Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах"

На правах рукописи УДК 336 14 352

с&ср

Пакшенкова Светлана Викторовна

БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КРУПНЫХ ГОРОДАХ (на примере города Барнаула)

08 00 05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

0030705Э2

Барнаул 2007

003070592

Работа выполнена на кафедре региональной экономики и управления ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет»

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор социологических наук, профессор Троцковский Александр Яковлевич доктор экономических наук, профессор Роговский Евгений Иванович,

кандидат экономических наук Дьякова Елена Владимировна

Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края

Защита состоится 31 мая 2007 г в 15-00 на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212 005 05 при ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет» по адресу 656049 г Барнаул, пр Ленина, 61, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет» по адресу г Барнаул, пр Ленина, 61

Автореферат разослан 27 апреля 2007 г

Ученый секретарь регионального диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

О Н Соколова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. К настоящему времени сформированы и утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г (далее - Федеральный закон №131) В соответствии с этим документом все субъекты Российской Федерации могут иметь два уровня местного самоуправления (муниципальный район и поселения) и, соответственно, два уровня местных бюджетов, за исключением городских округов

Первые итоги реформы выявили, что необходимые правовые, организационные и экономические условия для организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 в полном объеме не созданы В частности, не разработана оптимальная модель структуры органов исполиительной власти субъектов РФ, отсутствуют методические пособия по разработке правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, касающихся вопросов организации местного самоуправления В крупных городах России в связи с отсутствием бюджетов территориальных районов, закрепленных за ними бюджетных полномочий, а также доходных источников и расходных обязательств, отмечается неэффективное социально-экономическое развитие

Необеспеченность вышеуказанных условий организации местного самоуправления требует в настоящий период внесения корректировок в территориальный и бюджетный статус крупных городов РФ Именно здесь видится необходимость формирования новых подходов к осуществляемым преобразованиям Поэтому определение оптимальных размеров муниципальных образований - городских округов -и путей повышения устойчивости их финансово-бюджетной базы определили выбор темы диссертационного исследования

Состояние и степень разработанности темы исследования. Актуальность и значимость рассматриваемой проблемы обуславливают интерес к этой теме отечественных ученых Подходы к реформе российского местного самоуправления носят преимущественно общетеоретический характер Вместе с тем в рамках начавшейся реформы местного самоуправления осуществляется научный анализ и обобщение итогов опыта, накопленного в различных регионах России

Теоретико-методическим вопросам реформирования системы муниципального управления посвящены работы А А Адамеску, В А Лапина, Л Я Любовного, В Н Лексина, В А Малова, А С Маршалова, А Я Троцковского, Б С Хорева, А Н Швецова В теории региональной экономики этими авторами рассмотрены различные подходы к соотношению понятий «административно-территориальное деление», «территориальная организация» во взаимосвязи с общественным развитием, как форма устройства муниципального управления

Проблема поиска эффективного муниципального управления рассматривалась в работах А Г Воронина, В Н Ивановой, А Е Когута, ЛИ Прониной, где были затронуты вопросы создания оптимальной системы муниципального управления, определены некоторые критерии повышения эффективности систем управления

Вопросы организации местного самоуправления нашли свое отражение в исследованиях В С Арановского, Е А Бухвальда, В А Велихова, П В Власовой, В В Мокрого, А Н Трухова Эти авторы посвятили свои работы генезису моделей систем местного самоуправления, сложившихся на разных территориях Российской Федерации, и бюджетным аспектам территориальной организации местного самоуправления

Некоторые аспекты совершенствования территориальной организации местного самоуправления исследовались в работах А М Джаши-това, В Н Лемешева, А Д Магакова, Г И Чубинской, С И Надеждина

Однако несмотря на значительное количество публикаций по территориальной организации местного самоуправления и реформированию муниципального управления, практически отсутствуют работы по бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в целом и в крупных городах России, в частности

Общепризнанной и успешно реализованной на практике теории управления крупным городом, учитывающей к тому же особенности ситуации в регионах, не существует Поэтому анализ вопросов формирования системы самоуправления в крупных городах Российской Федерации, оптимальной модели бюджетно-территориальной организации этой системы является самостоятельной задачей

Объектом диссертационного исследования является бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупном городе Эмпирический объект - столица Алтайского края - город Барнаул

В качестве предмета исследования рассматриваются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования, функционирования и развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления

Цель и задачи исследования Основной целью исследования является разработка методических подходов к определению оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления, способствующей устойчивому социально-экономическому развитию крупного города, и на этой основе выработка механизмов ее реализации

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи

1 Уточнить понятие «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в муниципальном образовании»,

2 Разработать и апробировать систему выбора наиболее оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе,

3 Выявить характеристики территориального образования, которые должны учитываться при определении его статуса,

4 Разработать и апробировать методику оценки качества управления муниципальными финансами в условиях функционирования разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупных городах,

5 Дать предложения по распределению полномочий между городским и районным уровнями управления в условиях функционирования двухуровневой модели,

6 Разработать варианты создания двухуровневой модели местного самоуправления в крупном городе

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют теории и методы, традиционно используемые в региональной экономике, работы отечественных ученых по вопросам бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе РФ

В процессе изучения конкретных материалов, связанных с разработкой моделей бюджетно-территориальной организации городского самоуправления, применялись сравнительный и экономико-статистический виды анализа (группировка, сравнение, графики), а также метод анкетного опроса

Информационная база исследования включает в себя

■ данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю,

■ нормативные документы Российской Федерации, Алтайского края и города Барнаула, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-Ф3 от 6 октября 2003 г ,

■ данные анкетного и экспертного опроса

Достоверность н обоснованность результатов исследования

определяется применением совокупности современных научных методов, апробаций положений диссертации в органах местного самоуправления

Научная новизна и основные результаты исследования. Научная новизна диссертации заключается в следующем

■ введено в научный оборот понятие «бюджетно-территори-альная организация местного самоуправления», под которым понимается форма устройства, с одной стороны, муниципального самоуправления, а с другой - бюджетной системы, осуществляемая в границах муниципальных образований,

