Бюджетное выравнивание на региональном уровне: проблемы и пути совершенствования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетное выравнивание на региональном уровне: проблемы и пути совершенствования"

На правах рукописи

ПОЛОЗКОВ Михаил Геннадьевич

БЮДЖЕТНОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Новосибирск - 2004

Работа выполнена на кафедре региональной экономики Сибирской академии государственной службы

Научный руководитель:

Папело Валерий Николаевич доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: Тарасова Галина Михайловна

доктор экономических наук, профессор,

Клисторин Владимир Ильич кандидат экономических наук, доцент

Ведущая организация:

Томский государственный университет

Защита состоится 29 октября 2004 г. в 14.30 час. на заседании Диссертационного совета Д.003.001.02 при Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН по адресу: 630090, г. Новосибирск, просп. Академика Лаврентьева, 17, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики и организации промышленного производства СО РАН.

Автореферат разослан сентября 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат экономических наук

¿¿-¿¿Г-

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Я 2 4¿<00

Актуальность темы исследования. Становление рыночных отношений в Российской Федерации положило начало децентрализации системы управления экономикой и федерализации государственного устройства. Это предполагает поиск новых средств поддержания стабильности бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений. Большое значение в решении данных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма, которые предполагают наличие правовых отношений внутри бюджетной системы и самостоятельность бюджета любого уровня.

Важнейшей предпосылкой для успешной реализации бюджетно-налоговой политики субъекта Российской Федерации служит эффективный механизм бюджетного регулирования территорий. Регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем отчислений от регулирующих налогов и предоставления финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, субсидий. Эти методы регулирования межбюджетных отношений между звеньями бюджетной системы страны введены с 1994 г. Они постоянно совершенствуются, но этот процесс остается все еще незавершенным. В настоящее время по-прежнему остро ощущается потребность в разработке научно-методических подходов организации межбюджетных потоков на уровне местного самоуправления и создании в регионах соответствующих рабочих методик распределения финансовых ресурсов, поступающих в нижестоящие бюджеты. Отказ от формализованного подхода при предоставлении финансовой помощи приводит к субъективизму в распределении средств между муниципальными образованиями.

Сказанное подчеркивает актуальность исследования и обусловливает необходимость разработки механизма финансового взаимодействия областного (краевого) бюджета и связанных с ним муниципальных бюджетов для повышения эффективности региональной бюджетно-налоговой политики.

Степень разработанности проблемы. В экономической литературе проблемам бюджетного выравнивания в России особое внимание стало уделяться с 1994 г. в работах, посвященных проблемам межбюджетных отношений. Теоретические основы функ-

финансов и 1

построения бюджетной системы исследуются в работах Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, М.В. Романовского. Проблемы организации межбюджетных отношений и становления бюджетного федерализма освещены в работах О.В. Богачевой, В.Н. Лек-сина, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, С.Н. Хурсевича,

A.Н. Швецова, В.Б. Христенко. Анализ особенностей территориального развития и инструментов региональной политики представлен в трудах А.Г. Гранберга, В.И. Суслова, С.А. Суспицына,

B.И. Клисторина, Т.С. Новиковой, В.Е. Селиверстова и др. В то же время необходимо отметить, что на современном этапе развития для российской экономической науки представляется полезным изучение накопленного зарубежного опыта в области исследования проблем межбюджетных отношений. Среди иностранных ученых-регионалистов следует отметить таких, как Greval В., Musgrave R., Olson M., Stigliz J.E., Tiebout С.

Однако наличие различных подходов к формированию бюджетно-налоговых систем на региональном уровне требует более детального изучения межбюджетного взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований и разработки практических рекомендаций по совершенствованию методов бюджетного выравнивания.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является разработка методических подходов к бюджетному выравниванию и обоснование рекомендаций по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона.

Реализация поставленной цели требует решения следующих задач:

♦ уточнить сущность и соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание»;

♦ проанализировать существующие методические подходы к организации бюджетного выравнивания в теории и практике бюджетного федерализма;

♦ обобщить практику взаимодействия федерального центра, субъекта Федерации (Новосибирской области) и органов местного самоуправления в решении проблем бюджетной обеспеченности;

♦ разработать методику предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджет-

ной обеспеченности городов и районов Новосибирской области;

♦ обосновать рекомендации по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона посредством развития и совершенствования механизма бюджетного выравнивания.

Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации, а также деятельность органов власти по регулированию сбалансированности бюджетов разного уровня.

Предметом исследования являются содержание, принципы и механизмы бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне, особенности организации межбюджетных потоков в регионе.

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретической основой исследования является концепция бюджетного федерализма, разработанная в рамках современных теорий экономики общественного сектора. Она позволяет осуществить комплексный подход к изучению бюджетного регулирования и межбюджетных отношений в системе «федеральный центр -субъект федерации - муниципальное образование». В диссертации использованы труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов. В ходе исследования изучены: общая и специальная монографическая литература, разработки ведущих организаций по межбюджетным отношениям, материалы научных конференций и семинаров, законодательные и другие нормативные акты, международная практика реализации бюджетно-налоговой политики в федеративных государствах.

Методологическим подходом к организации исследования служат системные и структурно-функциональные представления о формировании и реализации бюджетно-налоговой политики в федеративном государстве. При решении поставленных задач использованы экономико-математические, статистические (балансовые и индексные), графические методы анализа.

Информационная база диссертационного исследования.

Информационную базу работы составляют российская и зарубежная монографическая литература, публикации в периодической печати, а также бюджетно-налоговое законодательство России и экономически развитых стран. В работе использовались материалы Министерства финансов РФ, Госкомстата РФ,

з

Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства по налогам и сборам РФ, данные Управления финансов и налоговой политики и Главного планово-экономического управления администрации Новосибирской области, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе, Управления МЫС РФ по Новосибирской области, Новосибирского областного совета депутатов, материалы исследований Института экономики и организации промышленного производства СО РАН.

Основные результаты диссертационного исследования, определяющие его научную новизну.

1. На основе обобщения концептуальных подходов ученых и специалистов в сфере государственных и муниципальных финансов уточнено соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание» с точки зрения их направленности на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения доступности потребления основных общественных благ на всей территории страны.

