Бюджетный контроль региональных целевых программ как направление государственного финансового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетный контроль региональных целевых программ как направление государственного финансового контроля"

На правах рукописи МК 336.148 (043.3)

Галансков Евгений Владимирович

БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ КАК НАПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Специальность 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

1 о ;.і;гі ш

Хабаровск 2012

005017592

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права»

Научный руководитель: Солдаткин Сергей Николаевич

кандидат экономических наук, доцент

Официальные оппоненты: Леонов Сергей Николаевич

доктор экономических наук, профессор, заместитель директора по научной работе Института экономических исследований Дальневосточного отделения РАН

Строков Анатолий Иванович

кандидат экономических наук, доцент заместитель заведующего кафедрой финансов ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Ведущая организация — Дальневосточный институт — филиал

Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 18 мая 2012 г. в 14-00 на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.292.01 при ФГБОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права» по адресу: 680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, зал заседаний учёного совета (ауд. 343).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».

Автореферат разослан «18» апреля 2012 года.

Учёный секретарь диссертационного совета

О.И. Тишутина

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевой метод является определяющим методом планирования, а целевая программа - основным документом, устанавливающим комплекс мероприятий для обеспечения эффективного использования бюджетных средств.

Президентом и Правительством России ставится задача в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета, осуществить переход к утверждению «программного» бюджета и реформированию государственного финансового контроля (далее - ГФК).

В процессе государственного управления (в том числе в сфере финансов) осуществляется функция контроля, определяющего степень достижения целей и позволяющего переходить к новому циклу управления - корректировке имеющихся целей или постановке новых, что применительно к целевым программам повышает эффективность последних.

Однако в настоящее время ГФК редко используется как инструмент повышения эффективности региональных целевых программ. Вместе с тем, программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не просто следить за развитием ситуации, но и оказывать влияние на её последствия,- в том числе, посредством проведения ГФК.

Таким образом, обозначенные выше, поставленные Президентом и Правительством РФ задачи не выполнимы без совершенствования и развития бюджетного контроля и внедрения особых методов его осуществления, позволяющих повышать эффективность региональных целевых программ и влиять на уровень бюджетных рисков, что и определило актуальность исследования.

Степень разработанности проблемы. Изучением вопросов теории и методологии финансового контроля, проблем организации и осуществления ГФК, проблем формирования эффективного ГФК занимались такие отечест-

венные учёные-экономисты как С.А. Агапцов, В.В. Бурцев, Ю.М. Воронин, Ю.А. Данилевский, В.А. Двуреченских, Н.П. Ефимова, В.А. Жуков, P.E. Мешалкина, С.Н. Рябухин, В.Г. Пансков, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, А. Н. Саунин, С.В. Степашин, Н.С. Столяров, Н.И. Химичева, Н.В. Фадейкина, Е.А. Чегринец, С.М. Шахрай, В. И. Шлейников, С.О. Шохин и другие.

При этом, как правило, исследуются вопросы содержания, видов и форм финансового контроля, механизма его функционирования, а также рассматриваются проблемы формирования единой системы ГФК в России.

Анализ указанных исследований показывает, что многие вопросы теории и практики ГФК недостаточно разработаны и остаются дискуссионными. Это касается, прежде всего, понимания сущности ГФК, его классификации, методики осуществления и др.

Практической необходимостью в выработке новых, нетрадиционных подходов к ГФК в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, его совершенствовании при программно-целевом планировании бюджета обусловлен выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и последовательность научного исследования.

Цель настоящей работы состоит в обосновании теоретических положений и разработке организационно-методических рекомендаций по эффективному бюджетному контролю региональных целевых программ.

В соответствии с поставленной целью определены основные задачи исследования:

— провести анализ теоретических положений ГФК и установить его основные виды, принципы, функции;

— уточнить социально-экономическое содержание бюджетного контроля и его специфику как функции управления;

— обосновать возможность, необходимость и особенности рассмотрения региональной целевой программы как объекта бюджетного контроля;

- выявить место контрольно-счётных органов субъектов РФ в системе органов ГФК и их роль в осуществлении бюджетного контроля региональных целевых программ;

- провести системный анализ состояния и проблем бюджетного контроля региональных целевых программ на современном этапе (на примере Еврейской автономной области) с целью выявления основных противоречий современного состояния бюджетного контроля, тормозящих его развитие;

- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию и развитию бюджетного контроля региональных целевых программ;

- предложить подходы к контролю эффективности региональных целевых программ.

Область исследования соответствует паспорту номенклатуры специальностей научных работников 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» п. 2.22. «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».

Объектом исследования является государственный финансовый контроль.

В качестве предмета исследования определён бюджетный контроль региональных целевых программ.

Теоретической и методологической основой работы являются труды отечественных и зарубежных учёных и практиков по теории и методологии контроля и аудита, управлению и другим экономическим наукам.

В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе работы применялись общенаучные методы познания, использовались методы эмпирического исследования, а также экономико-математические методы и модели, специальные методы финансового контроля и др.

Информационно-эмпирическая база исследования. Эмпирическую основу исследования составили данные контрольно-счётных органов субъектов России; материалы, подготовленные Счётной палатой РФ, Ассоциацией контрольно-счётных органов России, Министерством финансов РФ. Определённый объём информационного материала обобщён по результатам проверок, проведённых контрольно-счётной палатой Еврейской автономной области (далее -КСП ЕАО), в том числе лично автором.

Информационной базой исследования послужили законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы ГФК в РФ, методические и справочные материалы, информация, опубликованная в специальных и периодических изданиях, материалы научных конференций, материалы, размещённые в сети Интернет.

Наиболее значимые научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

— основываясь на научных представлениях о системе финансового контроля и с учётом места, занимаемого в ней государственным финансовым контролем, выделены его основные виды, принципы, функции, объекты;

- на основе анализа нормативного, методического обеспечения бюджетного контроля и практики его организации на базе Контрольно-счётной палаты Еврейской автономной области, систематизированы причины и основные виды финансовых нарушений и недостатков в ходе их подготовки, утверждения, актуализации и реализации, что позволило выявить проблемы бюджетного контроля региональных целевых программ, в том числе отсутствие предварительного контроля (экспертиза проектов программ) и контроля эффективности, и меры по устранению наиболее существенных из них;

-на современном этапе государственного управления финансами в качестве приоритетного направления ГФК определён предварительный бюджетный контроль региональных целевых программ и предложены

б

механизмы повышения его эффективности и действенности, в том числе схема процесса реализации материалов экспертиз и иных контрольных мероприятий, которая может быть встроена в региональный бюджетный процесс;

- в целях совершенствования методического обеспечения контроля эффективности региональных целевых программ предложены способы контроля в зависимости от функциональной ориентации программ, в том числе с использованием методик оценки эффективности инвестиционных проектов, методик, включающих расчёт эксплуатационных расходов будущих периодов, а также методик оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом, которые в настоящее время практически не находят своего приложения применительно к региональным целевым программам.

