Эффективность социальной защиты населения региона: состояние и пути повышения тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эффективность социальной защиты населения региона: состояние и пути повышения"

На правахрукописи

ПИВОВАРОВА НИНА СЕРГЕЕВНА

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНА: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

Автореферат диссертации на соискание ученой стещ кандидата экономических наук

Москва 2004

Работа выполнена в Федеральном государственном унитарном предприятии "Всероссийский центр уровня жизни"

Научный руководитель: доктор экономических наук

Гонтмахер Евгений Шлемович

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Кадомцева Светлана Владимировна. кандидат экономических наук Степанова Татьяна Николаевна.

Ведущая организация Государственный университет -Высшая школа экономики

Защита состоится 2 апреля 2004 года в 13 часов на заседании диссертационного совета К 224. 001.01 в ФГУП "Всероссийский центр уровня жизни" по адресу: 105043, Москва, 4-я Парковая улица д.29, аудитория 408

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГУП "Всероссийский центр уровня жизни"

Автореферат разослан марта 2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета (^т 1 Смирнов М.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ-

Актуальность темы исследования.

Необходимость существенных преобразований в социальной сфере в связи с сохраняющейся масштабной бедностью и малообеспеченностью, тревожной ситуацией с состоянием здоровья, продолжающимися процессами старения, депопуляции и инвалидизации населения - придает проблеме повышения эффективности его социальной защиты чрезвычайную актуальность и значимость, особенно для регионов с высокой долей нуждающегося в ней населения.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам социальной политики, включая и социальную защиту населения посвящено большое число российских и зарубежных исследований. Важный вклад в разработку соответствующей проблематики, в том числе в региональном аспекте внесли и вносят Бобков В. Н., Волгин Н.А., Гилинская Э.Б., Гонтмахер Е.Ш., Гриценко Н.Н., Кадомцева СВ., Кузнецова Н.П., Лавриненко И.М., Литвинов В.А., Разумов А.А., Ржаницына Л.С. Римашевская Н.М., Смирнов С.Н., Степанова Т.Н., Храпылина Л.П., Якушев Л.П.и другие.

В то же время ряд проблем повышения эффективности социальной защиты населения на региональном уровне исследован еще недостаточно, что снижает качество ее научно-методического обеспечения. В значительной мере это относится к проблемам социальной защиты в регионах с высокой долей сельского населения. Теоретического и практического решения требует ряд вопросов организации, оценки результатов и повышения эффективности функционирования системы социальной защиты в условиях развития рыночных отношений, в том числе, определения экономической природы конкретных форм и видов, структуры системы социальной защиты, роли в ней местного самоуправления, а также направлений и методов совершенствования деятельности органов власти различных уровней по управлению системой социальной защиты населения. ■ ■ -—- —

РОС.'НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

Цель и задачи исследования. Главной целью исследования является определение перспективных направлений и конкретных мер по повышению эффективности социальной защиты населения в регионе с высокой долей нуждающегося населения.

Для достижения поставленной цели в исследовании решались следующие задачи:

- определить теоретико-методологические основы исследования, место и роль социальной защиты в актуальной социальной политике, содержание общего понятия "эффективность социальной зашиты населения";

- выявить и систематизировать факторы и критерии эффективности социальной защиты в регионе с высокой долей нуждающегося населения в условиях необходимости ускоренного экономического роста;

- проанализировать и обобщить отечественный и международный опыт повышения эффективности социальной защиты с позиций его использования в регионах страны;

- выявить на примере Оренбургской области общее и особенное в функционировании и развитии системы социальной защиты населения в регионе с высокой долей сельского населения;

- определить различия категориального и адресного подходов к социальной защите на региональном и муниципальном уровнях управления;

- сформировать основные направления и механизм повышения эффективности социальной защиты населения в регионах на современном этапе общественного развития.

Научная новизна исследования

- исследован комплекс актуальных научных и практических проблем социальной защиты и повышения ее эффективности в регионах с преобладанием сельского населения, в том числе, в Оренбургской области;

- дан анализ эффективности социальной зашиты населения на основе оценки соотношений между динамикой бедности и бюджетных расходов на

социальную защиту, а также с учетом социально-экономического потенциала конкретного региона;

- систематизированы критерии эффективности социальной защиты населения, среди которых в качестве обобщающих рассматривается повышение уровня материальной обеспеченности малоимущего населения, темпами, опережающими рост бюджетных расходов на социальную защиту, а также рост покупательной способности, как ее адресатов, так и населения в целом;

обоснована целесообразность разграничения понятий и оценок эффективности социальной зашиты и ее видов, при которой эффективность адресной помощи человеку /домохозяйству/ оценивается по результатам изменения уровня его материальной обеспеченности, а эффективность деятельности учреждений социального обслуживания — расширением спектра и повышением качества услуг, опережающими рост бюджетных расходов на содержание этих учреждений, что достигается, в том числе, в связи с их деятельностью по оказанию платных услуг относительно обеспеченным слоям населения;

аргументирована настоятельность оценки влияния поселенческого фактора на масштабы бедности в стране и научно-методического обеспечения деятельности органов управления по сокращению бедности сельского населения, в том числе, разработки методики расчета его прожиточного минимума;

- приведены доказательства того, что в настоящее время и в среднесрочной перспективе в деятельности системы социальной защиты приоритетное значение на уровне региона имеет категориально-адресный, а на муниципальном уровне — адресный подход к домохозяйству как объекту социальной помощи, реализуемые с использованием программно-целевого метода, повышающего эффективность управления социальной защитой населения.

Объект исследования: социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе осуществления социальной защиты

нуждающихся слоев населения и домохозяйств; основные тенденции и динамика их развития.

