Финансовое обеспечение переданных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовое обеспечение переданных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям"

На правах рукописи

ДЯТЛЕНКО Дмитрий Дмитриевич

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЕРЕДАННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ВНУТРИГОРОДСКИМ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ии^473140

Москва 2009

003473140

Работа выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Ведущая организация: Институт системного анализа РАН

Защита состоится 23 июня 2009 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84,1-й учебный корпус, ауд. 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 22 мая 2009 г.

Румянцева Елена Евгеньевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Ходасевич Сергей Георгиевич

кандидат экономических наук Мудрова Светлана Владимировна

Ученый секретарь диссертационного совета

Р. А. Чванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью поиска в условиях мирового финансово-экономического кризиса путей более рачительного использования финансов, а не ориентацией на дополнительное привлечение средств. Достижение данной масштабной дели возможно при продуманном и своевременном реформировании бюджетного процесса и совершенствовании межбюджетных отношений. Совершенствование межбюджетных отношений в условиях реформирования бюджетного процесса, в первую очередь за счет внедрения более эффективной системы разграничения доходных и расходных полномочий, необходимо рассматривать с позиций обеспечения непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Местный уровень власти наиболее приближен к населению, поэтому повышение эффективности деятельности данного уровня власти является самым значимым. Особенно актуальны вопросы определения подходов к распределению имеющихся ресурсов государства через дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений, направленных на совершенствование деятельности муниципальных образований. Кроме того, межбюджетные механизмы через местные бюджетно-финансовые инструменты определяют сбалансированность и результативность функционирования финансовой системы страны в целом.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим аспектам формирования и совершенствования межбюджетных отношений уделяется значительное внимание в российской экономической науке. Среди ученых, занимающихся данной проблематикой, Ю.М.Алпатов, О.А.Виролайнен,

A.И.Иванов, С.Е.Ларина, Ю.И.Любимцев, В.С.Мокрый, В.Б.Шуба и другие исследователи.

Из зарубежных исследователей проблемы развития бюджетной системы страны следует выделить работы А.Аткинса, Х.-Й.Блохлигера, К.Валлих, Р.Масгрейва, Р.Рефьюза, Дж.Стиглица.

Весомый вклад в исследование эффективности финансовой деятельности разных субъектов хозяйствования внесли М.П.Владимирова,

B.А.Гуржиев, В.Н.Зарубин, А.Г.Куликов, Ю.И.Любимцев, И.Д.Мацкуляк, Б.Е.Пеньков, Е.Е.Румянцева, А.А.Синягов, Р.А.Чванов, В.М. Яковлев.

Разные аспекты повышения эффективности финансовой деятельности муниципальных образований исследовались в диссертациях Н.Н.Гордона,

\

Л.П.Масленниковой, Е.В.Николаенко, И.В.Терентьевой, В.П.Ширяева и др.

Вместе с тем, в российской экономической науке пока не сложились комплексные представления об обеспечении эффективности финансовой деятельности внутригородских муниципальных образований.

Цель исследования состоит в определении направлений повышения эффективности финансовой деятельности внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.

Для достижения этой цели в работе ставились следующие задачи: -уточнить региональные особенности наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями;

-рассмотреть этапы формирования системы внутригородских муниципальных образований в городе Москве;

-разработать принципы формирования эффективного бюджета внутригородского муниципального образования;

-обосновать направления совершенствования нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечивающие финансирование переданных отдельных государственных полномочий города внутригородским муниципальным образованиям;

-обобщить практику организации управления субвенциями на уровне внутригородских муниципальных образований;

-определить достаточность субвенций для осуществления переданных государственных полномочий городам федерального значения по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства.

Объектом исследования являются финансы внутригородских муниципальных образований, используемые для реализации переданных государственных полномочий.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, складывающиеся по поводу формирования и развития бюджетов внутригородских муниципальных образований.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 1.7. Теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития; п. 2.1. Система государственных финансов, её структура и роль в регулировании финансовых отношений и соци-

ально-экономического развития страны; п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили последние достижения российской и мировой экономической науки. Основными методами при проведении исследования послужили системный и комплексный подходы, метод экспертных оценок, сравнительного анализа и вариативного принятия управленческих решений.

В качестве информационной базы исследования используются опубликованные в открытой печати нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, справочная правовая система «Консультант Плюс», показатели финансовой деятельности внутригородского муниципального образования Северное Измайлово в городе Москве.

Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна заключаются в следующем:

■ введено в научный оборот понятие «эффективного муниципального бюджета», под которым понимается муниципальный бюджет, принятый на основе применения альтернативного подхода и обеспечивающий максимально возможный для данного муниципального образования позитивный результат деятельности муниципальных властей в отношении предоставления ими качественных общественных услуг;

■ сформулированы следующие принципы формирования эффективного бюджета муниципального образования: пропорциональность и сбалансированность бюджетных доходных и расходных полномочий, закрепленных за данным уровнем управления; применение альтернативного подхода и метода экспертных оценок при формировании наиболее эффективного бюджета; соответствие степени бюджетной самостоятельности уровню ответственности за принимаемые решения; использование сценарного подхода перспективного развития муниципального бюджета; бездис-криминационность и одновременно высокой исполнительной дисциплины развития взаимоотношений с региональными органами власти;

■ определено, что важнейшим параметром финансового обеспечения деятельности внутригородских муниципальных образований являются переданные им отдельные государственные полномочия, перечень которых в настоящее время нуждается в серьезном пересмотре, связанном с уточнением формулировок этих полномочий, группировкой их по объек-

там муниципального управления, а также с необходимостью раскрытия содержания каждого из них;

