Развитие государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса"

На правах рукописи

005007386

Асташова Наталья Николаевна

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 2 ЯНВ "2012

Москва-2011

005007386

Диссертация выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

доктор экономических наук, доцент Куцури Георгий Николаевич

кандидат экономических наук, доцент Карпова Дарья Павловна

ФГОБУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации (ВГНА Минфина России)»

Защита состоится 10 февраля 2012 года в 11.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 504.001.07 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606,

Россия, Москва, проспект Вернадского, 84, корпус 1, ауд. №_.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 30 декабря 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в современных условиях развитие государственного финансового контроля предопределяется необходимостью повышения эффективности государственного управления, задачами реформирования общественного сектора экономики, включая бюджетный процесс и всей системы управления государственными (муниципальными) финансами в целом. С учетом этих обстоятельств, роль государственного финансового контроля заключается не только в поддержании законности и целевого использования бюджетных средств, но также в выявлении резервов роста эффективности и результативности государственных расходов, обеспечении успешной стратегии управления.

В последние годы в России предприняты важные шаги по реформированию государственного управления и бюджетного процесса, внедрению новых инструментов бюджетирования и финансового контроля, структурированию органов государственного финансового контроля, совершенствованию практики проведения контрольных мероприятий. Однако проблема практической реализации результативного бюджетирования остается достаточно острой, в том числе и в связи с асимметричностью использования новых подходов в управлении бюджетными средствами в субъектах РФ.

Развитие государственного финансового контроля в бюджетной сфере должно способствовать максимально полной реализации потенциала результативного бюджетирования на всех уровнях управления общественными финансами, быть дополнительным фильтром в процессе уточнения и совершенствования его инструментария, обеспечивать рост качества управления бюджетными средствами. Но это также повышает требования и к государственному финансовому контролю, к его механизмам, инструментарию, методологической, методической и информационной базе, взаимодействию субъектов контроля и т.д. Этим обусловливается актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость.

Степень разработанности проблемы. В последнее время большинство стран мира проводит административные и бюджетные реформы. Тематика результативного бюджетирования, в том числе и как вектора развития финансового контроля, стала предметом теоретических и прикладных исследований, представленных в работах Гарамфалви Л., Даймонда Дж., Джонсона Р., Мэнинга Н., Парисона Н., Премчанда А., Спэкмэна М., Трет-нера К.Х., Юнгмана Й. и др.

В отечественной науке направления совершенствования государственного финансового контроля в условиях бюджетной реформы исследуются в

трудах Агапцова СЛ., Быстрякова А.Я., Воронина Ю.М., Жукова В.А., Кузьминова Я.И., Кулекеева Ж.А., Лариной С.Е., Мамишева A.B., Мешал-киной P.E., Погосяна Н.Д., Рябухина С.Н., Саунина А.Н., Синевой E.H., Соковиковой Н.Ф., Степашина C.B., Столярова Н.С., Хорина А.Н., Шеремета А.Д., Шохина С.О. и др.

Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес к проблемам государственного финансового контроля, многие вопросы теоретического и практического характера еще не решены. В современных разработках в основном акцентируется внимание на общих правилах реализации отдельных контрольных процедур, но при этом недостаточно полно с позиций контроля исследуются такие стадии управления общественными финансами, как их планирование, исполнение, мотивация, регулирование, особенно на региональном уровне. Требуется также определенность методических подходов к выявлению эффективности бюджетных расходов, что позволит развить потенциал аудита эффективности и скоординировать деятельность контрольных органов в бюджетной сфере.

Актуальность и недостаточная степень разработанности изучаемой проблемы в теории и практике государственного финансового контроля предопределили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в обобщении теоретических подходов и прикладных аспектов государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса и на этой основе обоснование практических рекомендаций по его развитию в Российской Федерации.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

- уточнить содержательные характеристики государственного финансового контроля и направленность его развития в условиях реформирования бюджетного процесса;

- обобщить и критически осмыслить возможности адаптации зарубежного опыта развития государственного финансового контроля к отечественной бюджетной практике;

- систематизировать проблемы функционирования государственного финансового контроля с позиций внедрения результативного бюджетирования;

- раскрыть основные направления развития инструментария государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации,

- выработать предложения по совершенствованию механизмов оценки эффективности бюджетных расходов, применяемых в деятельности орга-

нов государственного финансового контроля на региональном уровне;

- аргументировать параметры модели мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Объектом исследования является институты и механизмы государственного финансового контроля, направленные на совершенствование деятельности участников бюджетного процесса в условиях его реформирования.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие при проведении государственного финансового контроля при внедрении результативного бюджетирования.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.1. «Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных финансов»; 2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов»; п. 2.22. «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».

Теоретико-методологическую основу исследования составляют положения фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых в области теории государственных финансов и финансового контроля, его развития в условиях административной и бюджетной реформ. В работе использованы принципы диалектического, системного и логического подходов, сравнительный, статистический и ситуационный анализ, метод экспертных оценок.

Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие вопросы государственного финансового контроля, официальная статистическая отчетность, информация Минфина России, Минрегиона России, контрольно-счетных органов, отраслевых и функциональных подразделений региональных органов власти и управления, материалы монографических исследований, научно-практических конференций, специализированных периодических изданий, официальных сайтов интернет-ресурсов.

Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- конкретизированы особенности государственного финансового контроля в условиях перехода к результативному бюджетированию: расшире-

ние задач контроля; повышение роли превентивной и регулятивной функций; увеличение временных рамок контроля; развитие его инструментария на всех уровнях государственного управления; рост значимости аналитической составляющей и информационной обеспеченности контроля эффективности и результативности бюджетных расходов, программ и деятельности органов власти и управления; совершенствование взаимодействия органов государственного контроля различного уровня и уточнение их компетенций;

- аргументировано, что развитие государственного финансового контроля является необходимым условием реализации потенциала результативного бюджетирования; оно происходит по последовательным стадиям, в рамках которых, с учетом появления новых реалий, механизмы контроля постоянно совершенствуются, в результате чего происходит упорядочение системы внешнего контроля, качественные изменения внутреннего, а затем и ведомственного контроля. Доказано, что современные требования к контролю за использованием государственных финансовых средств на основе результативно-ориентированного управления актуализируют необходимость гармонизации методической базы финансового контроля, институциональной определенности и скоординированной деятельности органов государственного финансового контроля;

- выявлены проблемы развития государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, среди которых наиболее принципиальными определены: асимметричность и различная степень качества информационного поля для предварительного контроля по вертикали бюджетной системы; бессистемность введения мониторинга, оценки и контроля эффективности и результативности бюджетных расходов (программ), затрудняющая действенное использование этих механизмов в бюджетном процессе и порождающая доминирование ведомственных интересов при осуществлении текущего контроля; ограниченность применения всего комплекса процедур аудита эффективности при последующем контроле на региональном уровне;

- обоснованы направления развития инструментария государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации: формирование единых методических основ проведения аудита эффективности и подходов к стандартизации качества контроля; синхронизация принципов и оснований различных систем оценки эффективности и мониторинга реализации бюджетных программ, предоставления государственных (муниципальных) услуг; расширение практики совместных мероприятий на уровне контрольно-счетных органов по вертикали бюджетной системы и вовлечение

в этот процесс финансовых органов государственного управления; создание структур внутреннего контроля в бюджетных учреждениях; повышение роли внешнего контроля за деятельностью автономных учреждений;

- предложены меры по совершенствованию механизмов оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на региональном уровне, включающие: построение взаимосвязанной системы целеполагания, критериев и показателей оценки деятельности органов власти и бюджетополучателей; координация принципов, целей, методического и информационного обеспечения внешнего и внутреннего контроля эффективности; применение инструментария мониторинга государственных расходов на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе для выявления потребности в предоставлении бюджетных услуг, обоснования инициатив органов власти и управления по изменению их финансирования, формирования системности и преемственности контрольных мероприятий.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, доведены до конкретных рекомендаций по развитию механизмов управления бюджетными ресурсами посредством инструментария государственного финансового контроля, в частности: методическому обеспечению программ контрольных мероприятий по выявлению эффективности бюджетных расходов; формированию отчетности по результатам деятельности органов финансового контроля; мониторингу результативности использования бюджетных средств; подготовке документов, планирующих деятельность органов государственной власти и управления на среднесрочную перспективу.

Отдельные теоретические положения и результаты проведенного исследования могут быть использованы при обосновании внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, определяющие организацию и функционирование государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях. Материалы диссертации могут найти практическое применение в учебном процессе вузов при изучении таких дисциплин, как «Государственный финансовый контроль», «Государственные и муниципальные финансы», при реализации программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Выводы и положения диссертации, предложения, аргументированные в исследовании, обсуждались на научно-практических конференциях всероссийского (Всероссийская научно-практическая конференция «Формирование рынка аудиторских услуг в инновационной экономике: методология, практика и подготовка кадров»,

Тюмень, ноябрь 2011 г.) и международного уровней (1У-я Международная научная конференция «Актуальные вопросы современной экономической науки», Липецк, февраль 2011 г.), на кафедре экономики и финансов общественного сектора РАНХиГС при Президенте РФ, были опубликованы в научных изданиях.

Материалы диссертационного исследования используются в практической деятельности Счетной палаты Тюменской области, в учебном процессе в Тюменском филиале РАНХиГС в рамках подготовки студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление», повышения квалификации государственных гражданских служащих, что подтверждено соответствующими справками.

Основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в семи публикациях автора общим объемом 4,3 пл., в том числе в пяти статьях в ведущих рецензируемых журналах ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. ^

Структура диссертационной работы определяется общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы', приложений. Ее содержание раскрывается в следующей последовательности. Введение

Глава 1. Теоретические аспекты развития государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса

1.1. Содержание, цели и задачи государственного финансового контроля в современных условиях

1.2. Развитие подходов к управлению государственными финансовыми ресурсами

1.3. Мировой опыт финансового контроля в условиях перехода к результативному бюджетированию

Глава 2. Прикладные аспекты функционирования органов государственного финансового контроля в Российской Федерации

2.1. Институциональные особенности развития государственного финансового контроля в России

2.2. Специфика функционирования государственного финансового контроля в бюджетной сфере России

2 3 Проблемы развития государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса на региональном уровне Глава 3 Направления развития государственного финансового контроля в Российской Федерации

3.1. Развитие инструментария государственного финансового контроля в Российской Федерации

3 2 Совершенствование механизмов оценки эффективности бюджетных средств субъектов РФ при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат

3.3. Параметры модели мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств Заключение

Список использованных источников и литературы Приложения

II ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1 Особенности государственного финансового контроля и направленность его развития в условиях реформирования бюджетного

процесса. ,

В современных условиях система управления общественными финансами находится в центре реформационных процессов: происходит переход от «управления затратами» к «управлению результатами», внедряется инструментарий результативного бюджетирования, программно-целевой метод формирования и исполнения бюджета. Это предполагает повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса при четких целях и задачах социально-экономического развития в среднесрочной и долгосрочной перспективе, определенности общественно значимых и измеримых показателей их деятельности и целевых программ, обязательном мониторинге и контроле за использованием бюджетных средств, достижением намеченных целей и результатов. Особое место государственного финансового контроля в этом процессе определяется и ролью контроля как составляющей управленческой деятельности, и функциональной спецификой финансов и значимостью финансовых отношении в современной экономике.

В работе подчеркивается, что в России и в развитых странах система

государственного финансового контроля базируется на использовании общих принципов, сформулированных в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля (1977 г., ИНТОСАИ). В то же время для России по-прежнему актуальными остаются вопросы формирования единой системы государственного финансового контроля, которые с учетом реализации административной и бюджетной реформ, наполняются новым содержанием. Иными словами, положение, что государственный финансо-

вый контроль вскрывает и выявляет нарушения принятых стандартов, установленных принципов, законности, призван способствовать повышению эффективности расходования централизованных фондов денежных средств для своевременного принятия корректирующих мер, - приобретает особую

важность и значимость.

В диссертации раскрываются задачи и функции государственного финансового контроля, специфика их реализации при переходе к результативному бюджетированию. Так, в работе доказана необходимость интеграции государственного финансового контроля и нового инструментария бюджетного процесса; выполнения требования непрерывности и последовательности осуществления контроля на всех стадиях управления бюджетными средствами; формирования единого трехлетнего контрольного цикла; повышения роли превентивной и регулятивной функций; развития методов предварительного, текущего и последующего контроля вообще и за реализацией бюджетных программ в частности; совершенствования взаимодействия органов государственного контроля различного уровня и уточнения их компетенций, в том числе посредством создания стандартов контрольной деятельности, обязательной для исполнения всеми участниками

контрольного процесса.

В диссертации обобщается мировой опыт развития государственного финансового контроля. При этом подчеркивается, что, во-первых, в каждой стране существуют определенные отличия исторического, институционального и социально-экономического характера, и, во-вторых, на развитие национальных систем государственного финансового контроля существенное влияние оказывает внедрение результативного бюджетирования, что связано с необходимостью выявления сфер неэффективного расходования ресурсов, и выбора направлений бюджетных расходов, которые обосновываются соответствием приоритетам развития в наилучшей степени.

Анализ мирового опыта показал, что, как правило, государственный финансовый контроль в бюджетной сфере проходит три последовательные стадии: начиная с внедрения механизмов внешнего контроля, затем осуществляется переход к новому качеству внутреннего контроля, и в последнее время - к повышению значимости ведомственного контроля в связи с предоставлением администраторам бюджетных средств самостоятельности на управленческом уровне при реализации целевых программ.

В диссертации аргументирована позиция, что внешний контроль эффективности бюджетных программ в условиях результативного бюджетирования призван выполнять двуединую задачу. С одной стороны, повышать

доверие общества к органам власти посредством предоставления независимой и достоверной информации. С другой, - формировать дополнительные каналы «обратной связи», позволяющие получать обоснование о необходимости корректировки хода бюджетной реформы, в том числе изменения нормативно-правовой базы, практики применения инструментария бюджетирования, ориентированного на результат.

Вектор развития внешнего контроля связан с расширением практики применения аудита эффективности, который фокусируется на выявлении общественной полезности, результатах и эффектах, которые общество получило от бюджетных расходов, а также дает оценку деятельности органов исполнительной власти по управлению государственными финансовыми средствами. В условиях результативного бюджетирования и внедрения программного бюджета проведение аудита эффективности сопровождается новыми задачами, которые ориентированы на выявление: адекватности целей программ общественно значимым задачам; их роли в достижении запланированных конечных результатов и степени дублирования задач по различным программам; полноты аргументации мер, необходимых для реализации программ, особенностей применяемой оценки их эффективности и результативности.