Научная новизна полученных и представленных к защите результатов состоит в следующем:

- следуя концепту понятия «финансы», предполагающему, что в основе финансовой системы любого уровня лежат не государственные или иные виды финансов, а личные финансы индивидов, система организации финансового контроля дополнена элементами: личный финансовый контроль и финансовый контроль домашних хозяйств;

-в результате проведённого анализа функций ГФК их состав дополнен функцией противодействия коррупции (антикоррупционной функцией) как особого вида проявления сущности ГФК;

- в развитие теоретических положений расширен состав классификации региональных целевых программ по признаку функциональной ориентации следующими видами: программы обеспечения бюджетной эффективности и антикоррупционные программы;

- с целью решения проблемы, связанной с контролем и оценкой эффективности целевых программ и обусловленной в том числе разрывом между законодательно закреплённым в РФ толкованием эффективности использования

бюджетных средств и общепризнанными понятийными стандартами внешнего ГФК в экономически развитых странах, введены понятия релевантности, результативности и рациональности применительно к целевым программам, на основе которых в формализованном виде дано определение эффективности целевой программы, что представляет собой современный подход к рассмотрению эффективности целевой программы и обеспечивает корреляцию с зарубежным опытом в области аудита эффективности.

Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что положения, теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции государственного финансового контроля в современных условиях, Федерального закона о государственном финансовом контроле в РФ, региональных законов о бюджетном процессе и о контрольно-счётном органе субъекта РФ, а также выборе основных направлений совершенствования ГФК на региональном уровне.

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные положения и рекомендации направлены на организацию, совершенствование методологии и повышение эффективности ГФК. В исследовании содержатся практические рекомендации, направленные на формирование действенного бюджетного контроля региональных целевых программ, что позволит повысить качество управленческих решений в отношении программ и, в конечном итоге, эффективность использования бюджетных средств.

Материалы диссертации могут быть использованы в практике финансово-контрольных органов, в процессе повышения квалификации государственных служащих, непосредственно осуществляющих контрольно-финансовую деятельность, в учебном процессе по курсу «Государственный финансовый контроль», при подготовке учебников и учебных пособий.

Апробация и практическая реализация результатов исследования. Ряд предложений и рекомендаций уже применяется в практической деятельности

институтов ГФК ЕАО. Отдельные положения диссертации были использованы автором при проведении контрольных мероприятий в отношении региональных целевых программ в ЕАО, результаты которых одобрены на Коллегиях КСП ЕАО. По результатам исследования и с их учётом при участии автора разработан проект Классификатора нарушений и недостатков, допускаемых участниками бюджетного процесса, включающий раздел относительно региональных целевых программ, по представлениям по результатам контрольных мероприятий вносились изменения и дополнения в законы и иные нормативные правовые акты ЕАО. Результаты исследования использованы при разработке автором в контрольно-бюджетной палате Законодательной Думы Хабаровского края методических стандартов по проведению контрольных мероприятий.

Отдельные результаты, полученные в процессе исследования, включены в Сборник рефератов участников конкурса Ассоциации контрольно-счётных органов РФ на звание «Лучший финансовый контролёр России» 2008 г., отражены в докладах автора на научно-практической конференции «Федеральное казначейство в условиях реформирования бюджетного процесса» и на Всероссийском конкурсе Ассоциации контрольно-счётных органов РФ на звание «Лучший финансовый контролёр России» 2008 г., по результатам которого реферат автора получил диплом третьей степени.

Публикации. По результатам исследования опубликовано 12 работ общим объёмом 4,6 п.л., из них лично автором — 4,35 п.л., в том числе в изданиях по Перечню ВАК России - 4 работы.

Структура и объём диссертации. Работа состоит из введения, четырёх разделов, заключения, списка использованных источников из 153 наименований и 15 приложений. Основное содержание работы изложено на 193 страницах.

Содержание

Введение

1 Теоретические основы государственного финансового контроля

1.1 Государственный финансовый контроль в системе финансового контроля, его принципы и функции

1.2 Организация системы государственного финансового контроля

2 Региональные целевые программы как объект государственного финансового контроля

2.1 Научные подходы к разработке и реализации региональных целевых программ в контексте контроля процесса управления региональными финансами

2.2 Анализ нормативного и методического обеспечения контроля и оценки эффективности региональных целевых программ

3 Бюджетный контроль региональных целевых программ как направление государственного финансового контроля (на примере Еврейской автономной области)

3.1 Процесс формирования, рассмотрения, утверждения и реализации региональных целевых программ

3.2 Опыт бюджетного контроля региональных целевых программ

3.3 Проблемы бюджетного контроля региональных целевых программ и их характеристика

4 Совершенствование бюджетного контроля региональных целевых программ

4.1 Направления совершенствования бюджетного контроля региональных целевых программ

4.2 Совершенствование методического обеспечения бюджетного контроля эффективности региональных целевых программ

Заключение

Список использованных источников

Приложения

2. КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, раскрыта новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы основные научные и методические результаты исследования.

В первом разделе рассмотрены основные подходы к определению понятия «государственный финансовый контроль», «бюджетный контроль»,

выявлены основные принципы и функции ГФК, рассмотрена взаимосвязь ГФК и бюджетных рисков. Исследована организация системы органов ГФК, в том числе бюджетного, и представлена система принципов концепции единой системы ГФК.

Во втором разделе проведён анализ региональной целевой программы как объекта бюджетного контроля с рассмотрением регионального аспекта её формирования, рассмотрения, утверждения и реализации. Представлен анализ нормативно-методического обеспечения контроля и оценки эффективности региональных целевых программ, выявлены основные его недостатки.

В третьем разделе рассмотрена практика бюджетного контроля региональных целевых программ на примере деятельности Контрольно-счётной палаты Еврейской автономной области, выявлены основные проблемы, а также причины и основные виды финансовых нарушений и недостатков при подготовке, утверждении, актуализации, реализации региональных целевых программ.

В четвёртом разделе дано видение автора основных путей совершенствования и развития ГФК региональных целевых программ. Обоснована необходимость решения проблемы, связанной с контролем и оценкой эффективности целевых программ. Предложены направления совершенствования методического обеспечения контроля эффективности региональных целевых программ, а также способы контроля эффективности в зависимости от функциональной ориентации программ.

В заключении представлены основные выводы и результаты диссертационного исследования.

3. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Основываясь на научных представлениях о системе финансового контроля и с учётом места, занимаемого в ней государственным финансовым контролем, выделены его основные виды, принципы, функции, объекты.