■ обоснован вывод о том, что формирование наиболее эффективного бюджета муниципального образования зависит от двух главных факторов - внешнего, а именно - степени научной проработанности развития межбюджетных отношений в стране и в регионах, обосновывающей наиболее эффективное распределение доходных и расходных государственных полномочий по уровням государственного и муниципального управления, ориентированного на различные критерии эффективности выполнения данных полномочий, а также определяющей качество законодательного и методического обеспечения финансовой деятельности органов государственного и муниципального управления, и внутреннего - способности руководителей и специалистов каждого из муниципальных образований обеспечивать эффективность финансовой деятельности местного органа власти, выражающуюся в высокой доле рациональных и минимизации нерациональных затрат, связанных с повышенными издержками документооборота и соблюдением формальных процедур в ущерб достижению реальных социальных эффектов;

■ предложено использовать для оценки эффективности управления финансовой деятельностью муниципальных образований результаты анализа базовых функций управления, а именно: определение целевых ориентиров эффективного управления финансовой деятельностью - в первую очередь через обеспечение максимального роста социальных показателей при данном уровне затрат; планирование финансовой деятельности в соответствии с целевыми ориентирами; организация финансовой деятельности, не допускающая нерациональных затрат, связанных с излишним бумаготворчеством и необходимостью соблюдения неоправданных формальных процедур; мотивация более эффективной работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа; координация работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа; контроль финансовой деятельности - оперативный, основанный на мониторинге основных показателей эффективности затрат и финансовой деятельности, и итоговый;

■ уточнены размеры субвенций на основе действующих нормативов, применение которой служит доказательством недостаточности финансирования исполнения внутригородскими муниципальными образова-

ниями в городе Москве отдельных государственных полномочий по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства;

Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов как на федеральном, региональном уровнях, так и на местном, касающихся повышения эффективности управления бюджетами внутригородских муниципальных образований в городе Москве. Материалы диссертации представляют также интерес в качестве учебно-методического материала при подготовке студентов, сотрудников и руководителей органов местного самоуправления по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Апробация работы по реализации переданных отдельных государственных полномочий осуществлена в практической деятельности внутригородских муниципальных образований Северное Измайлово, Восточное Измайлово и Измайлово в городе Москве, проведена также на заседании научно-исследовательской проблемной группы кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ (28 апреля 2009 г.). Основные положения, выводы и рекомендации исследования докладывались на международной научно-практической конференции и изложены автором в 4 публикациях общим объемом 1,8 п.л.

Основное содержание диссертационной работы раскрывает ее внутреннюю логику и имеет введение, две главы, 3 рисунка, 10 таблиц, заключение, список использованной литературы. Содержание Введение

Глава 1. Теоретические аспекты материально-финансового обеспечения государственных полномочий, переданных внутригородским муниципальным образованиям

1.1. Финансовое обеспечение расходных обязательств внутригородских муниципальных образований

1.2. Принципы формирования наиболее эффективного бюджета

муниципального образования

1.3. Региональные особенности переданных отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям

Глава 2. Совершенствование системы финансового обеспечения переданных отдельных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям

2.1. Развитие институциональных основ финансового обеспечения переданных отдельных государственных полномочий

2.2. Параметры модели организации управления субвенциями на уровне внутригородского муниципального образования

2.3. Совершенствование методов экономической оценки финансирования переданных государственных полномочий Заключение

Список использованных источников и литературы

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ 1. Раскрытие особенностей организации местного самоуправления в России и в городах федерального значения.

Система местного самоуправления в стране развивается на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике же, по мнению большинства исследователей и руководителей муниципальных органов власти, состоялось «встраивание» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинение местного самоуправления государству. Это привело к тому, что некоторые муниципальные образования не имеют возможности сыграть заметную роль в повышении жизненного уровня местного населения. Например, зам. губернатора Псковской области А.Котов не только отмечает, что подавляющая часть существующих муниципальных образований является дотационной, но и подчеркивает, что «при бюджете в 500 тысяч рублей 300-400 тысяч рублей тратится на управленческие расходы. Это напоминает какую-то профанацию»1.

Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст.З), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления (ст.4), закрепляет гарантии защиты территории местным самоуправлением (ст.5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст.6). Кроме того, она

1 Заместитель губернатора Александр Котов заявил о необходимости укрупнения муниципальных образований. Электронный ресурс: сайт Псковская летопись http://pskov.novchronic.ru/127.htm

включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст.7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст. 11).

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст.2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории.

В ст. 12 Конституции Российской Федерации содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие.

Многие эксперты приходят к выводу, что в обоих городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление является в большей степени формальным институтом: внутригородские муниципальные образования не имеют значимой сферы собственной ответственности и не решают важные вопросы жизнедеятельности населения. Более того, их наличие зачастую не способствует повышению эффективности управления и экономии средств, а запутывает структуру управления городом.

При организации местного самоуправления в городах федерального значения главный акцент делался на соблюдение принципа организационной обособленности внутригородских муниципальных образований от городских органов власти. Соответственно, и в г. Москве, и в г. Санкт-Петербурге муниципальным образованиям формально предоставлены все

необходимые атрибуты самостоятельности: собственные органы местного самоуправления (представительные органы избираются непосредственно населением, они же организуют и контролируют деятельность муниципальных исполнительных органов); территория; местный бюджет; муниципальная собственность; вопросы местного значения; устав. В то же время, на основе обобщения опыта работы внутригородских муниципальных образований можно сделать вывод о том, что на практике они не обладают самостоятельностью в принятии решений по вопросам управления территорией:

а) многие вопросы местного значения не имеют решающего характера и выражаются в «содействии» или «участии» в решении какого-либо вопроса либо во «внесении предложений» в органы исполнительной власти города (см.: п. 19, 21, 22, 23, 24 ст. 8 закона г. Москвы о местном самоуправлении), т.е. вторичный характер муниципального управления территорией по сравнению с первичным характером данного управления государственной властью заложен уже в законодательстве;

б) прямое подчинение и прямой контроль за расходованием трансфертов со стороны Московского правительства также обуславливает выполнение внутригородскими муниципальными органами роли исполнителя, отчитывающегося за целевое расходование средств;

в) переданное внутригородским муниципальным образованиям имущество также не предоставляет никакой самостоятельности в принятии управленческих решений по вопросу его использования. Так, в п. 15 ст. 8 Закона г. Москвы о местном самоуправлении упомянуты вопросы «сохранения, использования памятников истории и культуры местного значения, находящихся в муниципальной собственности». Очевидно, что такой вопрос местного значения в большинстве случаев будет иметь формальный характер в связи с отсутствием подобных объектов в собственности внутригородских муниципальных образований. Заметим, что в США именно муниципальные власти занимаются организацией туристической деятельности в рамках муниципального образования.