В мировой практике развитие государственного внутреннего финансового контроля, включая ведомственный, связано с принятием Руководства по стандартам внутреннего контроля для организаций государственного и муниципального сектора (1992 г., ИНТОСАИ), которое призвано способствовать разработке, реализации и оценке внутреннего контроля в национальных системах финансового контроля. Одновременно обобщается опыт лучших практик по внедрению эффективных систем внутреннего контроля и аудита в государственных учреждениях.

В диссертации сделан вывод о том, что скоординированность и прозрачность модернизации государственного внутреннего финансового контроля имеет стимулирующее воздействие на управленческие процессы, но требует серьезного подготовительного этапа, включающего: разработку концепции и стратегии его развития в соответствии с требованиями современных реалий результативного бюджетирования; совершенствование законодательной и нормативной базы, охватывающей вопросы как финансового менеджмента и контроля, так и внутреннего аудита; организационные преобразования и совершенствование кадровой политики; разработка механизмов взаимодействия органов внешнего финансового контроля и организаций системы внутреннего контроля. Последнее означает, что возникает необхо-

димость анализа подходов и стандартов, используемых структурами внутреннего контроля, одновременно открываются возможности для проведения совместных контрольных мероприятий по проверке эффективности бюджетных программ.

В условиях, когда органы государственного внутреннего финансового

контроля перестраивают свою работу с учетом требований результативного бюджетирования, роль органов внешнего финансового контроля только возрастает. Это относится и к контрольным мероприятиям, проводимым органами внешнего финансового контроля, и к практике осуществления ими контроля эффективности, опыту взаимодействия с другими контрольно-надзорными органами, а также формированию скоординированных подходов к развитию контрольной деятельности органов внешнего финансового контроля по вертикали бюджетной системы.

2. Организационная и функциональная специфика государственного финансового контроля в бюджетной сфере в Российской Федерации.

Для обобщения особенностей государственного финансового контроля в России автором выделены этапы его становления, по каждому этапу охарактеризованы проблемы и противоречия, решение которых формировало его направленность его дальнейшего развития. Особое внимание в работе сконцентрировано на специфике развития государственного финансового контроля с 2004 г., когда стартовали административная и бюджетная реформы. В этот период происходит определенное упорядочение контрольно-надзорных функций, перестраивается деятельность органов финансового контроля, расширяются инструментарий контроля и институциональные основания для взаимодействия различных органов финансового контроля, создаются условия для развития ведомственного контроля.

Автором проанализированы институциональные особенности деятельности некоторых органов государственного финансового контроля в РФ осуществляющих, прежде всего, финансово-бюджетныи контроль. При этом показано, что одно из важных мест в общей структуре органов государственного финансового контроля занимают Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ.

В диссертации формулируется позиция, что в силу своего конституционно-правового положения контрольно-счетным органам целесообразно реализовывать функции координации деятельности контрольных органов в сфере финансов с тем, чтобы свести к минимуму дублирование полномочий и параллелизм при осуществлении контрольных полномочии. Этому способствует и принятый Федеральный закон «Об общих принципах орга-

низации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (2011 г.), который упорядочивает деятельность контрольно-счетных органов на территориальном уровне на основе единых подходов к организации данных структур.

В работе проанализирована деятельность Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ. Так, Счетной палатой РФ за 20002010 гг. проведено 5528 контрольных мероприятий (в 2000 г. - 390, в 2010 г. - 371), в ходе которых выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 1850,5 млрд. рублей (в 2000 г. - 63,2 млрд. рублей, в 2010 г. - 483,9 млрд. рублей) (см. рис. 1). При уменьшении в 2010 г. количества проводимых Счетной палатой РФ контрольных мероприятий на 26% (по сравнению с 2009 г.), сумма выявленных нарушений увеличилась более чем в 2 раза по отношению к 2009 г., и в 7,6 раза - к 2000 г.

«сропрниии. 600

504 502

О Контрольные мероприятии:

Выявлено нарушений

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Рис. 1. Показатели деятельности Счетной палаты РФ в 2000-2010 гг.

Что касается контрольно-счетных органов субъектов РФ, то в 2010 г. было проведено 8357 мероприятий, в том числе 4060 контрольных и 4297 экспертно-аналитических. С использованием принципов аудита эффективности было проведено 537 мероприятий, что составляет 6,4% от общего количества и 13,2% от количества контрольных мероприятий. В то же время, и это показано в диссертации, присутствует дифференциация количества контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных на уровне субъектов РФ (см. табл. 1).

Анализ выявленных типичных нарушений бюджетного законодательства на региональном уровне показывает, что растет количество охваченных проверками объектов и сумма выявленных нарушений в финансово-бюджетной сфере. Положительна тенденция к снижению нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, ведется работа по устранению выявленных нарушений (см. табл. 2).

