Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике"

На правах рукописи

БОГОВ Хазби Махарбекович

ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

Специальности 08 00 10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

□ОЗ174825

Москва - 2007

003174825

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор,

Селезнев Александр Захарович

кандидат экономических наук, доцент Воропаева Ирина Николаевна

Ведущая организация: Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова

Защита диссертации состоится 13 ноября 2007 года в 16 00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502 006 05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд 2228

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-йуч корп., каб 914).

Автореферат разослан 12 октября 2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Р А Чванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования формирования и реализации бюджетной политики в рыночной экономике, повышения ее эффективности Трансформация общественно-политической и экономической системы России кардинально изменила принципы и механизмы функционирования бюджетной системы, бюджетного процесса, формы и способы мобилизации и аккумуляции потенциала бюджетных ресурсов на общественные потребности, определила закономерность включения в государственную бюджетную политику рыночных регуляторов и инструментов Научное раскрытие формирования и реализации бюджетной политики государственно и рыночно трансформируемого потенциала направлено на обеспечение роста ресурсной базы бюджетов всех уровней с целью предоставления государством и муниципальной системой общественных благ и услуг возрастающего объема и качества для удовлетворения потребностей населения, предприятий, государства и всего общества

Проведение бюджетной политики неразрывно связано с анализом характера и целей государства, его экономической, социальной, финансовой стратегией, общими перспективами развития страны и, следовательно, с реальными путями достижения намечаемых при этом задач Тем более актуально изучение бюджетной политики в наше время, когда осуществляется поворот страны в сторону ускоренного интенсивного развития и достижения передовых конкурентных позиций в мировой экономике

Проблема поиска оптимальных путей формирования и реализации эффективной бюджетной политики является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных и унитарных государств При этом следует учитывать, что мировой опыт не дает универсальных решений, каждая страна проводит свою национальную политику Вместе с тем, ряд проблем, охватываемых избранной темой диссертации, в том или ином варианте имеет решение в мировой практике Поэтому в отечественной финансовой политике представляется целесообразным активно, но критически использовать опыт, ошибки и достижения мировой цивилизации «Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов»1

1 Пугин В В Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» // 9 марта 2007 года http //president kremlin га/

Степень разработанности проблемы Различные аспекты проблем формирования и реализации бюджетной политики представлены в трудах отечественных и зарубежных ученых Общетеоретические вопросы функционирования государственных финансов и формирования бюджетной системы исследуются в работах И Т Балабанова, А 3 Дадашева, А Г Куликова, И Д Мацкуляка, Л П Павловой, В Г Панскова, Б Е Пень-кова, Г Б Поляка, В М Родионовой, М В Романовского, А 3 Селезнева, В Н Сумарокова, С Н Хурсевича, собственно проблемы развития отношений бюджетного федерализма — в трудах О И Богачевой, С Д Валентея, А Г Игудина, А М Лаврова, Ю И. Любимцева, Р А Чванова Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах А Г Гранберга, В И Клисторина, В Н Лексина, А С Мар-шаловой, В Е Селиверстова, С А Суспицына, А Н Швецова Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В П. Горегляда, В Б Христенко, С Г Ходасевича и кандидатские работы Г И. Данчиковой, Т В Дорониной, А М Иванова, Л Р Потоковой, Д П Пупенко, В В Сильченко и др При осуществлении данного исследования использованы также труды зарубежных ученых - М Калецкого, Дж М Кейнса, Дж Р Хикса, У Петти, П Самуэль-сона, А Смита

В то же время, использование работ по проблемам бюджетного федерализма, бюджетного процесса, бюджетного регулирования, межбюджетных отношений в целом не позволяет сформировать достаточно полное и завершенное представление о бюджетной политике До настоящего времени нет общепринятого ее научного понимания, не определены объективные основы бюджетной политики, критерии и показатели ее эффективности, не до конца раскрыты механизмы формирования и реализации, не полностью сформирована система направлений ее совершенствования в современных условиях В методике распределения бюджетных ресурсов не учитывается ряд существенных региональных социально-экономических различий, что приводит к снижению выравнивающего эффекта от предоставления финансовой помощи Отсутствует достаточно обоснованная методология реализации бюджетной политики в стране и в субъектах федерации, не разработана, как следует, система стимулов к самообеспеченности территорий в рамках действующей бюджетной системы

Целью диссертационного исследования является обоснование теоретических положений концепции содержания, функций, механизмов бюджетной политики и определение основных направлений ее совершенствования и повышения эффективности в рыночных условиях России

Реализация поставленной цели предполагает решение ряда задач

- уточнить содержание «бюджетной политики» как научной категории,

- сформулировать функции бюджетов как объективной основы бюджетной политики,

- определить особенности повышения эффективности современной бюджетной политики,

- охарактеризовать механизмы формирования и реализации бюджетной политики,

- раскрыть организацию бюджетного регулирования как механизма совершенствования бюджетного устройства и способа реализации бюджетной политики,

- предложить основные направления и факторы модернизации отечественной бюджетной политики,

- обосновать возможности активизации реализации функций бюджетной политики,

- обобщить практику политики бюджетного регулирования в регионе с учетом ее ориентации на результаты

Объектом исследования являются бюджетная политика, ее формирование и реализация, регулирование и использование потенциалов бюджетов на федеральном и региональном уровнях

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения между федеральным центром, субъектами федерации, муниципальными образованиями, хозяйствующими субъектами и членами общества в процессе формирования и реализации бюджетной политики в рыночных условиях

Научно-методологическую основу исследования составляют диалектическое взаимодействие экономических процессов и явлений, научные выводы и практические обобщения отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, бюджетной системы и бюджетного федерализма, прикладные исследования. Использованы системный и сравнительный подходы, методы статистического анализа эмпирических данных, диалектический метод, принципы единства исторического и логического, формы и содержания Информационной базой работы являются законодательные акты и нормативные документы, материалы государственной статистики, бюджетных комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации, методические разработки Министерства финансов, включая сведения Федерального казначейства В качестве эмпирического материала использованы статистические дан-

ные об исполнении федеральных бюджетов и бюджетов ряда субъектов федерации за последние годы, прогнозные разработки бюджетных параметров

Научная новизна исследования и научные результаты, полученная лично автором, заключаются в следующем

1. Обоснована методология исследования экономико-финансового содержания бюджетной политики, включающая выявление ее объективной сути через регулирование реальных (бюджетных, налоговых) финансовых потоков и кругооборотов, установление ее зависимости от характера, деятельности и функций государства, отражение в самой бюджетной политике и направлениях совершенствования ее формирования и реализации фактора времени, динамизма, связи с конкретным этапом трансформации рыночной экономики

2. Уточнена сущность «бюджетной политики» как научной категории, отражающей систему интересов, противоречий и их разрешения через совокупность финансово-экономических отношений между государством, его органами разных уровней и иными субъектами по поводу организованной деятельности государства в соответствии с его функциональной ролью в стране, направленной на возможно более полное финансовое обеспечение потребностей всего населения в общественных благах и услугах, осуществляемой в интересах развития общества На взгляд автора, в реальной действительности данная трактовка бюджетной политики не может полностью реализовываться из-за дефицита финансовых ресурсов, социальной деформации общественного характера государства, недостатков и слабости исполнительной власти