Предмет исследования: организационно-управленческие отношения, возникающие в процессе функционирования социальной защиты населения в регионе, формы и методы повышения ее эффективности

Методологической основой исследования являются фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по социально-трудовой проблематике, принципы и категории экономической теории; положения Конституции России, законодательные и нормативные акты Российской Федерации в области социальной защиты населения.

Теоретическое изучение социально-экономической эффективности социальной защиты дополнено эмпирическим, в ходе которого показаны практические меры, предпринимаемые региональными и муниципальными органами управления по повышению эффективности социальной защиты населения.

Эмпирической основой работы являются:

данные государственной статистики, отдельных министерств и ведомств Российской Федерации и их региональных подразделений; информация, содержащаяся в периодических изданиях и публикациях, в том числе специализированных изданиях Европейского Союза и Международной организации труда.

В исследовании использована информация, полученная от органов местной власти, а также данные социологических исследований по рассматриваемой проблематике, проведенные по инициативе и при непосредственном руководстве диссертанта.

ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РАБОТЫ

Основные положения и выводы, полученные в исследовании, приведенные в ней статистические данные и результаты социологических

опросов, могут быть использованы при разработке и корректировке федеральной и региональной социальной политики. Содержащиеся в диссертации, практические рекомендации были представлены автором на различных научно-практических конференциях, а также использовались при подготовке ряда законопроектов и социально-экономических программ в Оренбургской области.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных документов и научной литературы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее научной разработки, определены цель, задачи, объект и предмет, научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе определены научно-организационные основы исследования проблем повышения эффективности социальной защиты в регионе.

В основе исследования находится общетеоретическое положение, согласно которому само базовое понятие "социальное" не тождественно понятию "общественное". Разграничение понятий "общественное", отражающее общественную природу явлений, и "социальное", определяющее значение и ценность для человека, социальной общности, общества в целом предмета или явления, степень удовлетворения' их потребностей соответствует как марксистским, так и немарксистским трактовкам сути социального. Исходя из этого, социальная защита представляет собой в самом общем виде деятельность, приносящую людям пользу и способствующую достижению удовлетворения основных потребностей каждым членом общества и общества в целом. Рыночная экономика сама по себе не обеспечивает достойный уровень жизни всем членам общества, что и

предопределяет необходимость социальной защиты нуждающихся как неотъемлемой функции современного государства. Основным способом реализации этой функции является перераспределение бюджетных средств в пользу наиболее бедных домохозяйств и групп населения. Увеличение объемов перераспределяемых бюджетных средств в пользу нуждающихся, и само преодоление бедности, прежде всего и главным образом зависят от состояния экономики и темпов ее развития. Поэтому социально-экономическая политика в регионах и стране в целом должна быть сбалансированной: экономический рост должен содействовать преодолению бедности, а социальная защита — росту потребительского спроса населения и созданию экономических возможностей для трудоспособных с целью преодоления бедности собственными усилиями..

Рассматривая эффективность как соотношение результата и затрат на его достижение, мы оцениваем эффективность социальной защиты как соотношение динамики сокращения бедности с динамикой изменения бюджетных расходов на социальную защиту, при этом главным критерием этой эффективности является снижение уровня бедности темпами, опережающими темпы бюджетных расходов на социальную защиту. Данное определение соответствует принятому нами методологическому подходу к понятию "социальное", отражающего единство и противоречие между потребностями общества и индивида (домохозяйства). Оно полностью соответствует и собственно экономическому подходу к социальной защите как перераспределению средств для удовлетворения общих общественных потребностей и потребностей конкретных людей и социальных общностей.

Эффективность оказания адресной социальной помощи конкретному нуждающемуся человеку (домохозяйству) измеряется динамикой изменения уровня его материальной обеспеченности до и после получения социального пособия, что прямо связано с величиной выплачиваемого пособий; а эффективность деятельности учреждений социального обслуживания — расширением спектра и повышением качества оказываемых ими услуг

опережающими темпами относительно роста бюджетных расходов на функционирование этих учреждений, что достигается, в том числе, и развитием их деятельности по оказанию услуг относительно обеспеченным слоям населения на платной основе.

Сложившаяся в стране система социальной защиты, основу которой составляют всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а • также категориальные льготы, оказалась неспособна с должной эффективностью решать задачу перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся домохозяйств, поэтому переход к адресной социальной помощи, оказание ее действительно нуждающимся гражданам и домохозяйствам, а также улучшение организации управления социальной" защитой и сокращение административных издержек представляют собой основные направления в управлении повышением эффективности социальной защиты.

Принципиальное значение для повышения эффективности социальной защиты имеет и научно-обоснованный выбор приоритетов в социальной политике в конкретных социально-экономических условиях развития страны и каждого региона в каждый отдельный период его развития.

Значительная дифференциация регионов страны по уровню их социально-экономического потенциала, степени нуждаемости их населения в социальной защите предполагает необходимость учета этой дифференциации в федеральной региональной социальной политике, особенно при определении темпов перехода от социальной защиты населения, основанного на категориальном подходе, к адресной социальной помощи.

В работе рассмотрен отечественный и международный опыт социальной защиты населения с целью обобщения советской практики, из которой "вырастает" социальная защита в современной России, а также для дополнительной аргументации избранных методологических и методических подходов к исследованию. В этом же параграфе дан и опыт социальной защиты сельского населения в США.

Анализ функционирующей системы социальной защиты в дореформенный период показал, что, несмотря на качественные различия между Западом и СССР, явно наблюдалось совпадение в принципиальном подходе к определению социальных прав граждан в случае болезни и старости, в вопросах доступности жилья, образования и медицинского обслуживания. По многим позициям в западных странах принимались соответствующие решения позднее, чем в СССР.