Как для внутригородских муниципальных образований, так и для всех муниципальных образований страны характерна нерациональная территориальная организация.

Важнейшим принципом организации публичной власти в городах федерального значения, закрепленным Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. в ред. от 17 марта 1997 г. (абз. 4 п. 1 ст. 12) было от-

мечено обеспечения единства городского хозяйства. Необходимость решения многих вопросов жизнеобеспечения населения в масштабах всего города, координации и обеспечения сбалансированного развития отдельных его частей закономерно предполагает, что город федерального значения должен взять на себя осуществление ряда функций, которые в территориальных субъектах РФ (республиках, краях, областях, автономных образованиях) признаются муниципальными. Данный подход наблюдается и в Федеральном законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором закрепляются перечни вопросов местного значения лишь для поселений, муниципальных районов и городских округов, но не для внутригородских территорий городов федерального значения: в соответствии со ст. 79 Закона эти вопросы местного значения, как и полномочия органов внутригородских территорий, должны определяться законами самих городов «исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства».

В то же время само понятие «единство городского хозяйства» относится к числу юридически неопределенных и является предметом дискуссий в литературе.

Исследователи выделяют также следующие дискриминационные отличия внутригородских муниципальных образований городов федерального значения по сравнению с другими муниципальными образованиями:

во-первых, при определении форм участия населения в осуществлении местного самоуправления городской законодатель не имеет возможности предусмотреть такие формы, как сход граждан или территориальное общественное самоуправление, поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ эти формы самоорганизации жителей раскрываются только применительно к поселениям;

во-вторых, органы государственной власти города федерального значения лишены возможности участвовать через своих представителей в создании комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации внутригородского муниципального образования, поскольку Федеральный закон № 131-ФЭ устанавливает такое участие субъектов РФ только при замещении должности главы администрации муниципального района и городского округа.

2. Вывод о необходимости конкретизации государственных полномочий, служащих основой эффективного финансового обеспечения муниципальных образований

Усиление значения муниципальных финансов в финансовой системе России выражается в расширении бюджетных полномочий местных органов власти. Но такое расширение полномочий должно сочетаться как с полнотой сбора налогов, так и с целесообразностью (рациональностью) осуществления расходов. Не случайно в Указе Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» говорится о необходимости расчета неэффективных расходов местных бюджетов1.

Объем полномочий, который могут выполнять муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают, или финансовым обеспечением их деятельности. Однако первичным в финансовом обеспечении являются полномочия, которыми целесообразно наделять муниципальные образования. При этом, несмотря на законодательное закрепление государственных полномочий за муниципальными образованиями, дискуссия по этому вопросу все еще не закончена.

В диссертации обобщен опыт определения переданных государственных полномочий для муниципальных образований из около 20 регионов, а также рассмотрены французская и англосаксонская муниципальная система, которая существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. При этом сделан вывод, что, их формулировка носит неоднородный и неконкретный характер, нечетко определяет сферу деятельности муниципального образования. При этом пока не ясен критерий разграничения полномочий между различными уровнями управления территориями. Проведенный анализ переданных муниципальным образованиям государственных полномочий позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в России на основе использования накопленного в различных регионах опыта.

В диссертации признано целесообразным ставить вопрос не только о том, чтобы уточнить формулировку и группировку перечня государственных полномочий, а также их состав, но и дать расшифровку каждого из полномочий - что именно должны делать местные органы власти, чтобы эффективно справляться с теми или иными полномочиями.

Кроме того, в экономической теории уже не является дискуссионным вопрос о главном предназначении муниципальной власти - работе с населением. В связи с этим сделан вывод, что и в нормативных правовых актах

' См.1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.

по определению полномочий муниципальных органов власти в субъектах Федерации, включая г. Москву, целесообразно было бы принимать подобный перечень, ориентируясь на потребности населения и выполнение социальных стандартов работы того или иного местного органа власти.

3. Обоснование подходов к оценке эффективности финансового обеспечения внутригородских муниципальных образований

Эффективность является одной из главных характеристик высокого качества управления любым объектом, включая бюджет муниципального образования. В.П.Ширяев считает эффективным такое управление бюджетными ресурсами, которое обеспечивает максимально высокий социально-экономический результат предпринятого перераспределения национального дохода в соответствии с целями государственной политики в данных социально-политических и финансово-экономических условиях. В.К.Симоненко определил эффективным такое управление бюджетными средствами, которое обеспечивает наиболее полное использование и дальнейшее развитие научно-технического и экономического потенциала народного хозяйства с целью удовлетворения общественных потребностей с наименьшими затратами совокупного общественного труда.

Показатель эффективность функционирования бюджетной системы, по мнению В.П.Ширяева, является комплексным, включающим три составляющих: социальную эффективность, относящую результат к общественным потребностям; экономическую эффективность, соотносящую результат с затратами, и управленческую, выражающую оперативность получения результата.