2. Разработана и апробирована методика предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, применение которой позволяет сократить уровень бюджетной асимметрии территорий субъекта Федерации по расходам бюджетов. Предложенные в методике показатели бюджетной асимметрии учитывают помимо собственных расходов местных бюджетов прямые расходы федерального и регионального бюджетов, средства целевых программ, капитальные вложения и прочие расходы.

3. Впервые сконструированы и рассчитаны показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, которые позволяют продемонстрировать воздействие на уровень территориального развития не только различных видов финансовой помощи, но и прямых расходов регионального и федерального бюджетов, бюджетных инвестиций, расходов государственных социально-страховых внебюджетных фондов и прочих расходов.

4. Сформулированы предложения по созданию системы мониторинга состояния межбюджетных отношений в Новосибирской области, включающей показатели бюджетной обеспеченно-4

сти и бюджетной зависимости территорий, а также информацию об эффективности бюджетных расходов для обеспечения обратной связи принимаемых управленческих решений и оценки эффективности функционирования бюджетной системы региона.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Методика предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, в основе которой лежит оценка уровня дифференциации территорий по сконструированным автором показателям бюджетной обеспеченности. Рекомендуется выделить в составе финансовой помощи из областного бюджета бюджетам другого уровня следующие фонды:

• фонд финансовой помощи, средства которого распределяются на базовую и выравнивающую финансовую помощь с учетом дефицитов местных бюджетов и уровня бюджетной обеспеченности территории;

• фонд целевых расходов, включающий в себя средства из федерального фонда компенсаций и региональные субсидии и субвенции;

• фонд финансового стимулирования, созданный с целью поддержания экономической активности в территориях путем перераспределения дополнительно поступивших налоговых доходов.

2. Показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности субъектов межбюджетных отношений:

♦ по расходам территориальных бюджетов - территориальная бюджетная обеспеченность;

♦ с учетом (в дополнение к расходам территориальных бюджетов) текущих и целевых расходов из областного бюджета, расходов по областным целевым программам - текущая бюджетная обеспеченность;

♦ с учетом (в дополнение к перечисленным в текущей бюджетной обеспеченности расходам) капитальных расходов и средств дорожного фонда из областного бюджета - общая бюджетная обеспеченность.

3. Система мониторинга межбюджетных отношений в регионе, создаваемая с целью обеспечения максимально доступной и систематизированной информации о состоянии и тенденциях межбюджетных отношений в области.

Теоретическая и практическая значимость работы. Предложенное автором расширительное толкование бюджетного федерализма развивает теоретические представления о данном понятии в современной экономической науке. Сформулированное в диссертации определение межбюджетных отношений позволяет осуществить их классификацию, уточняющую существующие в теории подходы к бюджетному выравниванию.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что рекомендации автора носят прикладной характер и могут быть использованы администрациями субъектов Российской Федерации при реформировании региональной системы межбюджетных отношений для создания механизма бюджетного выравнивания муниципальных образований, повышения обоснованности принимаемых управленческих решений на основе эффективной бюджетно-налоговой политики в регионе.

Основные положения работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов по теории общественных финансов, а также - в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования были представлены автором на научных конференциях и семинарах федерального и регионального уровня. В частности, результаты исследования обсуждались на научно-практической конференции в Новосибирском государственном университете «Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России» (Новосибирск, 2001 г.), а также на семинаре Всемирного Банка «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне» в Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург, 2002 г.). Кроме того, некоторые положения исследования обсуждались на международном научно-практическом семинаре преподавателей гуманитарных и социально-экономических дисциплин «Институциональная теория и ее практическое применение в постсоветской экономике», проводимом ИППК НГУ (Новосибирск, 26.01-07.02 2004 г.).

Предлагаемая автором методика рассмотрена и использована Главным планово-экономического управлением Администрации Новосибирской области в процессе работы над приложением к Закону о бюджете области, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования. 6

По теме исследования опубликовано 9 работ общим объемом 3,0 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 127 наименований. Работа изложена на 175 страницах, включает 4 рисунка, 1 схему, 11 таблиц и 5 приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень разработанности рассматриваемых проблем, определяются цель, задачи, предмет и объект исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе - «Теоретическое обоснование государственного регулирования бюджетно-налоговых отношений» -рассматриваются концептуальные основы организации бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве, формулируются цели и основные направления реформирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; описываются этапы становления и развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в период с 1991 по 2004 г. на основе нормативно-правовых документов; раскрываются основные понятия, характеризующие сферу межбюджетных отношений, анализируются различные подходы к толкованию терминов «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «бюджетное выравнивание», предлагается авторская позиция по поводу определения и соотношения данных понятий.

В диссертации под теорией бюджетного выравнивания понимается раздел экономической науки, который исследует причины и механизмы возникновения вертикальных и горизонтальных финансовых разрывов, а также закономерности их развития и влияния на социально-экономическое положение региона и его взаимоотношения с другими уровнями бюджетной системы.

Выравнивание бюджетной обеспеченности территорий является одной из основных задач в деятельности органов власти федерального и регионального уровня. Перераспределение финансовых ресурсов есть объективная необходимость, так как чрезмерная дифференциация территорий опасна социальной не-

стабильностью. Однако и чрезмерная степень выравнивания нежелательна, поскольку она отбирает ресурсы у динамичных, быстро развивающихся территорий и снижает стимулы для развития собственной налоговой базы у экономически менее развитых территорий.

Таким образом, бюджетное выравнивание означает прежде всего сокращение территориальной асимметрии посредством оказания финансовой помощи нижестоящим органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Исследование показало, что на выбор методов бюджетного выравнивания в регионах большое влияние оказывает федеральное законодательство, в которое с 1991 по 2004 г. было внесено много изменений и дополнений, касающихся реформирования бюджетной системы страны. В диссертации подробно анализируются важнейшие этапы совершенствования межбюджетных отношений.

В нормативно-правовых документах, а также в экономической литературе между понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» зачастую ставится знак равенства, что представляется нам не совсем верным. В диссертации под бюджетным федерализмом понимается система отношений (политических, правовых, экономических и др.), направленная на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.

В работе также уточняется понятие «межбюджетные отношения». В качестве последнего в диссертации рассматриваются финансовые отношения между органами власти по поводу перераспределения денежных средств между бюджетами как одного, так и разных уровней.