Исходя из современной трактовки дефиниции финансов1, составляющие системы финансового контроля расширены такими элементами как личный финансовый контроль и финансовый контроль домашних хозяйств. Подчеркнём, по причине особого места личных финансов в финансовой системе любого государства считаем неверным объединение этих двух видов в один вид, поименованный, например, как частно-семейный финансовый контроль. Субъектом личного финансового контроля является сам индивид. Субъектами финансового контроля домашних хозяйств, могут быть, как сами его участники, на основе взаимной договоренности, так и внешние агенты, привлекаемые на гражданско-правовой основе (различные финансовые менеджеры, аналитики и др.).

На рисунке 1 представлена схема, определяющая систему финансового контроля, составленная автором. Принимая во внимание научную дискуссию об её организации, автор сформулировал основные принципы создания единой системы финансового контроля в РФ, а именно, централизации, федерализма, разграничения компетенции и сфер ответственности, сбалансированности, взаимодействия с органами аудиторского контроля, плановости и системности организации, подотчётности, научности.

В результате анализа и обобщения существующих научных представлений о ГФК автор уточнил его роль в системе финансового контроля. По мнению автора, государственный финансовый контроль - это реализующая финансовую политику функция государственного управления, основной целью кото-

1 Останин В. А., Рожков Ю. В., Глухов В. В. Концепт понятия «финансы» : проблемы метода познания // Финансы и кредит. 2011. № 22 (454). С. 64-69.

рой является обеспечение функционирования управляемой системы в соответствии с установленными государством нормами в соответствующей области финансов. При этом бюджетный контроль в работе рассмотрен как направление государственного финансового контроля обеспечения функционирования бюджетной системы в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Рисунок 1 — Система финансового контроля в национальной экономике В результате анализа содержания принципов ГФК, предлагаемых учёными, мы пришли к выводу о необходимости выделения принципа своевременности контроля в противовес принципу непрерывности и принципу плановости, упоминаемым некоторыми авторами. Мы исходили из того, что если в плановом порядке охватить контролем всё и вся (объекты, направления, этапы и т.д.), то в силу ограниченности ресурсов при определённых условиях будет нарушаться другой принцип - экономичности.

В результате анализа функций ГФК нами установлено, что чаще всего в экономической литературе выделяются следующие функции ГФК: выявления отклонения; анализа причин отклонения; коррекции деятельности объекта кон-

троля; превенции и правоохраны. Считаем, что все они взаимосвязаны, но не всегда проявляются в «чистом» виде и существует их «симбиоз». Примером симбиоза является антикоррупционная функция, которая наиболее ярко проявляется в административном и государственном финансовом контроле, включая бюджетный контроль, и которую автор предлагает рассматривать как отдельную функцию ГФК.

Как показано в работе, субъективная сторона коррупционных действий (получение имущественной выгоды), может быть представлена в виде двух потоков, действующих в противоположных направлениях по принципу «ты - мне, я - тебе». Один поток (бюджетный) сопровождает коррупционные отношения и предстаёт как «плата» чиновника за предоставленную ему имущественную выгоду, что для государственного бюджета проявляется как ущерб прямой (нецелевые, неправомерные расходы и т.д.) или косвенный (непоступление дополнительных доходов в бюджет, неэффективные расходы и т.п.). Другой поток (коррупционный) непосредственно обусловлен бюджетными отношениями. Например, при наличии в государственном управлении финансами условия коррупциогенного характера размер межбюджетных трансфертов, распределяемых чиновником в бюджеты нижестоящего уровня, может зависеть от определённого «вознаграждения».

В ходе исследования выявлено, что рискообразующие факторы, формирующие бюджетные риски, обычно разделяются на внешние (макроэкономические, демографические и т.д.) и внутренние, которые некоторые авторы обозначают как риски бюджетного процесса. Установлено, что на снижение рисков бюджетного процесса может повлиять внешний ГФК (бюджетный контроль). Под ним в работе понимается контроль над деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и собственностью, осуществляемый независимыми от неё органами, которые формируются представительной (законодательной) ветвью власти, в том числе субъекта РФ (счёт-

ные палаты, контрольно-счётные палаты). Как пример влияния ГФК на бюджетные риски рассмотрен внутренний контроль в Федеральном казначействе.

В результате исследования существующих подходов к определению объекта ГФК региональная целевая программа рассмотрена и исследована в данном качестве как система со всеми входящими в неё элементами и процессами, а не с точки зрения расходования средств на выполнение программных мероприятий, процесса её исполнения и т.п. В ней мероприятия, направленные на решение наиболее эффективным путём экономических проблем и увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, устанавливают экономические отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения ВВП (в масштабах государства), а на региональном уровне — ВРП. В развитие теоретических положений расширен состав классификации региональных целевых программ по признаку функциональной ориентации следующими видами: программы обеспечения бюджетной эффективности и антикоррупционные программы.

2. На основе аналнза нормативного, методического обеспечения бюджетного контроля и практики его организации на базе Контрольно-счётной палаты Еврейской автономной области, систематизированы причины и основные виды финансовых нарушений и недостатков в ходе их подготовки, утверждения, актуализации и реализации, что позволило выявить проблемы бюджетного контроля региональных целевых программ, в том числе отсутствие предварительного контроля (экспертиза проектов программ) н контроля эффективности, и меры по устранению наиболее существенных из них.

Автор провёл анализ нормативного, методического обеспечения бюджетного контроля. В разрезе типовых структурных составляющих программы проверки (цель, предмет, вопросы) изучил опыт бюджетного контроля региональных целевых программ Еврейской автономной области: «Село», «Восстановление лесов ЕАО» и «Воспроизводство лесов ЕАО», «Пожарная безопас-

ность ЕАО», «Повышение плодородия почв в ЕАО», «Жилище», «Улучшение демографической ситуации в ЕАО», «Развитие малого и среднего предпринимательства» и др.

С применением классификатора нарушений и недостатков, допускаемых участниками бюджетного процесса в ЕАО, который был разработан с участием автора на основе другого классификатора, того, что был предложен Ассоциацией контрольно-счётных органов РФ, проведена систематизация нарушений и недостатков при подготовке, утверждении и актуализации региональных целевых программ. Среди них оказались: неопределенность ожидаемых результатов реализации целевых программ; не проведение актуализации целевой программы; не проведение текущего мониторинга, оценки эффективности целевой программы; не принятие мер по результатам оценки эффективности реализации целевой программы; невнесение предложений по изменению или досрочному прекращению программ; финансирование в рамках программы мероприятий иных программ или дублирование иных расходов бюджета и др. Как показало исследование, все они приводят к избыточным и безрезультатным расходам бюджетных средств, длительному неиспользованию бюджетных средств, которые автор оценил как возможный ущерб для бюджета в результате выявленных нарушений и недостатков.

Обобщая полученные результаты, автор установил основные проблемы бюджетного контроля региональных целевых программ на современном этапе. Так, отсутствие определённого сдвига от последующего контроля в сторону предварительного контроля не позволяет «отсеивать» на пути к утверждению и исполнению так называемые «программы», которые фактически являются планами мероприятий администрации, а также исключить из программ неконтролируемые и необеспеченные ресурсами мероприятия. В рамках контроля не проводится количественная оценка эффективности региональных целевых программ (там, где это возможно), в том числе, отдельных

мероприятий программы. Бюджетный контроль региональных целевых программ не решает практическую задачу повышения их эффективности. Важнейший вопрос — оценка эффективности региональных целевых программ — проработан недостаточно. Редко в практике ГФК на уровне субъекта РФ применяется аудит эффективности.