■ впервые разработана и апробирована система выбора наиболее оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе, включающая в себя сравнительный анализ

- оценки качества управления финансами в условиях функционирования одно- и двухуровневой модели организации местного самоуправления,

- характеристик различных территориальных социально-экономических систем (города и муниципального района, поссовета в городе и сельского совета в муниципальном районе),

■ впервые определены характеристики территориального образования (демографические, расселенческие, бюджетные и др ), которые должны учитываться при определении его статуса,

■ предложена и апробирована оригинальная методика оценки качества управления муниципальными финансами, основанная на сравнительной оценке функционирования бюджетной системы в условиях разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупных городах,

■ обосновано положение о том, что вопросы местного значения в районах города нельзя свести к перечню, установленному для поселений или муниципальных районов Даны предложения по качественному расширению компетенции местного самоуправления в крупных городах, очерчен круг вопросов, которые должны находиться в компетенции районных органов местного самоуправления,

■ предложены два варианта создания двухуровневой модели местного самоуправления, предполагающие, соответственно, реализацию моделей в рамках действующего законодательства и при условии внесений в него изменений

Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая значимость работы состоит в выработке научно-обоснованных подходов к формированию оптимальной модели бюджетно-

территориальной организации местного самоуправления крупного городского округа

Практическое значение диссертации состоит в том, что прикладные результаты исследования, включая рекомендации работы, могут быть использованы для формирования и совершенствования оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления крупного городского округа

Апробация н практическое использование результатов исследования Методические и прикладные результаты исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях, расширенном заседании кафедры региональной экономики и управления Алтайского государственного университета Основные результаты отчета были переданы в городские органы власти для использования при разработке оптимальной модели территориальной организации городского самоуправления Барнаула По теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом 3 п л Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений Основной материал изложен на 172 страницах, включая 11 рисунков и 16 таблиц Библиографический список включает 177 источников В работе сформировано 13 приложений

Содержание работы раскрыто в следующей последовательности Введение

ГЛАВА I Теоретические основы бюджетно-территориальной организации местного самоуправления

1 1 Территориальная организация местного самоуправления 1 2 Основные характеристики территорий и их влияние на создание оптимальной организации местного самоуправления

1 3 Бюджетные аспекты организации местного самоуправления ГЛАВА 2 Сравнительная оценка разноуровневых моделей бюджетно-территориальной организации местного самоуправления

2 1 Бюджетно-территориальная организация крупного города 2 2 Анализ территориальных аспектов

2 3 Анализ бюджетных аспектов

ГЛАВА 3 Перспективы развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления

3 1 Общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупном городе

3 2 Формирование двухуровневой модели местного самоуправления в условиях реформирования Заключение

Библиографический список Приложения

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект и предмет, цель и задачи, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы

В первой главе «Теоретические основы бюджетио-территори-альной организации местного самоуправления» изложено представление о бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе как объекте диссертационного исследования, рассмотрены дискуссионные вопросы формирования теоретических основ реформирования системы муниципального управления

Раскрыты ключевые понятия исследования, такие как бюджетно-территориальная организация местного самоуправления, административно-территориальное деление, административно-территориальные единицы, административно-территориальное устройство В работе дано авторское определение понятия «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления», под которым понимается форма устройства, с одной стороны, муниципального самоуправления, а с другой - бюджетной системы, осуществляема в границах муниципальных образований

Отличительной особенностью авторского определения является тот момент, что территориальная организация местного самоуправления, обеспечивающая упорядоченное распределение муниципального самоуправления по территории, рассматривается в неразрывном единстве с территориальным устройством бюджетной системы

В диссертации подробно обоснована правомерность такого подхода, базирующегося на представлении о высокой взаимозависимости территориального и бюджетного аспектов местного самоуправления

Далее в диссертации изложена историография реформ в области территориальной организации местного самоуправления, дана характеристика каждого из периодов крупномасштабных реформ административно-территориального деления страны

В исследовании показано, что основной целью реформирования административно-территориального деления Российской Федерации было создание оптимальной системы управления территорией С этих позиций в работе выдвинута гипотеза, что на современном этапе реформ, связанном с принятием Федерального закона №131 допущен просчет Суть его заключается в том, что упомянутым законом городские округа отнесены к одноуровневой модели местного самоуправления (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга, где преду-

смотрено создание внутригородских территорий) Городские округа не входят в состав муниципальных районов, хотя и могут выступать административным центром района, самостоятельно выполняют функции как поселенческого, так и районного уровня

Подобный подход, по мнению диссертанта, противоречит установкам реформы местного самоуправления о том, что в ходе осуществляемых преобразований необходимо «выровнять муниципальное пространство» в стране и в целом приблизить органы местного самоуправления к населению Район в городе, играющий ключевую роль в структуре местного самоуправления, не обладая самостоятельным бюджетом, не станет полноценным звеном в системе городского самоуправления, что, весьма вероятно, повлечет за собой потерю кадрового потенциала, появление ряда дисфункций и сбоев в работе городского хозяйства

Особое место в первой главе уделено вопросу о том, какие именно административно-территориальные единицы местного самоуправления должны быть наделены статусом муниципальных образований, так как только муниципальные образования могут быть наделены главным финансовым планом территории - бюджетом

В работе доказано, что методика, используемая для анализа одноуровневой модели местного самоуправления, не может быть применена при изучении двухуровневой модели, так как не учитывает всех особенностей объекта муниципального управления и не способствует формированию эффективного муниципального менеджмента

Показано, что территориальная организация местного самоуправления в крупном городе складывается под воздействием субъекта и с учетом особенностей объекта управления

На основе анализа исторического опыта местного самоуправления, исследования теоретических основ и базовых положений современного законодательства были выявлены характеристики территорий, учет которых, по мнению диссертанта, необходим при определении статуса муниципального образования В их числе