3. Определена объективная основа бюджетной политики - функции бюджетов Выделены, в частности перераспределительная, благодаря которой перераспределяются денежные доходы, полученные органами госвласти разных уровней, воспроизводственная, превращающая бюджетную политику в важный инструмент воздействия на общественное производство, развитие экономики, регулирующая, изменяющая пропорции бюджетных ресурсов и финансовые связи субъектов рынка, стимулирующая, побуждающая субъекты экономики реализовывать интересы государства и общества, плановая, проявляющаяся в бюджетных планах разных уровней, контрольная, выражающаяся в контроле использования денежных фондов, фискальная, с помощью которой государство обеспечивается финансовыми ресурсами для выполнения своих прямых задач, международная, на базе которой между странами развиваются интеграционные процессы, приобретающие глобальный характер, и социстъ-

ная, способствующая решению социальных проблем

4. Раскрыта приоритетность определения эффективности бюджетной политики государства, в том числе критериев и системы показателей Выделены ее четыре основных типа, а именно: классический, означающий невмешательство государства в экономику, развитие свободной конкуренции, использование рыночного механизма как регулятора хозяйственных процессов, регулирующий, предполагающий необходимость вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики, планово-директивный, на основе которого осуществляется прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизни, в том числе и бюджетными средствами, и комбинированный (консолидированный), отражающий одновременное сочетание (интеграцию, синтез) различных типов бюджетной политики

5. Определен бюджетный механизм, представляющий собой систему установленных государством форм, видов и методов организации многообразных бюджетных отношений К его элементам отнесены формы бюджетных ресурсов, методы их формирования, система законодательных норм и нормативов, которые применяются при определении доходов и расходов государства, организации бюджетной системы, включая финансовое обеспечение органов местного самоуправления

6. Конкретизировано, что наряду с директивным бюджетным механизмом, предполагающим непосредственное участие в нем государства, и регулирующим бюджетным механизмом, выражающим совокупность бюджетных отношений, складывающихся в определенном финансовом сегменте, прямо затрагивающих интересы государства, следует различать классический и комбинированный (консолидированный) бюджетные механизмы Первый из них проявляется как совокупность бюджетных отношений, образующихся в определенном финансовом сегменте на основе «невидимой руки рынка», свободной конкуренции и учета правового бюджетного обеспечения, а второй как совокупность бюджетных отношений, отражающих взаимосвязи субъектов экономики, складывающихся в процессе сочетания элементов директивного, регулирующего и классического бюджетных механизмов

7. Предложен подход к модернизации процессов формирования и реализации социально-ориентированной бюджетной политики социальной направленности, заключающийся в сочетании целевого, адресного и подушевого финансирования социальных услуг из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также соблюдения основных принципов создания и применения государственных минимальных социальных

стандартов (нормативов), учитывающих взаимное согласование интересов личности, предприятий, государства и общества

8. Выявлены тенденции движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне и неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов федерации и муниципальных образований как основы их асимметрии Предложены формы и методы совершенствования бюджетной политики на региональном уровне, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений, среди которых субсидиарная организация межбюджетных связей, делегирование бюджетных прав, распределение бюджетных полномочий между федеральным центром, субъектами и муниципалитетами при сохранении приоритета Российской Федерации

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в доведении полученных результатов до конкретных научно-практических рекомендаций и использовании их в хозяйственной деятельности В частности, они могут быть полезны в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативов, регулирующих бюджетную политику, а также бюджетную систему, бюджетное устройство, бюджетный процесс

Предложенная практика политики бюджетного регулирования на субфедеральном уровне (в Подмосковье) может использоваться представительными и исполнительными органами власти субъектов федерации и местного самоуправления при принятии решений по вопросам бюджетной политики о взаимодействии бюджетов разных уровней

Основные теоретические положения работы могут быть полезны в

- учебном процессе вузов по специальности «Финансы и кредит», при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная политика в Российской Федерации», «Бюджетная система Российской Федерации», «Финансы региона и муниципальных образований», «Бюджетный процесс»,

- программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих,

- разработке курсов по проблемам формирования и реализации бюджетной политики, межбюджетного регулирования в регионе,

- научно-исследовательской работе по указанным проблемам Апробация результатов исследования осуществлена на двух научно-практических конференциях «Актуальные проблемы рыночной экономики бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты» (М, 2006г ), «Актуальные проблемы рыночной экономики организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты» (М , 2005г ) и про-

блемной группе кафедры конкретной экономики и финансов РАГС

Ряд положений диссертации, выводов соискателя использован в комитетах и комиссиях Государственной думы Российской Федерации, в практической деятельности финансово-бюджетных органов Московской области в 2002-2007 гг, где автор работал ранее

По теме диссертации опубликовано 4 работы объемом свыше 2 п л , в том числе в двух журналах, из перечня ВАК Финансы и кредит 2007 № 28 и Региональная экономика теория и практика 2007 № 13

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования Она состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ 1. Обоснование, что бюджетная политика является органической частью финансовой и общей экономической политики государства. Она предполагает стимулирующую роль бюджетов, их фондов, активное воздействие на производство. Ее эффективность зависит от всестороннего учета интересов, система которых складывается в национальном рыночном хозяйстве на основе плановости.

В диссертации автор исходит из того, что основу политики любого государства составляет социально-экономическая политика, связанная с распределением и перераспределением жизненных ценностей одних субъектов в пользу других, формированием и использованием государственных финансово-денежных ресурсов в целях финансирования выполнения задач, стоящих перед страной Главное звено социально-экономической политики - финансовая политика Ядром последней является бюджетная политика, которая представляет совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства

Составными частями бюджетной политики выступают фискальная, или налоговая, политика, инвестиционная политика

В фискальной, или налоговой, политике сталкиваются интересы госаппарата, собственников, предпринимателей и наемных работников. Это предполагает выбор фискального курса, принципов налоговой политики Среди последних наибольшую известность получили максимальное обложение получаемых и имеющихся жизненных ценностей субъек-

tob; обложение экономических субъектов согласно их платежеспособности; обложение согласно взаимной выгоды плательщиков и государства; принцип пожертвования со стороны экономических субъектов.

Инвестиционная политика охватывает комплекс проблем, среди которых соотношение:

- реализации запросов потребителей и производителей, отражающееся в пропорции текущих инвестиций и инвестиций развития;

- интересов различных субъектов-потребителей, т. е. определение пропорций ассигнований на финансовое обеспечение содержания госаппарата, неимущего населения, экономически состоятельных слоев и т.д.; обеспечение прожиточного минимума гражданам страны.

В понимании бюджетной политики надо четко определять ее объективное содержание и проявление его в деятельности государства, в его функциях, конкретных решениях в области управления финансовыми потоками и кругооборотами. В диссертации эти теоретические положения представлены в формализованном виде (рис. 1).

Регулирование процессов и институтов

TL

Формирование и использование бюджетных потоков и бюджетных фондов (2)

и

П

Управление и регулирование

финансовых институтов бюджетной системы и бюджетного процесса: нормативно-законодательная база (3)

И

Формирование и реализация стратегий и тактики бюджетной политики (I)

Рис. 1. Бюджетно-налоговая политика (основные блоки формирования и реализации)

Объективным содержанием бюджетной и налоговой политики (блок 2) являются формируемые и регулируемые (управляемые) ею бюджетные и налоговые (в целом доходные) потоки и кругообороты, которые

образуют доходы и расходы бюджетной системы, ее звеньев (федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты), включая совокупность государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования) Третий блок «Управление, регулирование финансовых институтов, нормативно-законодательной базы» является государственным институциональным механизмом реализации бюджетной политики, который в России иногда подменяет институты формирования стратегии и тактики бюджетной политики (блок 1), к которым относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ и в некоторых функциях Правительство РФ как единый орган центральной (федеральной) исполнительной власти, главная функция которого в бюджетной политике - ее реализация посредством бюджетного процесса

Бюджетная политика государства - основная составная часть финансовой политики Она непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы Кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетных отраслей и видов деятельности

2. Вывод о том, что бюджеты и бюджетная политика представляют собой соответственно объективную и субъективную составляющие в управлении бюджетами, их ресурсами. Поэтому функции бюджетов являются объективной основой субъективного формирования и реализации бюджетной политики.