С целью исключения в государственном управлении финансами условий коррупциогенного характера представлены направления совершенствования института ответственности за нарушение бюджетного законодательства (таблица 1). И это лишь одна из разработанных автором мер по устранению названных выше проблем.

Таблица 1 - Направления совершенствования института ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Направление 1. Общие нормы, определяющие ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Основные положения должны содержать:

—понятие «бюджетное правонарушение»;

—выделение отдельных составов бюджетных правонарушений в разрезе их видов, в том числе нецелевое, неправомерное, неэффективное использование бюджетных средств, безрезультатные расходы (затраты) государственных (муниципальных) средств, непроизводительные расходы бюджетных средств и др. и ответственность за них; — отнесение к компетенции Счётной палаты РФ как высшего органа ГФК утверждения стандартов квалификации финансовых нарушений, классификатора нарушений и недостатков.

Направление 2. Специальные нормы, определяющие ответственность за нарушения, связанные с разработкой, утверждением, реализацией и контролем целевых программ

Основные положения должны содержать отдельную ответственность за невыполнение обязательств участников региональных целевых программ, в том числе частного бизнеса, участвующего в реализации программы.

В работе также определены и другие меры, например, применение различных видов экспертно-аналитической и контрольно-ревизионной деятельности; усиление акцента на контроле эффективности региональных целевых программ с предложением методического обеспечения данного контроля; императивность создания и особая организация органов внутреннего бюджетного контро-

ля; меры по повышению независимости органов бюджетного контроля; необходимость контроля оптимальности организационной структуры управления и реализации программы и др.

3. На современном этапе государственного управления финансами в качестве приоритетного направления ГФК определён предварительный бюджетный контроль региональных целевых программ и предложены механизмы повышения его эффективности и действенности, в том числе схема процесса реализации материалов экспертиз и иных контрольных мероприятий, которая может быть встроена в региональный бюджетный процесс.

Как известно, согласно пункту 1 ст. 157 БК РФ необходимо обеспечить проведение органами внешнего государственного контроля на уровне субъекта РФ экспертизы проектов региональных целевых программ. Проведение внешней экспертизы имеет смысл, если установлены процедуры реализации всех функций ГФК, включая превенцию. Превенция осуществляется в основном в ходе проведения, так называемого, предварительного контроля (формирование бюджета, целевых программ и т. п.).

Как следует из рисунка 2, автор не предлагает иерархическую структуру, на вершине которой должен находиться предварительный контроль. Подчеркнём, контроль на каждой стадии бюджетного процесса - предварительный, текущий и последующий - должен быть действенным и эффективным. Вместе с тем, качественно проводимый контроль именно на предварительном этапе позволяет государству избежать возможных издержек и ущерба, и в этом смысле, является наиболее действенным.

Схема взаимодействия ветвей власти субъекта РФ с региональным контрольно-счётным органом предполагает реализацию принципа независимости органа внешнего ГФК. В связи с этим в разрезе должности, ветви государственной власти и способа назначения на должность автор обосновал состав коллегии Контрольно-счётной палаты ЕАО.

С целью повышения эффективности, действенности бюджетного контро-

ля предложены механизмы повышения его эффективности и действенности. В качестве информационной базы контроля региональных целевых программ предложено использовать: паспорта программ; систематизированную информацию о содержании программ; материалы контрольных мероприятий и аналитических материалов о плановых и фактических результатах.

Л], П2,.. Дп - проекты региональной целевой программы, разрабатываемые высшим исполнительным органом субъекта РФ;

ЗКЛ1, ЗКЛ2, ЗКЛ„ - заключения контрольно-счетного органа субъекта РФ по результатам экспертизы проекта региональной целевой программы;

НПА/, НПАг, НПА„ - нормативные правовые акты (постановления) законодательного (представительного) органа субъекта РФ по результатам рассмотрения экспертизы.

Рисунок 2 - Схема процесса реализации экспертизы региональных целевых

4. В целях совершенствования методического обеспечения контроля эффективности региональных целевых программ предложены способы контроля в зависимости от функциональной ориентации программ, в том числе с использованием методик оценки эффективности инвестиционных проектов; методик, включающих расчёт эксплуатационных расходов будущих периодов, а также методик оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом, которые в настоящее время практически не находят своего приложения применительно к региональным целевым программам.

Методические подходы к контролю и оценке эффективности региональ-

программ

ных целевых программ должны строиться на методологии БОР. Содержание принципа эффективности в формулировке БК РФ лишь частично отвечает тому смыслу и элементам, который Счётная палата РФ закладывает в понятие эффективности использования государственных средств при проведении аудита эффективности и контрольно-счётные органы субъектов Федерации в соответствии с современными международными стандартами.

В исследовании эффективность целевой программы определена в общем виде вне зависимости от вида ГФК (предварительный, текущий, последующий) и от стадии жизненного цикла программы. Для этого использованы следующие компоненты в функциональной структуре деятельности «потребность - цель -задачи — средства - результат», что допустимо, если рассматривать разработку, формирование и исполнение целевых программ как процесс. Эффективность программы автор формально представил посредством трёх Р (ЗР):

df

Эцп <-»Релевантностъ л Результативность л Рациональность.

Релевантность (relevance) — степень, в которой цели программы или проекта остаются действительными и адекватными тому, как было изначально спланировано, и тем изменениям, которые были затем внесены вследствие изменяющихся обстоятельств в рамках непосредственного контекста этой программы или проекта и влияния на него внешних факторов. Результативность (effectiveness) -степень достижения запланированных конечных целей, т.е. соотношение между фактическими и запланированными результатами. Рациональность показывает, как наилучшим образом использовать имеющиеся ресурсы, средства и достичь целей, получить желаемый результат, это есть эффективность (efficiency), которая характеризует рациональное использование ресурсов. Сказанное выше вполне соотносится с терминами в сфере аудита эффективности.

Автор предлагает считать, что программа эффективна в разрезе каждой

составляющей (целевой, результатной, затратной), если абсолютные значения этих составляющих выше соответствующих предельных значений названных показателей. Самое сложное - установить эти предельные значения и методики расчёта абсолютных значений составляющих эффективности. В данном процессе необходимо использовать различные методы, в том числе бенчмаркинг.

Доказано, что методика оценки эффективности инвестиционных проектов приемлема к оценке эффективности использования средств, вложенных в реализацию целевых программ, с той лишь разницей, что в целевых программах часто целью ставится достижение не коммерческого, а социального эффекта. Таким образом, при оценке эффективности региональных целевых программ могут быть применены методы оценки эффективности инвестиционных проектов, связанных с бюджетными инвестициями в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, которые императивно включаются в региональные целевые программы в соответствии со статьей 79 БК РФ, а также с входящими в состав программы бюджетными инвестициями в иных формах.