- социально-демографические,

- инфраструктурные,

- природно-географические,

- производственные,

- исторические,

- экономические,

- политические и другие

Значительное внимание в первой главе уделено изучению бюджетных аспектов местного самоуправления в разные периоды реформ Проводимый анализ показал, что декларируемые государством надеж-

ные источники доходов местных бюджетов, как правило, не находили своего практического воплощения

Не оправдал возлагавшихся на него надежд принятый в 1997 г Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления» После его вступления в силу сохранилась практика ежегодного пересмотра нормативов отчислений от регулирующих налогов и выделение финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, что часто не соответствовало установленным этим законом принципам

Законодательство 1990-х гг не смогло решить один из центральных вопросов местного самоуправления - обеспечение его финансовой самостоятельности У местных органов власти почти не было доходных источников, закрепленных на постоянной основе Все остальные средства в той или иной форме (регулирующих налогов либо финансовой помощи) выделялись из регионального бюджета, причем правила, регулирующие выделение средств, могли меняться ежегодно и во многих случаях отмечались непрозрачностью и субъективизмом Обычно на региональном уровне определялся, с точки зрения региона, необходимый уровень расходов муниципальных образований по каждой из статей расходов, а уже под них выделялись доходные источники При этом муниципальные образования, повышающие эффективность своих расходов, проводящие инновационную политику, как правило, на следующий год получали меньше доходов и проигрывали в финансовом отношении по сравнению с более иждивенчески настроенными муниципалитетами Тем самым возникала потребность в радикальном пересмотре механизмов бюджетного финансирования на уровне муниципальных образований

Принятие Федерального закона №131 дало возможность закрепить на федеральном уровне за муниципальными образованиями доходные источники на постоянной основе (в отличие от регулирующих налогов, которые пересматривались ежегодно), а также обеспечить выделение дотаций муниципальным образованиям не на основе разницы между фактическими, плановыми либо нормативными доходами и расходами, а в соответствии с определенными четко установленными правилами, предусматривающими выравнивание бюджетных доходов на одного жителя

Завершает первую главу изложение методики оценки качества управления муниципальными финансами В основу методики положена сравнительная оценка качества управления муниципальными финансами в условиях функционирования разноуровневых моделей организации местного самоуправления В этих целях методикой предусмотрено изучение качества управления муниципальными финансами

в 1996-2000 гг , когда районы в городе имели самостоятельные сметы доходов, и расходов и в 2001-2005 гг при наличии единого бюджета города

Из 17 исходных показателей путем экспертной оценки отбираются 9 показателей, отражающих эффективность работы районных администраций по привлечению доходов и осуществлению расходов, а именно коэффициенты

- исполнения бюджета города по доходам,

- исполнения бюджета города по расходам,

- согласованности исполнения бюджета города по доходам и расходам,

- выполнения плана по основным статьям доходов города,

- выполнения плана по функциональным разделам расходов города,

- согласованности выполнения плана по статьям доходов и по разделам расходов (сбалансированность бюджета города),

а также удельный вес

- расходов города на управление в собственных доходах бюджета города,

- собственных доходов в доходах бюджета города,

- суммы собственных доходов районов в городе в доходах бюджета города

Оценка качества управления муниципальными финансами проводилась с помощью трех различных методов суммы мест, суммы расстояний, таксонометрического метода

Всем показателям присваивается одинаковая значимость, равная 1

По первому методу суммы мест исходные показатели пролонгируются таким образом, чтобы отразить улучшение качества работы органов самоуправления по исполнению бюджета В том случае, если значения показателей равны, им присваивается одно и то же место В отношении тех значений показателей, которые наблюдались в разные годы, проводится стандартизация рангов Результаты суммирования мест по всем показателям года ранжируются и определяются наиболее успешные годы по критерию качества управления муниципальными финансами

Далее на основе той же исходной информации определяются успешные годы, отобранные по второму и третьему методам с той лишь разницей, что в методе расстояний по каждому выбранному показателю среди всех анализируемых лет определяется эталонное значение, а в таксонометрическом методе, кроме эталонного значения, из-за различной варьируемости значений показателей по каждому из них определялось среднее значение и среднеквадратическое отклонение

По результатам проведения оценки тремя методами составляется итоговая таблица Поскольку результаты оценок с помощью различных методов могут расходиться, для определения согласованности оценок рассчитывается коэффициент конкордации

На основе сводной оценки значений показателей, рассчитанных разными методами, строится график итоговых оценок с выделением наиболее результативных периодов с точки зрения оценки качества управления муниципальными финансами в условиях разноуровневых моделей организации МСУ в крупных городах

Во второй главе «Сравнительная оценка разноуровневых моделей бюджетно-территориальной организации местного самоуправления» изложены результаты исследования по основной проблематике диссертации

В работе представлена стройная система выбора одно-либо двухуровневой модели организации местного самоуправления При этом акцент был сделан на бюджетно-территориальные аспекты организации МСУ в крупном городе

Предложенный в диссертации алгоритм определения предпочтений той либо другой модели организации местного самоуправления включает в себя ряд последовательных шагов

На первом шаге, учитывая изложенную в первой главе диссертации методику, проведен сравнительный анализ качества управления финансами в Барнауле в 1996-2000 гг

В работе отмечено, что в исследуемом городе имеется пять крупных административно-территориальных единиц - районов, из анализируемого десятилетнего периода пять лет город осуществлял местное самоуправление по «поселенческому» принципу, когда районы в обязательном порядке располагали не только расходными, но и доходными полномочиями для их реализации

Далее на основе разработанной в первой главе диссертации методики оценки качества управления муниципальными финансами автор апробирует ее в условиях разноуровневой модели организации местного самоуправления в крупном городе Барнауле

Полученные оценки позволили определить наиболее привлекательные периоды качественного управления муниципальными финансами за 10 лет (рис 1)

12 10

£ 8

0 и

и

6

1 4

а 2 0

- -Л-Д -\ ---7 \ ~

ЕГ. / ------уЧ з— Л'-'Х

~ /.