Бюджетная политика формируется и реализуется, как обосновывается в работе, на всех уровнях бюджетного управления Она представляет собой соответственно объективную и субъективную стороны в управлении бюджетами

Представляется, что объективной основой бюджетной политики выступают функции бюджета Они действительно реализуются в многообразной общественной и хозяйственной жизни страны, ее субъектов

Современный уровень изученности проблемы позволяет, на взгляд автора, на основе обобщения соответствующих финансово-экономических подходов, говорить о девяти функциях бюджетов — перераспределительной, воспроизводственной, регулирующей, стимулирующей, плано-

вой, контрольной, фискальной, международной и социальной

В процессе реализации бюджетной политики на основе перераспределительной функции бюджета имеет место перераспределение денежных доходов, полученных органами госвласти разных уровней

При этом роль воспроизводственной функции бюджета заключается прежде всего в том, что она выступает важным инструментом воздействия на процесс общественного воспроизводства, поддержание экономического роста (кризиса), развития (регресса) ключевых отраслей хозяйства, реформирования его структуры, ускорения НТП

Регулирующая функция бюджета реализуется на макро-, мезо- и микроуровнях в зависимости от потребностей государства, отдельных субъектов федерации или муниципальных образований и др поселений

Бюджетная политика, связанная со стимулирующей функцией бюджетов, призвана заинтересовывать субъектов рынка в той или иной инновационной или инвестиционной деятельности, сокращении затрат, повышении эффективности их деятельности и экономическом росте на основе лучшего использования всех факторов производства

Формирование и реализация бюджетной политики на основе еще одной плановой (прогнозной) функции бюджета проявляется прежде всего в разработке, принятии и исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований, а также через бюджетные и внебюджетные фонды

С помощью бюджетов государство осуществляет распределение ВВП не только в натурально-вещественной форме, но и по стоимости В связи с этим становится возможным и необходимым контроль за обеспечением стоимостных и натурально-вещественных пропорций в воспроизводственном процессе

Что же касается бюджетной политики на основе фискальной функции бюджета, то благодаря ей происходит обеспечение государства финансовыми ресурсами для выполнения им прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, она не ограничивается лишь мерами по предоставлению государственных услуг

Международная функция бюджетов, на основе которой формируется и реализуется соответствующее направление бюджетной политики России, связана с усилением интеграционных процессов, научно-технических, экономических, гуманитарных связей между странами, которые приобретают глобальный (планетарный) характер

Социальная функция бюджета способствует решению социальных проблем регулированию трудовых отношений, проведению государст-

венной политики в области заработной платы, воздействию на цены социально значимых товаров и услуг, содействию трудоустройству незанятого населения, переподготовке кадров в соответствии с требованиями рынка труда и т п

Все функции бюджетов взаимосвязаны, дополняют одна другую Это обеспечивает получение интеграционного (мультипликационного) эффекта Будучи основой бюджетной политики, они реализуются через нее как в отдельности, так и в различных комбинациях Могут также осуществляться комплексно, системно Исследование позволяет утверждать, что именно бюджетные отношения формируют бюджетную политику государства (а не наоборот')

3. Доказательство, что для обеспечения эффективности механизма бюджетной политики нужны: научный подход; четкие цели, задачи и направления на ближайший период и перспективу; обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений, учитывающих общие затраты государства в связи с их принятием и отдаленные финансовые последствия; а также политическая стабильность и высокий уровень профессионализма работников бюджетной сферы.

Автор выделяет четыре основных типа бюджетной политики, а именно классический, регулирующий, планово-директивный и комбинированный (консолидированный)

Суть классической политики государства - его невмешательство в экономику, развитие свободной конкуренции, использование рыночного механизма как регулятора хозяйственных процессов

Смысл регулирующей бюджетной политики можно свести к необходимости вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики

Планово-директивная бюджетная политика государства обеспечивает максимальную концентрацию бюджетных ресурсов у государства (в первую очередь у центральных органов власти и управления) для их последующего перераспределения в соответствии с основными направлениями государственного плана

Комбинированная (консолидированная) бюджетная политика предполагает сочетание разных названных типов бюджетной политики

Реализация бюджетной политики государства требует, как известно, соответствующего бюджетного механизма Он фактически представляет собой систему установленных государством форм, видов и методов организации многообразных бюджетных отношений К его элементам относятся формы бюджетных ресурсов, методы их формирования, систе-

ма законодательных норм и нормативов, которые применяются при определении доходов и расходов государства, организации бюджетной системы, включая финансовое обеспечение органов местного самоуправления

В диссертации обосновывается, что в экономической науке следует различать директивный, регулирующий, классический и комбинированный (консолидированный) бюджетные механизмы, через которые реализуются соответствующие типы бюджетной политики

Функционирование директивного бюджетного механизма в экономическом процессе, предполагает, кроме прочего, непосредственное участие в нем государства или его органов В сферу возникающих при этом бюджетных отношений включаются налоги, государственный кредит, расходы бюджета, бюджетное финансирование, организация бюджетного устройства и бюджетного процесса, финансовое планирование

Регулирующий бюджетный механизм - это совокупность бюджетных отношений, складывающаяся в определенном сегменте финансов, прямо затрагивающем интересы государства Такая разновидность бюджетного механизма характерна для организации внутрихозяйственных бюджетных связей на государственных или муниципальных предприятиях или между ними и другими субъектами экономики, среди которых, опять-таки, присутствует или отсутствует государство или его структуры Классический бюджетный механизм - это совокупность бюджетных отношений, образующаяся в определенном сегменте финансов на основе «невидимой руки рынка», свободной конкуренции с учетом соответствующего правового бюджетного обеспечения

И, наконец, комбинированный (консолидированный) бюджетный механизм - это система бюджетных отношений, отражающая взаимосвязи субъектов рыночной экономики, складывающиеся в процессе сочетания элементов разных бюджетных механизмов - директивного, регулирующего и классического В наши дни они в чистом виде не реализуются В высокоразвитых странах на тех или иных этапах управления экономикой применяются в зависимости от необходимости разные бюджетные механизмы Такого рода подходы применяются так часто, что без преувеличения можно утверждать в таких странах фактически применяется комбинированный (консолидированный) бюджетный механизм

4. Аргументация о том, что функциональный аспект бюджетной политики охватывает: политику в области доходов бюджета (фискальную политику), политику в области расходов бюджета, политику в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным и муниципальным долгом,

политику в области межбюджетных отношений.

