Бюджетный процесс и его роль в реализации социальной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетный процесс и его роль в реализации социальной политики"

На правах рукописи

БАРИНОВА ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО РОЛЬ В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт - Петербург, 2007

003160590

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель -Официальные оппоненты

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор Попова Мария Ивановна

доктор экономических наук, профессор Салтыкова Галина Алексеевна

доктор экономических наук, профессор Ходачек Александр Михайлович

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Западная Академия государственной службы»

Защита состоится « 2007 г в </Зчъсоъ на заседании

диссертационного советаД 21223704 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу 191023, г Санкт-Петербург, ул Садовая, д 21, ауд 48

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Автореферат разослан «_

2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета

НА Евдокимова

!.Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Глубокая и всесторонняя модернизация экономики и социальной сферы России повлекла за собой необходимость проведения бюджетной реформы, предусматривающей и совершенствование бюджетного процесса, что нашло отражение в новой редакции Бюджетного кодекса РФ Реализация новых требований бюджетного законодательства предполагает проведение дополнительных исследований методологии бюджетных отношений, обобщение и оценку складывающихся тенденций, внесение уточнений в трактовку понятийного аппарата Особую актуальность эти вопросы приобретают на субфедеральном уровне и применительно к отраслям социальной сферы Первое связано с тем, что в настоящее время активно идет децентрализация расходных обязательств, растет «нагрузка» на бюджеты субъектов РФ, сохраняются диспропорции в региональном развитии Второй аспект актуальности вопросов организации бюджетного процесса обусловлен социальной направленностью современной бюджетной политики, реализацией важнейших национальных проектов, внедрением конкурентных способов оплаты бюджетных услуг и других новых инструментов государственного регулирования Эти позиции и предопределили выбор темы диссертационной работы

Исследование методологии государственных финансов предполагает обращение к трудам таких известных российских ученых, как Александров А М , Аллахвердян Д А , Базарова Г В , Бачурин А В , Бирман А М, Болдырев Б Г, Бутаков Д Д, Васильева М В , Вознесенский Э А , Волков А М, Галанов В А , Данилевский Ю А , Дробозина Л А , Дьяченко В П, Зверев А Г, Коломин Е В , Ляндо А М , Плотников К Н , Рабинович Г Л и др

Возрастание роли бюджета в макроэкономическом регулировании в условиях рыночных отношений, реализация новых принципов межбюджетных отношений, упорядочение бюджетного устройства, использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе нашли отражение в работах известных российских экономистов - Вавилова Ю А , Врублевской О В , Глазьева С Ю , Горегляда В П , Грязновой А Г, Дмитриевой О Г , Иванова В В , Ивановой Н Г, Игудина А Г , Илларионова А Н , Карданова А Т, Котляревского С И , Кузнецова С М , Лаврова А М, Лексина В Н, Минского X, Павловой Л П , Панскова В.Г., Подпориной И В, Поздняковой Т А., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Ро-дионовой В М , Романовой В Ф , Романовского М В , Сабанти Б М, Сабитовой Н М, Сенчагова В К, Сомоева Р Г, Сычева Н Г , Ткачук М И, Фисенко М К, Христенко В Б, Швецова А Н и целого ряда других

Актуальность темы диссертационной работы определила цель, задачи, предмет и объект исследования

Цель исследования заключается в теоретическом обосновании, разработке новых направлений, форм, методов и инструментов совершенствования бюджетного процесса на субфедеральном уровне, преимущественно - при реализации задач социальной политики Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

• исследовать и обобщить взгляды отечественных и зарубежных ученых на методологическую трактовку и практическую значимость принципов организации бюджетного процесса,

• проанализировать основные направления бюджетной и социальной политики с целью выявления тенденций и перспектив финансового обеспечения национальных приоритетов,

• определить и классифицировать новые финансовые инструменты, применяемые при реализации бюджетных услуг населению,

• обосновать значимость нормирования расходов и его роль в решении современных задач социальной политики и межбюджетного регулирования,

• сравнить и дать оценку региональной практике организации бюджетного процесса,

• раскрыть механизм методического и правового обеспечения организации межбюджетных отношений на региональном уровне в свете новых общественных целей,

• аргументировать необходимость осуществления финансово-бюджетного мониторинга как одного из элементов управления общественными финансами

