной цели способствует решение ряда задач:

- провести теоретический анализ категорий «местный бюджет», «самостоятельность бюджета муниципального образования», выявить роль местных бюджетов в системе межбюджетных отношений на этапе посткризисного развития экономики;

- исследовать сущность бюджетной; самостоятельности муниципальных образований, сгруппировать критерии, ее определяющие; идентифицировать факторы, способные оказывать на нее влияние;

- провести анализ доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований региона, дать оценку уровню их самостоятельности;

- предложить инструменты мониторинга бюджетного процесса административно-территориальных образований, ориентированного на выявление резервов роста их бюджетной автономии;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, проводимой органами местного самоуправления* и росту качества управления муниципальными финансами; разработать способы повышения доходного потенциала муниципальных образований, направленные на укрепление их бюджетной самостоятельности.

Предметом исследования выступает совокупность финансово-экономических отношений субъектов бюджетного процесса по поводу формирования и использования финансовых ресурсов на уровне муниципальных образований.

Объектом исследования является бюджетная система Ставропольского края.

Теоретической и методологической основой'диссертации послужили научные концепции, фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории государственных финансов, разработки и рекомендации экономистов в областин межбюджетных отношений, бюджетной политики, а также законодательные и иные нормативные акты органов государственной' власти различного« уровня. В процессе обработки и анализа материалов использовались научные методы: абстрактно-логический, монографический, экономико-статистические, экономико-математические, экспертных оценок.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати, собственные расчеты соискателя. . у , • 7

Рабочая гипотеза диссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми наращивание бюджетной самостоятельности муниципальных образований целесообразно осуществлять мерами рационального формирования и использования доходного потенциала данных территорий в сочетаний! с поддержкой со стороны государства, распределения? финансовой: помощи- и реализации инструментов бюджетной политики.

Научная новизна результатов; исследования состоит в обосновании теоретических положений и разработке практических рекомендаций;- по укреплению бюджетной самостоятельности: административно-территориальных образований. Наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

- интерпретирована сущность бюджетной самостоятельности муниципального образования! как; комплексного* понятия' отражающего возможность обеспечения местными органами; власти,' сбалансированности бюджета и эффективности бюджетных^ расходов при достаточном: уровсне независимости В: целях реализации принципа автономии муниципальной бюджетной политики и бюджетного?процесса; 1 ■ ' I

- обоснована необходимость включения в состав критериев, определяющих уровень бюджетной самостоятельности и качества управления финансовыми ресурсами административно-территориальных образований, показателей доходного, в том*числе бюджетного; налогового^ и

•.''■■. Ч' неналогового потенциалов, предусматривающих выявление способности . . . • . I V,'. органов местного самоуправления формировать Оптимальный объ<Ьм собственных доходов для полноценного исполнения расходных обязательств

• ' ■ . . /■: {- ¡.

- усовершенствован механизм реализации бюджетной политикой муниципального' образования^ включающий стратегические и тактические меры управления доходами, расходами и предполагающий контроль целевьЬсх индикаторов и показателей эффективности по каждой агрегированной;труппе расходов, применение которого направлено на рост степени бюджетной самостоятельности территории; предложены инструменты мониторинга бюджетного процесса в административно-территориальном образовании, предусматривающие оценку текущего состояния налоговых и неналоговых поступлений, определение ориентиров бюджетной политики, идентификацию степени бюджетной самостоятельности муниципальных образований, составление* и корректировку финансовых планов, позволяющие создать стимулы к повышению эффективности администрирования доходов и расходов в муниципальных районах, городских и сельских поселениях;

- показана целесообразность создания фонда' развития бюджетно налогового потенциала муниципальных образований, функциональная5 роль которого сводится к преобразованию процедуры предоставления финансовой помощи в направлении^ роста самообеспеченности' местных бюджетов, качества управления денежными потоками и результативности бюджетного процесса.

Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- доказано, что оценку эффективности управления бюджетом муниципального образования следует рассматривать как методическую проблему, охватывающую исследование объекта (бюджет) и субъектов1 бюджетного управления (органы местного самоуправления), анализ показателей бюджетной самостоятельности, определение результативности инструментов планирования финансовых ресурсов и реализации бюджетной политики, особое значение при этом приобретает управленческая позиция администрации муниципалитета, нацеленная на повышение бюджетной автономии территории (п. 2.7 Паспорта специальности'08.00.10);

- выявлено, что существующие проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений вызваны недостаточным согласованием экономических интересов их субъектов, что обусловило необходимость выработки усовершенствованных методов бюджетного планирования в сфере финансирования расходов по удовлетворению местных потребностей с учетом устойчивости доходной базы муниципалитетов и эффективности бюджетных расходов (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложено в качестве основного- критерия успешной реализации принципа самостоятельности муниципальных бюджетов использовать величину доходного потенциала территории как возможного результата функционирования муниципальной экономики, зависящего от уровня налоговой и неналоговой составляющих в доходах бюджета, суммы доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе, наличия! в налоговом и бюджетном» законодательстве необходимых условий для развития инициативы местных органов власти с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- обосновано, что одним из направлений повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований- является* освоение* передовых методов администрирования доходов и расходов, а также внедрение усовершенствованных форм финансовых взаимоотношений между региональной властью и органами местного самоуправления, в том'числе в процессе распределения финансовой помощи, в основе расчета величины которой, целесообразно использовать модифицированный показатель выравнивающего трансферта, предполагающий! определение налогового и неналогового потенциалов* (п. 2.7 Паспорта специальности'08.00:10);