Однако в отличие от стран с развитой рыночной экономикой социальная политика в дореформенной России основывалась на идеологии "патернализма", перекладывая заботу о решении собственных социальных проблем индивида и семьи на государство. Такая политика эффективно защищала тех, кто по независящим от них причинам был лишен или терял ресурсы, необходимые для удовлетворения жизненных потребностей. Характерной ее особенностью было стремление государства поставить "за щит" все большее количество людей.

Всеохватывающий государственный патернализм в конечном итоге ослаблял стимулы населения к самореализации и вызывал снижение социальной энергии.

В основе систем социальной защиты европейских стран, которые оказались оптимальнее советской системы, находится обеспечение основных социальных прав личности, зафиксированных во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., включая право на социальное обеспечение, труд, отдых, образование, здравоохранение и др. Принятие этой Декларации создало базу для дальнейшего развития систем социальной защиты и существенно усилило вмешательство западных государств в экономику с целью перераспределения доходов для защиты государством социальных прав личности.

Европейские Социальный Кодекс и Социальная Хартия признают социальную защиту как основополагающее социальное право. В этих и других международных документах основными видами социальной защиты

выступают: социальное обеспечение, в основе которого находится социальное страхование, и социальная помощь, оказываемая, главным образом, государством.

Европейский Комитет социальных прав, представляющий собой орган, оценивающий деятельность государств, подписавших Хартию, не устанавливает порог, ниже которого оказываемая помощь является малой для ведения достойной жизни и, следовательно, недостаточной. Вместе с тем, Комитет рассматривает в качестве критерия оценки эффективности социальной помощи и определения достаточности ее уровня размер пособия, предоставляемого в виде помощи, а также соответствие его увеличения росту прожиточного уровня в связи с инфляцией.

Комитет определяет право на достойную жизнь как право "удовлетворять основные потребности должным образом" и считает, что пособия, предоставляемые как социальная помощь, должны позволять тем, у кого нет достаточных средств, обеспечивать свои основные потребности.

Анализ опыта социальной защиты сельского населения в США показал, что в основе ее специфики находится относительно небольшая численность жителей отдельных поселений, в которых слабо развита инфраструктура, невелико разнообразие рабочих мест, основную роль играют личные отношения, а общественные и частные деловые отношения более неформальны и менее бюрократизированы. В США доходы в сельской местности составляют три четверти доходов городских жителей, а соотношение доли бедного населения города и села имеет обратное значение. Беднейшие округа чаще всего являются сельскими или отдаленными от промышленных и научных центров.

Социальная зашита сельского населения в США основывается на программном методе, причем ряд министерств организуют и финансируют собственные национальные программы социальной защиты.

Особое внимание социальные работники США уделяют детям и престарелым, поскольку помощь именно этим группам населения признана наиболее важной для сельских жителей.

Вторая глава диссертации посвящена анализу общего и особенного в управлении повышением эффективности социальной защиты населения в регионе с высокой долей сельского населения.

В первом ее параграфе: "Специфика социально - экономического потенциала региона с высокой долей сельского населения", отмечается, что в результате коренных преобразований различия в уровне социально-экономического развития регионов страны многократно возросли, существенно дифференцировались и их возможности в осуществлении эффективной социальной защиты нуждающихся домохозяйств и слоев населения. Заметно углубился и разрыв социально-экономического потенциала между городскими и сельскими муниципальными образованиями внутри регионов.

Оренбургская область - одна из самых крупных в стране, как по территории, так и по численности населения. Она является недотационным регионом России и занимает по уровню развития человеческого потенциала место в первой трети её территорий. В области проживает около 2,2 миллионов человек. Плотность населения в области в два раза ниже, чем в Приволжском федеральном округе, что существенно влияет на доступность специализированных учреждений социальной сферы для сельского населения, многие из которых удалены от районного центра на десятки километров.

После распада СССР Оренбуржье снова, как и два века назад, стало юго-восточной окраиной России, в связи с чем её территория представляет собой ближайшее пристанище вынужденных переселенцев и беженцев среднеазиатских стран СНГ.

В условиях резко континентального климата, определяющего область как зону рискованного земледелия, область вместе с тем, преимущественно аграрная и уступает по посевным площадям только Алтайскому краю.

Спецификой области является ярко выраженные внутрирегиональные диспропорции в экономическом развитии по трудовым ресурсам, уровню жизни, экологической ситуации, потенциалу мощностей реального сектора, развитию материальной и социальной сферы.

Высокий в целом уровень развития экономики области обусловлен ведущей и еще более повысившейся за годы реформ ролью добывающих отраслей, в первую очередь топливно-энергетического комплекса. Топливная промышленность в структуре промышленного производства области в настоящее время составляет 38,7%. Вклад сельского хозяйства в валовой региональный продукт (ВРП) довольно высок и составляет 14,6%. Темпы роста физического объема продукции сельского хозяйства существенно опережают рост физического объема промышленности.

Отсутствие должной государственной поддержки, удорожание и недостаток кредитных ресурсов, а главное, значительный диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемые им промышленные ресурсы, сохраняют сложное финансовое состояние сельхозтоваропроизводителей.

В отличие от общероссийской тенденции в Оренбургской области в 2002 году относительно 1989 года численность населения увеличилась. В результате положительного естественного прироста населения в отдельных сельских муниципальных образованиях, а также административных преобразований отдельных городских поселений в сельские, доля сельского населения увеличилась до 43,1%, что в 1,5 раза выше, чем в среднем по России.

За последние годы произошло качественное изменение социальной структуры: доля населения с доходом от 1 до 2 прожиточных минимумов стала в этой структуре доминирующей и составляет свыше 40% населения, тогда как фактически на протяжении всего прошедшего десятилетия преобладала доля бедного населения. Доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума выше, чем в стране в целом: по предварительной оценке органов статистики в 2003 году она составила 29%.