Объектом исследования данной научной работы выступает система денежных отношений, обусловливающих образование и расходование бюджетных фондов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления

Предметом исследования являются содержание и методы, задачи и инструментарий, правовая регламентация бюджетного процесса на субфедеральном уровне в условиях развивающейся бюджетной реформы

Методологическую и информационную основу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, концептуальным основам государственного и муниципального права, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс на федеральном, региональном и местном уровне, материалы периодических профильных изданий, статистические данные, аналитические материалы научно-

исследовательских организаций и центров, источники сети Интернет, материалы Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, аналитические и фактические данные по бюджетам субъектов РФ СевероЗападного федерального округа, в том числе Псковской области, другие официальные источники информации Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов, диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования теоретических положений, анализа нормативных правовых актов, практики деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обоснованы и предложены новые теоретические подходы, а также разработан комплекс мер по совершенствованию бюджетного процесса на субфедеральном и местном уровне с организационных, методических и правовых позиций

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором

1 На основе обобщения взглядов отечественных и зарубежных ученых в области теории государственных и муниципальных финансов структурированы элементы бюджетного процесса, определены и сформулированы специфические особенности его организации и реформирования в новых экономических условиях, предложены авторские определения понятия «бюджетный процесс» и «бюджетные инструменты»

2 Обоснована необходимость и предложены институциональные формы проведения общественной экспертизы бюджетных показателей при формировании и исполнении бюджетов с целью повышения динамичности социального развития субъектов РФ

3 Систематизированы характерные тенденции нормирования бюджетных расходов, уточнена методология и разработаны вариативные методики определения нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, а также для целей межбюджетного регулирования

4 Комплексно раскрыты финансовые и организационно-методические аспекты реализации на всех стадиях бюджетного процесса национального проекта «Образование» Разработана система критериев, позволяющая активизировать деятельность образовательных учреждений по повышению качества бюджетных услуг

5. Аргументирована и представлена принципиально новая схема финансового обеспечения социальных расходов, учитывающая решение

задач бюджетной политики и предусматривающая определенную технологическую последовательность включения традиционных бюджетных и новых рыночных инструментов в механизм предоставления и оплаты бюджетных услуг населению, в том числе государственных заданий и конкурсных процедур

6. Выделены ключевые составляющие развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, к которым относится нормативно-правовое, финансовое и методическое обеспечение Разработана система показателей, позволяющая осуществлять мониторинг финансовой состоятельности муниципальных образований в части обслуживания и погашения муниципального долга, образовавшегося в результате получения ссуд и кредитов за счет областного бюджета Псковской области Обоснованы критерии, соответствие которым необходимо для принятия управленческих решений по списанию или реструктуризации долговых обязательств

7 Определены новые формы межбюджетного регулирования и порядок функционирования фонда сбалансированности местных бюджетов, формируемого в составе областного бюджета Псковской области с целью оказания дополнительной финансовой поддержки муниципальным образованиям при росте показателей по контингентам, учитываемым при расчете базовых бюджетных расходов муниципальных образований

8 По материалам сравнительного анализа и обобщения практики бюджетного процесса в различных субъектах РФ внесены предложения по упорядочению бюджетного законодательства, в частности, по вопросам экономического анализа и аудита бюджетного процесса

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что научные положения работы, направленные на совершенствование бюджетного процесса в условиях возрастания его роли в реализации задач социальной политики и совершенствование бюджетного администрирования, могут быть использованы при разработке мероприятий концепций и программ реформирования бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях Рекомендации по методическому и правовому обеспечению межбюджетного регулирования в субъектах РФ (на примере Псковской области) и мониторинга финансового состояния учреждений социальной сферы могут быть востребованы при разработке соответствующих нормативных правовых документов на субфедеральном и местном уровнях В целом предложения, обоснованные в диссертационной работе, направлены на повышение результативности и эффективности бюджетного процесса

Материалы диссертационной работы используются также при чтении учебных курсов «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Апробация работы. Основные теоретические выводы и практические рекомендации по материалам исследования отражены в 6 публикациях общим объемом 1,7 п л Результаты научной работы автора были доложены и получили одобрение на научно-практических конференциях, в частности, на 2— международной научной конференции «Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке», 29 -30 марта 2007 г, СПб ГУЭФ

Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой исследования Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень изученности исследуемых проблем, сформирована цель и задачи работы, отражена ее научная новизна и практическая значимость

В первой главе «Теоретические и правовые основы организации бюджетного процесса» исследованы и дополнены методологические принципы организации бюджетного процесса в контексте направлений бюджетной реформы, проведен сравнительный анализ правового регулирования бюджетных отношений в России и зарубежных индустриальных странах, рассмотрены тенденции структурных изменений бюджетных показателей на федеральном и субфедеральном уровнях

Вторая глава «Финансовые инструменты в решении государственных задач социальной значимости» посвящена решению важнейших вопросов финансового обеспечения социальной сферы проанализированы перспективные направления бюджетной и социальной политики Российской Федерации, обоснованы особенности применения новых финансовых инструментов при реализации бюджетных услуг населению, исследована роль и значимость нормирования в системе финансового обеспечения социальных функций государства

В итоговой третьей главе «Трансформация бюджетного процесса в свете новых общественных целей» проведена оценка региональной практики организации бюджетного процесса, исследованы вопросы методического и правового обеспечения межбюджетного регулирования в субъектах РФ (по данным Псковской области), мониторинг позиционирован как элемент управления общественными финансами

В заключении обобщены основные положения работы, представлены выводы и рекомендации автора

II. Основное содержание исследования

Успех реализации стратегических целей бюджетной политики, таких как обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, создание эффективной системы управления государственными финансами, снижение налоговой нагрузки на экономику, концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных социальных задач, снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, реформирование межбюджетных отношений - напрямую зависит от качества осуществления важнейшего компонента управления общественными финансами - бюджетного процесса Именно в рамках бюджетного процесса воплощаются в жизнь важнейшие предназначения бюджетных отношений, среди которых - повышение уровня жизни граждан России.

В диссертации бюджетный процесс рассматривается в контексте взаимодействия управляющих и управляемых систем, в ходе которого совершаются все бюджетные процедуры При этом обосновывается авторское определение понятия бюджетного процесса С позиций права - это законодательно регламентированная, институционально организованная деятельность государства по финансовому обеспечению общественных функций государства и органов местного самоуправления

С «технологических» позиций бюджетный процесс определен как бюджетная технология, представляющая собой совокупность стадий, этапов, методов и инструментов взаимодействия его участников при реализации установленных параметров бюджета в соответствии с целями, задачами и приоритетами бюджетной политики

Качество бюджетного процесса можно определить как совокупность обеспечивающих признаков (характеристик), позволяющих реа-лизовывать возложенные на него задачи, в том числе

• уровень нормативной правовой регламентации бюджетных отношений и процедур,

• разработанность и степень использования прогрессивного «технологического» инструментария,

• информационное обеспечение,

• контроль за движением бюджетных потоков на всех его стадиях,

• прозрачность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления и возможность проведения на высоком методическом уровне общественной экспертизы принимаемых и реализуемых за счет бюджетных средств решений

Уровень нормативной правовой регламентации поставлен нами на первое место, т к только при условии четкого, системного регулирования каждой стадии и всех процедур бюджетного процесса возможно надлежащее обеспечение его качества

Правовое поле бюджетного процесса прошло период существенных перемен Они были связаны, во-первых, с необходимостью устранения имеющихся противоречий, разночтения отдельных положений федерального законодательства, в частности, Бюджетного кодекса РФ, с нормами региональных законов Во-вторых, с «отставанием» законодательных положений от входящих в практику прогрессивных технологий бюджетного процесса Многие правовые противоречия были сняты в апреле 2007 г при внесении поправок в Бюджетный кодекс РФ

Вторая позиция обеспечения качества бюджетного процесса -разработанность и степень использования прогрессивного технологического инструментария его реализации С переходом на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результат; широкое внедрение федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, новых подходов к нормированию расходов; формирование трехлетнего бюджета, и др, это положение предельно актуально Большая работа в этом направлении проводится в большинстве субъектов РФ, в том числе и Псковской области

Существенный .элемент, обусловливающий надлежащее качество бюджетного процесса,- уровень и институциональное обеспечение контроля на всех его стадиях Формы, методы, институциональное обустройство контроля бюджетного процесса нуждается в соответствующем правовом обеспечении Системность в планировании и реализации контрольных функций государства может быть достигнута в рамках федерального закона «О финансовом контроле», принятие которого неоправданно затягивается Кроме того, финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов, принятии управленческих решений на других этапах бюджетного процесса