Функциональные особенности современной бюджетной политики многообразны Одновременно они еще и достаточно подвижны, постоянно видоизменяются вместе с экономикой

Прогнозируемый объем доходов федерального бюджета, по данным Минфина РФ, в 2007-2009 годы в реальном выражении (с учетом инфляции), как указывается в диссертации, представлен в табл 1

Таблица 1 - Прогноз доходов федерального бюджета

2007 2008 2009

млрд % млрд % млрд %

руб доходов руб доходов руб доходов

ВСЕГО ДОХОДОВ 6965,3 100 0 6905,6 100 0 7464,0 100 0

Налог на прибыль органи- 571,0 8,2 539,0 7,8 560,2 7,5

заций ЕСН 368,8 5,3 422,1 6,1 475,5 6,4

НДС 2071,8 29,7 2346,8 34,0 3019,4 40,5

Акцизы 126,7 1,8 140,1 2,0 155,8 2,1

НДПИ 1037,7 14,9 905,4 13,1 806,1 10,8

Вывозные таможенные 1998,8 28,7 1681,8 24,4 1494,1 20,0

пошлины Ввозные таможенные по- 395,3 5,7 475,7 6,9 559,1 7,5

шлины Прочие доходы 395,1 5,7 394,6 5,7 393,7 5,3

Средний реальный рост доходов составит 0,3% в год Доходы федерального бюджета в 2007 году - 22,3% ВВП, в 2008 году - 19,8% ВВП, в 2009 году-19,2% ВВП

Основными факторами столь существенного снижения доходов федерального бюджета по отношению к ВВП, как обосновывает автор, является замедление темпов роста добычи и экспорта нефти и газа по сравнению с темпами роста ВВП, а также прогнозируемое снижение цен на нефть с 61 долл США/бар в 2007 году до 48 долл США/бар в 2009 году

Расходы на национальную экономику в 2007 году по сравнению с предыдущим годом возрастут на 149 млрд рублей, или на 43 % (табл 2)

Политика в области государственного долга России сформирована с учетом Долговой стратегии на 2007-2009 годы, предусматривающей уменьшение абсолютных й относительных размеров государственного внешнего долга путем его замещения внутренними заимствованиями, сохранение и развитие национального рынка государственных ценных бумаг, использование инструментов долговой политики, в частности, государственных гарантий по ускорению темпов социально-экономического

развития, применение инструментов долговой политики при проведении денежно-кредитной политики с целью осуществления дополнительной

стерилизации излишней денежной массы и борьбы с инфляцией _Таблица 2 - Расходы федерального бюджета (млрд. руб.)1

2006г 2007г Изменение

млрд руб %

ВСЕГО 4324,1 5463,5 1139,4 26,3

Общегосударственные вопросы 444,3 664,5 219,9 49,6

(без процентных расходов)

Национальная экономика 346,8 495,9 149,0 43,0

Образование 208,1 278,5 70,4 33,8

Здравоохранение и спорт 156,2 206,2 50,0 32,0

Межбюджетные трансферты, в 1443,7 1841,9 398,2 27,6

т ч -бюджетам др уровней 542,1 777,2 235,1 43,4

- государственным внебюджет- 901,6 1064,7 163,1 18,1

ным фондам

Культура, кинематография, СМИ 51,2 65,1 13,9 27,1

Национальная оборона 659,3 821,2 161,9 24,6

Нацбезопасность и правоохрани- 539,5 664,8 125,3 23,2

тельная деятельность

Охрана окружающей среды 6,4 7,8 1,4 21,9

Социальная политика 217,3 210,9 -6,4 -2,9

ЖКХ 53,5 49,9 -3,6 -6,8

Процентные расходы 197,8 156,9 40,9 -20,7

Отличительной чертой межбюджетных отношений между Россией и ее субъектами в 2007 году является использование в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения регионами собственной доходной базы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствования порядка финансирования инвестиционных трансфертов регионам Дополнительные средства, предусмотренные в федеральном бюджете на 2007 год на оказание финансовой поддержки субъектам федерации, составят 24,2 млрд рублей, которые будут направлены наиболее нуждающимся из них, что позволит полностью компенсировать выпадающие доходы бюджетов регионов

Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти Они призваны обеспечить оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между

1 Текущий архив Минфина РФ

уровнями власти и соответственно уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности всей территории страны

5. Положение о том, что более чем за 15-летний период осуществления либерально-монетаристской политики, преследовавшей цель вытеснения государства из экономики, не удалось решить на необходимом уровне важнейшие проблемы развития общества и его экономики. Нужна переориентация, позволяющая существенно изменить бюджетную политику, направляя ее на достижение как минимум удвоения ВВП менее чем за десятилетие; создание современной конкурентоспособной на мировом рынке экономики и эффективного, безопасного государства; преодоление бедности и повышение качества и уровня жизни населения страны.

Совершенствование формирования и реализации бюджетной политики в России возможно, с одной стороны, на основе глубокого понимания ее современного состояния, а с другой — распространения лучшего отечественного и зарубежного опыта

Вместе с тем в стране пока директивно проводится политика не полного использования бюджетного потенциала государства, поскольку значительная часть финансовых ресурсов резервируется, и перспектива экономического роста рассчитана в основном на возможности частного бизнеса без должного учета его потенциала и присущих ему недостатков, связанных с исторической незрелостью, незавершенностью рыночной трансформации и криминализацией

Бюджетная политика ограничивает как федеральный бюджет, так и региональные и местные бюджеты, самостоятельность которых, несмотря на все усилия по разграничению полномочий, сужаются, в т ч и посредством установления требований исполнения федеральных стандартов

Развитие российской экономики в 2007-2008 годах с темпами роста в 6-7% будет сопровождаться значительным изменением структуры конечного спроса и производства добавленной стоимости В ней ожидается повышение роли внутренних факторов роста и снижение вклада внешнего спроса в прирост ВВП

В среднесрочной перспективе предусматривается продолжение политики бездефицитности федерального бюджета (табл 3)

Федеральный бюджет на 2008 год предполагает профицит бюджета в сумме 74,1 млрд рублей Это, как и прежде, достигается за счет снижения уровня непроцентных (внутренних) расходов Лишь в 2009 году профицит федерального бюджета резко уменьшится и согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период

2009 и 2010 годов» составит 14,3 млрд рублей Равенство прогнозируемого объема доходов и расходов в федеральном бюджете будет достигнуто в 2010 году

Таблица 1 - Основные макроэкономические показатели на 2007 год и _на период до 2010 года1_

Наименование показателя Единица измерения Значения показателей

2007 г 2008 г 2009 г 2010 г.

Валовой внутренний продукт млрд руб 30690 35000 39690 44800

Доходы федерального бюджета млрд руб 6965,3 6644,4 7465.4 8090,0

Расходы федерального бюджета млрд руб 5463,5 6570,3 7451,2 8090,0

Профицит млрд руб 1501,8 74,1 14,2 0

Цены на нефть марки «Юралс» долл/барр 55,0 53,0 52,0 50,0

Цены на газ (дальнее зарубежье) долл /тыс кубм 241,5 225,9 220,0 214,0

Инфляция % 6,5-8,0 7,0 6,5 6,0

Курс доллара (среднегодовой) руб за долл 26,00 25,90 26,20 26,80

Объем экспорта (всего) млрд руб 303,8 303,6 300,7 298,0

Объем импорта млрд руб 169,1 200,8 229,6 257,2

Экспорт нефти млрд руб 254,0 260,0 265,0 269,0

Экспорт нефтепродуктов млрд руб 109,0 110,7 110,8 112,0

Экспорт природного газа млрд руб 198,0 210,0 219,0 223,0

Объем добычи нефти млрд руб 471,5 481,5 488,0 494,0

Главной целью денежно-кредитной политики в предстоящие три года является постепенное снижение инфляции - до 5-6% в 2010 году При этом на 2008 год ставится задача снизить инфляцию до 6-7%