Исходя из данного толкования можно предложить иную классификацию межбюджетных отношений. Основанием для включения того или иного элемента в систему межбюджетных отношений является фактическое перераспределение денежных средств между бюджетами. Тогда в систему межбюджетных отношений можно включить следующие элементы: безвозмездное перераспределение средств между бюджетами одного уровня; финансовую помощь вышестоящего бюджета нижестоящему, которая мо-

жет быть осуществлена в виде дотаций, субсидий, субвенций, кредитов, бюджетных ссуд; взаимные расчеты; регулирующие налоги.

Во второй главе - «Основные тенденции и характеристики развития межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации (Новосибирской области)» - описаны существующие зарубежные и отечественные методические подходы к организации межбюджетных отношений, а также опыт разработки методик распределения финансовой помощи в некоторых российских регионах; на примере конкретного субъекта Российской Федерации (Новосибирской области) рассматривается взаимодействие федерального и регионального бюджетов, описываются проблемы формирования и исполнения областного бюджета за ряд лет (с 1997 по 2004 г.), анализируются особенности становления и развития межбюджетных отношений в данном субъекте Федерации.

Мировой опыт демонстрирует достаточно эффективное действие бюджетного выравнивания как концептуального компонента бюджетного федерализма. Как правило, многие страны используют две или три модели вертикальных взаимоотношений в области реализации доходных полномочий: модель распределения доходных источников; модель разделения полученных налоговых доходов; модель распределения фиксированной части доходов бюджета одного уровня между бюджетами другого. На выбор доминирующей модели влияют прежде всего специфика бюджетно-налоговой системы той или иной страны, характер ее разбаланси-рованности, а также разнообразные исторические и политические факторы.

Проведенный анализ позволяет условно выделить четыре типа стран в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания. Первый тип стран (Австралия, Япония, Дания) в качестве такого принципа использует выравнивание бюджетного потенциала и бюджетных потребностей. Вторая группа охватывает те страны, в которых система бюджетного выравнивания построена по принципу выравнивания только доходного потенциала (Канада, Германия, Швейцария). Третий тип включает в себя те системы бюджетного выравнивания, которые ориентируются на выравнивание бюджетных потребностей по определенным видам затрат (Италия, Испания). Четвертый тип устройства механизма бюджетного вы-

равнивания основан на перераспределении финансовых средств из расчета на душу населения (Германия, Канада). Большинство стран используют формульные расчеты в системе бюджетного выравнивания, пытаясь максимально объективно подойти к расчетам выравнивающих трансфертов.

В методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений1 впервые общий объем финансовой помощи муниципальным образованиям был поделен на две самостоятельные части: выравнивающую и стимулирующую. Первая из них распределяется таким образом, чтобы выравнять потенциальные подушевые доходы территорий, и рассчитывается с использованием индекса бюджетных расходов и налогового потенциала по регулирующим и закрепленным доходам. Вторая часть распределяется пропорционально вкладам муниципалитетов в доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации с учетом прилагаемых налоговых усилий.

Изучение опыта распределения финансовой помощи муниципальным образованиям в таких регионах, как Владимирская, Пермская, Челябинская, Томская области и Республика Чувашия показывает, что оно производится, чаще всего, при отсутствии формализованных процедур (или при их игнорировании). Выделение дотационных средств муниципалитетам производится, как правило, по принципу минимизации дефицита их бюджета. Кроме того, в методиках не ставится вопрос объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований, равно как и не обосновывается количественное его деление на выравнивающую, стимулирующую и прочие составляющие.

Анализ опыта распределения финансовой помощи муниципалитетам в этих регионах был использован автором при разработке собственных предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в Новосибирской области.

Динамика предоставления финансовой помощи из федерального бюджета бюджету Новосибирской области в период с 2000 по 2004 г. представлена в табл. 1.

1 Одобрены постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в РФ (протокол № 5-мф от 22-23 июня 2000 г.) // Официальная интернет-страница Минфина РФ www.minfin.ru 10

Таблица 1

Динамика поступлений финансовой помощи из федерального бюджета бюджету Новосибирской области в 2000-2004 гг., млн руб.

Вид финансовой помощи 2000 г. 2001 г. 2002 г 2003 г. 2004 г. (план)

Дотации (включая до-

тации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности) 1061,4 2207,8 3368,0 3914,3 4160,9

Субвенции 15,0 1204,8 708,2' 944,5 874,0

Средства по взаимным

расчетам, в том числе компенсации дополни- 175,2 35,4 244,2 389,9 109,7

тельных расходов

Субсидии 0,0 0,0 598,5 587,3 619,7

От государственных организаций 0,0 0,0 0,0 683,0 0,0

Прочие 30,4 0,154 0,0 0,894 0.0

В структуре финансовой помощи Новосибирской области наибольший удельный вес занимают дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. В 2000 г. они составляли более 80% от общей суммы, в 2003 г. - 60% от общего объема. С 2000 г. наблюдается тенденция к увеличению безвозмездных перечислений. Доля безвозмездных перечислений в общей сумме доходов областного бюджета в 2004 г. планируется на уровне ожидаемого исполнения 2003 г. и составит 29,2%.

Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в бюджете области на 2004 г. предусмотрены в размере 4160,9 млн руб., что на 2465,8 млн руб. (или на 6,2%) больше ожидаемого исполнения 2003 г. По сравнению с 2002 г. дотации в 2004 г. увеличились на 7928,7 млн руб. (или на 23,5%), с 2001 г. -на 1953,1 млн руб. (88,5%), а по сравнению с 2000 г. - на 3099,4 млн руб. (292,0%). Удельный вес дотаций в доходной части областного бюджета увеличится по сравнению с ожидаемым исполнением 2003 г. на 0,8%. Положительной характеристикой бюджета Новосибирской области на 2004 г. является то, что закрепляется тенденция роста собственных доходов областного бюджета.

В структуре расходов областного бюджета преобладают направления социального и выравнивающего характера. Доля финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы также велика. Это еще раз подчеркивает актуальность данного исследования и необходимость разработки специальной методики расчета и предоставления финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области.