По мнению автора, рассматривать социальные инвестиционные проекты, а фактически социальные программы с точки зрения их рентабельности возможно и необходимо, другой вопрос, что не всегда позитивное соотношение затрат и полученных выгод является единственным критерием для принятия решения о целесообразности тех или иных инвестиций.

В целях совершенствования методического обеспечения контроля эффективности региональных целевых программ предложены способы контроля в зависимости от функциональной ориентации программ, в том числе с использованием методик оценки эффективности инвестиционных проектов, методик, включающих расчёт эксплуатационных расходов будущих периодов, а также методик оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом.

Проведён анализ нормативного правового закрепления направлений повышения эффективности бюджетных расходов, а также противодействия коррупции в различных субъектах РФ. На основании указанного анализа в развитие теоретических положений предложено расширить состав существующих в современных условиях классификаций региональных целевых программ по признаку функциональной ориентации следующими видами: программы обеспечения бюджетной эффективности и антикоррупционные программы.

Различные варианты оценки эффективности в процессе контроля программ в различной степени приемлемы к различным программам исходя из их функциональной ориентации (таблица 2).

Таблица 2 - Группировка региональных целевых программ исходя из функциональной ориентации в привязке к вариантам оценки эффективности

Варианты оценки эффективности Функциональная ориентация программы

С использованием методик оценки эффективности инвестиционных проектов инвестиционные, научно-технические, производственно-технические, организационно-хозяйственные

С применением методик, включающих расчёт эксплуатационных расходов будущих периодов инвестиционные, социально-экономические, экологические, инновационно-ориентированные

Посредством методик оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом социально-экономические, инвестиционные, антикоррупционные программы, а также программы, связанные с обеспечением бюджетной эффективности

Список опубликованных работ по теме исследования

А. По Перечню, рекомендованному ВАК РФ:

1. Региональные целевые программы: основные проблемы государственного финансового контроля в современных условиях и пути совершенствования // Вестник ТОГУ. 2009. № 2. С. 169-176. 0,6 п.л. (автором - 0,35 пл.).

2. Региональные целевые программы: от государственного финансового контроля к государственному аудиту // Власть и управление на Востоке России. 2009. №2. С. 12-19.0,5 п.л.

3. Эффективность региональной целевой программы: роль внешнего государственного финансового контроля // Вестник АКСОР. 2009. №4. С. 184-188. 0,6 п.л.

4. Программно-целевое планирование в регионе: роль внешнего государственного финансового контроля // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2010. № 2. С. 62-65. 0,4 п.л.

Б. Прочие научные публикации:

5. Государственный финансовый контроль региональных целевых программ // Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века : сб. науч. статей. Хабаровск : РИД ХГАЭП, 2004. 0,25 п.л.

6. Региональная целевая программа как объект государственного финансового контроля //Региональные проблемы. 2009. № 11. С. 94-97. 0,2 п.л.

7. Государственный финансовый контроль как функция государственного управления, обеспечивающая реализацию финансовой политики государства // Вестник Дальневосточной государственной социально-гуманитарной академии. 2009. № 1. С. 130-145. 0,35 п.л.

8. Региональная целевая программа как объект государственного финансового контроля в свете концепции бюджетного управления, ориентированного на результат // Федеральное казначейство в условиях реформирования бюджетного процесса : сб. материалов научно-практической конференции. Хабаровск: РИД ХГАЭП, 2009. С. 12-18. 0,25 п.л.

9. Программно-целевой метод в экономике как один из современных методов финансового менеджмента (формирование и реализация целевых программ на уровне региона) // Вестник Дальневосточной государственной социально-гуманитарной академии. 2009. № 1. С. 146-157. 0,4 п.л.

10. Некоторые аспекты совершенствования государственного финансового контроля региональных целевых программ // Региональные проблемы. 2009. № 12. С. 99-102. 0,3 п.л.

11. Роль органов внешнего государственного финансового контроля в программно-целевом планировании в регионе // Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века : сб. науч. статей. Вып. 4. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2010. С. 47-51. 0,5 п.л.

12. Проблемы независимости контрольно-счётных органов РФ // Теория и практика финансово-кредитных отношений в России: идеи молодых учёных-финансистов : сб. науч. Работ студентов, магистрантов, аспирантов. Вып. 4. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2011. С. 6-11. 0,25 п.л.

ГАЛАНСКОВ Евгений Владимирович

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ КАК НАПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Подписано к печати 13.04.2012. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. пл. 1,44 Уч.-изд. л. 1.0 Тираж 100 экз. Заказ 266. 680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, ХГАЭП, РИЦ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Галансков, Евгений Владимирович

ВВЕДЕНИЕ

1 Теоретические основы государственного финансового контроля.

1.1 Государственный финансовый контроль в системе финансового контроля, его принципы и функции.,.

1.2 Организация системы государственного финансового контроля

2 Региональные целевые программы как объект государственного финансового контроля

2.1 Научные подходы к разработке и реализации региональных целевых программ в контексте контроля процесса управления региональными финансами . ^

2.2 Анализ нормативного и методического обеспечения контроля и оценки эффективности региональных целевых программ. ^

3 Бюджетный контроль региональных целевых программ как направление государственного финансового контроля (на примере Еврейской автономной области)

3.1 Процесс формирования, рассмотрения, утверждения и реализации региональных целевых программ.,

3.2 Опыт бюджетного контроля региональных целевых программ

3.3 Проблемы бюджетного контроля региональных целевых программ и их характеристика.

4 Совершенствование бюджетного контроля региональных целевых программ.

4.1 Направления совершенствования бюджетного контроля региональных целевых программ.

4.2 Совершенствование методического обеспечения бюджетного контроля эффективности региональных целевых программ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетный контроль региональных целевых программ как направление государственного финансового контроля"

Актуальность темы исследования

В современных условиях бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевой метод является определяющим методом планирования, а целевая программа - основным документом, определяющим комплекс мероприятий для обеспечения эффективного использования бюджетных средств. Анализ практики доказывает эффективность использования целевых программ для эффективного управления региональными социально-экономическими процессами.

Президентом России, в том числе в последних Бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ не раз отмечалась необходимость расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ. Следует отметить, что указанная информация формируется и предоставляется законодательным органам (и в конечном итоге общественности и гражданам), в том числе в процессе осуществления внешнего государственного финансового контроля (далее также - ГФК), осуществляемого создаваемыми в соответствии со статьями 153 и 265 Бюджетного кодекса (далее - БК) РФ [2] контрольными органами (Счётная палата РФ, контрольно-счётные органы субъектов РФ).

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2011-2012 годах» отмечается, что «целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы. Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов» [26].