# <# <# # <§>Ч # Л? # #

V1 V К5 V ^ V V ф1 ф1

годы

— -П — метод суммы мест

- - Д - - метод расстояний

-X—таксонометрический метод

Рис 1 Оценка качества управления муниципальными финансами в условиях разноуровневых моделей организации МСУ

Исходя из полученных результатов в работе делается важный вывод о том, что период до 2000 г характеризуется более высоким качеством управления муниципальными финансами города Одной из причин этого, предположительно, является то, что в сборе налогов в общегородской бюджет были заинтересованы районы города, наделенные в тот период полноценными сметами доходов и расходов

В связи с этим в диссертации делается вывод о том, что именно в эти годы (с 1996 по 2000гг ) крупное территориальное образование -город Барнаул - выработало собственную эффективную двухуровневую модель муниципального управления Бюджет города в этот период носил характер консолидированного, т е содержал в себе собственно бюджет города и «лимитированные» бюджеты городских районов

В диссертационном исследовании приведены аргументы, свидетельствующие о том, что в дальнейшем реализация положений Федерального закона №131, касающихся городского округа, может иметь для крупных городов негативные последствия

Следующий шаг предложенного алгоритма исследования заключался в ответе на вопрос в какой мере район в городе, с учетом определенных в теоретической главе показателей, по сравнению с муниципальным районом, может претендовать на статус муниципального образования, а значит, на наделение полноценным бюджетом''

Для этого из 60-и муниципальных районов предварительно был сделан выбор усредненного муниципального района, который бы представлял среднее значение по всем предложенным в первой главе характеристикам

Выбранное усредненное двухуровневое муниципальное образование - Кулундинский район - сравнивался с одноуровневым муниципальным образованием - городом Барнаулом Анализ уровня экономического развития обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой, численности населения, транспортной доступности двух муниципальных образований - города и муниципального района, позволил автору исследования сделать следующий вывод при высокой численности, плотности проживания населения в Барнауле создан один уровень муниципального образования, в то время как в сельском районе, значительно уступающем городу по названным показателям, выделены два уровня

Далее, согласно логике исследования, с точки зрения принятых показателей социально-экономического и демографического развития территориального образования, проведен сравнительный анализ района в городе с муниципальным районом, а также поселения, входящего в состав города, с сельским поселением

По итогам анализа, проведенного во второй главе диссертации, дана общая оценка существующей одноуровневой модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в Барнауле и сделан вывод о целесообразности ее замены на двухуровневую модель Принципиальные отличия моделей приведены на рисунках 2 и 3

Рис 2 Первый вариант перехода на двухуровневую модель городского самоуправления (без изменения законодательства)

Рис 3 Второй вариант перехода на двухуровневую модель городского самоуправления (при условии внесения изменений в федеральное законодательство)

В третьей главе «Перспективы развития бюджетно-террито-риалыюй организации местного самоуправления» предложены и обоснованы общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупных городах РФ

Отсрочка полномасштабной и повсеместной реализации муниципальной реформы, в том числе и ее бюджетных составляющих, позволяет, по мнению диссертанта, в настоящий момент не только оценить ее ход и первые итоги, но и создает благоприятную возможность своевременно подготовить, обосновать и выбрать альтернативы некоторым спорным положениям реформы

Анализ теоретических подходов к управлению крупными городами, а также дореформенного опыта бюджетно-территориалыюй организации местного самоуправления в крупных городах субъектов РФ и в Алтайском крае позволил сформулировать предложения по законодательному регулированию и практическому развитию местного самоуправления на территории крупных городов Российской Федерации

Несмотря на то, что в диссертации предложены общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупных городах РФ, автор на его основе делает некоторые выводы, важные для перспектив нормативно-правового регулирования данного вопроса

Первый вывод - современные теоретические подходы демонстрируют неэффективность и нецелесообразность полной централизации власти управления в крупных городских территориях Представляется, что наиболее предпочтительной является двухуровневая модель - существование муниципальной власти на уровне и города, и районов в городе

Второй вывод - за районами в первую очередь необходимо закрепить оказание услуг, не имеющих экономии на масштабе, предоставление которых возможно в условиях конкурентной среды и потребление которых имеет локальный характер

Третий вывод - наиболее предпочтительными для закрепления за вторым уровнем местного самоуправления в городе являются поимущественные налоги (при условии скорейшего перехода к рыночной оценке жилой недвижимости) и налоги на малый бизнес В то же время необходимо исходить из того, что целесообразно обеспечить покрытие подавляющей части расходов районов в городе за счет собственных доходов, минимизируя предоставление нецелевой финансовой помощи

По мнению автора диссертации, невозможно распространить на крупные города общие положения, содержащиеся в законодательстве о местном самоуправлении, т е вопросы местного значения в районах города нельзя свести к перечню, установленному для поселений или

муниципальных районов В компетенцию соответствующего уровня местного самоуправления входят инфраструктурные отрасли, составляющие ядро городского хозяйства, единство которого необходимо сохранить в условиях двухуровневой модели местного самоуправления Поэтому автору исследования представляется, что разделение полномочий должно происходить исходя из других признаков

Так, к компетенции районных органов местного самоуправления в городах целесообразно отнести следующие группы функций

- предоставление потенциально конкурентных услуг, не имеющих экономии на масштабе (содержание жилфонда, организация благоустройства территории, сбора и вывоза мусора и др ),

- предоставление услуг, имеющих минимальные «эффекты перелива» и обеспечивающих качество жизни на территории района Эти услуги можно разделить на два блока Первый блок - услути по своей природе носящие локальный характер (например организация дошкольного образования) Второй блок - услуги, предоставление которых может носить как общегородской, так и районный, локальный характер К таким услугам можно отнести, предоставление дополнительного образования, организацию библиотечного обслуживания населения, услуги организаций культуры, спорта и др ,

- общие полномочия, обеспечивающие нормальное «техническое» функционирование района (создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организацию освещения улиц, обеспечение мер противопожарной безопасности и др),