Дифференциация районов и городов области по бюджетным и экономическим показателям очевидна. В качестве индикаторов социально-экономической асимметрии территорий могут использоваться показатели из аппарата математической статистики. Так, например, размах вариации, определяемый как разница между максимальным и минимальным значениями среднедушевых доходов территориальных бюджетов, возрос с 1996 по 2003 г. в 3,2 раза. Размах вариации среднедушевых бюджетных расходов за этот же период увеличился в 4,9 раза и составил к концу указанного периода 5,4 тыс. руб. на человека. Повышение уровня дифференциации территорий области по показателям среднедушевых бюджетных доходов и расходов в целом можно рассматривать как негативную тенденцию. Объемы собственных доходов бюджетов, характеризующие уровень бюджетной автономии территории, существенно отличаются в разрезе районов и городов области. Доля собственных доходов территориальных бюджетов Новосибирской области варьировалась в исследуемый период от 11,9% -минимальное значение, до 98,5% - максимальное значение. Дифференциация территориальных бюджетов по уровню обеспеченности собственными доходами подтверждается и не снижающимся коэффициентом вариации, значение которого составило 58,7%. Подобная дифференциация территорий области по бюджетным показателям предъявляет особые требования к политике выравнивания, реализуемой на региональном уровне.

При формировании порядка предоставления финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области был учтен опыт финансовых взаимоотношений между федеральным центром и областью. В связи с этим в предлагаемой методике предоставления финансовой помощи предусмотрено создание целевых бюджетных фондов, средства которых аккумулируются в областном бюджете: фонд финансовой помощи; фонд целевых расходов; фонд финансового стимулирования.

В третьей главе - «Совершенствование межбюджетных отношений в Новосибирской области» - представлена методика распределения финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области; проведена оценка уровня дифференциации территорий области по сконструированным автором показателям территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности, приведены расчеты размеров финансовой помощи и оценка выравнивающего эффекта; сформулированы рекомендации по повышению эффективности функционирования региональной бюджетной системы и предложена система мониторинга состояния межбюджетных отношений в регионе.

Предлагаемая методика разработана автором на основе проведенного совместно с планово-экономическим управлением областной администрации исследования проблем бюджетно-налоговых отношений в Новосибирской области, в ходе которого была оценена степень дифференциации территорий по уровню их бюджетной обеспеченности и проанализирована ситуация с предоставлением финансовой помощи для выравнивания уровней социально-экономического развития городов и районов области.

Согласно предложенной автором методике финансовая помощь из областного бюджета бюджетам другого уровня включает в себя средства следующих фондов:

1) фонда финансовой помощи (ФФП), распределяемые на базовую финансовую помощь (БП) и выравнивающую финансовую помощь (ВП);

2) фонда целевых расходов (ФЦР);

3) фонда финансового стимулирования (ФФС).

Структура финансовой помощи представлена на схеме 1.

Далее коротко описан алгоритм расчета различных видов финансовой помощи. Фонд финансовой помощи формируется за счет средств, выделенных Новосибирской области из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ и собственных средств областного бюджета. Размер ФФП определяется исходя из суммарного дефицита бюджетов субъектов межбюджетных отношений, скорректированного в соответствии с коэффициентом финансовой обеспеченности областного бюджета. Согласно экспертным оценкам специалистов Управления финансов и налоговой политики областной администрации, 90%

средств ФФП предоставляются для оказания базовой финансовой помощи, остальные 10% средств ФФП распределяются в качестве выравнивающей финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области.

Схема 1. Структура финансовой помощи из областного бюджета

В фонд целевых расходов включаются средства из федерального фонда компенсаций (ФФК) на финансирование федеральных законов («О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; «О социальной защите инвалидов в РФ»; «О ветеранах») в Новосибирской области и средства из областного бюджета, направляемые в бюджеты субъектов межбюджетных отношений в форме субсидий и субвенций (целевые расходы).

Размер стимулирующей финансовой помощи определяется величиной фонда финансового стимулирования (ФФС). ФФС устанавливается в размере до 1% от величины собственных налоговых доходов областного бюджета предыдущего года. Распределение средств фонда осуществляет специальная комиссия. Часть средств ФФС распределяется из областного бюджета в виде ассигнований на сметное финансирование территориальных администраций; часть средств направляется в форме субвенций в местные бюджеты. Средства фонда имеют целевой характер и направляются исключительно на развитие экономики и налогового потенциала районов и городов области.

Расчеты бюджетной обеспеченности осуществлены с целью определения наличного уровня дифференциации городов и районов по используемому в методике показателю и оценки целесообразности выделения выравнивающей составляющей в финансовой помощи.

Для обеспечения максимальной полноты информации сконструированы и рассчитаны три вида показателей бюджетной обеспеченности - территориальной, текущей и общей.

Показатель текущей бюджетной обеспеченности позволяет «уловить», в дополнение к величине расходов территориального бюджета, средства, поступающие на территорию непосредственно из областного бюджета в качестве расходов на содержание бюджетных учреждений областного значения (текущие материальные затраты и заработная плата работников) и по областным целевым программам. Эти расходы не отражаются в территориальных бюджетах, но остаются в соответствующих территориях.

Показатель общей бюджетной обеспеченности основан на учете максимального перечня расходов из областного бюджета, в результате чего из всех примененных видов бюджетной обеспеченности именно он наиболее полно отражает фактические расходы на душу населения и позволяет точнее оценить степень дифференциации бюджетной обеспеченности по городам и районам.

В целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов области и рационализации (оптимизации) распределения средств областного бюджета в предложенной методике предусмотрены инструменты распределения финансовой помощи в виде областного и районных фондов выравнивания.

Таблица 2

Расчет финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области в 2001 г.

Наименование субъекта межбюджетных отношений Численность населения, тыс. чел. ТекБО, руб./чел.(факт. расх., 2001 г.) ФФП, тыс. руб. (2001 г.) Коэффициент и* Базовая помощь, тыс. руб. Коэффициент ой** Выравниваемая помощь, тыс. руб. ФФП, тыс. руб. (новый) (6) +(8) ТекБО, руб./чел.