Одной из характеристик качества бюджетного процесса является его прозрачность, обеспечение надлежащей общественной экспертизы Возрастающие объемы бюджетных ассигнований, глобальность решаемых экономических и социальных задач позиционируют общественную экспертизу в качестве действенного инструмента управления бюджетными ресурсами Общественная экспертиза, с одной стороны, минимизирует финансовые риски при реализации приоритетов бюджетной политики, с другой стороны, позволяет концентрировать усилия на реше-

нии задач государственной значимости на основе использования передовых бюджетных технологий и новых финансовых инструментов Это связано с тем, что громоздкость действующих процедур составления и рассмотрения проектов бюджетов не позволяет четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса При формировании и исполнении бюджетов главные распорядители бюджетных средств не имеют достаточной самостоятельности и ответственности, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов

Поэтому на всех этапах бюджетного процесса стоит задача определения конечных целей реализуемых действий и процедур оценки последствий этих действий, что потребовало изменения научных подходов к рассмотрению вопросов формирования и исполнения бюджетов На первое место в системе выполнения публичными образованиями своих функций вышли расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований Сегодня бюджеты всех уровней формируются, исходя из объемов расходных обязательств, обусловленных возложенными на соответствующие органы власти полномочиями

В этих условиях возрастает роль методического и правового регулирования межбюджетных отношений Современная бюджетная политика возлагает на механизм межбюджетного регулирования решение таких задач, как

1 Разработку методик распределения финансовых средств, выделенных для поддержки нижестоящих уровней бюджетной системы, предусматривающих возможность снижения иждивенческих настроений и повышения мотивации регионов и муниципальных образований к наращиванию собственной доходной базы

2 Корректировку объема финансовой поддержки в случаях превышения прогнозного показателя инфляции

Очевидно, что научно обоснованная система межбюджетных отношений является важным фактором успешного экономического, политического и социального развития всех субъектов РФ. Проведенное исследование социально-экономических характеристик, показателей бюджета Псковской области за 2004 - 2007 гг позволило сделать выводы о том, что Псковская область продолжает нуждаться в значительных объемах финансовой помощи из федерального бюджета Более 40 % объема доходов областного бюджета в 2007 г составляют безвозмездные перечисления из федерального бюджета (табл 1)

Таблица 1

Основные показатели бюджета Псковской области за 2004-2007 гг. млн. руб.

Наименование 2004 2005 2006 2007

Доходы консолидированного бюджета области 7808,1 9164,6 10187,6 12255,4

В том числе собственные 4858,3 5825,7 6548,1 8080,0

Доходы областного бюджета 5348,7 7561,0 8091,6 9830,4

Безвозмездные поступления 2949,8 3338,9 3639,5 4175,4

Уд вес безвозмездных поступлений в доходах областного бюджета, % 55,2 44,2 45,0 42,5

Расходы консолидированного бюджета области 8307,7 8635,4 10297,2 12497,5

Расходы областного бюджета 5604,5 7062,9 8146,2 9830,4

Дефицит / профицит областного бюджета -255,8 498,1 -54,6 -

На общероссийском фоне Псковская область выделяется низким уровнем доходов населения При этом указанный субъект РФ имеет относительно развитую сеть учреждений социальной сферы, услуги которой могут быть профинансированы при соответствующей финансовой поддержке со стороны федерального бюджета Проведенный детальный анализ структуры безвозмездных перечислений (финансовой помощи) из федерального бюджета, составляющих 27,7 процента от доходов консолидированного бюджета Псковской области, представлен в таблица 2

Определенное место в работе отводится разработанной под нашим руководством целевой программе «Реформирование региональных финансов Псковской области на 2006-2008 годы», которая подтверждает и конкретизирует планы Администрации области по проведению мероприятий, намеченных бюджетной политикой в части

• реформирования бюджетного процесса и управления расходами,

• внедрения моделей бюджетирования, ориентированного на результат,

Таблица 2

Безвозмездные перечисления из федерального бюджета в бюджет Псковской области в 2006-2007 гг., млн. руб.