А.Н.Широков считает, что необходимо разделять оценку эффективности управления доходной и расходной частями бюджета. По его мнению, абсолютная эффективность управления доходной частью местного бюджета выражается в приросте доходов бюджета, не связанном с решениями органов государственной власти в части передачи дополнительных доходных источников или увеличения процента отчислений. Эффективность использования бюджетных средств (управление расходами) может быть оценено по показателю повышения или снижения качества жизни населения при равных затратах1.

Вышеназванные определения свидетельствуют о том, что единой теории эффективного управления эффективностью финансовой деятельности

1 См.: Повышение эффективности управления муниципальной собственностью и муниципальными финансами как необходимое условие улучшения социально-экономического положения муниципального образования //Институт муниципального управления: http://www.rcls.obninsk.com

муниципальных образований пока не сложилось. На наш взгляд, целесообразно введение в научный оборот понятия «эффективного бюджета муниципального образования», под которым в диссертации понимается муниципальный бюджет, обеспечивающий максимально возможный для данного муниципального образования позитивный результат деятельности муниципальных властей на основе применения альтернативного подхода.

Формирование наиболее эффективного бюджета муниципального образования зависит от двух главных факторов - внешнего, а именно - научной обоснованности развития межбюджетных отношений в стране и совершенствование законодательства, и внутреннего - способности руководителей и специалистов каждого из муниципальных образований обеспечивать эффективность финансовой деятельности местных органов власти, выражающуюся в высокой доле рациональных затрат и минимизации нерациональных, связанных с повышенными издержками документооборота и соблюдением формальных процедур в ущерб достижению реальных социальных эффектов.

И обеспечение эффективности затрат, и эффективности финансовой деятельности в случае повышения степени финансовой самостоятельности внутригородских муниципальных образований г. Москвы невозможно, не опираясь на фундаментальную теорию управления, определяющую эффективное управление любым объектом с помощью выполнения последовательных функций. Управление муниципальным бюджетом, как и бюджетами органов государственной власти, также должно опираться на многократно выверенные практикой основы науки управления.

Однако в экономической литературе изложение данного вопроса также носит неоднозначный характер. Так, Лазарева Н.В. выделяет следующие элементы в системе управления бюджетными ресурсами территории: субъект управления, инструмент управления, объект управления и цель управления. О.И.Кушхов выделяет следующие функции управления бюджетом: планирование, организация, мотивация и контроль. В учебнике «Финансы» под редакцией В.М.Родионовой выделяется три функциональных элемента управления финансами: планирование, оперативное управление и контроль. Такие же элементы рассматриваются и в учебнике «Деньги. Кредит. Финансы» под редакцией С.В.Галицкой, но добавляет к оперативному еще и стратегическое управление1. На наш взгляд, здесь смешаны функции управления, которые не получили своего полного рас-

1 См.: Деньги, Кредит. Финансы /Под ред. С.В.Галицкой. -М.: Экзамен, 2002. - С. 150-151.

крытия, и виды управления. Г.М.Колпакова считает, что управление финансами включает в себя планирование финансов, организацию управления ими, стимулирование выполнения финансовых планов и финансовый контроль. По мнению Н.В.Лазаревой, «конкретными инструментами управления бюджетными ресурсами служат: бюджетная политика, бюджетная информация, бюджетное программирование, бюджетное регулирование, бюджетное законодательство, бюджетный учет и контроль, анализ бюджетных показателей, бюджетный аудит»1. Такое разночтение в понимании базовых функций управления влечет за собой существенное снижение эффективности управления бюджетами любого уровня.

На наш взгляд, наиболее точным является изложение базовых функций управления Е.Е.Румянцевой, которая не только перечисляет эти функции, но и подчеркивает необходимость соблюдения их последовательности. «Управленческий цикл, - пишет она, - состоит из нескольких этапов, соответствующих основным функциям управления, которые в свою очередь подразделяются на стадии, объединяющие относительно самостоятельные и вместе с тем взаимосвязанные операции по реализации той или иной функции»".

Исходя из принятого в международной практике данного фундаментального представления функций управления целесообразно и строить эффективное управление финансовой деятельностью внутригородскими муниципальными образованиями г. Москвы:

определение целевых ориентиров эффективного управления финансовой деятельностью - в первую очередь через обеспечение максимального роста социальных показателей при данном уровне затрат;

планирование финансовой деятельности в соответствии с целевыми ориентирами;

организация финансовой деятельности, не допускающая нерациональных затрат, связанных с излишним бумаготворчеством и необходимостью соблюдения неоправданных формальных процедур;

мотивация более эффективной работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа;

координация работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа;

1 Лазарева Н.В. Управление бюджетными ресурсами территории. - Спб.: Изд-во СпбГУЭФ, 2000, - С. 68.

2 Румянцева Е.Е. Самоучитель по разработке бизнес-планов. - М.: ИНФРА-М, 2005. - С. 6.

контроль финансовой деятельности - оперативный, основанный на мониторинге основных показателей эффективности затрат и финансовой деятельности, и итоговый;

оценка результатов, на основе которой производится сопоставление запланированных показателей деятельности с фактически достигнутыми.

На основе осуществления полного управленческого цикла производится переход к следующему управленческому циклу - следующему финансовому году, в котором учитываются недочеты предыдущего управленческого цикла.

При этом при реализации каждой из функций эффективного управления финансовой деятельностью внутригородских муниципальных образований г. Москвы необходимо использовать наиболее прогрессивные методы, многократно апробированные в процессе управления разными социальными системами и выдержавшими проверку временем. Например, возможны два подхода к планированию бюджета: от достигнутого и на основе анализа эффективности бюджетных расходов. При планировании от достигнутого затраты определяются на основе ранее достигнутых пропорций (нормативов), как это принято в настоящее время в практике предоставления трансфертов внутригородским муниципальным образованиям г. Москвы. Бюджет следующего года повторяет бюджет текущего года, а бюджет текущего года строится на бюджете предыдущего года. Подход от достигнутого может содержать в себе опасность многократного повторения допущенных еще в первые годы планирования ошибок, недоучета новых тенденций и потребностей общества.