Важнейшим внутренним условием, которое окажет влияние на проведение денежно-кредитной политики, является изменение принципов формирования государственного бюджета Основными новыми моментами бюджетной стратегии станут-

• планирование и утверждение федерального бюджета на трехлетний период в форме закона,

• разделение доходов на нефтегазовые и не нефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета в рамках преобразования Стабилизационного фонда России в Резервный фонд и Фонд будущих поколений

Очевидно, как обосновывается в диссертации, что настало время разрабатывать и внедрять менее затратный механизм трансформации национальных сбережений в инвестиции. Модернизация формирования и

1 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года -М МЭРТРФ, 2007 (Приложения)

реализации отечественной бюджетной политики в ближайшей и среднесрочной перспективе должна выражаться в продолжение изменения ориентиров всей финансовой политики и прежде всего ее основной базы, ядра - самой бюджетной политики

6. Гипотеза, что формирование и реализация современной бюджетной политики не может происходить автоматически, а лишь с помощью нового специально разрабатываемого бюджетного механизма и согласованного функционирования его составляющих элементов, форм, методов, инструментов с целью повышения бюджетного потенциала, адекватного рыночной трансформации в регионе.

В ходе проведенного исследования выявлено, что повышение эффективности межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне сопровождается более быстрой децентрализацией расходов на уровне «Федерация - субъекты федерации» по сравнению с децентрализацией доходов Это является одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы На уровне «субъект федерации - местные бюджеты» укрепление властных полномочий региональных органов также сопровождалось усилением централизации доходов первых, что вело к заметному ослаблению последних

Эффективность межбюджетных отношений и финансового регулирования в регионе определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении региональных органов власти и органов власти муниципальных образований

Не случайно, политика бюджетного регулирования в регионе, например, на уровне муниципальных образований, связана, в первую очередь, с распределением дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), что наглядно видно на примере Московской области

Общий объем средств, которыми здесь Фонд располагает, составляет 10 175,3 млн рублей Он формируется за счет субвенций из бюджетов муниципальных образований (932 млн руб) и собственных доходов бюджета Московской области (9 243 млн руб.)

Политика бюджетного регулирования в регионе, как показано в диссертации, не способствует преодолению кризиса формирования доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большей их зависимости от бюджетов других уровней Дисбаланс в доходах и расходах ведет к зависимости от вышестоящих бюджетов Сама по себе зависимость не страшна, если денежный поток «сверху вниз» компенсирует этот дисбаланс, который обеспечивает сохранение финан-

сового баланса

Сравнение уровня социальных расходов по важнейшим статьям, осуществляемым из местных бюджетов, с уровнем дефицита этих бюджетов позволяет сделать вывод о неблагополучии либо в распределении функций между уровнями бюджетной системы, либо в механизме формирования доходов и расходов бюджетов на местном уровне

Если попытаться обобщить тенденции, возникающие в ходе регулирования межбюджетных отношений подмосковного региона, то можно констатировать, что он включает в себя

- фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области, который нацелен на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в регионе, располагавший в 2006 году объемом ресурсов в 5 430 млн рублей, а в 2007 году - 10 175 млн рублей,

- фонд компенсаций Московской области, средства которого используются на финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий данного субъекта федерации, располагавший в 2006 году ресурсами в объеме 19 650 млн рублей, а в 2007 году - 24 513 млн рублей,

- фонд софинансирования социальных расходов Московской области, обеспечивающий долевое финансирование инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, располагающий в 2006 году ресурсами в объеме 167 млн рублей, а в 2007 году - 3 909 млн рублей,

- фонд реформирования муниципальных финансов, нацеленный на стимулирование активизации процессов финансового оздоровления, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, созданный в 2007 году и располагающий суммой средств в объеме 100 млн рублей,

- фонды, средства которых используются на различные виды помощи, нацеленные на выполнение программ, располагающие в 2006 году суммой в 1 151 млн рублей, а в 2007 году - 1 442 млн рублей

В итоге объем межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам муниципальных образований Московской области (с учетом иных фондов), составлял в 2006 году 28 869 млн рублей, а в 2007 году - 42 246 млн рублей, т е возрос в 1,5 раза за один год

III. КРАТКИЕ ВЫВОДЫ

1 Основу политики любого государства составляет социально-экономическая политика, связанная с распределением и перераспределением жизненных ценностей одних субъектов в пользу других, фор-

мированием и использованием государственных финансово-денежных ресурсов в целях финансирования выполнения задач, стоящих перед страной Главное звено социально-экономической политики образует финансовая политика Ее основой, ядром является бюджетная политика.

2 Для повышения эффективности бюджетной политики важно соблюдать определенные требования научный подход, определение ее основных целей и задач, а также направлений на ближайший период и перспективу, обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений

3 Бюджеты и бюджетная политика представляют собой соответственно объективную и субъективную составляющие в управлении бюджетами, их ресурсами Объективной основой бюджетной политики выступают, по сути, функции бюджета, которые действительно реализуются в многообразной общественной и хозяйственной жизни страны, ее субъектов В исследовании установлены девять функций бюджетов Сделан вывод, что именно бюджетные отношения формируют бюджетную политику государства (а не наоборот')

4 Современная бюджетная политика России корнями уходит к началу 90-х годов XX века, когда осуществлен переход к рыночной экономике В ее основе - признание свободы предпринимательской деятельности, распространение многообразных форм хозяйствования, разгосударствление и приватизация госсобственности и переход к смешанной экономике, базирующейся на умелом сочетании частных и государственных хозяйствующих субъектов На этой базе разрабатывается принципиально иной бюджетный механизм субъекты получают единые правила распределения бюджетных ресурсов на относительно длительную перспективу

5 При этом исследование показало, что наряду с механизмом формирования бюджетной политики, следует рассматривать механизм ее реализации Оба эти механизмы взаимосвязаны, специфически воздействуют друг на друга От того, как функционирует механизм формирования бюджетной политики во многом зависит эффективность проявления механизма ее реализации В свою очередь, от того насколько успешно действует последний зависит создание лучших условий и возможностей по совершенствованию первого

6 В общественной практике, включая экономику, бюджетная политика проявляется через бюджетную стратегию, и бюджетную тактику, и различные звенья функциональной бюджетной политики

7 Критериями эффективности бюджетной политики должна стать степень реализации целей и задач, обозначенных в президентских посланиях Федеральному Собранию РФ как минимум удвоение ВВП менее

чем за десятилетие, создание современной конкурентоспособной на мировом рынке экономики и эффективного, безопасного государства, преодоление бедности и повышение качества и уровня жизни населения

8 Эффективность межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне сопровождается более быстрой децентрализацией расходов на уровне «федерация - субъекты федерации» по сравнению с децентрализацией доходов Это является одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы На уровне «субъект федерации - местные бюджеты» укрепление властных полномочий региональных органов также сопровождается усилением централизации доходов первых, что ведет к заметному ослаблению последних

9 Решение основных проблем межбюджетных отношений в регионе, которое возможно на основе более эффективной бюджетной политики, выражающейся в мерах по снижению централизации налогово-бюджетных полномочий, ликвидации «нефинансируемых федеральных мандатов», отмене регламентации централизованно установленных норм расходов региональных и местных бюджетов, совершенствованию законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания, минимизации ограничений налогово-бюджетных полномочий органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, и др