Большие масштабы сохраняющейся невысокой обеспеченности абсолютного большинства населения обусловлены низким уровнем заработной платы во многих отраслях хозяйства, особенно в образовании, здравоохранении, культуре, социальном обеспечении, в которых она в два раза ниже среднего показателя. Немалая часть представителей этих отраслей живет и работает в сельской местности. В самом сельском хозяйстве оплата труда в три раза ниже средней по области.

Доля сельских жителей, находящихся за чертой бедности, составляла в 2002 году по оценке наших специалистов 49,1% всех бедных домохозяйств области, при этом доля домохозяйств с доходами на уровне продовольственной корзины ГОЛ выше, чем в городах области.

Второй параграф этой главы посвящен анализу проблемы совершенствования управления социальной защитой населения в регионе как неотъемлемой части всей социальной политики и определяющего фактора роста ее эффективности. В этом параграфе отмечается, что основным направлением развития системы управления социальной защиты населения в стране стало в целом закономерное возложение ответственности за ее эффективность на регионы и их муниципальные образования.

Такая передача ответственности стала возможной в результате начавшегося экономического роста и завершения в целом становления качественно новой системы социальной защиты в регионе. Формирование этой системы за годы социальной трансформации прошло несколько этапов.

В начале социальной трансформации работа всей системы социальной защиты населения в Оренбургской области заключалась в социальном обеспечении пенсионеров, неработающих граждан и социальном обслуживании нуждающихся в государственных домах-интернатах. В 19931995гг. была начата работа по формированию муниципальных учреждений социального обслуживания стационарного типа (дома милосердия, детские приюты) и закладывались основы нестационарного обслуживания (отделения социальной помощи на дому и т.п.), осуществлялась экстренная помощь

ветеранам. Вторая половина прошедшего десятилетия характеризуется, наряду с сохранением и развитием всех предыдущих направлений, активным формированием сети учреждений социального обслуживания на муниципальном уровне, созданием на базе ВТЭК учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы, разработкой среднесрочных и долгосрочных программ социальной защиты нуждающихся.

Преодоление в основном негативных социальных последствий, финансового кризиса 1998 года, сокращение уровня бедности, продолжившийся процесс восстановления реального сектора экономики, включая и сельское хозяйство, завершение в основном создания системы управления социальной защиты в области и ее муниципальных образованиях позволили уже с 2000 года начать переход на планомерную адресную поддержку нуждающихся семей.

В соответствии с действующим в настоящее время положением Главное управление социальной защиты населения Оренбургской области является самостоятельным структурным подразделением администрации области, обеспечивающим в пределах своей компетенции проведение единой государственной политики по социальной защите населения. Первоочередной задачей Главного Управления является реализация основных направлений и приоритетов государственной и региональной политики по решению комплексных проблем социальной защиты, повышение уровня жизни и доходов населения, снижение социального неравенства и предотвращение социального иждивенчества.

Существующая в области система социальной защиты имеет свою выраженную вертикальную и горизонтальную структуры и систему управления, формы и технологии его реализации, правовую, финансовую, кадровую, научно-методическую, материально-техническую и информационно-аналитическую основу. Социальная защита в области представляет собой относительно самостоятельную и многопрофильную отрасль социальной инфраструктуры, в которой заняты около 12 тысяч

специалистов и работников. Органы и учреждения социальной защиты оказывают различную помощь и поддержку практически половине населения области. В результате открытия по нашей инициативе в Оренбургском государственном аграрном университете отделения по подготовке социальных работников, кадровый потенциал системы социальной защиты населения области в последние годы заметно вырос. В настоящее время каждый второй специалист этой системы имеет законченное высшее образование.

Необходимость сокращения масштабной бедности и малообеспеченности потребовала от нас руководствоваться в деятельности по повышению эффективности социальной защиты населения такими критериями как увеличение численности людей, получающих государственную помощь и поддержку; рост объемов выплачиваемых пособий и расширение спектра услуг, оказываемых нуждающимся учреждениями социального обслуживания преимущественно на бесплатной основе.

Реальное повышение уровня жизни населения в последние годы, завершение в целом процесса создания системы социальной защиты в области позволило выдвинуть в качестве основного критерия начавшегося нового этапа развития системы социальной защиты снижение уровня бедности темпами, опережающими темпы роста расходов на социальную защиту в бюджете области, а также рост покупательной способности адресатов социальной защиты и населения в целом.

За 2001 -2003 годы доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума сократилась с 38,1 до 29.0%, доля расходов сохранилась на прежнем уровне (11%), а покупательная способность среднедушевых денежных доходов увеличилась с 1,3 до 1.6 (оценка) величины ПМ области.

Таблица

Динамика доли расходов на социальную защиту населения, доли бедного населения, покупательной способности доходов населения

2001 2002 2003

Доля расходов на СЗН в бюджете области__И__13__11

Доля бедного населения__38,1__33,3__29,0

Покупательная способность доходов населения 1,3 1,5 1,6

В расходах Главного Управления социальной защиты населения области сохраняют свое абсолютное доминирование расходы на оплату льгот для населения, предусмотренных федеральными законами, несмотря на то, что доля домохозяйств области, получающих дотации и льготы, значительно ниже, чем в Приволжском федеральном округе и России в целом, причем динамика сокращения этой доли выше, чем в Округе и стране.

Одним из главных направлений дальнейшего повышения эффективности управления социальной защитой в области является усиление в ней роли муниципальных образований, особенно в организации адресной социальной помощи. Кроме того, органам местной власти подчинена большая часть учреждений социального обслуживания. В частности, сеть учреждений социального обслуживания области позволяет решать большинство острых социальных проблем и оказывать услуги 94% нуждающегося в них населения.- Она обеспечивает услугами 39,4% пенсионеров, тогда как в среднем по России соответствующий показатель равен 29,4%.

Мы полагаем, что реализация Закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации", снимет многие из существующих проблем правового характера в деятельности муниципальных образований, что будет способствовать росту эффективности социальной защиты населения.