Подход же на основе анализа эффективности бюджетных расходов, нацеленный на выявление зон нерациональных или недостаточных для выполнения полномочий затрат и улучшение каждого последующего бюджета. В условиях необходимости раскрытия значительного потенциала внутригородских муниципальных образований г. Москвы в отношении налаживания более эффективной работы с населением по месту жительства второй подход к планированию бюджетов следует признать более предпочтительным.

Представляется также прогрессивным шагом принятие единой методики определения эффективности работы муниципальных органов власти на основе нескольких десятков показателей1, среди которых удовлетворен-

' См.: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // С3 РФ, 2008. № 18. Ст. 2003.

ность населения медицинской помощью, качеством работы учреждений образования, информационной открытостью деятельности органов местного самоуправления. Но сам принцип, который заложен при составлении перечня данных показателей, относится скорее к описательному, поверхностному, связанному с определением места муниципальной собственности в общей структуре государственной собственности на территории муниципального образования, чем глубоко проработанному с позиций именно эффективности. Например, показатель доли муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе) никак не характеризует ни эффективность управления муниципальным учреждением, ни эффективность деятельности муниципального органа власти в целом. Это же замечание относится и к показателю доли детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг. Очевидно, что разработка данных показателей должна идти с большей степенью открытости и гласности, чтобы как можно больше квалифицированных экспертов могли бы внести свои предложения до того, как будет запущен не очень эффективный механизм работы с данными показателями, требующий существенных временных затрат нескольких тысяч руководителей и специалистов страны на их сбор, расчет, систематизацию и анализ.

4. Направления повышения эффективности расходования субвенций, выделяемых муниципальным образованиям для реализации отдельных государственных полномочий по организации досуговой, социально-воспитательной, физкульпгурно-оздоровшпелыюй и спортивной работы с населением по месту жительства.

На основе проведенного в исследовании анализа определены следующие направления повышения эффективности расходования субвенций, выделяемых на организацию досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства:

Провести аудит эффективности расходов по выполнению переданных отдельных государственных полномочий по всем 125 внутригородским муниципальным образованиям г. Москвы, включая государственные пол-

номочия по опеке и попечительству, по организации работы Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также по организации до-суговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства.

Подготовить и принять методические рекомендации по расчету потребности и механизму расходования субвенций, выделяемых в соответствии с Законом города Москвы от 25 октября 2006 года № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства», включающие:

а) перечень нормативных документов, которые следует учитывать при реализации положений Закона города Москвы № 53;

б) требования к содержательной проработке тендерной документации (с приложением образцов наиболее удачного варианта комплекта тендерной документации);

в) рекомендации по разработке на уровне внутригородских муниципальных образований пятилетней Программы развития досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства, одним из механизмов реализации которой являются субвенции1;

г) требования к проведению контроля за фактической эксплуатацией открытых плоскостных сооружений (спортплощадок) на основе их ежемесячного визуального обследования с подготовкой фотоотчета.

Считать также исходной базой для выделения субвенции обоснованный перечень объектов досуговой и спортивной работы (нецелесообразно финансировать работы по содержанию заброшенных, неиспользуемых спортплощадок). Рекомендуется уточнять данный перечень раз в 5 лет в связи с изменением демографической ситуации и плотности застройки на территории муниципального образования.

'См., напр.: Постановление Правительства Москвы от 15.06.2004 № 392-ПИ «О развитии детского и юношеского спорта в Северном административном округе города Москвы в 2004-2006 гг.», в соответствии с которым Префектурам административных округов г. Москвы в срок до 1 января 2005 г. разработать и утвердить окружные программы развитая физической культуры и спорта. Следовательно, реализация госполномочий в области организации физкультурно-оздоровительной и спортивной работы уже с 2007 г. должна была бы опираться на этот документ.

Более четко разделить досуг и спорт, поскольку для реализации данной работы нужны разные специалисты. В частности, целесообразно создать специализированные муниципальные учреждения - отдельно по досугу и отдельно по спорту.

Для более полного охвата населения досуговыми и спортивными мероприятиями целесообразно проводить информирование жителей внутригородских муниципальных образований города Москвы через местные средства массовой информации, информационные стенды и интернет, размещаемые не только вблизи открытых спортивных площадок, но и на пришкольных территориях, территориях детских садов и других учреждений. 6. Отдельной проработки требует вопрос, связанный с обслуживанием спортивных площадок строительными организациями. Необходимо существенное удешевление и, соответственно, увеличение объема работ на эти цели. Действующий же в настоящее время механизм расходования субвенции обуславливает предоставление услуг по более высоким расценкам и с низким качеством.

III. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Повышение эффективности финансового обеспечения внутригородских муниципальных образований города Москвы зависит от внешних 11 внутренних факторов. В числе главных внешних факторов определены организационные условия их развития, наиболее важной характеристикой которых является их стабильность, а также устойчивость межбюджетных отношений. В противном случае речь должна идти не об обеспечении эффективности финансовой деятельности муниципальных образований, а о ее адаптации к постоянно изменяющимся условиям.

Необходимость создания системы муниципального управления была заложена еще Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который впоследствии был заменён на Федеральный закон от 6 октября 2003 г. Na ]31-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако несмотря на признание необходимости развития местного самоуправления в России эта идея была теоретически проработана крайне слабо, о чем свидетельствует постоянное внесение поправок в законодательство о местном самоуправлении и дискуссионный характер многих вопросов, которые в силу своей нерешенности пока не находят отражения в законодательстве. К числу дискуссионных, пересмотр решений которых по-

влечет за собой организационные изменения, относятся: научное обоснования уточнения классификации российских муниципальных образований, конкретизация их компетенции, разработка более эффективной организационной структуры, создания более рациональной территориальной организации за счет изменения границ муниципальных образований.