По теме диссертации опубликованы следующие работы а) статьи в журналах, которые включены в перечень ВАК Минобр-

науки России

1 Богов X М Бюджетная политика развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // Финансы и кредит 2007 № 28 (0,60 п л)

2 Богов X М К вопросу о политике бюджетного регулирования в Московской области // Региональная экономика теория и практика 2007 № 13 (0,60 п.л )

б) другие научные издания

3 Богов X М Объективная основа бюджетной политики — функции бюджета И Актуальные проблемы рыночной экономики бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты Сб науч трудов Выпуск 4 / Науч ред И. Д Мацкуляк - М ИнДел, 2006 (0,78 п л)

4 Богов X М О содержании и механизме реализации финансово-бюджетной политики // Актуальные проблемы рыночной экономики организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты Сб науч трудов Выпуск 3 / Науч ред И Д Мацкуляк - М ИнДел, 2005 (0,48 п л)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Богов Хазби Махарбекович

Тема диссертационного исследования Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Мацкуляк Иван Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Богов Хазби Махарбекович

Подписано в печать 9 октября 2007 г Тираж 80 экз Уел 1,00 п.л Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПИТ РАГС Заказ № 4\Г £ 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Богов, Хазби Махарбекович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ.

1.1. «Бюджетная политика» как финансово-экономическая категория.

1.2. Объективная основа бюджетной политики - функции бюджета.

1.3. Эффективность бюджетной политики.

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ, ЕЁ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

2.1. Механизмы формирования и реализации бюджетной политики.

2.2. Функциональные особенности современной бюджетной политики

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ.

3.1. Факторы модернизации отечественной бюджетной политики.

3.2. Активизация реализации функций бюджетной политики.

3.3 Особенности бюджетной политики в регионе (на примере Московской области).

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования формирования и реализации бюджетной политики в рыночной экономике, повышения её эффективности. Трансформация общественно-политической и экономической системы России кардинально изменила принципы и механизмы функционирования бюджетной системы, бюджетного процесса, формы и способы мобилизации и аккумуляции потенциала бюджетных ресурсов на общественные потребности, определила закономерность включения в государственную бюджетную политику рыночных регуляторов и инструментов. Научное раскрытие формирования и реализации бюджетной политики государственно и рыночно трансформируемого потенциала направлено на обеспечение роста ресурсной базы бюджетов всех уровней с целью предоставления государством и муниципальной системой общественных благ и услуг возрастающего объема и качества для удовлетворения потребностей населения, предприятий, государства и всего общества.

Проведение бюджетной политики неразрывно связано с анализом характера и целей государства, его экономической, социальной, финансовой стратегией, общими перспективами развития страны и, следовательно, с реальными путями достижения намечаемых при этом задач. Тем более актуально изучение бюджетной политики в наше время, когда осуществляется поворот страны в сторону ускоренного интенсивного развития и достижения передовых конкурентных позиций в мировой экономике.

Проблема поиска оптимальных путей формирования и реализации эффективной бюджетной политики является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных и унитарных государств. При этом следует учитывать, что мировой опыт не дает универсальных решений, каждая страна проводит свою национальную политику. Вместе с тем, ряд проблем, охватываемых избранной темой диссертации, в том или ином варианте имеет решение в мировой практике. Поэтому в отечественной финансовой политике представляется целесообразным активно, но критически использовать опыт, ошибки и достижения мировой цивилизации. «Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов»1.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты проблем формирования и реализации бюджетной политики представлены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические вопросы функционирования государственных финансов и формирования бюджетной системы исследуются в работах: И. Т. Балабанова, А. 3. Дадашева, А. Г. Куликова, И. Д. Мацкуляка, J1. П. Павловой, В. Г. Панскова, Б. Е. Пенько-ва, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, А. 3. Селезнёва, В. Н. Сумарокова, С. Н. Хурсевича; собственно проблемы развития отношений бюджетного федерализма - в трудах О. И. Богачевой, С. Д. Вален-тея, А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, Ю. И. Любимцева, Р.А.Чванова. Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах А. Г. Гранберга, В. И. Клисторина, В. Н. Лексина, А. С. Маршаловой, В. Е. Селиверстова, С. А. Суспицына, А. Н. Швецова. Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В. П. Горегляда, В. Б. Христенко, С. Г. Ходасевича и кандидатские работы Г. И. Данчиковой, Т. В. Дорониной, А. М. Иванова, Л. Р. Потоковой, Д. П. Пупенко, В. В. Сильченко и др. При осуществлении данного исследования использованы также труды зарубежных ученых - М. Калецко-го, Дж. М. Кейнса, Дж. Р. Хикса, У. Петти, П. Самуэльсона, А. Смита.

В то же время, использование работ по проблемам бюджетного феде

1 Путин В.В. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» // 9 марта 2007 года, http://president.kremlin.ru/ рализма, бюджетного процесса, бюджетного регулирования, межбюджетных отношений в делом не позволяет сформировать достаточно полное и завершенное представление о бюджетной политике. До настоящего времени нет общепринятого её научного понимания, не определены объективные основы бюджетной политики, критерии и показатели ее эффективности, не до конца раскрыты механизмы формирования и реализации, не полностью сформирована система направлений её совершенствования в современных условиях. В методике распределения бюджетных ресурсов не учитывается ряд существенных региональных социально-экономических различий, что приводит к снижению выравнивающего эффекта от предоставления финансовой помощи. Отсутствует достаточно обоснованная методология реализации бюджетной политики в стране и в субъектах федерации, не разработана, как следует, система стимулов к самообеспеченности территорий в рамках действующей бюджетной системы.

Целью диссертационного исследования является обоснование теоретических положений концепции содержания, функций, механизмов бюджетной политики и определение основных направлений её совершенствования и повышения эффективности в рыночных условиях России.

Реализация поставленной цели предполагает решение ряда задач:

- уточнить содержание «бюджетной политики» как научной категории;

- сформулировать функции бюджетов как объективной основы бюджетной политики;

- определить особенности повышения эффективности современной бюджетной политики;

- охарактеризовать механизмы формирования и реализации бюджетной политики;

- раскрыть организацию бюджетного регулирования как механизма совершенствования бюджетного устройства и способа реализации бюджетной политики;

- предложить основные направления и факторы модернизации отечественной бюджетной политики;

- обосновать возможности активизации реализации функций бюджетной политики;

- обобщить практику политики бюджетного регулирования в регионе с учётом её ориентации на результаты.

Объектом исследования являются бюджетная политика, её формирование и реализация, регулирование и использование потенциалов бюджетов на федеральном и региональном уровнях.

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения между федеральным центром, субъектами федерации, муниципальными образованиями, хозяйствующими субъектами и членами общества в процессе формирования и реализации бюджетной политики в рыночных условиях.

Научно-методологическую основу исследования составляют: диалектическое взаимодействие экономических процессов и явлений; научные выводы и практические обобщения отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, бюджетной системы и бюджетного федерализма; прикладные исследования. Использованы системный и сравнительный подходы, методы статистического анализа эмпирических данных, диалектический метод, принципы единства исторического и логического, формы и содержания. Информационной базой работы являются законодательные акты и нормативные документы, материалы государственной статистики, бюджетных комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации, методические разработки Министерства финансов, включая сведения Федерального казначейства. В качестве эмпирического материала использованы статистические данные об исполнении федеральных бюджетов и бюджетов ряда субъектов федерации за последние годы, прогнозные разработки бюджетных параметров.