2006 2007

Сумма %

Безвозмездные перечисления - всего 3640 4175 100,0

а) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 2436 2810 67,3

б) дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 60 1262 30,2

в) средства Фонда софинан-сирования социальных расходов 138 105 2,5

д) другие 1006 - -

• реформирования государственного сектора экономики,

• совершенствования системы финансирования инвестиций, мониторинга реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет бюджетных средств,

• создания условий для развития доходной базы областного и местных бюджетов параллельно с совершенствованием системы межбюджетных отношений

Реализация эффективной системы межбюджетных отношений -одна из наиболее сложных проблем бюджетной реформы на внутрирегиональном уровне Для их решения предложена система мероприятий, позволяющая органам государственного управления более справедливо осуществлять финансовую поддержку 26 нижестоящих бюджетов Псковской области

Важным этапом при решении ключевых проблем финансового обеспечения расходов муниципальных образований явилось принятие разработанного с участием автора Закона Псковской области «О межбюджетных отношениях в Псковской области» от 13 11 2006 года № 601-03 Реализация положений закона позволит

• уменьшить разрыв между объемом полномочий и расходных обязательств, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым обеспечением,

• мотивировать органы местного самоуправления на рост собственных доходов,

• сбалансировать местные бюджеты, в том числе за счет оптимизации расходов путем их экономически обоснованного нормирования,

• использовать механизмы компенсации расходов, возникших в результате решений, принимаемых органами государственной власти после принятия бюджетов

В областном бюджете на 2007 год были сформированы и утверждены средства, передаваемые муниципальным образованиям через систему фондов, основным из которых является Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Он создан за счет собственных доходов областного бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) При его распределении важную методическую роль выполняет индекс бюджетных расходов, учитывающий особенности структуры расходных обязательств каждого из муниципальных образований Они включают в себя расходы на содержание органов местного самоуправления, капитальный ремонт жилого фонда и коммунальной инфраструктуры, образование, культуру и искусство, здравоохранение, физкультуру и спорт, прочие расходы

В работе представлены элементы методик для определения норм и нормативов, позволяющих более прозрачно и объективно построить межбюджетные отношения областного уровня с местным Особую значимость в решении социальных задач играют натуральные и денежные нормы расходов на питание и медикаменты, финансовые нормативы на реализацию образовательного стандарта по дошкольным учреждениям дополнительного образования, коммунальным расходам образовательных учреждений; расходам на уплату земельного налога муниципальными бюджетными учреждениями

Предлагая оригинальные технологии построения межбюджетных отношений в Псковской области, автор надеется, что они позволят на деле осуществить разделение прав, обязанностей и ответственности между органами публичной власти Стабильность экономически обоснованных нормативов, четкость методик распределения межбюджетных трансфертов, соблюдение принципа гласности при проведении расчетов - необходимые условия развития бюджетной системы В этой связи в работе говорится об актуальности функционирования нового регионального фонда - фонда сбалансированности местных бюджетов В 2007 г он сформирован по нашему предложению с целью оказания дополнительной финансовой поддержки местным бюджетам в случаях изменения контингентов по отраслям, учитываемых при расчете базовых бюд-

жетных расходов муниципальных образований, что будет определяться по итогам исполнения бюджетов за полугодие

По результатам анализа социальной политики России и механизмов ее финансового и правового регулирования, сделан вывод о том, что сегодня внимание государства акцентируется на создании конкурентной среды и внедрении рыночных инструментов в деятельность исполнителей бюджетных услуг Данное положение отражено в поправках к Бюджетному кодексу РФ, а также в основных направлениях бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу Это позволит частично реализовать один из принципов бюджетной системы - повысить эффективность использования бюджетных средств

Следует отметить, что в настоящее время как на федеральном, так и региональном уровнях, включая Псковскую область, разрабатываются механизмы, направленные на расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению социальных услуг за счет бюджетного финансирования Эти механизмы нацелены на формирование условий для предоставления большей экономической самостоятельности субъектам хозяйствования, изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход, внедрение принципов нормативно-подушевого финансирования услуг и распределения бюджетные средства между организациями различных организационно-правовых форм на конкурсной основе

Одной из важнейших экономических категорий, используемых с начала построения основ рыночной экономики, являются финансовые инструменты В настоящее время этот термин широко применяется не только в монографической литературе, но и в целом ряде нормативных правовых документов При этом категория «финансовые инструменты» применительно к отраслям реального сектора экономики и бюджетного сектора, прежде всего, социального, имеет различные трактовки.