Таблица 1.

Сравнительный анализ проведенных контрольных мероприятий в 2010 г.

_в отдельных субъектах РФ __

№ п/п Показатели Тюменская область Ямало-ненецкий округ Нижегородская область Республика Алтай

1. Количество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, всего 130 165 88 56

1 1 В том числе: экспертно-аналитических 81 137 55 16

1 ? контрольных мероприятии 49 28 33 40

1 Т с использованием аудита эффективности 12 4 3 -

% контрольных мероприятий с использованием аудита эффективности 24,5 14,3 9,1

№ п/п

2.1

3.1

3.2

3.3

Таблица 2.

Выявленные контрольно-счетными органами субъектов РФ _нарушения за 2006-2010 гг.

Показатели

Количество объектов, охваченных проверками

Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере (млн. руб.)

2006

10395

2007

70090

В том числе выявлено нецелевое использование средств (млн. руб.)

Устранено финансовых нарушений (млн. руб.)

% устранения нарушений

В том числе возмещено средств, использованных не по целевому назначению__

2962

999

1,4

12317

135854

1763

809

999

% возмещения средств, использованных не по целевому назначению

33,7

0.6

809

2008

13083

105388

45,9

2128

23822

22.6

1 069

50,2

2009

12890

173713

2252

27640

15,9

539

23,9

В целом динамика количества мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами субъектов РФ, свидетельствуют о постоянном увеличении проводимых контрольных мероприятий, но процент мероприятий с использованием аудита эффективности не имеет стабильной тенденции к повышению (см. табл. 3).

Анализ результатов контрольных мероприятий свидетельствуют о том, что в ходе формирования и исполнения региональных бюджетов имеются достаточные резервы совершенствования бюджетного процесса и бюджетных процедур, укрепления финансовой дисциплины.

Для регионального уровня очень важно оптимально скоординировать

деятельность контролирующих органов, как минимум, по двум направлениям: всех действующих контрольно-счетных органов на территориальном уровне и действующих контролирующих структур на уровне соответствующего субъекта РФ.

Таблица 3.

Количество контрольных и экспертно-аналитичсских мероприятий,

' л ______П/Ь__1ПП£ 1П1 П гг

пр № п/п юведенных контрольно-счетными и|л аил Показатели 2006 2007 2008 2009 2010

1. Количество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, всего 6371 7176 7593 7750 8357

1 1 В том числе: экспертно-аналитических 3337 3760 4194 3694 4297

17 контрольных мероприятий 3034 3416 339 4056 4060

1 3 с использованием аудита эффективности 382 674 580 494 537

2. % контрольных мероприятий с использованием аудита эффективности 12,6 19,7 17.1 12.2 13.2

В некоторых регионах уже накоплен опыт координации действий региональных и муниципальных органов власти в сфере внешнего государственного и муниципального контроля. Так, Счетная палата Тюменской области активно взаимодействует со Счетной палатой РФ и муниципальными контрольно-счетными органами области. Для установления взаимодействия заключены соглашения о сотрудничестве со всеми правоохранительными органами, с контрольно-счетными органами городских округов данного субъекта РФ, создан Совет органов внешнего финансового контроля Тюменской области, в который вошли представители счетных органов всех муниципальных образований области. По данным АКСОР, на 1.01.2011 такие объединения созданы в 30 субъектах РФ. Организован Союз муниципальных контрольно-счетных органов. В 2010 г. контрольно-счетными органами субъектов РФ проведено 260 совместных контрольных мероприятий, в том числе 98 мероприятий совместно с муниципальными контрольными органами.

Результатом исследования на данном этапе анализа стал вывод, что одним из условий успешного взаимодействия различных органов государственного финансового контроля является единство методологии контрольных мероприятий. В связи с ориентацией на повышение результативности использования государственных средств должен расширяется инструментарий финансового контроля по всем уровням бюджетной системы РФ.

3. Влияние государственного финансового контроля на совершенствование инструментария результативного бюджетирования на региональном уровне

В диссертации аргументировано, что реформирование бюджетного процесса в субъектах РФ происходит асимметрично. В ходе исследования отмечается отсутствие системности при внедрении в регионах инструментов результативного бюджетирования, четкости в определении целей каждого инструмента, трудности построения взаимосвязи между ними. Формальные процедуры доминируют над содержательными изменениями в системе управления. Кроме того, реформирование бюджетного процесса зачастую не связывается с системой стратегического планирования развития соответствующих территорий и не влияет на развитие приоритетных отраслей.

В исследовании обосновывается идея, что логика внедрения новых управленческих инструментов должна быть иной. Изначально необходимо определиться, какие функции и задачи должен решать соответствующий инструмент в рамках управленческой системы, в том числе и с учетом возможных рисков и угроз, связанных с его применением. Затем целесообразно выявить наиболее предпочтительный дизайн каждого инструмента. Учитывая, что внедрение новых механизмов управления и бюджетирования на субфедеральном уровне находится на этапе становления, в большинстве случаев они претерпевает достаточно динамичные изменения и потенциал для использования указанного подхода пока не исчерпан.