- функции, специфические для крупных городов и связанные с участием в решении общегородских вопросов (планирование социально-экономического развития территории района, решения, связанные с использованием земли и недвижимости, организация транспортного обслуживания, дорожное хозяйство, экологический контроль, организация школьного образования, обеспечение общественного порядка)

Очевидно, что не нарушая принципов единства городского хозяйства, данный подход качественно расширяет компетенцию местного самоуправления и позволяет достаточно органично вписать систему местного самоуправления в крупных городах в законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации

Непосредственно для столицы Алтайского края - Барнаула -в диссертации предлагается два варианта создания двухуровневой модели местного самоуправления Сравнительная характеристика моделей организации МСУ в городе представлена в таблице

Сравнительная характеристика моделей организации МСУ в Барнауле

№ Основные характеристики бюджетно-территориальной организации муниципального образования Район в городе Городской округ

I модель II модель I модель 11 модель

1 Статус муниципального образования - + + +

2 Наличие органов представительной власти - + + +

3 Наличие муниципальной собственности - + + +

4 Наличие бюджета - + + +

5 Наличие устава - + + +

Первый вариант вполне может быть реализован в рамках действующего законодательства и не потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации и Алтайского края Достаточным будет внесение изменений в Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Барнауле, а также в Положение о районе в городе и районной в городе администрации и добавление в статью «Экономическая основа местного самоуправления в районе» пункта, связанного с наделением района сметой доходов и расходов с нормативами отчислений от местных налогов и налогов с бизнеса

В случае изменения федерального законодательства (Федеральный закон ФЭ-131, Бюджетный и Налоговый кодексы) диссертант предлагает второй вариант, в котором учтены предложения по разделению полномочий между обоими уровнями местного самоуправления в крупных городах РФ Для этого в диссертационном исследовании разработан проект Положения о районе в городе Барнауле и районной в городе администрации Это связано с тем, что район в случае двухуровневой модели организации становится отдельным муниципальным образованием с самостоятельным муниципальным бюджетом В диссертационной работе прописаны конкретные механизмы изменения отношений между двумя уровнями городского управления, в том числе и в бюджетной сфере

В заключении представлены основные выводы и результаты диссертации Завершают работу рекомендации, связанные с перспективами развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе В их числе

1 В Барнауле необходимо создать двухуровневую систему местного самоуправления, в основу которой должны быть положены общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупном городе

2 При формировании двухуровневой системы местного самоуправления города целесообразно учесть основные характеристики территориального образования так как они оказывают значительное влияние на создание оптимальной организации местного самоуправления

3 В перспективе целесообразно предусмотреть двухуровневую бюджетную систему, наделяя оба уровня власти в крупном городе самостоятельными и полноценными бюджетами

4 Бюджетная самостоятельность районов в городе должна базироваться на установлении единых для всех районов городского округа или дифференцированных нормативов отчислений в бюджеты районных территорий городского округа от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты внутригородских муниципальных образований

Наиболее предпочтительными для закрепления за внутригородскими территориями следует считать поимущественные налоги и налоги на малый бизнес

5 Для решения проблем при разделении полномочий между двумя уровнями организации местного самоуправления в крупном городе рекомендовать закрепить за внутригородскими районами оказание услуг, не имеющих эконом™ на масштабе, потребление которых имеет локальный характер

6 Концепция взаимоотношений между двумя уровнями создаваемых муниципальных образований должна

- исходить из того, что основным документом будет являться вновь принятое Положение о районе в городе Барнауле и районной в городе администрации, так как этот документ регулирует вопросы статуса района в городе, организации деятельности и компетенции органов местного самоуправления в нем,

- считать действующую систему осуществления расходных полномочий администрации районов в городе оптимальной, учитывая, что оказание услуг населению осуществляется в непосредственной близости к потребителям социально-культурных услуг в полной мере

7 Финансовые ресурсы на поддержку районных муниципальных образований должны концентрироваться в городском бюджете в фонде финансовой поддержки районов и в фонде муниципального развития

города Источниками формирования городского фонда финансовой поддержки районов должны быть собственные доходы города и средства, полученные городом из краевого бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности и обеспечение сбалансированности городского бюджета

Распределение данного фонда должно производиться между районами на основе положений или порядка, установленным Городской Думой - органом представительной власти города

8 По мере развития двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления и расширения статистической информации о социально-экономическом развитии муниципальных образований города и района в городе необходимо использовать предложенный в диссертации показатель оценки качества управления муниципальными финансами в условиях разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупном городе

9 Учитывая тенденции развития территориальной организации местного самоуправления и инертность законодательства в России, представляется в качестве временной меры ориентация на сложившуюся до реформы систему двухуровневой модели местного самоуправления в городе Барнауле, когда районы, не являясь отдельными муниципальными образованиями, имели некоторую финансовую самостоятельность в виде смет доходов и расходов

Основное содержание работы отражено в следующих публикациях автора:

1 Пакшенкова, С В Некоторые аспекты межбюджетных отношений на субфедеральном уровне / С В Пакшенкова // Экономика Бизнес Информационные технологии тезисы докладов Международной конференции студентов и аспирантов - Барнаул Изд-во Алт унта, 2001 -С 15-17

2 Пакшенкова, С В Некоторые финансово-привлекательные направления развития Алтайского края / С В Пакшенкова // Стратегия социально-экономического развития Алтайского края до 2010 г тезисы докладов научно-практической конференции - Барнаул Изд-во Алт ун-та,2002-С 81-84

3 Пакшенкова, С В Местные бюджеты и их налоговые доходы в новой системе межбюджетных отношений / С В Пакшенкова // Эффективная налоговая система - основы развития экономики в 2 ч -Барнаул Изд-во АлтГТУ, 2002 -Ч 2 -С 45-53

4 Пакшенкова, С В Роль регулирующих налогов в формировании доходной базы местных бюджетов / С В Пакшенкова // Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе сборник научных материалов второй межрегиональной научно-практической конференции -Барнаул Изд-во АлтГУ, 2003 - С 131-134