Программа повышения эффективности бюджетных расходов, утверждён3 ная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р, разработана в соответствии с вышеназванным Бюджетным посланием. Согласно указанной Программе в 2011-2012 годах предлагается принять решения в том числе по переходу к утверждению «программного» бюджета и реформированию государственного (муниципального) финансового контроля [43].

В процессе государственного управления (в том числе в сфере финансов) осуществляется функция контроля, определяющего степень достижения целей и позволяющего переходить к новому циклу управления - корректировке имеющихся целей или постановке новых, что применительно к целевым программам повышает эффективность последних.

В настоящее время государственный финансовый контроль редко используется как инструмент повышения эффективности региональных целевых программ. Вместе с тем, программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не просто следить за развитием ситуации, но и оказывать влияние на её последствия, в том числе, посредством проведения государственного финансового контроля.

Практика показывает, что на текущий момент государственный финансовый контроль целевых программ на уровне субъекта РФ в большинстве своём осуществляется как последующий контроль расходов на исполнение (реализацию) программ и сводится к контролю целевого использования бюджетных средств, а также полноты и своевременности финансирования мероприятий программ в соответствии с механизмом их реализации. Предварительному контролю внимания практически не уделяется, в результате чего значительно снижается эффективность государственного финансового контроля, так как не реализуется его превентивная функция.

Кроме того, по мнению автора, последними преобразованиями БК РФ роль законодательных органов в разработке, формировании и корректировке региональных целевых программ ослаблена. В частности, юрисдикции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ подлежит утвер4 ждение долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счёт средств бюджета субъекта РФ, установление порядка определения сроков реализации, порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации, порядка проведения и критерии оценки эффективности реализации указанных программ.

Таким образом, единственным независимым оператором, осуществляющим информирование законодательной ветви власти (и, опосредованно, общества) о состоянии разработанности, реализации, эффективности РЦП, остаётся контрольно-счётный орган субъекта РФ.

Анализ практики принятия решений о разработке, формировании, реализации региональных долгосрочных целевых программ и осуществления оценки эффективности их реализации, проведенный нами, показал, что эти решения, хотя и базируются на требованиях статьи 179 БК РФ, но выполняются в некоторых субъектах федерации лишь формально.

В сложившейся ситуации огромное значение принимает внешний государственный финансовый контроль региональных целевых программ, в том числе деятельность органов внешнего государственного контроля по проведению осуществляемой ими в соответствии с частью 1 статьи 157 БК РФ экспертизы проектов целевых программ, которая либо не проводится либо проводится формально, так как отсутствуют методики её проведения.

Таким образом, обозначенные выше, поставленные Президентом РФ задачи не выполнимы без совершенствования и развития бюджетного контроля региональных целевых программ и внедрения особых методов его осуществления, что и определило актуальность исследования.

Состояние изученности и разработанности темы исследования

Изучением проблем организации и осуществления контроля, вопросов теории и методологии финансового контроля, деятельности органов государственного финансового контроля, проблем формирования эффективного государственного финансового контроля занимались такие отечественные учёные-экономисты, внесшие вклад в разработку теории и практики финансового контроля, как СЛ. Агапцов, В.В. Бурцев, Ю.М. Воронин, Ю.А. Данилевский, В.А. Двуреченских, Н.П. Ефимова, В.А. Жуков, P.E. Мешалкина, С.Н. Рябухин, В.Г. Пансков, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, А. Н. Саунин, C.B. Степашин, Н.С. Столяров, Н.И. Химичева, Н.В. Фадейкина, Е.А. Чегринец, С. М. Шахрай, В. И. Шлейников, С.О. Шохин, и другие.

При этом, как правило, исследуются вопросы содержания, видов и форм финансового контроля, механизма его функционирования, а также рассматриваются проблемы формирования единой системы государственного финансового контроля в России.

Вопросам финансового контроля посвящены труды таких зарубежных ученых как Р. Адамса, Ф.Л. Дефлиса, Б. Левалуа, Э. Майера, Д. Ретрей, Д.К. Робертсона, А.Х. Тейлора, П. Фридмана, Д.К. Шима.

Анализ указанных исследований показывает, что многие вопросы теории и практики государственного финансового контроля недостаточно разработаны и остаются дискуссионными. Это касается, прежде всего, понимания сущности государственного финансового контроля, его классификации, методики осуществления и др.

Практической необходимостью в выработке новых, нетрадиционных подходов к государственному финансовому контролю в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, его совершенствовании при программно-целевом планировании бюджета обусловлен выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и последовательность научного исследования.

Область исследования соответствует паспорту номенклатуры специальностей научных работников 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» п. 2.22. «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических положений и разработке организационно-методических рекомендаций по эффективному бюджетному контролю региональных целевых программ.

В соответствии с поставленной целью определены основные задачи исследования:

- провести анализ теоретический положений государственного финансового контроля и установить его основные виды, принципы, функции;

-уточнить социально-экономическое содержание бюджетного контроля и его специфику как функции управления;

- обосновать возможность, необходимость и особенности рассмотрения региональной целевой программы как объекта бюджетного контроля;

- выявить место контрольно-счётных органов субъектов РФ в системе органов государственного финансового контроля и их роль в осуществлении бюджетного контроля региональных целевых программ;

- провести системный анализ состояния и проблем бюджетного контроля региональных целевых программ на современном этапе (на примере Еврейской автономной области) с целью выявления основных противоречий современного состояния бюджетного контроля, тормозящих его развитие;

- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию и развитию бюджетного контроля региональных целевых программ;

-предложить подходы к контролю эффективности региональных целевых программ.

Объект исследования - государственный финансовый контроль.

Предмет исследования - бюджетный контроль региональных целевых программ.

Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных учёных и практиков, в том числе перечис7 ленных выше, по теории и методологии контроля и аудита, управлению и другим экономическим наукам. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы и методики государственного финансового контроля, применимые при контроле региональных целевых программ. В работе получили отражение дискуссионные проблемы государственного финансового контроля.

В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе работы применялись общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, моделирования и абстрагирования, формализации, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнения, обобщения, систематизации, системного подхода, использовались методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение и эксперимент), а также экономико-математические методы и модели, специальные методы финансового контроля и др.

Информационно-эмпирическая база исследования

Эмпирическую основу исследования составили данные контрольно-счётных органов субъектов России, материалы, подготовленные Счётной палатой РФ, Ассоциацией контрольно-счётных органов России, Министерством финансов РФ. Определённый объём информационного материала обобщён по результатам проверок, проведённых Контрольно-счётной палатой Еврейской автономной области, в том числе лично автором.

Информационной базой исследования послужили законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственного финансового контроля в РФ, методические и справочные материалы, информация, опубликованная в специальных и периодических изданиях, материалы научных конференций, материалы, размещённые в сети Интернет.