Практика применения инструментария результативного бюджетирования в бюджетном процессе субъектов РФ рассмотрена автором на примере докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), программно-целевого метода, предоставления бюджетных услуг определенного объема и качества.

Анализ внедрения программно-целевого метода на региональном уровне показал, что по итогам 2010 г. в регионах сложилась различная ситуации по интенсивности его использования. Так, высокий удельный вес бюджетных расходов, формируемых в рамках региональных целевых программ сложился в Тверской (97,22%), Пензенской (91,32%), Тюменской (71,89%) областях, Ямало-Ненецком автономном округе (92,77%). Низок аналогичный показатель во всех субъектах Северокавказского федерального округа, в Архангельской (3,82%), Костромской (2,67%), Свердловской (1,72%) областях и ряде других субъектах РФ.

Но даже в тех регионах, где сложился высокий удельный вес расходов, формируемых по региональным целевым программам, методы программно-целевого планирования зачастую применяются формально: результаты реализации программ четко не сформулированы и не имеют количественных измерителей; объемы финансирования утверждаются без учета реальных

бюджетных ограничений, как следствие, программы не финансируются в полном объеме; отсутствует мониторинг результативности реализации программ и увязки перспектив их финансирования с достигнутыми результатами Средства, выделяемые на большинство целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых ведомствами и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. В работе доказательная база этих выводов представлена на основе анализа программно-целевого метода планирования на примере Тюменской области, при этом подчеркивается, что именно работа контрольно-счетных органов способствует взвешенному анализу проблем в разработке и реализации

бюджетных целевых программ.

Особую проблему на региональном уровне составляет практика предоставления и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. В настоящее время субъекты РФ устанавливают правовые основы определения и общего порядка применения стандартов оказываемых услуг бюджетному взаимодействию между органами власти и организациями их предоставляющими. В то же время использование стандартов выдвигает повышенные требования к бюджетному процессу на всех его стадиях, необходимость расширения инструментария финансового контроля, повышения его роли в деятельности новых форм государственных

(муниципальных) учреждений.

Поскольку в настоящее время на региональном уровне ведется активная работа по реорганизации бюджетных учреждений, в работе исследован пионерный опыт Тюменской области по функционированию автономных учреждений. Анализ показал противоречивость процесса перевода бюджетных учреждений в автономные. С одной стороны, изменение статуса учреждений повлекло расширение их финансовой самостоятельности, повышение ответственности за расходованием бюджетных средств, предоставило возможность оперативного решения многих вопросов. С другой стороны, форсированность процесса привела к множеству противоречии, выявление которых стало возможным, в том числе и в результате мероприятий контрольно-счетных органов регионального уровня. В ходе анализа акцентируются следующие проблемы:

- в некоторых случаях перевод в автономные учреждения не соответствовал действующему законодательству, поэтому отдельные государственные автономные учреждения (например, в сфере информационной по-

литики) переводятся обратно в бюджетные;

- присутствует противоречия в нормативно-правовом обеспечении финансирования услуг, формальный подход к его методическому обеспечению. Как правило, размер субсидии определяется на основе утвержденных уполномоченным органом нормативов затрат на оказание государственных услуг, содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества. Однако если указанные нормативы отсутствуют (что часто имеет место), то расчет объема финансового обеспечения государственного задания сводится к корректировке заявок финансируемого учреждения;

- в отдельных случаях отсутствует увязка государственных заданий с реестром государственных услуг, в результате фактически государственные задания автономным учреждениям содержат самые различные мероприятия, не входящие в перечень бюджетных услуг;

- отдельные созданные автономные учреждения выполняют роль посредника между органами исполнительной власти и поставщиками работ и услуг, оказываемых для нужд исполнительной власти.

В диссертации подчеркивается, что на первоначальных этапах появление новых проблем является вполне закономерным, важно их вовремя выявить и разрабатывать способы их решения. Во многом этому способствует и деятельность органов государственного финансового контроля. Так, за период применения нового инструментария управления в бюджетную практику, Счетная палата Тюменской области расширила классификатор нарушений и недостатков, выявленных в ходе государственного финансового контроля, на 17 позиций, были введены разделы «Неэффективное использование бюджетных средств», «неэффективная деятельность». Выявляются также ситуации, которые в условиях действующего законодательства невозможно классифицировать непосредственно как нарушения, но они могут спровоцировать в последующем существенную деформацию бюджетного процесса. В связи с этим повышается роль регулятивной и превентивной функций государственного финансового контроля, но эффективность их реализации во многом предопределяется механизмами взаимодействия органов государственного финансового контроля в вертикальном, и горизонтальном аспектах функционирования бюджетной системы России.

4. Направления развития государственного финансового контроля на региональном уровне.