2. Не снимается с повестки дня и такой вопрос как взаимодействие муниципальных образований с органами государственной власти - их подчинение или равноправные отношения. Реализуемая в настоящее время модель «встраивания» органов местного самоуправления в систему государственного управления обуславливает отношения финансовой зависимости и низкой степени управленческой активности. В результате, главным критерием эффективности деятельности становится соблюдение финансовой дисциплины муниципальными образованиями, а не его социальная значимость и влияние на повышение уровня жизни в стране.

К особенностям развития внутригородских муниципальных образований в городе Москве в 2003-2009 гг. следует отнести: необходимость обеспечения единства городского хозяйства, их параллельную организацию с районными управами, наделенными большими полномочиями в области местного управления; высокую степень привязанности деятельности к главному источнику финансирования - бюджету г. Москвы и как следствие - исполнительскую зависимость от условий расходования предоставляемых средств; как следствие - более низкую степень самостоятельности по сравнению с другими типами муниципальных образований в России. В развитии местного самоуправления в Москве не соблюдаются такие принципы как непрерывность территорий муниципальных образований, децентрализация, финансовая независимость и самостоятельность в принятии управленческих решений.

3. Недостаточная теоретическая и юридическая проработанность многих вопросов, в т.ч. взаимодействия государственной и муниципальной власти, соблюдения требования однородности системы внутригородских территориальных образований, необходимости перехода от нормативов содержания муниципальных органов и выделения трансфертов в расчете на одного жителя к нормативам эффективности работы, ориентированным на показатели повышения уровня жизни местного населения, обоснования круга вопросов и полномочий, передаваемых внутригородским муниципальным образованиям, и ряд других проблем свидетельствуют о целесообразности продолжения проведения муниципальной реформы, основан-

ной на мониторинге показателей общественной эффективности деятельности внутригородских муниципальных образований в городе Москве.

4. Исходя из принятого в международной практике фундаментального представления функций управления целесообразно и строить эффективное управление финансовой деятельностью внутригородскими муниципальными образованиями г. Москвы:

определение целевых ориентиров эффективного управления финансовой деятельностью - в первую очередь через обеспечение максимального роста социальных показателей при данном уровне затрат;

планирование финансовой деятельности в соответствии с целевыми ориентирами;

организация финансовой деятельности, не допускающая нерациональных затрат, связанных с излишним бумаготворчеством и необходимостью соблюдения неоправданных формальных процедур;

мотивация более эффективной работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа;

координация работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа;

контроль финансовой деятельности - оперативный, основанный на мониторинге основных показателей эффективности затрат и финансовой деятельности, и итоговый;

оценка результатов, на основе которой производится сопоставление запланированных показателей деятельности с фактически достигнутыми.

На основе осуществления полного управленческого цикла производится переход к следующему управленческому циклу - следующему финансовому году, в котором учитываются недочеты предыдущего управленческого цикла.

5. Проведенный анализ переданных государственных полномочий в соответствии с Законом города Москвы от 25 октября 2006 г. № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства» позволяет сделать вывод о слабой теоретической проработанности и методической необеспеченности данного вопроса, а также отсутствие механизма эффективного расходования субвенций.

В то же время во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве накапливается определенный опыт, который необходимо обобщать и ежегодно учитывать с целью внесения корректив в механизм реализации возложенных на муниципалитеты государственных полномочий и порядка начисления и расходования в связи с этим субвенций.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

а) статьи в периодических научных изданиях, которые включены в перечень ВАК Минобрнауки РФ

1. Дятленко Д.Д. Первые итоги передачи госполномочий в г. Москве // Государственная служба. — 2008. - № 1. - 0,3 пл.

б) другие научные издания

2. Дятленко Д.Д., Румянцева Е.Е. Организация досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства в 2007 году: проблемы и перспективы // Местное самоуправление в Российской Федерации. - № 12. - 2007. - 0,7 п.л.

3. Дятленко Д.Д. Использование SWOT - анализа при разработке стратегии развития муниципального образования. // Промышленная политика в Российской Федерации. - 2007. - № 8. — 0,4 п.л.

4. Дятленко Д.Д. Компетенция органов местного самоуправления в сфере инвестиционной деятельности // Промышленная политика в Российской Федерации. - 2007. - № 6. - 0,4 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Дятленко Дмитрий Дмитриевич

Тема диссертационного исследования

Финансовое обеспечение переданных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Румянцева Елена Евгеньевна

Изготовление оригинал-макета Дятленко Дмитрий Дмитриевич

Подписано в печать УК 2009 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л. Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Дятленко, Дмитрий Дмитриевич

Введение.

Глава 1. Теоретические аспекты финансового обеспечения государственных полномочий внутригородских муниципальных образований.

1.1. Финансовое обеспечение расходных обязательств внутригородских муниципальных образований.

1.2. Принципы формирования наиболее эффективного бюджета муниципального образования.

1.3. Региональные особенности переданных государственных полномочий муниципальным образованиям.

Глава 2. Совершенствование системы финансового обеспечения переданных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям.

2.1. Развитие институциональных основ финансового обеспечения переданных государственных полномочий.

2.2. Параметры модели организации управления субвенциями на уровне внутригородского муниципального образования.