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (Ю)

Баганский 19,3 5260,9 53555,1 0,020 48199,6 - 0 48199,6 4983,4

Барабинский 18,7 4855,8 48161,0 0,018 43344,9 - 0 43344,9 4598,3

Болотнинский 34,5 3997,1 50338,3 0,018 45304,5 0,026 7191,3 52495,8 4059,6

Венгеровский 23,7 4711,1 66223,4 0,024 59601,1 - 0 59601,1 4431,7

Доволенский 21,3 4915,1 63651,2 0,023 57286,1 - 0 57286,1 4616,3

Здвинский 20,5 4765,9 64245,4 0,024 57820,9 - 0 57820,9 4452,5

Искитимский 72,1 3825,0 76655,5 0,028 68990,0 0,080 21895,1 90885,0 4022,4

Карасукский 51,6 4218,5 56520,3 0,021 50868,3 0,016 4431,4 55299,7 4194,8

Каргатский 22,2 4412,5 53508,6 0,020 48157,7 - 0 48157,7 4171,5

Колыванский 28,3 4013,4 64538,5 0,024 58084,7 0,021 5643,2 63727,9 3984,7

Коченевский 48,3 3559,6 50515,0 0,018 45463,5 0,080 21764,2 67227,7 3905,6

Кочковский 17,4 5165,6 50943,7 0,019 45849,3 - 0 45849,3 4872,8

Краснозерский 40,3 3786,5 61255,7 0,022 55130,1 0,048 13098,6 68228,7 3959,5

Куйбышевский 20,7 4503,6 49589,6 0,018 44630,6 - 0 44630,6 4264,0

Купинский 40,7 3983,6 92361,2 0,034 83125,1 0,032 8787,7 91912,8 3972,5

Кыштовский 17,5 5083,1 61578,0 0,023 55420,2 - 0 55420,2 4731,2

Маслянинский 27,9 4483,2 60563,8 0,022 54507,4 - 0 54507,4 4266,1

Мошковский 40,4 4468,2 61877,8 0,023 55690,0 - 0 55690,0 4315,0

Новосибирский 116,1 3338,3 54740,6 0,020 49266,5 0,243 66535,8 115802,4 3864,3

Ордынский 40,9 3921,0 75446,9 0,028 67902,2 0,037 10247,2 78149,4 3987,1

Северный 11,9 7470,1 44395,2 0,016 39955,7 - 0 39955,7 7097,0

Сузунский 36,9 3756,5 75707,8 0,028 68137,0 0,046 12605,2 80742,2 3892,9

Татарский 20,8 4914,5 61267,7 0,022 55140,9 - 0 55140,9 4619,9

Тогучинский 68,3 3587,9 91425,9 0,033 82283,3 0,109 29706,1 111989,4 3889,0

Убинский 19,2 4676,4 47414,8 0,017 42673,3 - 0 42673,3 4429,5

Усть-Таркский 14,6 6126,1 55667,1 0,020 50100,4 - 0 50100,4 5744,8

Чановский 33,0 4186,0 66142,0 0,024 59527,8 0,013 3427,3 62955,1 4089,4

Черепановский 54,4 3989,5 98922,3 0,036 89030,1 0,042 11566,5 100596,6 4020,3

Чистоозерный 22,6 4737,8 60744,7 0,022 54670,2 - 0 54670,2 4469,0

Чулымский 29,6 4199,8 56882,9 0,021 51194,6 0,010 2847,6 54042,3 4103,8

г. Новосибирск 1387 4501,9 418000,0 0,153 376200,0 - 0 376200,0 4471,8

г. Барабинск 34,3 4015,1 36095,2 0,013 32485,7 0,025 6806,3 39292,0 4108,3

г. Бердск 88,5 5196,2 191307,9 0,070 172177,1 - 0 172177,1 4980,0

г. Искитим 68,5 3536,6 109486,2 0,040 98537,6 0,116 31740,3 130277,8 3840,1

г. Куйбышев 51,2 5216,6 59674,2 0,022 53706,8 - 0 53706,8 5100,0

г.Обь 28,0 3402,2 1609,0 0,001 1448,1 0,055 15056,3 16504,4 4615,7

г. Татарск 25,4 5232,7 42488,3 0,016 38239,5 - 0 38239,5 4314,2

* Коэффициент А.1 показывает долю дефицита бюджета субъекта межбюджетных отношений в суммарном объеме дефицитов их бюджетов;

** Коэффициент ш показывает долю субъекта межбюджетных отношений в общем объеме выравнивающей финансовой помощи (рассчитываетсядля субъектов межбюджетных отношений с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего по области).

В табл. 2 представлен расчет финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области по предложенной автором методике. Для сравнения и оценки выравнивающего эффекта использованы данные о размерах дотаций из областного бюджета в 2001 г. Выравнивание произведено по показателю текущей бюджетной обеспеченности, так как именно этот показатель в наибольшей степени подходит для оценки выравнивающего эффекта. Показатель средней бюджетной обеспеченности по области был рассчитан предварительно и составил 4373,6 руб./чел. Общий размер выравнивающего фонда финансовой помощи равен 273,4 млн руб., что составляет 10% от общего объема финансовой помощи. Остальные 90% средств (2460,2 млн руб.) образуют базовую часть фонда финансовой помощи.

Долевое распределение базовой и выравнивающей финансовой помощи позволяет понизить уровень территориальной дифференциации и произвести выравнивание территорий по показателю их бюджетной обеспеченности. Новые показатели текущей бюджетной обеспеченности, рассчитанные согласно предложенной методике распределения финансовой помощи, заметно отличаются от рассчитанных ранее. Так, если раньше отношение максимального значения показателя текущей бюджетной обеспеченности к минимальному было равно 2,3, то по новым показателям это соотношение составляет 1,4. Это свидетельствует о сокращении уровня дифференциации территорий.

Данные показатели бюджетной обеспеченности вместе с показателями бюджетной зависимости территорий и индикаторами оценки эффективности бюджетных расходов включены в систему мониторинга состояния межбюджетных отношений в регионе.

В заключении дана краткая характеристика основных итогов диссертационного исследования:

1. Уточнено соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание» с точки зрения их направленности на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения доступности потребления основных общественных благ на всей территории страны.

2. Выявлены методические особенности бюджетного выравнивания, наличие которых определяется спецификой функциони-

рования бюджетной системы страны, формирования доходной базы региональных бюджетов, определением целей перераспределения финансовых средств в ходе реализации политики бюджетного выравнивания.

3. Обобщена практика взаимодействия федерального центра, субъекта Федерации (Новосибирской области) и органов местного самоуправления в решении проблем бюджетной обеспеченности; выявлены особенности становления и развития межбюджетных отношений в Новосибирской области.

4. Разработана и апробирована методика предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, применение которой позволяет сократить уровень бюджетной асимметрии территорий.