Стратегическим направлением повышения эффективности социальной защиты населения является усиление адресности социальной помощи, оказание её наиболее нуждающимся гражданам и домохозяйствам, что, с одной стороны, позволит существенно увеличить размеры выплачиваемых им государственных пособий; с другой - повысит ответственность трудоспособного населения за достижение достойного уровня жизни собственными усилиями. Однако, развитие адресной социальной помощи в регионах с высокой долей сельского населения существенно сдерживается отсутствием признанной на федеральном уровне методики расчета прожиточного минимума сельского населения.

В третьей главе диссертации рассматривается механизм дальнейшего повышения эффективности социальной защиты в регионе, основами которого являются адресная социальная помощь и программно-целевой метод организации социальной защиты в регионе.

Принятие федерального закона "О государственной адресной социальной помощи" стало, по сути дела, началом реформирования системы социальной защиты населения в стране и ее регионах. Однако существовавшие во время принятия этого закона и сохраняющиеся вплоть до настоящего времени такие факторы как значительный уровень бедности и малообеспеченности; установленное федеральными законами право ряда категорий населения на различные льготы, компенсации, субсидии и другие бюджетные выплаты; глубокая внутренняя инерционность самого института социальной защиты; возможность резкого роста административных издержек на масштабную организацию выдачи социального пособия с проверкой нуждаемости, сохраняющиеся пробелы в правовой базе и другие -предопределяют практику оказания адресной социальной помощи на основе заявления гражданина без документальной подтверждения уровня его доходов. Назначение и выплаты социального пособия заявителю нередко производятся только с учетом его принадлежности к одной из социально-уязвимых категорий населения. Отсутствие официально признанной методики

расчета доходов от подсобного хозяйства и имущества на праве личной собственности на федеральном уровне потребовало от нас разработки временных нормативов, в которых акцентируется внимание на повышении экономической активности населения. При определении совокупного дохода семьи, в состав которой входят неработающие трудоспособные члены семьи от18 до 55/60 лет, не состоящие на учете в службе занятости, учитывается потенциальный дополнительный доход, который семья не получает, но могла бы получить при условии рационального использования трудовых возможностей семьи. В качестве стоимостной оценки потенциала здорового индивида принимаются две величины минимальной оплаты труда Разработаны и конкретные нормативы учета доходов от личного подсобного хозяйства и имущества граждан.

В целях освобождения претендующих на социальное пособие от необходимости неоднократного посещения учреждений для получения соответствующих документов, исключения возможности как необоснованных отказов, так и необоснованного предоставления социальной- помощи, повышения степени надежности и качества реализации прав граждан на государственную социальную помощь, в области был проведен эксперимент по организации "единого социального окна" на базе управления социальной защиты населения г.Оренбурга. В ходе этого эксперимента отрабатывалась возможность назначение социального пособия (помощи) и льгот на оплату жилья и коммунальных услуг на основании единого стандартного комплекта документов, содержащих полную информацию о заявителе, необходимую для назначения социальных пособий или субсидий, Полученные предварительные результаты свидетельствуют об эффективности этой формы назначения социального пособия. Эксперимент способствовал сокращению количества собираемых и предоставляемых первичных документов и значительному сокращению времени на их получение; продемонстрировал возможности получения нуждающимися назначения социального пособия путем обращения только в одну инстанцию.

В области положено начало организации службы срочной социальной помощи на мобильной основе по предоставлению социальных услуг сельским гражданам пожилого возраста. Предварительно проведенный в ряде сельских районов и г.Оренбурге социологический опрос свыше 1500 жителей и опрос 400 экспертов - специалистов и руководителей органов и учреждений социальной защиты, показал, что нуждаемость сельского населения в разнообразных услугах фактически вдвое выше, чем в областном центре.

Целенаправленная работа по оказанию адресной социальной помощи действительно нуждающимся, усиление требовательности по предоставлению необходимых документов для назначения и выплаты социального пособия способствовали росту величины этого пособия. В настоящее время средняя по области величина социального пособия составляет 16% величины прожиточного минимума, тогда как в 2001 году только 6%.

Вместе с тем, радикальный отказ от категориального принципа оказания социальной защиты и одномоментного перехода на оказание социальной помощи исключительно на основе документально подтвержденного низкого уровня дохода отдельного домохозяйства представляется нам в настоящее время нецелесообразным.

Необходимо также учитывать различные "скорости" перехода на адресную социальную помощь в разных регионах страны в силу их принципиально разных возможностей для адекватной замены категориального подхода адресным, что четко видно на примере Оренбургской области.

Переход к доминированию адресной социальной помощи в социальной защите населения должен иметь определенную этапность и последовательность, быть соразмерен динамике повышения благосостояния всего населения, основанного на росте производительности труда работающих и соответственно его оплаты, развитию системы социального страхования в стране. Объективная оценка реальной экономической эффективности доминирования адресного подхода, основанного на проверке степени нуждаемости претендующего на него заявителя, может быть получена только

после завершения реформирования местного самоуправления, роль которого в осуществлении адресной социальной помощи является определяющей.

На протяжении этого переходного периода в Оренбургской области на региональном уровне будет сохранен категориально-адресный характер социальной защиты как оказание поддержки представителям объективно уязвимых групп населения, а на муниципальном уровне будет и дальше развиваться конкретная адресная помощь нуждающимся домохозяйствам.

При расширении деятельности по оказанию адресной социальной помощи, вместе с тем, как показано во втором параграфе третьей главы, активно продолжается использование и совершенствование программно-целевого метода, позволяющего объединить усилия всех заинтересованных органов и организаций, аккумулировать их материальные, административные и кадровые ресурсы для разработки и реализации практических мер и мероприятий по повышению социальной защищенности населения и сокращению бедности в области как главной цели и задачи управления на региональном и муниципальном уровнях власти.