Научная новизна исследования и научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:

1. Обоснована методология исследования экономико-финансового содержания бюджетной политики, включающая: выявление её объективной сути через регулирование реальных (бюджетных, налоговых) финансовых потоков и кругооборотов; установление её зависимости от характера, деятельности и функций государства; отражение в самой бюджетной политике и направлениях совершенствования её формирования и реализации фактора времени, динамизма, связи с конкретным этапом трансформации рыночной экономики.

2. Уточнена сущность «бюджетной политики» как научной категории, отражающей систему интересов, противоречий и их разрешения через совокупность финансово-экономических отношений между государством, его органами разных уровней и иными субъектами по поводу организованной деятельности государства в соответствии с его функциональной ролью в стране, направленной на возможно более полное финансовое обеспечение потребностей всего населения в общественных благах и услугах, осуществляемой в интересах развития общества. На взгляд автора, в реальной действительности данная трактовка бюджетной политики не может полностью реализовываться из-за дефицита финансовых ресурсов, социальной деформации общественного характера государства, недостатков и слабости исполнительной власти.

3. Определена объективная основа бюджетной политики - функции бюджетов. Выделены, в частности: перераспределительная, благодаря которой перераспределяются денежные доходы, полученные органами госвласти разных уровней; воспроизводственная, превращающая бюджетную политику в важный инструмент воздействия на общественное производство, развитие экономики; регулирующая, изменяющая пропорции бюджетных ресурсов и финансовые связи субъектов рынка; стимулирующая, побуждающая субъекты экономики реализовывать интересы государства и общества; плановая, проявляющаяся в бюджетных планах разных уровней; контрольная, выражающаяся в контроле использования денежных фондов; фискальная, с помощью которой государство обеспечивается финансовыми ресурсами для выполнения своих прямых задач; международная, на базе которой между странами развиваются интеграционные процессы, приобретающие глобальный характер; и социальная, способствующая решению социальных проблем.

4. Раскрыта приоритетность определения эффективности бюджетной политики государства, в том числе критериев и системы показателей. Выделены её четыре основных типа, а именно: классический, означающий невмешательство государства в экономику, развитие свободной конкуренции, использование рыночного механизма как регулятора хозяйственных процессов; регулирующий, предполагающий необходимость вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики; планово-директивный, на основе которого осуществляется прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизни, в том числе и бюджетными средствами; и комбинированный (консолидированный), отражающий одновременное сочетание (интеграцию, синтез) различных типов бюджетной политики.

5. Определен бюджетный механизм, представляющий собой систему установленных государством форм, видов и методов организации многообразных бюджетных отношений. К его элементам отнесены формы бюджетных ресурсов, методы их формирования, система законодательных норм и нормативов, которые применяются при определении доходов и расходов государства, организации бюджетной системы, включая финансовое обеспечение органов местного самоуправления.

6. Конкретизировано, что наряду с директивным бюджетным механизмом, предполагающим непосредственное участие в нём государства, и регулирующим бюджетным механизмом, выражающим совокупность бюджетных отношений, складывающихся в определенном финансовом сегменте, прямо затрагивающих интересы государства, следует различать классический и комбинированный (консолидированный) бюджетные механизмы. Первый из них проявляется как совокупность бюджетных отношений, образующихся в определенном финансовом сегменте на основе «невидимой руки рынка», свободной конкуренции и учета правового бюджетного обеспечения, а второй как совокупность бюджетных отношений, отражающих взаимосвязи субъектов экономики, складывающихся в процессе сочетания элементов директивного, регулирующего и классического бюджетных механизмов.

7. Предложен подход к модернизации процессов формирования и реализации социально-ориентированной бюджетной политики социальной направленности, заключающийся в сочетании целевого, адресного и подушевого финансирования социальных услуг из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также соблюдения основных принципов создания и применения государственных минимальных социальных стандартов (нормативов), учитывающих взаимное согласование интересов личности, предприятий, государства и общества.

8. Выявлены тенденции движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне и неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов федерации и муниципальных образований как основы их асимметрии. Предложены формы и методы совершенствования бюджетной политики на региональном уровне, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений, среди которых субсидиарная организация межбюджетных связей; делегирование бюджетных прав; распределение бюджетных полномочий между федеральным центром, субъектами и муниципалитетами при сохранении приоритета Российской Федерации.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Обоснование, что бюджетная политика является органической частью финансовой и общей экономической политики государства. Для неё необходима бюджетно-материальная сбалансированность экономики. Она предполагает стимулирующую роль бюджетов, их фондов, активное воздействие на производство. Её эффективность зависит от всестороннего учета интересов, система которых складывается в национальном хозяйстве. И, наконец, её формирование и реализация осуществляются на основе плановости.

2. Вывод о том, что бюджеты и бюджетная политика представляют собой соответственно объективную и субъективную составляющие в управлении бюджетами, их ресурсами. Поэтому функции бюджетов являются объективной основой субъективного формирования и реализации бюджетной политики. Чем больше в бюджетной политике учитываются функции бюджетов, тем естественнее и эффективнее она проявляется в практике хозяйствования и воспринимается обществом.

3. Доказательство, что для обеспечения эффективности механизма бюджетной политики нужен научный подход; четкие цели, задачи и направления на ближайший период и перспективу; обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений, учитывающих общую стоимость затрат государства в связи с их принятием и отдаленные финансовые последствия; а также политическая стабильность и высокий уровень профессионализма работников бюджетной сферы.

4. Аргументацию о том, что функциональный аспект бюджетной политики охватывает: политику в области доходов бюджета (фискальную политику), политику в области расходов бюджета, политику в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политику в области межбюджетных отношений.

5. Положение о том, что более чем за 15-летний период осуществления либерально-монетаристской политики, преследовавшей цель вытеснения государства из экономики, не удалось решить на необходимом уровне важнейшие проблемы развития общества и его экономики. Нужна переориентация, позволяющая существенно изменить бюджетную политику, направляя её на достижение как минимум удвоения ВВП менее чем за десятилетие; создание современной конкурентоспособной на мировом рынке экономики и эффективного, безопасного государства; преодоление бедности и повышение качества и уровня жизни населения страны.

6. Гипотезу, что формирование и реализация современной бюджетной политики в период перехода экономики на восходящую рыночную траекторию не может происходить автоматически, а лишь с помощью нового специально разрабатываемого бюджетного механизма и согласованного функционирования его составляющих элементов, форм, методов, инструментов с целью повышения бюджетного потенциала, адекватного рыночной трансформации в регионе.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в доведении полученных результатов до конкретных научно-практических рекомендаций и использовании их в хозяйственной деятельности. В частности, они могут быть полезны в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативов, регулирующих бюджетную политику, а также бюджетную систему, бюджетное устройство, бюджетный процесс.

Предложенная практика политики бюджетного регулирования на субфедеральном уровне (в Московской области) может использоваться представительными и исполнительными органами власти субъектов федерации и местного самоуправления при принятии решений по вопросам бюджетной политики о взаимодействии бюджетов разных уровней.

Основные теоретические положения работы могут быть полезны в:

- учебном процессе вузов по специальности «Финансы и кредит», при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная политика в Российской Федерации», «Бюджетная система Российской Федерации», «Финансы региона и муниципальных образований», «Бюджетный процесс»;

- программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;

- разработке курсов по проблемам формирования и реализации бюджетной политики, межбюджетного регулирования в регионе;

- научно-исследовательской работе по указанным проблемам.