5 Пакшенкова, С В Основные проблемы формирования доходной базы местного бюджета / С В Пакшенкова // Налогоплательщик и государство взаимоотношения и перспективы сотрудничества -Барнаул Изд-воАлт ун-та, 2004 -С 175-177

6 Пакшенкова, С В О разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации / С В Пакшенкова // Управление регионом тенденции закономерности, проблемы в 2 ч - Горно-Алтайск Изд-во ГАУ, 2003 -Ч 1 -С 189-190

7 Пакшенкова С В Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы / С В Пакшенкова Проблемы формирования межуровневых бюджетных отношений в регионе тезисы докладов IV Международной научно-практической конференции - Петрозаводск Изд-во Петр ГУ, 2004 - С 124-125

8 Пакшенкова, С В Территориально-организационное устройство крупного города как инструмент его устойчивого развития / С В Пакшенкова // Территориальная организация крупного города (на примере городского округа - города Барнаула) - Барнаул Изд-во ААЭиП, 2006 - С 172

9 Пакшенкова, С В Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы / С В Пакшенкова // Проблемы совершенствования бюджетной политики муниципалитетов (на примере города Барнаула - столицы Алтайского края) . тезисы докладов V Международной научно-практической конференции - Петрозаводск Изд-во ПетрГУ, 2005 -С 114-117

10 Пакшенкова, С В Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов / С В Пакшенкова // Анализ процесса оказания финансовой помощи местным бюджетам в условиях реформы местного самоуправления (на примере Алтайского края) тезисы докладов VII научно-практической конференции - Петрозаводск Изд-во ПетрГУ, 2007 - С 112-114

11 Выбор альтернативной модели организации местного самоуправления в крупных городах и столицах субъектов / С В Пакшенкова // Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс] Интернет-журнал AT и СО / Академия труда и социальных отношений http //www reí ru/Speakers htm#let-p - 15

12 Пакшенкова, С В Экономика Управление Социальная инфраструктура / С В Пакшенкова // К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации и Алтайском крае тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции -Барнаул Изд-во АлтГТУ, 2007 - С 14-15

Подписано в печать 16 04 07 Формат 60х84!/]6 Уел печ л 1,0 Тираж 100 экз Заказ

Отпечатано на экономическом факультете АлтГУ 656099, Барнаул, пр Социалистический, 68

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пакшенкова, Светлана Викторовна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬ-НОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Территориальная организация местного самоуправления

1.2. Основные характеристики территорий и их влияние на создание оптимальной организации местного самоуправления

1.3. Бюджетные аспекты организации местного самоуправления

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА РАЗНОУРОВНЕВЫХ МОДЕЛЕЙ БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Бюджетно-территориальная организация крупного города

2.2. Анализ территориальных аспектов

2.3. Анализ бюджетных аспектов

ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬ-НОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупном городе

3.2. Формирование двухуровневой модели местного самоуправления в условиях реформирования

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах"

Суть управленческой революции, осуществляемой в цивилизованных странах, состоит в том, что стратегическая власть перестала быть привилегией центра, стала достоянием всех субъектов управления, гражданских институтов, социальных организаций, регионов, районов, городов1.

В целом традиционный подход к развитию местного самоуправления только «сверху» сегодня исчерпал себя и не может быть признан достаточным. Стало очевидным, что само население должно быть включено в решение местных проблем, получить для этого необходимые властные полномочия, материальные и финансовые ресурсы, гарантии государства.

В связи с тем, что муниципальная власть максимально приближена к населению, а реальная жизнь людей зависит в большей степени от местных, а не общегосударственных событий, то эффективность деятельности государства как управленческой системы напрямую зависит от рационального распределения обязанностей и финансов между уровнями власти.

Единое пространство страны предполагает соподчиненную многоуровневую организацию путем выделения на ее территории менее крупных образований, а в последних - еще более мелких. Население и большинство предприятий и организаций образуют первооснову -муниципальные образования, а те - субъекты Федерации и Российскую Федерацию в целом. Основным звеном территориального хозяйствования и самоуправления является муниципальное образование.

Организационно-структурные модели местного самоуправления, как показывает отечественный опыт, могут быть самыми различными. Они призваны регулировать следующие многообразные связи и отношения в системе местного самоуправления:

1 Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления - М., 2001. С. 251. о в управлении муниципальной собственностью и местным хозяйством, формировании и исполнении местного бюджета; о в осуществлении органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных функций.

Следовательно, местное самоуправление представляет собой многостороннюю и многогранную деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через представительные органы самоуправления собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества .

Важнейшая проблема муниципального образования - это отсутствие комплексной системы управления территорией. Построение такой системы -важная и актуальная задача ввиду особенностей объекта управления и внешней среды.

Особенности в области управления этим объектом заключаются в том, что система муниципального менеджмента определяется как:

1) трудно прогнозируемая;

2) изменяющаяся во времени;

3) включающая в себя разнородные элементы и подсистемы, имеющие собственное целевое назначение с элементами самоорганизации;

4) открытая - с активной связью и взаимовлиянием субъекта управления (местной администрации) с объектом, т.е. различными подсистемами (районной администрацией в городах) и внешней средой.

Все эти характеристики показывают одновременно сложность и необходимость построения системы управления территорией крупного муниципального образования.

2 Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). - М., 2000, С. 237.

К настоящему времени сформированы и утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ-131).

В соответствии с этим документом все субъекты Российской Федерации могут иметь два уровня местного самоуправления (муниципальный район и поселения) и, соответственно, два уровня местных бюджетов, за исключением городских округов.

Первые итоги реформы выявили, что необходимые правовые, организационные и экономические условия для организации местного самоуправления в соответствии с Ф3-131 в полном объеме не созданы.

Не разработана оптимальная модель структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствуют методические пособия по разработке правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, касающиеся вопросов организации местного самоуправления. В крупных городах России в связи с отсутствием бюджетов территориальных районов, закрепленных за ними бюджетных полномочий, а также доходных источников и расходных обязательств, отмечается неэффективное социально-экономическое развитие.