В настоящее время одно из наиболее общих и развернутых определений этой категории приведено в международном стандарте бухгалтерского учета МСФО 32 «Финансовые инструменты раскрытие и представление информации» Согласно этому стандарту под финансовым инструментом понимается любой контракт, по которому происходит одновременное увеличение финансовых активов одного предприятия и финансовых обязательств долгового или долевого характера другого предприятия»

В бюджетном секторе, что характерно и для официальных документов, таких как Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 гг» инструментом

государственного регулирования экономики и социальной сферы, называется бюджет в широком смысле слова Базируясь на таком подходе, мы определяем бюджетные инструменты как комплексную систему документов, приемов и способов, используемых при осуществлении бюджетного процесса в определенной последовательности для достижения целей и задач бюджетной политики

В таком же контексте рассматриваются особенности применения финансовых инструментов при реализации бюджетных услуг населению и отмечается, что новые инструменты вводятся не взамен действующих, а в дополнение к ним

Современный механизм предоставления и оплаты бюджетных услуг населению предусматривает определенную технологическую последовательность включения в него бюджетных инструментов (схема 1)

Федеральные, региональные, муниципальные нормативные правовые акты, договоры или соглашения —» расходные и бюджетные обязательства —> реестры расходных обязательств —»нормативы финансовых затрат (нормативы подушевого финансирования) —» расходные статьи в бюджете —»бюджетные обязательства—» роспись расходов—» национальные проекты—» целевые программы и ведомственные программы -» государственные (муниципальные) задания —» сметы доходов и расходов—» государственные (муниципальные) контракты на реализацию услуг —»лимиты финансирования—» формы отчетности о результатах деятельности исполнителей бюджетных услуг —» показатели и критерии оценки результативности деятельности исполнителей бюджетных услуг

Схема 1. Перечень основных бюджетных инструментов и последовательность их использования в бюджетном процессе при оплате бюджетных услуг

Определенное место в этом механизме занимают инструменты, ставшие для бюджетного процесса традиционными Так, в последние годы изменились подходы к формированию расходов бюджета, основаны они на двух бюджетных терминах, являющихся ключевыми для организации бюджетных отношений Прежде всего, это - расходные обязательства, позволяющие однозначно определять, органы власти какого уровня ответственны за обеспечение финансовыми средствами исполнения той или иной функции государства или органа местного самоуправления, и в каком объёме

Необходимость учета данных обязательств обусловила введение в бюджетную практику реестра расходных обязательств - свода (перечня) нормативных правовых актов, заключенных договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств того или иного бюджета

К традиционным инструментам мы относим также сметы доходов и расходов, нормативы, лимиты финансирования и т п документы и регуляторы, используемые в бюджетной практике К числу новых - национальные проекты, государственные (муниципальные) задания, государственные (муниципальные) контракты, ведомственные программы

Измененная редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что по каждому ассигнованию, обеспечивающему оказание государственных (муниципальных) услуг, должно предшествовать установление государственного или муниципального задания или заключение контракта с исполнителем бюджетных услуг При этом каждый из них должен показывать в явном виде, ради чего предоставлены те или иные права на принятие бюджетных обязательств и соответственно принесли ли они ожидаемый результат

В ряду бюджетных инструментов особое место занимают нормативы финансовых затрат или нормативы подушевого финансирования Бюджетное законодательство справедливо определяет, что наиболее перспективно использование нормативов при развитии конкурентных способов распределения бюджетных средств через систему формирования государственных (муниципальных) заданий государственным учреждениям и организациям, включая автономные учреждения, и частным организациям, оказывающим однородные услуги Средства, получаемые исполнителями такого задания, явятся доходом от реализации бюджетных услуг населению, а не финансированием учреждения по смете доходов и расходов

Финансовые нормативы широко используются в системе межбюджетного регулирования, когда норматив служит основой для определения объема финансовых компенсаций нижестоящим бюджетам на реализацию делегированных расходных обязательств или объема финансовой помощи при низком уровне бюджетной обеспеченности Важным этапом при решении ключевых проблем в части нормирования социальных расходов является принятие серии нормативных правовых актов, где эти вопросы поставлены во главу угла Среди них можно выделить уже упоминавшийся закон Псковской области «О межбюджетных отношениях», позволивший более прозрачно и объективно построить межбюджетные отношения областного уровня с местным