5. Впервые сконструированы и рассчитаны показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности, которые позволяют продемонстрировать воздействие на уровень территориального развития не только различных видов финансовой помощи, но и прямых расходов федерального и регионального бюджетов, бюджетных инвестиций, расходов государственных социально-страховых внебюджетных фондов и прочих расходов.

6. Сформулированы предложения по созданию системы мониторинга состояния межбюджетных отношений, включающей показатели бюджетной обеспеченности и бюджетной зависимости территорий, а также информацию об эффективности бюджетных расходов.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1. Полозков М.Г. Становление института предпринимательства как условие формирования экономической базы местного самоуправления // Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России: Сб. научных тр.. - Новосибирск: НГУ, 2001. - С. 122-127.

2. Полозков М.Г. Роль предпринимательства в развитии бюджетной обеспеченности городского района // Октябрьский район в XXI веке: проблемы и перспективы развития: Доклады научно-практической конференции. - Новосибирск: НГАСУ, 2002. - С. 21-24.

3. Полозков М.Г. Проблемы оценки налогового потенциала территорий // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Том 4 (юбилейный). Новосибирск: СибАГС, 2002. - С. 515-521.

4. Полозков М.Г. Финансовое стимулирование как элемент территориального управления // Материалы ХЬ Международной научной студенческой конференции "Студент и научно-технический прогресс": Управление. - Новосибирск: СибАГС, 2002. - С. 172-173.

5. Полозков М.Г. Формирование финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области // Молодые финансисты XXI века: материалы межрегиональной научно-практической конференции 26-29 сентября 2002 г. - Иркутск: БГУЭП, 2002. -С. 69-73.

6. Полозков М.Г. Формирование социальных стандартов и нормативов в бюджетном планировании как фактор обеспечения экономической безопасности // Актуальные проблемы безопасности в Сибирском регионе: методология, методика, практика: Материалы межвуз. научно-методического семинара. - Новосибирск: СибАГС, 2002. - С. 189-196.

7. Полозков М.Г. Роль бюджетного выравнивания в уменьшении социальной дифференциации территорий // Управление социальными процессами в регионах: Вторая Российская науч.-практич. конф. 4.2. Социология регионального управления: Сб. статей. - Екатеринбург: УрАГС, 2002. - С. 121-124.

8. Полозков М.Г. Проблемы выравнивания социально-экономической асимметрии территорий // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Серия: Региональная экономика. -Новосибирск: СибАГС, 2003, № 2. - С. 81-84.

9. Полозков М.Г. Финансовая помощь в системе межбюджетных отношений Новосибирской области // Современные технологии менеджмента: макро- и микроаспект. — Томск: ТГУ, 2003. — С.459-466.

ИД № 03575 от 19.12.2000 г. Подписано в печать 21 сентября 2004 г. Формат бумаги 60x841/16. Гарнитура «Тайме». Объем 1,25 п.л. Уч.-изд. л. 1,25. Тираж 100 экз. Заказ №135.

Издательство ИЭОПП СО РАН. Участок оперативной полиграфии Института экономики и организации промышленного производства СО РАН. 630090, г.Новосибирск, просп. Академика Лаврентьева, 17.

Р17833

РЫБ Русский фонд

2005-4 15238

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Полозков, Михаил Геннадьевич

Введение

Глава 1. Теоретическое обоснование государственного регулирования бюджетно-налоговых отношений

1.1 Концептуальные основы организации бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве

1.2 Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.3 Бюджетный федерализм как основа построения системы межбюджетных отношений

Глава 2. Основные тенденции и характеристики развития межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации (Новосибирской области)

2.1 Методические подходы к организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне

2.2 Региональный бюджет на современном этапе реформирования межбюджетных отношений

2.3 Особенности становления и развития межбюджетных отношений в Новосибирской области

Глава 3. Совершенствование межбюджетных отношений в Новосибирской области

3.1 Методика распределения финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области

3.2 Расчет размеров финансовой помощи, показателей бюджетной обеспеченности субъектов межбюджетных отношений и оценка выравнивающего эффекта

3.3 Рекомендации по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное выравнивание на региональном уровне: проблемы и пути совершенствования"

Становление рыночных отношений в Российской Федерации положило начало децентрализации системы управления экономикой и федерализации государственного устройства. Это предполагает поиск новых средств поддержания стабильной бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений. Большое значение в решении данных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма, которые предполагают правовые отношения внутри бюджетной системы и самостоятельность бюджета любого уровня. Наиболее полная реализация принципов бюджетного федерализма является основным условием совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве. Единообразное понимание сущности бюджетного федерализма как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации существенно для государственного регулирования бюджетно-налоговых отношений.

Важнейшей предпосылкой для успешной реализации бюджетно-налоговой политики субъекта Российской Федерации служит эффективный механизм бюджетного регулирования территорий. Регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем отчислений от регулирующих налогов и предоставления финансовой помощи в виде трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий. Эти методы регулирования межбюджетных отношений между звеньями бюджетной системы страны введены с 1994 года, они постоянно совершенствуются, но этот процесс остается всё ещё незавершенным. В настоящее время по-прежнему остро ощущается потребность в разработке научно-методических подходов к определению межбюджетных потоков на уровне местного самоуправления и созданию в регионах соответствующих рабочих методик распределения финансовых ресурсов, поступающих в нижестоящие бюджеты.

Так, например, в Новосибирской области практически не используется такой метод бюджетного регулирования, как выделение трансфертов из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Этот метод закреплен в законе «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ [5]. Новый Федеральный Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], принятый Государственной Думой в 2003 году, также содержит ряд норм, требующих формализованного подхода при распределении средств в местные бюджеты. Отказ от использования этого метода приводит к субъективизму в распределении средств между муниципальными образованиями. Это подчеркивает актуальность исследования и вызывает необходимость разработки механизма финансового взаимодействия областного бюджета и бюджетов субъектов межбюджетных отношений и предложений по повышению эффективности региональной бюджетно-налоговой политики.