Наиболее значимые научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

-основываясь на научных представлениях о системе финансового контроля и с учётом места, занимаемого в ней государственным финансовым контролем, выделены его основные виды, принципы, функции, объекты;

- на основе анализа нормативного, методического обеспечения бюджетного контроля и практики его организации на базе Контрольно-счётной палаты Еврейской автономной области, систематизированы причины и основные виды финансовых нарушений и недостатков в ходе их подготовки, утверждения, актуализации и реализации, что позволило выявить проблемы бюджетного контроля региональных целевых программ, в том числе отсутствие предварительного контроля (экспертиза проектов программ) и контроля эффективности, и меры по устранению наиболее существенных из них;

- на современном этапе государственного управления финансами в качестве приоритетного направления ГФК определён предварительный бюджетный контроль региональных целевых программ и предложены механизмы повышения его эффективности и действенности, в том числе схема процесса реализации материалов экспертиз и иных контрольных мероприятий, которая может быть встроена в региональный бюджетный процесс;

-в целях совершенствования методического обеспечения контроля эффективности региональных целевых программ предложены способы контроля в зависимости от функциональной ориентации программ, в том числе с использованием методик оценки эффективности инвестиционных проектов, методик, включающих расчёт эксплуатационных расходов будущих периодов, а также методик оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом, которые в настоящее время практически не находят своего приложения применительно к региональным целевым программам.

Научная новизна полученных и представленных к защите результатов состоит в следующем:

-следуя концепту понятия «финансы», предполагающему, что в основе финансовой системы любого уровня лежат не государственные или иные виды финансов, а личные финансы индивидов, система организации финансового контроля дополнена элементами: личный финансовый контроль и финансовый контроль домашних хозяйств;

-в результате проведённого анализа функций ГФК их состав дополнен функцией противодействия коррупции (антикоррупционной функцией) как особого вида проявления сущности ГФК;

- в развитие теоретических положений расширен состав классификации региональных целевых программ по признаку функциональной ориентации следующими видами: программы обеспечения бюджетной эффективности и антикоррупционные программы;

- с целью решения проблемы, связанной с контролем и оценкой эффективности целевых программ и обусловленной в том числе разрывом между законодательно закреплённым в РФ толкованием эффективности использования бюджетных средств и общепризнанными понятийными стандартами внешнего ГФК в экономически развитых странах, введены понятия релевантности, результативности и рациональности применительно к целевым программам, на основе которых в формализованном виде дано определение эффективности целевой программы, что представляет собой современный подход к рассмотрению эффективности целевой программы и обеспечивает корреляцию с зарубежным опытом в области аудита эффективности.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности затрагиваемых проблем.

Теоретическая значимость заключается в том, что положения, теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции государственного финансового контроля в современных условиях, Федерального закона о государственном финансовом контроле в РФ, региональных законов о бюджетном процессе и о контрольно-счётном органе субъекта РФ, а также выборе основных направлений совершенствования государственного финансового контроля на региональном уровне.

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные положения и рекомендации направлены на организацию, совершенствование методологии и повышение эффективности ГФК. Применение результатов на практике существенно усилит роль и значение внешнего бюджетного контроля в условиях новых методов управления.

В исследовании содержатся практические рекомендации, направленные на формирование действенного бюджетного контроля региональных целевых программ, что позволит повысить качество управленческих решений в отношении программ и, в конечном итоге, эффективность использования бюджетных средств.

Материалы диссертации могут быть использованы в практике финансово-контрольных органов, в процессе повышения квалификации государственных служащих, непосредственно осуществляющих контрольно-финансовую деятельность, в учебном процессе по курсу «Государственный финансовый контроль», при подготовке учебников и учебных пособий.

Апробация и практическая реализация результатов исследования

Ряд предложений и рекомендаций уже применяется в практической деятельности институтов ГФК Еврейской автономной области. Отдельные положения диссертации были использованы автором при проведении контрольных мероприятий в отношении региональных целевых программ в Еврейской автономной области, результаты которых одобрены на Коллегиях Контрольно-счётной палаты ЕАО. К ним относятся проверки реализации областных целевых программ «Село», «Повышение плодородия почв», «Повышение пожарной безопасности» и др.

По результатам исследования и с их учётом при участии автора разработан проект Классификатора нарушений и недостатков, допускаемых участниками бюджетного процесса, включающий раздел относительно региональных целевых программ, по представлениям по результатам контрольных мероприятий вносились изменения и дополнения в законы и иные нормативные правовые акты ЕАО.

Результаты исследования использованы при разработке автором в контрольно-бюджетной палате Законодательной Думы Хабаровского края:

- методического стандарта по проведению комплексной документальной проверки исполнения краевого бюджета главным администратором бюджетных средств (в том числе как получателем бюджетных средств);

-методического стандарта по проведению комплексной проверки формирования и исполнения местного бюджета, соблюдения бюджетного законодательства в муниципальном образовании, целевого и эффективного использования межбюджетных трансфертов.

Результаты диссертационного исследования представлялись и получили положительную оценку на различных совещаниях в Контрольно-счётной палате ЕАО. По проблемам, рассматриваемым в диссертации, опубликовано 12 статей. Отдельные результаты, полученные в процессе исследования, включены в Сборник рефератов участников конкурса Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации на звание «Лучший финансовый контролёр России» 2008 г.

Результаты исследования отражены в докладах автора на научно-практической конференции «Федеральное казначейство в условиях реформирования бюджетного процесса» и на Всероссийском конкурсе Ассоциации контрольно-счётных органов РФ на звание «Лучший финансовый контролёр России» 2008 г., по результатам которого реферат автора получил диплом третьей степени.

Публикации

По результатам исследования опубликовано 12 работ общим объёмом 4,6 п.л., из них лично автором - 4,35 п.л., в том числе в изданиях по Перечню ВАК России - 4 работы.

Структура и объём диссертации

Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трёх разделов, заключения, списка использованных источников из 153 наименований и 15 приложений. Основное содержание работы изложено на 193 страницах.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Галансков, Евгений Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственный финансовый контроль - это реализующая финансовую политику функция государственного управления, основной целью которой является обеспечение функционирования управляемой системы в соответствии с установленными государством нормами в соответствующей области финансов. На основании изложенного, бюджетный контроль - это функция государственного управления, основной целью которой является обеспечение функционирования бюджетной системы в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Задачи по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, оценке эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов в полной мере не решаемы без изменения самого подхода к осуществлению государственного финансового контроля такого его специфического объекта как целевая программа.

В результате исследования существующих подходов к определению объекта государственного финансового контроля региональная целевая программа рассмотрена и исследована в данном качестве как система со всеми входящими в неё элементами и процессами, а не с точки зрения расходования средств на выполнение программных мероприятий, процесса её исполнения и т.п.

В соответствии с целью работы проведено обоснование теоретических положений государственного финансового контроля.