Вся работа органов социальной защиты населения области в настоящее время направлена на реализацию Концепции социальной зашиты населения, и областной Программы "Основные направления социальной поддержки населения Оренбургской области на 2003-2005 годы", разработанных под руководством и при самом непосредственном участии диссертанта.

Областная Программа социальной поддержки населения предполагает постепенный (поэтапный) перевод существующей системы материальной поддержки на адресные формы государственной социальной на основе принятия соответствующего областного закона, а также областного закона о благотворительности и других нормативных правовых актов с целью создания условий для дополнительных источников финансирования социальных расходов; формирования системы индивидуальных социальных паспортов всех получателей пенсий, пособий, льгот и других выплат с отражением в них степени нуждаемости в поддержке и размерах оказываемой помощи; создания

в администрации области и муниципальных образованиях механизма прогнозирования социальных последствий принимаемых решений; контроля за изменением социального статуса жителей области с наступлением переломных периодов жизни (детство, учеба, приобретение специальности, трудоустройство, создание семьи, выход на пенсию,) с целью формирования на их основе специальных социальных подпрограмм.

Реализация этой Программы позволит изменить подходы и способы решения социальных проблем и в конечном итоге сформировать систему, обеспечивающую гарантированные условия для нормальной жизнедеятельности населения.

Основными исполнителями мероприятий Программы являются "социальные" управления Оренбургской области, комитеты: по делам молодежи, по физической культуре, спорту и туризму; финансовое управление и информационно-аналитическое управление администрации области. Свыше 90% расходов на реализацию этой Программы обеспечивают областной и муниципальные бюджеты.

Содержательной части Программы непосредственно предшествует ее Паспорт, в котором определены: Заказчик в лице Администрации области, основные разработчики, цель, сроки, исполнители.

Специальный раздел Программы посвящен развитию нормативно-правой базы, в котором, в частности, предусматривается принятие в 2004 году областного Закона "О государственной социальной помощи в Оренбургской области", а также формирование областных и территориальных программ, включая, в том числе, программы: "Дети Оренбуржья", "Старшее поколение Оренбуржья", "Организация среды жизнедеятельности инвалидов" и другие.

Программа имеет специальный раздел, посвященный созданию условий, обеспечивающих населению возможность выбора форм реализации социальных гарантий (услуг) на базе расширения и укрепления сотрудничества (взаимодействия) органов исполнительной власти с предприятиями, организациями, учреждениями и общественными

формированиями по решению актуальных проблем семей с детьми, инвалидов, ветеранов всех категорий и других групп населения области.

Программа определяет также конкретные меры социальной защиты населения, объемы и источники, их финансирования по направлениям: областные социальные выплаты, областные социальные льготы, областная социальная помощь.

Завершающий раздел Программы посвящен совершенствованию системы учреждений социального обслуживания.

В свою очередь, эта Концепция и Программа являются неотъемлемой составной частью общей Концепции социально-экономического развития области до 2010 года. Согласно этой Концепции вся социальная политика в области направлена на поэтапное повышение уровня жизни населения, предоставление социальных гарантий социально незащищенным группам' населения, всеобщей доступности основных социальных услуг, обеспечение защиты трудовых прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации и Уставом области.

Несмотря на имеющиеся сложности, Оренбургская область располагает возможностью к 2010 году в 1,8 раз увеличить реальные денежные доходы населения и в два раза сократить уровень бедности. Достижение этих целей будет происходить на основе повышения экономической эффективности расходов бюджетной сферы и внебюджетных фондов в степени, позволяющей существенно повысить реальные размеры пенсий, заработной платы учителям и врачам, размеры субсидий малоимущим слоям населения на оплату ЖКУ, внедрения адресной социальной помощи.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по исследуемой проблеме.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.Социальная защита населения в Оренбургской области: достижения, проблемы, перспективы.// Мониторинг социально-экономического потенциала семей. М.: ВЦУЖ 2003. №3. 1п.л.

2. Комплексная помощь семьям с детьми// Социальная работа. М. ССОПиР. 2003. №3. 0.3 п.л.

3. Социальная защита населения в регионе с высокой долей сельского населения: состояние и пути повышения./ Уровень жизни населения регионов России. М.:ВЦУЖ. 2004. №2. 1.5 п.л.

Подписано в печать 27.02.2004 г. Формат 60 х 90,1/6

Объём 1,2 п. л; тираж 100 экз. Лицензия ЛР № 020397 от 03.04.1997 г. Заказ № 94 Федеральное государственное унитарное предприятие Всероссийский центр уровня жизни, 105043, Москва, 4-ая Парковая ул., 29 Тел/факс 164-93-25

«S - 4 " .7 )

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пивоварова, Нина Сергеевна

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1 10 Научно-организационные основы исследования проблем эффективности социальной защиты в регионе.

§ 1.1. Эффективность социальной защиты населения региона 10 как предмет научного анализа.

§ 1.2 Отечественный и международный опыт повышения эф- 37 фективности социальной защиты.

Глава

Общее и особенное в управлении повышением эффективности социальной защиты населения в регионе с высокой долей сельского населения.

§ 2.1. Специфика социально - экономического потенциала 64 региона с высокой долей сельского населения.

§ 2.2. Совершенствование управления социальной защитой в 83 регионе -определяющий фактор роста ее эффективности.

Глава 3 110 Пути повышения эффективности социальной защиты в регионе.

§3.1. Адресная социальная помощь - стратегическое направле- 110 ние повышения эффективности социальной защиты в регионе.