В экономической литературе проблемам бюджетного выравнивания в России особое внимание стало уделяться с 1994 года в работах, посвященных проблемам межбюджетных отношений. Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных финансов и построения бюджетной системы исследуются в работах Л.П. Павловой [37], В.Г. Панскова [83,84], М.В. Романовского [45]; проблемы организации межбюджетных отношений и становления бюджетного федерализма освещены в работах О.В. Богачевой [41,42], В.Н. Лексина [72,73,74], A.M. Лаврова [69,70,71], И.В. Подпориной [86,87] , С.Н. Хурсевича [109], А.Н. Швецова [72,73,74], В.Б. Христенко [106,107,108]; анализ особенностей территориального развития и инструментов региональной политики представлен в трудах А.Г. Гранберга [49,50], В.И. Суслова [101,102], С.А. Суспицына [103], В.И. Клисторина [61,62,63,64], Т.С. Новиковой [81,82], В.Е. Селиверстова [97] и др. В то же время необходимо отметить, что на современном этапе развития для российской экономической науки представляется полезным изучение накопленного зарубежного опыта в области исследования проблем межбюджетных отношений. Среди иностранных ученых - регионалистов следует отметить таких, как Greval В. [116], Musgrave R. [117], Olson M. [118], Stigliz J.E. [100], Tie-bout C. [119].

Однако наличие различных подходов к формированию бюджетно-налоговых систем на региональном уровне требует более детального изучения межбюджетного взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований и разработки практических рекомендаций по совершенствованию методов бюджетного выравнивания.

Цель исследования: разработка методических подходов к бюджетному выравниванию и обоснование рекомендаций по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона.

Реализация поставленной цели требует решения следующих задач:

• уточнить сущность и соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание»;

• проанализировать существующие методические подходы к организации бюджетного выравнивания в теории и практике бюджетного федерализма;

• обобщить практику взаимодействия федерального центра, субъекта Федерации (Новосибирской области) и органов местного самоуправления в решении проблем бюджетной обеспеченности;

• разработать методику предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области;

• обосновать рекомендации по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона посредством развития и совершенствования механизма бюджетного выравнивания.

Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации, а также — деятельность органов власти по регулированию сбалансированности бюджетов разного уровня.

Предметом исследования являются содержание, принципы и механизмы бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне, особенности организации межбюджетных потоков в регионе.

Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, которые составляют его научную новизну.

1. Уточнено соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание» с точки зрения их направленности на поиск баланса интересов органов власти всех уровней, населения, хозяйствующих субъектов с целью достижения устойчивого территориального развития и обеспечения доступности потребления основных общественных благ с учетом инфраструктурных различий территорий.

2. Разработана и апробирована методика предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, применение которой позволяет сократить уровень бюджетной асимметрии территорий субъекта Федерации по расходам бюджетов. Предложенные в методике показатели бюджетной асимметрии учитывают помимо собственных расходов местных бюджетов прямые расходы федерального и регионального бюджетов, средства целевых программ, капитальные вложения и прочие расходы. Подобный подход позволяет выявить различные потоки бюджетных средств, влияющие на уровень территориального развития.

3. Сконструированы и рассчитаны показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области:

• по расходам территориальных бюджетов - территориальная бюджетная обеспеченность;

• с учетом (в дополнение к расходам территориальных бюджетов) текущих и целевых расходов из областного бюджета, расходов по областным целевым программам - текущая бюджетная обеспеченность;

• с учетом (в дополнение к перечисленным в текущей бюджетной обеспеченности расходам) капитальных расходов и средств дорожного фонда из областного бюджета - общая бюджетная обеспеченность.

4. Обоснование нового понимания состава показателей бюджетной обеспеченности, учитывающих многообразие межбюджетных потоков, позволяет продемонстрировать воздействие на уровень территориального развития не только различных видов финансовой помощи, но и прямых расходов регионального и федерального бюджетов, бюджетных инвестиций, расходов государственных социально-страховых внебюджетных фондов и прочих расходов.

5. На основе проведенного анализа сформулированы предложения по созданию системы мониторинга состояния межбюджетных отношений в Новосибирской области, которая включает в себя показатели бюджетной обеспеченности и бюджетной зависимости территорий, а также информацию об эффективности бюджетных расходов для обеспечения обратной связи принимаемых управленческих решений и оценки эффективности функционирования бюджетной системы региона.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что разработанные автором положения расширяют теоретические представления о межбюджетных отношениях в современной экономической науке и могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов по теории общественных финансов, а также - в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.

Практическая значимость проведенного исследования обусловлена тем, что рекомендации автора носят прикладной характер и могут быть использованы администрациями субъектов Российской Федерации при реформировании региональной системы межбюджетных отношений для создания механизма бюджетного выравнивания муниципальных образований, повышения обоснованности принимаемых управленческих решений на основе эффективной бюджетно-налоговой политики в регионе.

Апробация результатов исследования.

Основные положения исследования были представлены автором на научных конференциях и семинарах федерального и регионального уровня. В частности, результаты исследования обсуждались на научно-практической конференции в Новосибирском государственном университете «Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России» (Новосибирск, 2001 г.), а также на семинаре Всемирного Банка «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне» в Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург, 2002 г.). Кроме того, некоторые положения исследования обсуждались на международном научно-практическом семинаре преподавателей гуманитарных и социально-экономических дисциплин «Институциональная теория и её практическое применение в постсоветской экономике», проводимом ИППК НГУ (Новосибирск, 26.01 - 07.02.2004 г.).

Предлагаемая автором методика рассмотрена и использована Главным планово-экономического управлением Администрации Новосибирской области в процессе работы над приложением к Закону о бюджете области, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования.

Результаты исследования применяются также при проведении теоретических и практических занятий по курсам «Финансы региона и муниципалитета», «Бюджетная система РФ», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» «Государственное регулирование экономики», «Экономика общественного сектора» в Сибирской академии государственной службы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Полозков, Михаил Геннадьевич

Заключение

Проведенное диссертационное исследование подтвердило необходимость активного проведения экономических и социальных реформ на региональном и муниципальном уровнях с целью укрепления финансовой базы местного самоуправления, наращивания налогового потенциала территорий. Доказана важность установления единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям и повышения прозрачности методики расчета трансфертов. Данные положения легли в основу концепции реформирования межбюджетных отношений в Новосибирской области.

В целом реформа межбюджетных отношений в регионе должна быть направлена на реализацию таких принципов бюджетного федерализма, как:

• самостоятельность бюджетов вне зависимости от его уровня;

• законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы;

• формализация методов регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи.