Апробация результатов исследования осуществлена на двух научно-практических конференциях «Актуальные проблемы рыночной экономики: бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты» (М., 2006г.), «Актуальные проблемы рыночной экономики: организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты» (М., 2005г.) и проблемной группе кафедры конкретной экономики и финансов РАГС.

Ряд положений диссертации, выводов соискателя использован в комитетах и комиссиях Государственной думы Российской Федерации, в практической деятельности финансово-бюджетных органов Московской области в 2002-2007 гг., где автор работал ранее.

По теме диссертации опубликовано 4 работы объемом свыше 2 п. л., в том числе в двух журналах из перечня ВАК: Финансы и кредит. 2007. № 28 и Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 13.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Богов, Хазби Махарбекович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое исследование формирования и реализации бюджетной политики государства в рыночной экономике России позволяет сделать ряд выводов.

1. Основу политики любого государства составляет социально-экономическая политика, связанная с распределением и перераспределением жизненных ценностей одних субъектов в пользу других, формированием и использованием государственных финансово-денежных ресурсов в целях финансирования выполнения задач, стоящих перед страной. Главное звено социально-экономической политики образует финансовая политика. Её основой, ядром является бюджетная политика, представляющая собой совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти мероприятий, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства.

Для обеспечения эффективности бюджетной политики при ее разработке важно соблюдать определенные требования, а именно: научный подход, учитывающий реальное состояние экономики, финансовой и бюджетной системы страны; определение её основных целей и задач, а также направлений на ближайший период и перспективу; обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений, учитывающих общую стоимость затрат государства и отдаленные финансовые последствия.

2. В современных условиях необходимо ориентировать бюджетную политику на ее социальную и инвестиционную функции. Бюджеты и бюджетная политика представляют собой соответственно объективную и субъективную составляющие в управлении бюджетами, их ресурсами. Поэтому бюджетная политика как субъективная составляющая должна peaлизовать позитивные цели в бюджетном управлении в соответствии с главными целями государственной социально-экономической политики, а именно, обеспечение устойчивого экономического роста; полной занятости; стабильности цен; роста реальных доходов населения; социальной справедливости и безопасности.

3. Объективной основой бюджетной политики выступают функции бюджета, которые действительно реализуются в многообразной общественной и хозяйственной жизни страны, её субъектов. В исследовании установлены девять функций бюджетов - перераспределительная, воспроизводственная, регулирующая, стимулирующая, плановая, контрольная, фискальная, международная и социальная. Их реализация в хозяйственно-финансовой практике существенно сказывается на многочисленных процессах в экономике и обществе. Это позволяет успешнее решать задачи, стоящие перед страной. Более того, отсюда вывод, что именно бюджетные отношения формируют бюджетную политику государства (а не наоборот!). Они строятся на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг.

4. Современная бюджетная политика Российской Федерации корнями уходит к началу 90-х годов, когда стали использоваться новые подходы, базирующиеся на элементах рыночного механизма и государственного регулирования экономики. В её основе - признание свободы предпринимательской деятельности, распространение многообразных форм хозяйствования, разгосударствление и приватизация государственной собственности и переход к смешанной экономике, базирующейся на умелом сочетании частных и государственных хозяйствующих субъектов.

На этой базе разрабатывается принципиально новый бюджетный механизм. Государство отказывается от директивного руководства внутрихозяйственными отношениями на предприятиях и переводит их отношения с бюджетом на налоговую основу, которая ставит заслон произвольному изъятию доходов. Все экономические субъекты получают единые правила распределения созданных бюджетных ресурсов на относительно длительную перспективу.

При этом исследование показало, что наряду с механизмом формирования бюджетной политики, следует рассматривать механизм её реализации. Оба эти механизмы взаимосвязаны, специфически воздействуют друг на друга. От того, как функционирует механизм формирования бюджетной политики во многом, а то и решающим образом, зависит эффективность проявления механизма реализации бюджетной политики. В свою очередь, от того насколько успешно действует последний зависит создание лучших условий и возможностей для совершенствования первого.

5. Бюджетная политика проявляется через бюджетную стратегию и тактику. Первая представляет собой набор инструментов и мер, с помощью которых её можно реализовать на практике, обоснование перспективных направлений, исходя из долговременных (3-5, 6-10, а иногда до 2025 и более лет) задач развития экономики. Вторая (бюджетная тактика) -это набор практических мер по регулированию бюджетных отношений, направленных на повышение эффективности принимаемых экономических решений в относительно короткие периоды.

Политика в области доходов бюджета, прежде всего фискальная или налоговая, политика в совокупности с политикой в области расходов бюджета, политикой в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, а также политикой в области межбюджетных отношений выражает функциональный аспект бюджетной политики.

Исследование показало, что в общественной практике, включая экономику, при формировании и реализации бюджетной политики применяются и бюджетная стратегия, и бюджетная тактика, и различные звенья функциональной бюджетной политики.

6. Критериями эффективности бюджетной политики должна стать степень реализации целей и задач, обозначенных в президентских посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации: как минимум удвоение ВВП менее чем за десятилетие; создание современной конкурентоспособной на мировом рынке экономики и эффективного, безопасного государства; преодоление бедности и повышение качества и уровня жизни населения страны. Эти цели преломляются в системе настройки бюджетных инструментов, направленности и росте потенциала бюджетных потоков, возрастающем использовании ресурсов общества в решении задач развития социально-трудовой сферы.

Именно эти цели и задачи становятся в современных условиях критериальным ориентиром модернизации формирования и реализации отечественной бюджетной политики в ближайшей и среднесрочной перспективе. Они должны выражаться в продолжении изменений ориентиров бюджетной, а то и всей финансовой политики государства.

7. Эффективность межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне сопровождается более быстрой децентрализацией расходов на уровне «федерация - субъекты федерации» по сравнению с децентрализацией доходов. Это является одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. На уровне «субъект федерации - местные бюджеты» укрепление властных полномочий региональных органов также сопровождается усилением централизации доходов первых, что ведет к заметному ослаблению последних. Следствием финансово-правового дисбаланса в отношении местных органов власти является не только их бюджетный дисбаланс, но и явно ограниченные возможности муниципалитетов по самостоятельному его устранению.

Решение основных проблем межбюджетных отношений на региональном уровне, которое возможно, прежде всего, и на основе более эффективной бюджетной политикой, выражается в следующем:

- в России формально сохраняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий (несмотря на достаточно заметную финансовую децентрализацию), что требует значимых мер по её снижению;

- бюджеты субъектов федерации и особенно местные бюджеты целесообразно разгрузить от обязательств, возложенных на них федеральным законодательством и предоставить источники финансирования (ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты»);

- отменить или, хотя бы уменьшить, регламентацию централизованно установленных норм в основной части расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений; устранить зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов, которая подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов;

- продолжить совершенствование законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания на основе дальнейшего уточнения критериев и процедур, несмотря на имеющуюся тенденцию формализации распределения финансовой помощи;

- расширить, установленные федеральным законодательством ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, что не позволит перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование региональных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр;

- создать атмосферу, снижающую завышенные социальные ожидания и требования к государству, резкие различия в бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, что позволит преодолеть противоречие между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий;

- повысить прозрачность региональных и местных бюджетов, внедрить целостную систему мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.