§ 3.2. Программно-целевой метод - неотъемлемая часть управ- 129 ления повышением эффективности социальной защиты в регионе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Эффективность социальной защиты населения региона: состояние и пути повышения"

Актуальность темы исследования. Дальнейшее социально-экономическое развитие России в определяющей степени зависит от создания экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста и способной обеспечить достойный уровень и качество жизни населения. За последние годы в стране и ее регионах стабилизировалась социально-политическая ситуация, большая часть населения приняло реформы и адаптировалось к рыночным отношениям, возрождается и развивается обрабатывающая промышленность, сельское хозяйство, преодолены наиболее негативные социальные последствия финансового кризиса 1998 года.

Все это смягчило проблемы демографического упадка, экономической слабости и'неэффективности государства, которые три года назад представляли собой главные угрозы будущему России, принципиально изменило социально-экономическую ситуацию, что создало предпосылки для вступления России в новый этап своего развития. Основными приоритетами этого этапа, стало: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности ц. модернизация Вооруженных

0 * 9

Сил, а одним из главных методов их реализации — повышение эффективности на всех уровнях управления в стране.

Необходимость удвоения валового внутреннего продукта, проведения существенных преобразований в социальной сфере в условиях сохраняющейся масштабной бедности и малообеспеченности, тревожной ситуации с состоянием здоровья населения, продолжающимися, процессами его старения, депопуляции и инвалидизации - придает решению проблемы повышения эффективности социальной защиты населения чрезвычайную актуальность и значимость. Особую значимость имеет задача повышения эффективности социальной защиты для регионов с высокой долей сельского населения.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам социальной политики, включая и социальную защиту населения посвящено большое число российских и зарубежных исследований. Важный вклад в разработку соответствующей проблематики, в том числе в региональном аспекте внесли и вносят Бобков В. Н., Волгин Н.А., Гилинская Э.Б., Гонтмахер Е.Ш., Гриценко Н.Н., Кадомцева С.В., Кузнецова Н.П., Лав-риненко И.М., Литвинов В.А., Разумов А.А., Ржаницына Л.С. Римашев-ская Н.М., Смирнов С.Н., Степанова Т.Н., Храпылина Л.П., Якушев Л.П.и другие.

В то же время ряд проблем повышения эффективности социальной защиты населения на региональном уровне исследован еще недостаточно, что снижает качество'ее научно-методического обеспечения. В значительной мере это относится к проблемам социальной защиты в регионах с высокой долей сельского населения. Теоретического и практического решения требует ряд вопросов организации, оценки результатов и повышения эффективности функционирования системы социальной защиты в условиях развития рыночных отношений, в том числе, определения экономической природы конкретных форм и видов, структуры системы социальной защиты, роли в ней местного самоуправления, а также направлений и методов совершенствования деятельности органов власти различных уровней по управлению системой социальной защиты населения.

Цель и задачи исследования. Главной целвю исследования является определение перспективных направлений и конкретных мер по повышению эффективности социальной защиты населения в регионе с высокой долей нуждающегося населения.

Для достижения поставленной цели в исследовании решались следующие задачи:

- определить теоретико-методологические основы исследования, место и роль социальной защиты в актуальной социальной политике, содержание общего понятия "эффективность социальной защиты населения";

- выявить и систематизировать факторы и критерии эффективности социальной защиты в регионе с высокой долей нуждающегося населения в условиях необходимости ускоренного экономического роста;

- проанализировать и обобщить отечественный и международный опыт повышения эффективности социальной защиты с позиций его использования в регионах страны;

- выявить на примере Оренбургской области общее и особенное в функционировании и развитии системы социальной защиты населения в регионе с высокой долей сельского населения;

- определить различия категориального и адресного подходов к социальной защите на региональном и муниципальном уровнях управления;

- сформировать основные направления и механизм повышения эффективности социальной защиты населения в регионах на современном этапе общественного развития.

Научная новизна исследования

- исследован комплекс актуальных научных и практических проблем социальной защиты и повышения ее эффективности в регионах с преобладанием сельского населения, в том числе, в Оренбургской области;

- -дан анализ эффективности социальной защиты населения на основе оценки соотношений между динамикой бедности и бюджетных расходов на социальную защиту, а также с учетом социально-экономического потенциала конкретного региона;

- систематизированы критерии эффективности социальной защиты населения, среди которых в качестве обобщающих рассматривается повышение уровня материальной обеспеченности малоимущего населения, темпами, опережающими рост бюджетных расходов на социальную защиту, а также рост покупательной способности, как ее адресатов, так и населения в целом;

- обоснована целесообразность разграничения понятий и оценок эффективности социальной защиты и ее видов, при которой эффективность адресной помощи человеку /домохозяйству/ оценивается по результатам изменения уровня его материальной обеспеченности, а эффективность деятельности учреждений социального обслуживания — расширением спектра и повышением качества услуг, опережающими рост бюджетных расходов на содержание этих учреждений, что достигается, в том числе, в связи с их деятельностью по оказанию платных'услуг относительно обеспеченным слоям населения; аргументирована настоятельность оценки влияния поселенческого фактора на масштабы бедности в стране и научно-методического обеспечения деятельности органов управления по сокращению бедности сельского населения, в том числе, разработки "методики расчета его прожиточного минимума;

- приведены доказательства того, что в настоящее время и в среднесрочной перспективе в деятельности системы социальной защиты приоритетное значение на уровне региона имеет категориально-адресный, а на * муниципальном уровне — адресный подход к домохозяйству как объекту социальной помощи, реализуемые с использованием программно-целевого метода, повышающего эффективность управления социальной защитой населения.

Объект исследования: социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе осуществления социальной защиты нуждающихся слоев населения и домохозяйств; основные тенденции и динамика их развития.

Предмет исследования: организационно-управленческие отношения, возникающие в процессе функционирования социальной защиты населения в регионе, формы и методы повышения ее эффективности

Методологической основой исследования являются фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по социально-трудовой проблематике, принципы и категории экономической теории; положения Конституции России, законодательные и нормативные акты Российской Федерации в области социальной защиты населения.