Особую научную и практическую значимость мы усматриваем в утвержденных нормативными правовыми актами Псковской области

методиках расчета нормативов по типам и видам образовательных и медицинских учреждений, а также в расчетных значениях этих нормативов Все они учитывают областные особенности и вписываются в русло бюджетной реформы

Значительное место в работе отведено проблемам финансирования и реализации национальных проектов на территории Псковской области Мы относим национальные проекты к новым бюджетным инструментам, позволяющим программно-целевым образом решить многие насущные проблемы территориального развития На примере образования нами комплексно раскрыты как финансовые, так и организационно-методические аспекты, позволяющие активизировать деятельность системы образования в направлении повышения качества образовательных услуг

В 2006 году в целом на образование по консолидированному бюджету Псковской области было израсходовано 2933 млн руб или 27,7 % от общего объема расходов бюджета субъекта РФ На наш взгляд, это достаточно высокий показатель Указанная сумма включает в себя расходы в сумме 198,1 млн руб за счет средств, дополнительно выделенных из федерального, областного и местных бюджетов Псковской области на цели национального проекта «Образование», или 6,8% от раздела 700 «Образование» Виды расходов в разрезе мероприятий представлены в таблице 3 Автор принимал непосредственное участие в разработке порядка использования средств, критериев конкурсного отбора участников проекта из числа учреждений, работников и учащихся

Например, обязательными и фиксированными критериями участия школ в конкурсе на право получения государственной поддержки в виде субсидий в сумме 1 млн руб. на приобретение лабораторного оборудования, программного и методического обеспечения, модернизацию материально-технической учебной базы, повышение квалификации и переподготовку педагогических работников, являются

• наличие самостоятельного баланса и государственной аккредитации, органов самоуправления, обеспечивающих государственно-общественный характер управления, программы развития учреждения, необходимого оборудования для использования информационно-коммуникационных технологий в образовательном процессе,

• отсутствие в течение последних лет нарушений образовательного и трудового законодательства,

Таблица 3

Расходы на реализацию приоритетного национального проекта «Образование» на территории Псковской области за 2006 г. _(млн. руб.)__

№ Наименование мероприятий Федеральный бюджет Областной бюджет Местный Всего

1 Стимулирование общеобразовательных учреждений 13,0 4,1 од 17,2

2 Поддержка талантливой молодежи 1,0 4,5 ОД 5,6

3 Поощрение лучших учителей 4,6 0,8 0,1 5,5

4 Развитие технической основы информационных образовательных технологий - 0,6 0,1 0,7

5 Оснащение школ учебно-наглядными пособиями и оборудованием 13,4 5,6 3,0 22,0

6 Выплата ежемесячного вознаграждения классным руководителям 55,8 0,7 19,1 75,6

7 Приобретение школьных автобусов 4,3 59,9 7,3 71,5

Итого - объем средств (млн. руб.) 92,1 76,2 29,8 198,1

• представление учредителю и общественности ежегодного отчета, обеспечивающего открытость и прозрачность деятельности, а при наличии технической возможности - через сайт в системе Интернет

Следующий аспект диссертации касается вопросов финансово-бюджетного мониторинга и государственного финансового контроля, являющихся логическими элементами бюджетного процесса и играющих важную роль в системе управления государственными и муниципальными финансами До недавнего времени мониторинг считался деятельностью вспомогательной, формирующей информацию для системы управления В настоящее время его роль и значение значительно воз-

росли, мониторинг становится составной частью управленческой деятельности, нацеленной не столько на сбор информации об управляемом объекте, сколько на оценку управляемого объекта и прогнозирование его развития Мониторинг необходим и для определения приоритетных направлений бюджетной политики, контроля за внедрением новых бюджетно-учетных технологий, то есть всех составляющих бюджетной реформы, включая вопросы реформирования бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора

В современных условиях одним из направлений деятельности органов государственного управления является мониторинг реализации приоритетных национальных проектов, в том числе проекта «Образование», включающий в себя три основные элемента

1 Мониторинг готовности органов государственного управления и местного самоуправления, руководителей образовательных учреждений и других потенциальных участников к осуществлению проекта, в ходе которого определяется, своевременно ли приняты соответствующие нормативные правовые документы и проведены ли подготовительные мероприятия для его реализации