2.3. Совершенствование методов экономической оценки финансирования переданных государственных полномочий.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовое обеспечение переданных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью поиска в условиях мирового финансово-экономического кризиса путей более рачительного использования финансов, а не ориентацией на дополнительное привлечение средств. Достижение данной масштабной цели возможно при продуманном и своевременном реформировании бюджетного процесса и совершенствовании межбюджетных отношений. Совершенствование межбюджетных отношений в условиях реформирования бюджетного процесса, в первую очередь за счет внедрения более эффективной системы разграничения доходных и расходных полномочий, необходимо рассматривать с позиций обеспечения непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Местный уровень власти наиболее приближен к населению, поэтому повышение эффективности деятельности данного уровня власти является самым значимым. Особенно актуальны вопросы определения подходов к распределению имеющихся ресурсов государства через дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений, направленных на совершенствование деятельности муниципальных образований. Кроме того, межбюджетные механизмы через местные бюджетно-финансовые инструменты определяют сбалансированность и результативность функционирования финансовой системы страны в целом.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим аспектам формирования и совершенствования межбюджетных отношений уделяется значительное внимание в российской экономической науке. Среди ученых, занимающихся данной проблематикой, Ю.М.Алпатов, О.А.Виролайнен, А.И.Иванов, С.Е.Ларина, Ю.И.Любимцев, В.С.Мокрый, В.Б.Шуба и другие исследователи.

Из зарубежных исследователей проблемы развития бюджетной системы страны следует выделить работы А.Аткинса, Х.-Й.Блохлигера, К.Валлих, Р.Масгрейва, Р.Рефьюза, Дж.Стиглица.

Весомый вклад в исследование эффективности финансовой деятельности разных субъектов хозяйствования внесли М.П.Владимирова, В.А.Гуржиев, В.Н.Зарубин, А.Г.Куликов, Ю.И.Любимцев, И.Д.Мацкуляк, Б.Е.Пеньков, Е.Е.Румянцева, А.А.Синягов, Р.А.Чванов, В.М. Яковлев.

Разные аспекты повышения эффективности финансовой деятельности муниципальных образований исследовались в диссертациях Н.Н.Гордона, Л.П.Масленниковой, Е.В.Никол аенко, И.В.Терентьевой, В.П.Ширяева и др.

Вместе с тем, в российской экономической науке пока не сложились комплексные представления об обеспечении эффективности финансовой деятельности внутригородских муниципальных образований.

Цель исследования состоит в определении направлений повышения эффективности финансовой деятельности внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.

Для достижения этой цели в работе ставились следующие задачи: -уточнить региональные особенности наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями;

-рассмотреть этапы формирования системы внутригородских муниципальных образований в городе Москве;

-разработать принципы формирования эффективного бюджета внутригородского муниципального образования;

-обосновать направления совершенствования нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечивающие финансирование переданных отдельных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям;

-обобщить практику организации управления субвенциями на уровне внутригородских муниципальных образований;

-определить достаточность субвенций для осуществления переданных государственных полномочий городам федерального значения по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства.

Объектом исследования являются финансы внутригородских муниципальных образований, используемые для реализации переданных государственных полномочий.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, складывающиеся по поводу формирования и развития бюджетов внутригородских муниципальных образований.

Основными методами при проведении исследования послужили системный и комплексный подходы, расчетно-конструктивный метод, метод экспертных оценок, сравнительного анализа и вариативного принятия управленческих решений.

В качестве информационной базы исследования используются опубликованные в открытой печати нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, справочная правовая система «Консультант Плюс», показатели финансовой деятельности внутригородского муниципального образования Северное Измайлово в городе Москве.

Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна заключаются в следующем: введено в научный оборот понятие «эффективного муниципального бюджета», под которым понимается муниципальный бюджет, принятый на основе применения альтернативного подхода и обеспечивающий максимально возможный для данного муниципального образования позитивный результат деятельности муниципальных властей в отношении предоставления ими качественных общественных (социальных) услуг; сформулированы следующие принципы формирования эффективного бюджета муниципального образования: пропорциональность и сбалансированность бюджетных доходных и расходных полномочий, закрепленных за данным уровнем управления; применение альтернативного подхода и метода экспертных оценок при формировании наиболее эффективного бюджета; соответствие степени бюджетной самостоятельности уровню ответственности за принимаемые решения; использование сценарного подхода перспективного развития муниципального бюджета; бездискриминационность и одновременно высокой исполнительной дисциплины развития взаимоотношений с региональными органами власти; определено, что важнейшим параметром финансового обеспечения деятельности внутригородских муниципальных образований являются переданные им отдельные государственные полномочия, перечень которых в настоящее время нуждается в серьезном пересмотре, связанном с уточнением формулировок этих полномочий, группировкой их по объектам муниципального управления, а также с необходимостью раскрытия содержания каждого из них; обоснован вывод о том, что формирование наиболее эффективного бюджета муниципального образования зависит от двух главных факторов — внешнего, а именно - степени научной проработанности развития межбюджетных отношений в стране и в регионах, обосновывающей наиболее эффективное распределение доходных и расходных государственных полномочий по уровням государственного и муниципального управления, ориентированного на различные критерии эффективности выполнения данных полномочий, а также определяющей качество законодательного и методического обеспечения финансовой деятельности органов государственного и муниципального управления, и внутреннего - способности руководителей и специалистов каждого из муниципальных образований обеспечивать эффективность финансовой деятельности местного органа власти, выражающуюся в высокой доле рациональных и минимизации нерациональных затрат, связанных с повышенными издержками документооборота и соблюдением формальных процедур в ущерб достижению реальных социальных эффектов; предложено использовать для оценки эффективности управления финансовой деятельностью муниципальных образований результаты анализа базовых функций управления, а именно: определение целевых ориентиров эффективного управления финансовой деятельностью - в первую очередь через обеспечение максимального роста социальных показателей при данном уровне затрат; планирование финансовой деятельности в соответствии с целевыми ориентирами; организация финансовой деятельности, не допускающая нерациональных затрат, связанных с излишним бумаготворчеством и необходимостью соблюдения неоправданных формальных процедур; мотивация более эффективной работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа; координация работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа; контроль финансовой деятельности — оперативный, основанный на мониторинге основных показателей эффективности затрат и финансовой деятельности, и итоговый; уточнены размеры субвенций на основе действующих нормативов, применение которых служит доказательством недостаточности финансирования исполнения внутригородскими муниципальными образованиями в городе Москве отдельных государственных полномочий по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства;

Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов как на федеральном, региональном уровнях, так и на местном, касающихся повышения эффективности управления бюджетами внутригородских муниципальных образований в городе Москве. Материалы диссертации представляют также интерес в качестве учебно-методического материала при подготовке студентов, сотрудников и руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Апробация работы по реализации переданных отдельных государственных полномочий осуществлена в практической деятельности внутригородских муниципальных образований Северное Измайлово, Восточное Измайлово, Измайлово, Вешняки, Гольяново в городе Москве, проведена также на заседании научно-исследовательской проблемной группы кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при

Президенте РФ (28 апреля 2009 г.). Основные положения, выводы и рекомендации исследования докладывались на международной научно-практической конференции и изложены автором в 4 публикациях общим объемом 1,8 п.л.

Основное содержание диссертационной работы раскрывает ее внутреннюю логику и имеет введение, две главы, 3 рисунка, 10 таблиц, заключение, список использованной литературы. Содержание Введение

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Дятленко, Дмитрий Дмитриевич

Заключение

1. Повышение эффективности финансового обеспечения внутригородских муниципальных образований города Москвы зависит от внешних и внутренних факторов. В числе главных внешних факторов определены организационные условия их развития, наиболее важной характеристикой которых является их стабильность, а также устойчивость межбюджетных отношений. В противном случае речь должна идти не об обеспечении эффективности финансовой деятельности муниципальных образований, а о ее адаптации к постоянно изменяющимся условиям.

Необходимость создания системы муниципального управления была заложена еще Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который впоследствии был заменён на Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако несмотря на признание необходимости развития местного самоуправления в России эта идея была теоретически проработана крайне слабо, о чем свидетельствует постоянное внесение поправок в законодательство о местном самоуправлении и дискуссионный характер многих вопросов, которые в силу своей нерешенности пока не находят отражения в законодательстве. К числу дискуссионных, пересмотр решений которых повлечет за собой организационные изменения, относятся: научное обоснования уточнения классификации российских муниципальных образований, конкретизация их компетенции, разработка более эффективной организационной структуры, создания более рациональной территориальной организации за счет изменения границ муниципальных образований.

2. Не снимается с повестки дня и такой вопрос как взаимодействие муниципальных образований с органами государственной власти — их подчинение или равноправные отношения. Реализуемая в настоящее время модель «встраивания» органов местного самоуправления в систему государственного управления обуславливает отношения финансовой зависимости и низкой степени управленческой активности. В результате, главным критерием эффективности деятельности становится соблюдение финансовой дисциплины муниципальными образованиями, а не его социальная значимость и влияние на повышение уровня жизни в стране.

К особенностям развития внутригородских муниципальных образований в городе Москве в 2003-2009 гг. следует отнести: необходимость обеспечения единства городского хозяйства, их параллельную организацию с районными управами, наделенными большими полномочиями в области местного управления; высокую степень привязанности деятельности к главному источнику финансирования - бюджету г. Москвы и как следствие -исполнительскую зависимость от условий расходования предоставляемых средств; как следствие — более низкую степень самостоятельности по сравнению с другими типами муниципальных образований в России. В развитии местного самоуправления в Москве не соблюдаются такие принципы как непрерывность территорий муниципальных образований, децентрализация, финансовая независимость и самостоятельность в принятии управленческих решений.

3. Недостаточная теоретическая и юридическая проработанность многих вопросов, в т.ч. взаимодействия государственной и муниципальной власти, соблюдения требования однородности системы внутригородских территориальных образований, необходимости перехода от нормативов содержания муниципальных органов и выделения трансфертов в расчете на одного жителя к нормативам эффективности работы, ориентированным на показатели повышения уровня жизни местного населения, обоснования круга вопросов и полномочий, передаваемых внутригородским муниципальным образованиям, и ряд других проблем свидетельствуют о целесообразности продолжения проведения муниципальной реформы, основанной на мониторинге показателей общественной эффективности деятельности внутригородских муниципальных образований в городе Москве.

4. Исходя из принятого в международной практике фундаментального представления функций управления целесообразно и строить эффективное управление финансовой деятельностью внутригородскими муниципальными образованиями г. Москвы: определение целевых ориентиров эффективного управления финансовой деятельностью - в первую очередь через обеспечение максимального роста социальных показателей при данном уровне затрат; планирование финансовой деятельности в соответствии с целевыми ориентирами; организация финансовой деятельности, не допускающая нерациональных затрат, связанных с излишним бумаготворчеством и необходимостью соблюдения неоправданных формальных процедур; мотивация более эффективной работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа; координация работы муниципальных служащих и предприятий, осуществляющих выполнение муниципального заказа; контроль финансовой деятельности - оперативный, основанный на мониторинге основных показателей эффективности затрат и финансовой деятельности, и итоговый; оценка результатов, на основе которой производится сопоставление запланированных показателей деятельности с фактически достигнутыми.

На основе осуществления полного управленческого цикла производится переход к следующему управленческому циклу — следующему финансовому году, в котором учитываются недочеты предыдущего управленческого цикла.

5. Проведенный анализ переданных государственных полномочий в соответствии с Законом города Москвы от 25 октября 2006 г. № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства» позволяет сделать вывод о слабой теоретической проработанности и методической необеспеченности данного вопроса, а также отсутствие механизма эффективного расходования субвенций.

В то же время во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве накапливается определенный опыт, который необходимо обобщать и ежегодно учитывать с целью внесения корректив в механизм реализации возложенных на муниципалитеты государственных полномочий и порядка начисления и расходования в связи с этим субвенций.