Следуя концепту понятия «финансы», предполагающему, что в основе финансовой системы любого уровня лежат не государственные или иные виды финансов, а личные финансы индивидов, система организации финансового контроля дополнена элементами: личный финансовый контроль и финансовый контроль домашних хозяйств.

В результате рассмотрения теоретических основ государственного финансового контроля установлено, что ГФК и в частности бюджетный контроль целевых программ является инструментом выявления и оценки бюджетных рисков, фактором их снижения, а активация, повышение эффективности, действенности, совершенствование механизма бюджетного контроля является компонентом, входящим в методы управления бюджетными рисками.

Выделен принцип своевременности государственного финансового контроля, предполагающий эффективное планирование и правильную расстановку приоритетов контроля на основе грамотного анализа возможных рисков нарушений в функционировании управляемой системы.

В результате проведенного анализа состав функций государственного финансового контроля дополнен функцией противодействия коррупции (антикоррупционной функцией) как особого вида проявления сущности государственного финансового контроля, а состав классификации региональных целевых программ по признаку функциональной ориентации расширен следующими видами: программы обеспечения бюджетной эффективности и антикоррупционные программы.

Также предложены основные принципы концепции единой системы государственного финансового контроля в РФ, а именно: централизация, федерализм, разграничение компетенции и сфер ответственности между органами ГФК, сбалансированность системы ГФК, взаимодействие с органами аудиторского контроля как органами независимого финансового контроля, плановость и системность организации деятельности органов ГФК, подотчетность органов ГФК, научность.

Анализ контрольных мероприятий, проведённых КСП ЕАО, выявил основные проблемы бюджетного контроля региональных целевых программ на современном этапе, начиная со слабого нормативного правового регулирования, заканчивая отсутствием подготовленных кадров, способных качественно осуществлять подобного рода контроль. Выявлены причины и основные виды

189 финансовых нарушений и недостатков при подготовке, утверждении, актуализации, реализации региональных целевых программ, определены способы их выявления и меры по устранению наиболее существенных из них.

В соответствии с целью работы разработаны организационно-методические рекомендации по эффективному бюджетному контролю региональных целевых программ, его совершенствованию и дальнейшему развитию, а именно: применение различных видов экспертно-аналитической и контрольно-ревизионной деятельности, в том числе проведение органами внешнего бюджетного контроля экспертизы проектов региональных целевых программ; усиление акцента на контроле эффективности региональных целевых программ с предложением методического обеспечения данного контроля; меры по реализации функции коррекции в законодательном обеспечении бюджетного контроля; императивность создания и особая организация органов внутреннего бюджетного контроля; законодательное установление понятия «бюджетное правонарушение», основных видов бюджетных правонарушений и ответственности; принятие стандартов квалификации финансовых нарушений и недостатков, в которых должны быть отражены, в том числе специфические особенности применительно к целевым программам; меры по повышению независимости органов бюджетного контроля; необходимость проведения контроля оптимальности организационной структуры управления и реализации программы и др.

По мнению автора, последними преобразованиями БК РФ роль законодательных органов в разработке, формировании и корректировке региональных целевых программ ослаблена, в связи с чем в настоящее время значительно повышается значение контроля региональных целевых программ, проводимого органами внешнего государственного финансового контроля — контрольно-счетными органами субъектов РФ.

Институциональная модель государственного аудита, закреплённая в Лимской и Мехикской декларациях, предполагает создание органа государственного аудита независимого в равной степени как от органов исполнительной, так и законодательной ветвей государственной власти, обладающего конституционно и законодательно закрепленной целевой, функциональной, институционально-финансовой и личной автономиями. Поэтому, первоочередная задача, без достижения которой всё остальное просто бессмысленно - создать по-настоящему органы «внешнего» контроля.

Контроль в отношении региональной целевой государственной программы должен включать различные аспекты и осуществляться с применением различных видов экспертно-аналитической и контрольно-ревизионной деятельности. Необходим переход к концепции государственного аудита. Расширение спектра объекта государственного аудита, который должен включать и целевую программу как систему, предполагает введение в практику новых форм и методов контроля: аудит рациональности, аудит адекватности, аудит эффективности и др. По окончании реализации региональной целевой программы наиболее эффективным будет применение в совокупности аудита эффективности, аудита соответствия и аудита отчётности, что позволяет одновременно проверить законность и эффективность использования бюджетных средств, соблюдение установленных процедур ведения финансовой документации и отчётности, эффективность и результативность реализации самой региональной целевой программы.

Особое внимание в ходе ГФК необходимо уделить оценке эффективности региональных целевых программ. Методические подходы к оценке эффективности региональных целевых программ должны строиться на методологии бюджетирования, ориентированного на результат.

Существующая проблема, связанная с контролем и оценкой эффективности целевых программ обусловлена в том числе разрывом между законодательно закрепленным в РФ толкованием эффективности использования бюджетных средств и общепризнанными понятийными стандартами внешнего финансового контроля в экономически развитых странах.

В исследовании определены понятия релевантности, результативности и рациональности и предложены подходы в определении и применении эффективности целевой программы через указанные показатели, обеспечивая корреляцию с терминологией, используемой в аудите УБМ.

В целях совершенствования методического обеспечения контроля эффективности региональных целевых программ предложены способы контроля в зависимости от функциональной ориентации программы, в том числе с использованием методики оценки эффективности инвестиционных проектов, методик, включающих расчёт эксплуатационных расходов будущих периодов, а также методики оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом.

Проведение внешней экспертизы РЦП имеет смысл, если существуют процедуры, предполагающие реализовать функции ГФК, в том числе превентивную. Указанное тем более важно в условиях, когда на региональном уровне единственным независимым оператором, осуществляющим информирование законодательной ветви власти и общества о состоянии разработанности, реализации, эффективности РЦП и т.д., остаётся контрольно-счётный орган субъекта РФ.

С целью повышения действенности контроля предложены пути законодательного регулирования отдельных вопросов и полномочий органов государственной власти различных ветвей (в том числе органов внешнего государственного финансового контроля) и их взаимодействия, связанных с экспертизой проектов целевых программ в соответствии со статьей 157 БК РФ.

Контроль региональных целевых программ должен осуществляться на всех стадиях жизненного цикла программы: от разработки проекта до подведения итогов её реализации, должен быть интегрирован в основные составляющие бюджетного процесса и осуществляться непрерывно в течение всего жизненного цикла.

В ходе работы проявились направления продолжения исследования данной научной темы, научные проблемы, требующие решения будущими исследованиями.

Так, согласно выводам диссертанта программа эффективна, если абсолютные значения составляющих эффективности (целевой, результатной, затратной) выше соответствующих предельных значений указанных показателей. Самое сложное - установить эти предельные значения и методики расчета абсолютных значений составляющих эффективности. В данном процессе необходимо использовать различные методы, в том числе бенчмаркинг.

Кроме того, необходимы методические разработки для расчетов «целевой» составляющей эффективности.

Вышеуказанные моменты могут служить направлением для дальнейших исследований.