Теоретическое изучение социально-экономической эффективности социальной защиты дополнено эмпирическим, в ходе которого показаны практические меры, предпринимаемые региональными и муниципальными'органами'управления по повышению эффективности социальной защиты населения.

Эмпирической основой работы являются: данные государственной статистики, отдельных министерств и ведомств Российской Федерации и их региональных подразделений; информация, содержащаяся в периодических изданиях и публикациях, в том числе специализированных изданиях Европейского Союза и Международной организации труда.

В исследовании использована информация, полученная от органов местной власти, а также данные социологических исследований по рассматриваемой проблематике, проведенные по инициативе и при непосредственном руководстве диссертанта.

Практическая значимость работы

Основные положения и выводы, полученные в исследовании, приведенные в ней статистические данные и результаты социологических опросов, могут быть использованы при разработке и корректировке федеральной и региональной социальной политики. Содержащиеся в диссертации практические рекомендации были представлены автором на различных научно-практических конференциях, а также использовались при подготовке ряда законопроектов и социально-экономических программ в Оренбургской области.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных документов и научной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пивоварова, Нина Сергеевна

Заключение

Актуальность решения взаимосвязанной задачи динамичного экономического роста и преодоления бедности в стране и её регионах требует существенного повышения эффективности социальной защиты человека, домохозяйства, различных групп населения и населения в целом.

Ведущей тенденцией в развитии системы управления социальной защитой стало повышение значимости и ответственности за ее реализацию региональных органов исполнительной власти, местного самоуправления с соответствующей передачей им полномочий и финансовых возможностей, при одновременном сохранении усилий федеральных органов по созданию условий для выполнения конституционных гарантий социальной защищенности всего населения страны.

Как показал опыт Оренбургской области, даже в недотационном регионе страны, сохраняются значительные масштабы населения, нуждающегося в социальной защите, обусловленные главным образом низким уровнем оплаты труда сельских жителей, составляющих фактически половину населения области.

Стратегическим направлением повышения эффективности социальной защиты населения является усиление адресности социальной помощи, оказание её наиболее нуждающимся гражданам и домохозяйствам, что, с одной стороны, позволит существенно увеличить размеры выплачиваемых им государственных пособий; с другой - повысит ответственность трудоспособного населения за достижение достойного уровня жизни собственными усилиями.

Развитие адресной социальной помощи в регионах с высокой долей сельского населения самым существенным образом сдерживается отсутствием методики расчета прожиточного минимума сельского населения, разработанной и официально признанной методики расчета доходов от личного подсобного хозяйства.

Переход к адресной социальной помощи, основанной на документально подтвержденном уровне нуждаемости конкретного домохозяйства, требует определенной продолжительности в силу имманентно присущей институту социальной защиты инерционности; невысокого уровня оплаты труда во многих отраслях экономики; недостаточно развитой системы социального страхования; существенных административных издержек на организацию и функционирование служб по проверке нуждаемости лиц, претендующих на государственную помощь;

Повышение эффективности социальной защиты высокой и растущей среди бедного и малообеспеченного населения доли пожилых людей, инвалидов, включая и инвалидов-военнослужащих, принимавших участие в боевых действиях, многодетных и неполных семей требует создания условий для реализации и обеспечения им равных с другими гражданами возможностей в реализации их экономических и социальных прав, что прямо связано с развитием программно-целевого метода управления социальной защиты населения, позволяющего объединить усилия и ресурсы государства, общества, отдельных групп населения для реализации этой цели, позволяет изменить подходы и способы решения социальных проблем, повысить качество социального обеспечения, обслуживания и поддержки нуждающегося в помощи населения (особенно детей, молодежи, многодетных и молодых семей) и в конечном итоге сформировать систему, обеспечивающую гарантированные условия для нормальной жизнедеятельности населения. Одним из главных направлений роста эффективности социальной защиты в регионе, и в стране в целом, является существенное повышение в этой работе роли и ответственности муниципальных образований. На современном этапе на региональном уровне социальная защита населения должна основываться на категориально-адресном подходе, в рамках которого Администрация региона обеспечивает правовую базу, выравнивает финансирование социозащитных мер и мероприятий по муниципальным образованиям, разрабатывает региональные программы, проводит подготовку и переподготовку кадров и методическое обеспечение их деятельности.

На муниципальном уровне должен доминировать адресный подход к социальной защите нуждающихся, заключающийся в организации и реализации адресности государственной социальной помощи, выявлении и обеспечении конкретных потребностей наиболее уязвимых слоев населения и домохозяйств, реализации государственных и разработке собственных программ социальной защиты нуждающихся, руководстве и обеспечении деятельности сети учреждений социального обслуживания, находящейся в их управлении.

Процесс становления современной системы социальной защиты населения в регионе, происходящий в условиях масштабной бедности и малообеспеченности, предопределил необходимость формирования соответствующих критериев эффективности социальной защиты, в которой приоритетную роль играл показатель численности населения, получающего в том или ином виде государственную помощь и поддержку; рост величины выплачиваемых пособий; степень охвата нуждающихся в услугах учреждений социального обслуживания, преимущественно на бесплатной основе.

Преодоление наиболее негативных последствий финансового кризиса 1998 года, рост доходов и покупательной способности населения, изменение социальной структуры населения создали условия для выдвижения в качестве главного критерия эффективности социальной защиты в регионе показатель динамики сокращения бедности в соотношении с изменением доли средств, направляемых на социальную защиту, а также роста социальной защищенности населения, определяемого ростом покупательной способности как населения в целом, так и наиболее уязвимых слоев населения.

Задача преодоления бедности в стране может быть решена на основе повышения оплаты труда работающим и роста эффективности адресной социальной помощи домохозяйствам, попавшим в сложную жизненную ситуацию, социальной поддержки объективно уязвимым слоям населения.