В диссертации сконцентрировано внимание на следующих направлениях развития государственного финансового контроля на региональном уровне: совершенствование методов государственного внешнего контроля

и практики применения аудита эффективности; развитие государственного внутреннего финансового контроля, включая ведомственный.

Как свидетельствует мировой опыт, аудит эффективности становится наиболее востребован в бюджетных системах, в которых управление государственными финансами выстраивается на основе результативного бюджетирования.

В работе отмечается, что до настоящего времени аудит эффективности в РФ применяется недостаточно в связи с отсутствием необходимой нормативно-правовой базы, хотя его потенциал достаточно высок, в том числе и для его применения всеми органами финансового контроля. Такой подход предполагает создание единых методических основ проведения аудита эффективности, приемлемых для всех уровней бюджетной системы страны. Процесс формирования стандартов государственного финансового контроля, в том числе и аудита эффективности, находится на начальной стадии и существует в форме отдельных методологических наработок. При этом на уровне регионов в настоящее время в основном применяются только элементы аудита эффективности.

Разработка методологии аудита эффективности связана, помимо прочего, с выбором и формированием стандартов аудита эффективности, критери-ев'оценки эффективности для сектора государственного управления. В работе анализируются эти аспекты, и подчеркивается, что, например, оценка эффективности включает оценку экономичности, продуктивности и результативности. Автором выделяется возможные подходы к выбору критериев результативности (отражающего степень достижения поставленных целей или запланированных результатов) и экономичности (определяющего «цену» результативности, т.е. затраты по достижению поставленных целей).

Важным направлением развития государственного финансового контроля является совершенствование внутреннего контроля, его обязательность и повсеместность в бюджетных учреждениях, во всех организациях, использующих государственные средства. Это особенно важно в ходе масштабного внедрения инструментария результативного бюджетирования. Отдельные разработки федеральных министерств и ведомств, практика формирования нормативной базы внутреннего контроля и аудита на уровне некоторых субъектов РФ не решают проблему комплексно. Частично и не последовательно регламентирует вопросы внутреннего контроля Бюджетный кодекс РФ, нормами которого предоставляется право создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) только органам исполнительной власти и местной администрации. Но при этом от-

сутствуют нормативные и методические документы, определяющие порядок и осуществление внутреннего контроля в бюджетных учреждениях. Существует необходимость централизованной разработки четко скоординированной стратегии, которая бы обеспечивала проведение согласованной модернизации систем внутреннего контроля и внутреннего аудита на всех уровнях функционирования исполнительной власти.

В работе проанализированы различные предложения, представленные в специальной литературе по данному вопросу, и сделан вывод, что проверка состояния и эффективности внутреннего контроля, соблюдения его органами законодательства о финансовом контроле должна стать функциональной обязанностью органов внешнего контроля. Такой проверкой важно начинать каждое их контрольное мероприятие, а в документах по результатам должны содержаться оценка усилий ведомственных контролеров и практические рекомендации по совершенствованию их деятельности. Это сформирует условия для взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля по вопросам анализа деятельности внутреннего контроля, возможности использования его результатов, мотивированной корректировки программ отдельных контрольных мероприятий.

5. Предложения по совершенствованию механизмов оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на региональном уровне.

В диссертации показано, что механизм оценки эффективного использования средств в настоящее время четко не определен; квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как «неэффективной» требует специальных доказательств существования практической возможности альтернативного варианта, способного привести к лучшему результату. Очевидно, что на сегодня отсутствует необходимый механизм для получения и представления таких доказательств, и, соответственно для проведения оценки эффективности. Тем самым присутствуют институциональные ограничения контроля за эффективностью использования государственных средств.

Следует отметить, что в последние годы в рамках реформирования бюджетного процесса было принято значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, которые могут рассматриваться в качестве необходимых предпосылок для регулирования вопросов, связанных с определением эффективности. Например, Указом Президента РФ № 825 (2007 г.) утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, последующими документами Правительства РФ определена методика оценки эффективно-

сти При всей важности и прогрессивности такой постановки вопроса, отметим что и эти документы имеют противоречивую практику применения. В работе выделены эти противоречия, и, в частности, показана неопределенность целевых установок некоторых показателей оценки эффективности например, по отдельным направлениям социальной сферы. Как следствие анализ лишь констатируют удельный вес данных бюджетных расходов, а не направлен на выявление резервов повышения эффективности использования бюджетных средств.

Более детальный анализ данной проблемы показал, что для того, чтобы контроль и оценка эффективности бюджетных расходов стала действенным фактором повышения качества государственного управления необходимы разработка и нормативное закрепление механизма мониторинга эффективности бюджетных расходов при проведении контрольных мероприятии.

Принципиально важным является необходимость регулярного мониторинга состояния и управления общественными финансами, логическим завершением которого должно стать рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности, повышение значимости финансового контроля за выполнением поставленных задач на основе качественных и количественных индикаторов и дальнейшая корректировка будущих целей с учетом достигнутых результатов.