- аргументировано, что проблема финансовой поддержки местных бюджетов* приводит к необходимости образования фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований; особенность которого состоит в стимулирующем характере распределения финансовой помощи, предназначенной для наращивания бюджетной самостоятельности территорий (п. 2.7 Паспорта специальности 08.00.10). <•

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что предложенные инструментарно-методические подходы к повышению уровня бюджетной-самостоятельности, система индикаторов доходного потенциала могут быть использованы в качестве средств поддержки и принятия решений в рамках бюджетного процесса. !

Практическая значимость проведенного исследования состоит в разработке мер, позволяющих изменить структуру финансовой помощи муниципальным образованиям и укрепить их бюджетную самостоятельность. Непосредственное практическое значение имеют: инструменты мониторинга бюджетного процесса в муниципальных районах, городских и сельских поселениях, методика расчета выравнивающего трансферта для административно-территориальных образований.

Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности' субъектов государственной власти, а также как учебно-методический материал в преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения'бюджета» и др.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на XIII' региональной научно-технической конференции «Вузовская наука — Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2009 г.), III всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития регионов России» (Новосибирск, 2010 г.), II международной научно-практической конференции «Проблемы современной экономики» (Новосибирск, 2010 г.), международной научно-практической конференции «Приоритеты и пути развития экономики и финансов» (Сочи, 2010 г.), ХЬ научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава и аспирантов СевКавГТУ за 2010 год

Ставрополь, 2011 г.), а также обсуждались на научных семинарах факультета экономики и финансов СевКавГТИ в 2008-2011 гг.

Публикации. По теме исследования опубликовано 11 научных работ общим объемом 3,28 п. л., в том числе 3 статьи — в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ковязина, Елена Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования были сделаны следующие выводы.

• Бюджетная самостоятельность представляет собой совокупность возможностей муниципальных органов власти, обеспечивающих достаточный уровень независимости при: формировании; и эффективном' использовании бюджетных ресурсов.

Проявление: функций бюджетной: самостоятельности муниципальных образований заключается в возможности и способности мобилизации: доходной; базы, эффективном; использования^ ресурсов, наращиванию собственных финансовых средств на: основе соответствующих стимулов,. повышения заинтересованности в росте доходных источников; необходимых . для;: исполнения; возложенных, на них»; полномочий, на основе применения стимулирующих технологий формирования и распределения межбюджетных финансовых потоков. , ,, ,

Самостоятельность муниципального уровня; бюджетной системы реализуется в определенной автономии в организации бюджетного процесса и формировании бюджетных фондов. В качестве основного критерия и условия: реализации; самостоятельности муниципальных бюджетов выступает доля [ собственных доходов в общем объемебюджетных доходов, адекватная доходному потенциалу как результату функционирования экономики территории. |

Бюджетная самостоятельность - комплексное'понятие; отражающее такое состояние совокупности финансовых фондов, при; котором муниципальное образование способно стабильно развиваться, сохраняя свою независимость в условиях риска. ' |

Для характеристики^ степени бюджетной самостоятельности используется группа показателей:; бюджетной автономии; бюджетной 1 зависимости; бюджетной задолженности; бюджетной1 результативности.

Бюджетная обеспеченность муниципальных образований оценивается как бюджетная обеспеченность населения, т. е: уровень расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на душу населения. Кроме того, уровень бюджетной самостоятельности муниципального образования раскрывается и в таких величинах,: как налоговый, неналоговый^ бюджетный потенциал.

Комплексное исследование состава и структуры доходов и< расходов местных бюджетов Ставропольского края в условиях, разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной- системы выявило снижении1 автономии местных бюджетов.- Уровень, самофинансирования расходов: бюджетов муниципальных образований в течение последних лет сокращается; Зависимость местных бюджетов от финансовой помощи ежегодно возрастает,, что подрывает стимулы к> развитию, доходного потенциала муниципальных образований.

По-прежнему актуальными остаются вопросы разработки:, рациональной- бюджетной политики органов местного самоуправления: Можно выделить проблему, которая в большей или меньшей: степени характерна для; всех муниципальных образований? анализируемого региона -несовершенный механизм: распределения доходных источников,, прав; и ответственности по расходным полномочиям между субъектом Российской Федерации и-муниципальными образованиями.