С учетом уточненных принципов бюджетного федерализма следует четко отделить межбюджетные отношения от всех других видов бюджетных отношений. Необходимо более узко рассмотреть понятие «межбюджетные отношения» на основании того, что эти отношения могут возникать в виде финансовых потоков между бюджетами разных уровней (или одного уровня), то есть межбюджетные отношения есть только там, где происходит движение денежных средств между различными бюджетами. Таким образом, межбюджетные отношения в узком смысле следует понимать, прежде всего, как финансовые отношения. Тогда в систему межбюджетных отношений можно включить следующие составляющие:

1. Безвозмездное перераспределение средств между бюджетами одного уровня.

2. Взаимные расчеты.

3. Финансовая помощь, которая может быть осуществлена в виде:

• дотаций, субсидий, субвенций;

• кредитов, бюджетных ссуд.

4. Регулирующие налоги (при чем здесь следует сделать оговорку о том, что регулирующие налоги могут быть включены в данную систему межбюджетных отношений только как денежные средства, используемые вместо дотаций, субсидий, субвенций в течение краткосрочного периода (один год); именно в этом случае можно говорить о перераспределении денежных средств).

Исходя из данной классификации межбюджетных отношений, бюджетное регулирование следует понимать как регулирование отношений между бюджетами различного уровня. Тогда в бюджетное регулирование входят такие элементы системы межбюджетных отношений, как взаимные расчеты, финансовая помощь и регулирующие налоги. При этом процесс бюджетного регулирования должен быть направлен на достижение следующих целей: во-первых, выравнивание бюджетной обеспеченности, во-вторых, финансовое стимулирование субъектов межбюджетных отношений.

Понимание этого вопроса необходимо для более детального рассмотрения инструментов межбюджетного регулирования на региональном уровне и формирования новых подходов к распределению финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области.

Анализ финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетом Новосибирской области, а также фактические данные о формировании и исполнении регионального бюджета позволяют выделить основные направления реформирования межбюджетных отношений внутри области. При формировании методики предоставления финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области был обобщен опыт финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами, а также учтены особенности становления и развития межбюджетных отношений в самой Новосибирской области. В связи с этим, в методике предоставления финансовой помощи предусмотрено создание целевых бюджетных фондов, средства которых аккумулируются в областном бюджете:

• фонд финансовой помощи, распределяемый в форме дотаций бюджетам другого уровня;

• фонд целевых расходов, распределяемый в форме субвенций и субсидий бюджетам другого уровня;

• фонд финансового стимулирования, направляемый в бюджеты городов и районов области исключительно на развитие экономики и налогового потенциала в форме субвенций за перевыполнение годовых плановых заданий по налоговым поступлениям в областной бюджет.

Средства фонда финансовой помощи распределяются по двум направлениям:

• 90 % средств формируют базовую финансовую помощь, которая, прежде всего, направлена на формирование бюджетов другого уровня. Планирование расходной части бюджетов осуществляется в соответствии с нормативами бюджетной обеспеченности и расчетами затрат методом прямого счета. Базовая финансовая помощь направлена на покрытие дефицитов местных бюджетов.

• 10 % средств формируют выравнивающую финансовую помощь, направляемую местным бюджетам тех территорий, которые имеют бюджетную обеспеченность ниже среднеобластного уровня.

Кроме того, для обеспечения максимальной полноты информации сконструированы и рассчитаны три вида показателей бюджетной обеспеченности:

• по расходам территориальных бюджетов - территориальная бюджетная обеспеченность;

• с учетом (в дополнение к расходам территориальных бюджетов) текущих и целевых расходов из областного бюджета, расходов по областным целевым программам - текущая бюджетная обеспеченность;

• с учетом (в дополнение к перечисленным в текущей бюджетной обеспеченности расходам) капитальных расходов и средств дорожного фонда из областного бюджета - общая бюджетная обеспеченность.

Показатель текущей бюджетной обеспеченности позволяет «уловить», в дополнение к величине расходов территориального бюджета, средства, поступающие на территорию непосредственно из областного бюджета в качестве расходов на содержание бюджетных учреждений областного значения (текущие материальные затраты и заработная плата работников) и по областным целевым программам. Эти расходы не отражаются в территориальных (в старой системе государственной власти) и местных бюджетах, но остаются в соответствующих территориях.

Показатель общей бюджетной обеспеченности основан на учете максимального перечня расходов из областного бюджета, в результате чего из всех примененных видов бюджетной обеспеченности именно он наиболее полно отражает фактические расходы на душу населения и позволяет точнее оценить степень дифференциации бюджетной обеспеченности по городам и районам.

Расчет данных показателей позволяет сделать следующие выводы:

1. Неравномерность распределения населения Новосибирской области по уровням обеспеченности бюджетными расходами на душу населения носит хотя и умеренный, но достаточно ясно выраженный характер.

2. Существующая сегодня практика распределения средств текущего и капитального характера из областного бюджета усиливает неравномерность распределения населения Новосибирской области по уровням обеспеченности бюджетными расходами на душу населения.

3. Предложенная методика распределения финансовой помощи местным бюджетам и ассигнований территориальным администрациям позволяет влиять на ситуацию посредством выравнивающей составляющей финансовой помощи.

Долевое распределение базовой и выравнивающей финансовой помощи позволяет понизить уровень территориальной дифференциации и произвести выравнивание территорий по показателю их бюджетной обеспеченности. Новые показатели текущей бюджетной обеспеченности, рассчитанные согласно предложенной методике распределения финансовой помощи, заметно отличаются от рассчитанных ранее. Так, если раньше отношение максимального значения показателя текущей бюджетной обеспеченности к минимальному было равно 2,24, то по новым показателям это соотношение составляет 1,8. Это свидетельствует о сокращении уровня дифференциации территорий и об эффективности распределения финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области по новой методике.

Данные показатели бюджетной обеспеченности вместе с показателями бюджетной зависимости территорий и индикаторами оценки эффективности бюджетных расходов включены в систему мониторинга состояния межбюджетных отношений, которая предложена с целью получения максимально доступной и систематизированной информации о состоянии и тенденциях межбюджетных отношений в области и обеспечения обратной связи принимаемых управленческих решений.

Таким образом, сформулированные по окончании исследования рекомендации имеют важное практическое значение и могут быть использованы в процессе реформирования бюджетно-налоговых отношений в регионе.