Необеспеченность вышеуказанных условий организации местного самоуправления требует в настоящий период внесения корректировок в территориальный и бюджетный статус крупных городов РФ.

Именно здесь видится необходимость формирования новых подходов к осуществляемым преобразованиям. Поэтому определение оптимальных размеров муниципальных образований - городских округов - и путей устойчивости их финансово-бюджетной базы определили выбор темы диссертационного исследования.

Состояние и степень разработанности темы исследования. Актуальность и значимость рассматриваемой проблемы обусловливают интерес к этой теме отечественных ученых. Подходы к реформе российского местного самоуправления носят преимущественно общетеоретический характер. Вместе с тем в рамках начавшейся реформы местного самоуправления осуществляется научный анализ и обобщение итогов опыта, накопленного в различных регионах России.

Теоретико-методическим вопросам реформирования системы муниципального управления посвящены работы А.А. Адамеску, В.А. Лапина, Л.Я. Любовного, В.Н. Лексина, В.А. Малова, А.С. Маршалова, А.Я. Троцковского, Б.С. Хорева, А.Н. Швецова. В теории региональной экономики этими авторами рассмотрены различные подходы к соотношению понятий административно-территориальное деление, территориальная организация во взаимосвязи с общественным развитием как форма устройства муниципального управления.

Проблема поиска эффективного муниципального управления рассматривалась в работах А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Л.И. Прониной. Здесь затронуты вопросы создания оптимальной системы муниципального управления, определены некоторые критерии повышения эффективности систем управления.

Вопросы организации местного самоуправления нашли свое отражение в работах B.C. Арановского, Е.А. Бухвальда, В.А. Велихова, П.В. Власовой, В.В. Мокрого, А.Н. Трухова. Эти авторы посвятили свои работы генезису моделей систем местного самоуправления, сложившихся на разных территориях Российской Федерации, и бюджетным аспектам территориальной организации местного самоуправления.

Некоторые аспекты совершенствования территориальной организации местного самоуправления исследовались в работах A.M. Джашитова, В.Н. Лемешева, А.Д. Магакова, Г.И. Чубинской, С.И. Надеждина.

Однако несмотря на значительное количество публикаций по территориальной организации местного самоуправления и реформированию муниципального управления, практически отсутствуют работы по бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в целом и в крупных городах России в частности.

Общепризнанной и успешно реализованной на практике теории управления крупным городом, учитывающей к тому же особенности ситуации в регионах, не существует. Поэтому определение тех теоретических вопросов, анализ которых необходим для формирования системы власти и управления в крупных городах Российской Федерации и определение места муниципальной структуры в этой системе является самостоятельной задачей.

Ощущается и необходимость в создании базы для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов местного самоуправления в крупных городах. 1 Объектом диссертационного исследования является бюджетнотерриториальная организация местного самоуправления в крупном городе. Эмпирический объект исследования - столица Алтайского края - город Барнаул.

В качестве предмета исследования рассматриваются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования, функционирования и развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка методических подходов к определению оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления, t способствующей устойчивому социально-экономическому развитию крупного города, и на этой основе выработка механизмов ее реализации.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Уточнить понятие «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в муниципальном образовании»;

2. Разработать и апробировать систему выбора наиболее оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе;

3. Выявить характеристики территориального образования, которые должны учитываться при определении его статуса;

4. Разработать и апробировать методику оценки качества управления муниципальными финансами в условиях функционирования разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупных городах;

5. Дать предложения по распределению полномочий между городским и районным уровнями управления в условиях функционирования двухуровневой модели;

6. Разработать варианты создания двухуровневой модели местного самоуправления в крупном городе.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют теории и методы, традиционно используемые в региональной экономике, работы отечественных ученых по вопросам бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе РФ.

В процессе изучения конкретных материалов, связанных с разработкой моделей бюджетно-территориальной организации городского самоуправления, применялся сравнительный и экономико-статистический анализ (группировка, сравнение, графики), а также метод анкетного опроса. Информационная база исследования включает в себя: о данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю; о нормативные документы Российской Федерации, Алтайского края и города Барнаула, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; о данные анкетного и экспертного опроса.

Достоверность и обоснованность результатов исследования определяется применением совокупности современных научных методов, апробаций положений диссертации в органах местного самоуправления.

Научная новизна и основные результаты исследования. Научная новизна диссертации заключается в следующем: о введено в научный оборот понятие «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления», под которым понимается форма устройства, с одной стороны, муниципального самоуправления, а с другой, - бюджетной системы, осуществляемая в границах муниципальных образований; о впервые разработана и апробирована система выбора наиболее оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе, включающая в себя сравнительный анализ:

- оценки качества управления финансами в условиях функционирования одно- и двухуровневой модели организации местного самоуправления;

- характеристик различных территориальных социально-экономических систем (города и муниципального района, поссовета в городе и сельского совета в муниципальном районе); о впервые определены характеристики территориального образования (демографические, расселенческие, бюджетные и другие), которые должны учитываться при определении его статуса; о предложена и апробирована оригинальная методика оценки качества управления муниципальными финансами, основанная на сравнительной оценке функционирования бюджетной системы в условиях разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупных городах; о обосновано положение о том, что вопросы местного значения в районах города нельзя свести к перечню, установленному для поселений или муниципальных районов. Даны предложения по качественному расширению компетенции местного самоуправления в крупных городах, очерчен круг вопросов, которые должны находиться в компетенции районных органов местного самоуправления; о предложены два варианта создания двухуровневой модели местного самоуправления, предполагающие, соответственно, реализацию моделей в рамках действующего законодательства и при условии внесений в него изменений.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость работы состоит в выработке научно-обоснованных подходов к формированию оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления крупного городского округа.

Практическое значение диссертации состоит в том, что прикладные результаты исследования, включая рекомендации работы, могут быть использованы для формирования и совершенствования оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления крупного городского округа.