Автором критически проанализированы существующие в настоящее время в России системы мониторинга, действующие в бюджетной сфере, и выделено отсутствие в официальных системах следующих необходимых элементов: мониторинга и оценки результатов предоставления общественных услуг, анализа соотношения цены и качества оказываемых услуг, механизмов обратной связи между органами исполнительной власти и потребителями услуг общественного сектора. Основной целью системного мониторинга результатов предоставления общественных услуг должно стать создание стимулов для оптимизации и формирование мотивации к совершенствованию предоставления общественных услуг.

Предлагаемые в диссертации параметры мониторинга показателей результативности использования бюджетных средств могут использоваться как для оценки эффективности и результативности в ходе утверждения и исполнения бюджета, так и в процессе проведения финансового контроля (см. табл. 4 и рис. 2).

Основной целью мониторинга должно стать определение возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и экономического развития территорий на основе сопоставления произведенных расходов и полу-

ценных результатов.

_Индикаторы использования бюджетных средств

Таблица 4.

Индикаторы

затрат

что характеризуют

количественно (в отдельных случаях качественно) ресурсы

что включают в себя

финансовые средства, гарантии, человеческие ресурсы и т.д.

результатов

количественно (в отдельных случаях качественно) товары и услуги, созданные в результате использования затрат

количество единиц созданных товаров, предоставленных услуг

устойчивости

продолжительность сохранения и приумножения результатов

уровень и качества совокупных характеристик (например, жилого фонда, заболевания после вакцинации и т.д.)

рисков

внешние факторы, способные оказать влияние

эффективности

насколько успешно затраты (или ресурсы) трансформированы в результаты__

например, инфляционные процессы, кризисные явления и т.д.

соотношение непосредственных результатов на единицу конечных результатов_

К числу мероприятий, позволяющих применить на практике мониторинг эффективности бюджетных расходов, следует отнести:

- координацию функций контролирующих органов в соответствии с целями бюджетной деятельности в условиях результативного бюджетирования во избежание их дублирования;

- разработку и внедрение показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств по всем отраслям;

- создание механизма стимулирования (поощрения) эффективной деятельности бюджетных менеджеров.

Формы финансового контроля

Ппелвапительный контроль Текущий контроль Последующий контроль

Методы конт золя

Проверка Мониторинг Мониторинг Проверка Мониторинг Проверка (в том числе внешняя) отчета об исполнении бюджета Анализ Мониторинг

Стадии бюджетного процесса

Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Составление отчетов об исполнении бюджетов

Рис. 2. Место мониторинга в системе финансового контроля и бюджетном процессе Преимущества мониторинга эффективности бюджетных расходов за-

ключаются в возможности сместить акценты: от контроля за большим количеством мелких расходов перейти на контроль по основным направлениям расходов. Присутствие этого метода контроля на всех стадиях бюджетного процесса позволит избежать возможного недофинансирования бюджетополучателей, снизить остроту проблемы нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в

следующих работах автора:

а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Асташова H.H. Механизмы оценки эффективности использования бюджетных средств. // Вопросы экономики и права. - 2010. - № 11. - С.9-13. -0,6 пл.

2. Асташова H.H. Мировой опыт развития государственного финансового контроля при внедрении результативного бюджетирования. // Экономические науки. - 2010. - № 12. - С. 373-379. - 0,8 п.л.

3. Асташова H.H. Новые подходы к развитию государственного (муниципального) финансового контроля в современных условиях в России. // Вопросы экономики и права. - 2010. - № 12. - С. 76-80. - 0,6 п.л.

4. Асташова H.H. Государственный финансовый контроль: приоритетные направления развития. // Проблемы теории и практики управления. - 2011. - № 3. - С. 52-61. - 0,8 п.л.

5. Асташова H.H. Эффективность бюджетных расходов // Проблемы теории и практики управления.-2011.-№ 8.-С. 36-41. - 0,8 п.л.

б) другие научные издания

6. Асташова H.H. Использование механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств при проведении государственного финансового контроля. // Актуальные вопросы современной экономической науки. Материалы IV Международной научной конференции, состоявшейся 26 февраля 2011 г. в г. Липецке. - Липецк: Издательский центр «Гравис»,

2011. С. 7-10,- 0,4 п.л.

7. Асташова H.H. Применение аудита эффективности при осуществлении государственного финансового контроля. // «Формирование рынка аудиторских услуг в инновационной экономике: методология, практика и подготовка кадров», материалы Всероссийской научно-практической конференции, состоявшейся 3-4 ноября 2011 г. в Тюменском Государственном Университете. - Тюмень. 2011. - 0,3 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Асташова Наталья Николаевна

Тема диссертационного исследования

Развитие финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

Изготовление оригинал-макета Асташова Наталья Николаевна

Подписано в печать «28» декабря 2011 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,0 п.л. Отпечатано ОПМП РАНХиГС. Заказ № 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84