В- процессе регулирования диспропорций' функционирования;! местных бюджетов, в целях определения их сбалансированности был рассчитан показатель бюджетной обеспеченности. Анализ его уровня, по местным бюджетам Ставропольского края позволил определить размах, бюджетной асимметрии муниципалитетов, которая не имела тенденции к снижению- за исследуемый, период., .

Измерение бюджетного и налогового потенциалов является важной процедурой: оценки эффективности бюджетной политики, экономических возможностей отдельных территорий. В ходе исследования выявлено; что наибольшего значения эти показатели достигают в городских округах, а наименьшего — в сельских поселениях.

Существующий подход к распределению финансовых ресурсов между уровнями государственной власти требует корректировки состава закреплённых и регулирующих налогов в налоговой системе России и механизма организации трансфертных потоков. Доходные полномочия между уровнями бюджетов целесообразно пересмотреть в пользу органов местного самоуправления. Критериями эффективности этой процедуры являются: стабильность поступлений налогов, мобильность и равномерность размещения экономических баз налогообложения, результативность управления экономическими ресурсами, бюджетная самостоятельность.

На современном этапе развития межбюджетных отношений в России важной задачей, стоящей перед местным уровнем власти, является максимальное использование потенциальных возможностей бюджетного регулирования, предоставленных действующим законодательством, при одновременном создании стимулов для проведения рациональной налогово-бюджетной политики с целью развития и использования доходного потенциала на местном уровне.

Целью бюджетной политики на межмуниципальном уровне становится обеспечение бюджетов муниципалитетов финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации их полномочий, закрепленных бюджетным законодательством, в направлении достижения социально-экономического эффекта, определяемого степенью удовлетворения потребностей населения и хозяйствующих субъектов в бюджетных услугах.

Тактика бюджетного планирования сводится к реализации ряда требований:

- соблюдение принципа приоритетности расходов в условиях ограниченности бюджетных ресурсов;

- оптимизация бюджетных расходов, использование эффекта экономии на отдельных группах расходов;

- отсутствие прироста действующих или принимаемых обязательств, не обеспеченных источниками финансирования;

- поддержание бюджетного дефицита в- пределах допустимого уровня, обоснованный выбор источников его финансирования;

- усиление контроля за поступлением налоговых и; других доходов в • бюджеты, разрешением проблем налоговой-задолженности;

- использование маркетинговой инфраструктуры для укрепления внутрихозяйственных связей территории. ;

В результате исследования; установлена потребность финансовых органов территорий в совершенствовании систем бюджетного планирования: Это выражается в необходимости быстро и достоверно, формировать множество • вариантов расчета бюджетного плана, анализировать информацию из различных источников, обеспечивать, «прозрачность» бюджета, (в: том. числе; в. отношении^ расчетов ш влияния различных участников процесса согласования бюджетного плана).

Предлагаемая методика формирования' системы бюджетного планирования в финансовом- органе территории состоит из четырех- базовых компонентов: модели бюджетных, данных, и- схем; организации : расчетов, концепции организации коллективной работы по расчету, бюджета; шаблона* организации решения: задач бюджетного планирования; методики внедрения-системы бюджетного планирования. , .

Многогранность финансовых процессов на муниципальном- уровне обусловливает необходимость введения системьь налогового, неналогового й доходного потенциалов для оценки степени бюджетной самостоятельности. t"

При этом величина, неналогового потенциала используется при расчете выравнивающего трансферта для оказания финансовой помощи муниципальному образованию в формах, способствующих повышению заинтересованности органов местного самоуправления; в увеличении собственной бюджетной самостоятельности. В этой связи целесообразным представляется трансформация специально создаваемого регионального фонда, аккумулирующего средства для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям, и предусматривается возможность создания нового фонда, предназначением которого является стимулирование диверсификации собственных доходных ресурсов административно-территориальных образований.

Изменения бюджетного законодательства в части формирования доходов местных бюджетов, принятые в последние годы, способствовали сокращению дефицита местных бюджетов. Однако полученный результат не укрепил финансовую независимость бюджетов муниципальных образований, а лишь усилил пассивную- позицию органов местного самоуправления в вопросах самостоятельного финансового обеспечения расходных обязательств. Таким образом, стратегической целью решения указанной проблемы является обеспечение долгосрочной финансовой самостоятельности муниципальных образований посредством! реализации-комплекса тактических мер, направленных, прежде всего, на изыскание и активное использованию резервов роста налоговых доходов местных, бюджетов.

Потенциал по налоговым доходам реализуем, прежде всего* путем решения ряда законодательных проблем в области администрирования этих доходов, разграничения полномочий и предметов ведения по уровням власти.

Безусловно, все обозначенные проблемы мобилизации местных налоговых и неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований являются сложными и требуют взвешенного, комплексного решения. В экономическом аспекте изыскания и привлечения дополнительных резервов роста налоговых и неналоговых доходов это вопрос не только дополнительного наполнения местных бюджетов, но и вопрос формирования современного правового пространства, условий для развития бизнеса и реализации различных социально-ориентированных муниципальных программ.