Апробация и практическое использование результатов исследования. Методические и прикладные результаты исследования были доложены и обсуждены на международных, всероссийских и региональных конференциях, расширенном заседании кафедры региональной экономики и управления Алтайского государственного университета. Основные результаты отчета были переданы в городские органы власти для использования при разработке оптимальной модели территориальной организации городского самоуправления Барнаула.

По теме диссертации опубликовано 13 работ общим объемом 3 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (177 наименований) и 15 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пакшенкова, Светлана Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предложенные подходы к анализу территориальной организации местного самоуправления позволили рассматривать муниципальные образования как сложные неравномерно развивающиеся системы, функционирующие, как правило, на принципах самоуправления и как открытые подсистемы более крупных систем - субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что становление местного самоуправления до его нынешнего состояния происходило более семидесяти лет, а в настоящее время организация местного самоуправления в России, наоборот, происходит в период быстрых глобальных изменений в развитии экономики, то появляется необходимость создания структур территориальной организации местного самоуправления, реагирующих на эту глобализацию. Государства в странах с развитой рыночной экономикой решают ряд основных вопросов в урегулировании комплекса проблем и противоречий, возникающих в процессе развития территорий городов, используя в качестве основного инструмента местное самоуправление. Глобализация экономических и социальных процессов, возрастающая конкуренция городских территорий на мировом рынке требует альтернативных моделей городского самоуправления взамен ныне существующих.

Учитывая вышеперечисленные обстоятельства, автор диссертации в заключении работы предлагает рекомендации, связанные с перспективами развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе и делает основные выводы.

Диссертант считает, что основная цель исследования - разработка модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе - была достигнута.

В нем были решены следующие задачи: 1. Дано авторское определение понятия «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в муниципальном образовании», которое состоит из двух важных аспектов - территориальных и бюджетных. Определение учитывает требования ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г.) о том, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет.

2. Доказано, что в крупном городском округе - городе Барнауле необходимо создать двухуровневую систему местного самоуправления, в основу которой должны быть положены общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупном городе Российской Федерации, разработанной в третьей главе диссертации.

3. Для формирования оптимальной двухуровневой модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в Барнауле следует отобрать такие территориальные характеристики, как инфраструктурные, природно-географические, социально-демографические, производственные, исторические и др. Автор работы посчитал недостаточным указанный перечень и счел необходимым дополнить важной, на его взгляд, характеристикой, связанной с наличием бюджетной самостоятельности территории, наделенной статусом муниципального образования.

4. В результате исследования была произведена разработка двух моделей бюджетно-территориальной организации городского самоуправления в условиях изменения федерального законодательства и без его изменения. При этом особое внимании в обоих вариантах обращено на распределение полномочий внутригородских территориальных образований в условиях двухуровневой модели и предложен механизм ее внедрения в крупных городах Российской Федерации.

5. В перспективе предполагается существование одноуровневой бюджетной системы, при которой оба уровня власти в крупном городе являются самостоятельными и имеют полноценные бюджеты.

6. Бюджетная самостоятельность районов в городе должна базироваться на установлении единых для всех районов городского округа или дифференцированных нормативов отчислений в бюджеты районных территорий городского округа от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты внутригородских муниципальных образований. Наиболее предпочтительными для закрепления за внутригородскими территориями следует считать поимущественные налоги и налоги на малый бизнес.

7. Для решения проблем при разделении полномочий между двумя уровнями организации местного самоуправления в крупном городе должно быть закреплено за внутригородскими районами оказание услуг, не имеющих экономии на масштабе, потребление которых имеет локальный характер.

8. Предложена концепция взаимоотношений между двумя уровнями создаваемых муниципальных образований, которая должна:

- исходить из того, что основным документом будет являться вновь принятое Положение о районе в городе Барнауле и районной в городе администрации, так как этот документ регулирует вопросы статуса района в городе, организации деятельности и компетенции органов местного самоуправления в городе;

- считать, что действующая система осуществления расходных полномочий администрации районов в Барнауле в настоящее время является оптимальной, учитывая, что оказание услуг населению осуществляется в непосредственной близости к потребителям социально-культурных услуг в полной мере.

9. Определено, что финансовые ресурсы на поддержку районных муниципальных образований должны концентрироваться в городском бюджете в фонде финансовой поддержки районов и в фонде муниципального развития города. Источниками формирования городского фонда финансовой поддержки районов должны быть собственные доходы города и средства, полученные городом из краевого бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности и создание сбалансированности городского бюджета.

Распределение данного фонда должно производиться районами на основе положений или порядка, установленного городской Думой -органом представительной власти города.

Ю.Использовать предложенный в диссертации показатель оценки качества управления муниципальными финансами в условиях разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупном городе по мере развития двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления и расширения статистической информации о социально-экономическом развитии муниципальных образований города и района в городе.

11.Предложено воссоздать первую модель бюджетно-территориальной организации местного самоуправления, не дожидаясь изменения федерального законодательства, учитывая, что он ранее был апробирован в городе Барнауле и имел положительные результаты. Именно в тот период (1996 - 2000 гг.) в городе Барнауле районы, не являясь отдельными муниципальными образованиями, все-таки имели финансовую самостоятельность в виде смет доходов и расходов. По итогам анализа в диссертационной работе отмечено, что исторической особенностью российского местного самоуправления является его встроенность в систему государственного управления и зависимость от государства. Во все периоды развития российской модели существовала двухуровневая система местного самоуправления и система соподчинения между ними. Городское управление всегда выделялось в отдельную сферу территориального регулирования, особенно в крупных городах.

В настоящее время в отношении крупных городов РФ имеет место несоответствие теоретических установок, принятых федеральным законодательством и территориально-организационной практикой. Автор диссертации, опираясь на такое понимание проблемы, выделил основные теоретические характеристики организации местного самоуправления в крупном городе, которые вызывают к жизни возникновение той или иной системы и модели организации власти на местах и оказывают влияние на формирование управленческих структур.

В результате в работе были выделены и обоснованы возможные критерии наделения районных территорий внутри крупного городского округа, оказывающие влияние на организацию местного самоуправления и позволяющие наделить внутригородские территории статусом муниципального образования. I i