2 Мониторинг за выполнением процедур реализации проекта Здесь важно, чтобы все обозначенные обязательства выполнялись в соответствии с заключенными между Федеральным агентством по образованию и субъектом РФ соглашениями и контрактами

3 Мониторинг результатов проекта, который предполагает анализ достижения всех промежуточных и итоговых показателей

Основными способами мониторинга хода выполнения процедур проекта являются комплексные инспектирования, проводимые уполномоченными контролирующими органами Круг вопросов, которые подлежат рассмотрению в каждом конкретном субъекте Федерации, достаточно широк В качестве комментария можно отметить, что по результатам произведенной проверки Счетной палатой РФ сделаны выводы об эффективности использования средств, выделенных на реализацию национального проекта «Образование», реализуемого на территории Псковской области

Исследование теоретических основ и анализ практики проведения мониторинга позволил предложить методику, по которой может определяться состоятельность или несостоятельность муниципальных образований Псковской области в части обслуживания и погашения долговых обязательств В структуре муниципального долга преобладают ссуды и кредиты, выданные органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов за счет областного бюджета Псковской области В работе определены условия, при выполнении ко-

торых осуществляется списание или реструктуризация указанного долга В их числе

• принятие сбалансированных бюджетов,

• выполнение законодательных актов области,

• отсутствие задолженности местного бюджета по выплате заработной платы и начислениям на оплату труда работникам бюджетной сферы,

• привлечение кредитных ресурсов при условии согласования вопросов с уполномоченным органом государственной власти,

• не наращивание задолженности по расходам на жилищно-коммунальное хозяйство и др

Что касается контроля, то в работе основное внимание акцентировано на необходимости расширения границ внутреннего контроля и аудита, как это декларировано в Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006-2008 г г Представляется, что все участники бюджетного процесса, включая уровень субъектов РФ, муниципальных образований, главных распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств, должны осуществлять и развивать внутренний контроль по следующим основным направлениям регламентация деятельности соответствующих структурных подразделений, контроль за соблюдением регламента, достижением планируемых результатов, управление финансовыми рисками, совершенствование информационно-технического обеспечения внутреннего контроля и аудита

В заключении можно сделать вывод о том, что в России созданы существенные предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам, уровень управления общественными финансами, в том числе -бюджетным процессом В свою очередь бюджетная реформа предполагает как технологическую модернизацию всех этапов бюджетного процесса, в том числе и с целью реализации задач социальной политики, так и изменение содержательного наполнения каждого из них

П1. Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1 Баринова Т А Новая бюджетная политика Псковской области эффективное решение проблем региона // Бюджет - 2006 - № Ю -0,3 п. л

2. Баринова Т А Бюджетный процесс и его роль в финансировании социальной сферы Проблемы и перспективы развития экономики

России и Санкт-Петербурга в XXI веке / Научная сессия ППС, научных сотрудников и аспирантов СПб ГУЭФ по итогам НИР за 2006 год Сборник лучших докладов. - Изд-во СПб ГУЭФ, 2007 - 0,3 п л

3 Баринова Т А, Емельянова В В Совершенствование форм и методов финансового обеспечения образования / Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке Материалы 2-ой международной научной конференции 29-30 марта 2007 г - СПб Изд-во СПб ГУЭФ, 2007 - 0,4 п л (вклад автора - 0,2 п л )

4 Баринова Т А Реформирование бюджетного процесса в Северо - Западном федеральном округе / Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке Материалы 2-ой международной научной конференции 29-30 марта 2007 г - СПб Изд-во СПб ГУЭФ, 2007 - 0,3 п л

5 Баринова Т А Новые элементы бюджетного процесса в решении задач социальной политики / Актуальные проблемы развития сферы услуг Сборник научных трудов Выпуск 4 - СПб Изд-во СПб ГУЭФ, 2007 - 0,3 п л

б.Баринова Т.А. Мониторинг в системе управления общественными финансами // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов - 2007.- №3.- 0,3 п.л.

БАРИНОВА ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12 02 97

Подписано в печать 4 09 07 Формат 60x84 1/16 Бум офсетная Печ л 1,3 Бум л 0,65 РТП йзд-ва СПбГУЭФ Тираж 70 экз Заказ 555

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул , д 21