Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах России"

На правах рукописи УДК 336.14:352

Пакшенкова Светлана Викторовна

БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КРУПНЫХ ГОРОДАХ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ Г. БАРНАУЛА)

Специальность 08,00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

7 ДПР 2011

Барнаул 2011

4842149

Работа выполнена на кафедре региональной экономики и управления ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет»

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор

Троцковский Александр Яковлевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Роговский Евгений Иванович

кандидат экономических наук Жидких Александр Анатольевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Новосибирский государственный

университет»

Чятттнтя ГПГТПИТГО ?Л ЯТТПРТТСТ 9П1 1 ГГ\Т|Я и 1Л-00 иа оагчагтаит1тт йтттлтотттжг*™ч

- ----—w Mi^w.t/I « л. 1 ы^м w A I .u W ИМ ^UWV^Ulillil UU U^IIIIVUIIUL U

диссертационного совета ДМ 212.005.05 при ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет» по адресу: 656049 г. Барнаул, пр. Ленина, 61, ауд. 416Л.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Алтайский государственный университет» 656049, по адресу: г. Барнаул, пр. Ленина, 61.

Автореферат разослан «18» марта 2011 г.

Ученый секретарь объединенного диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

О.Н. Соколова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Единое территориально-экономическое пространство страны предполагает ее многоуровневую и взаимосвязанную территориально-административную организацию, включающую в себя различные административно-территориальные образования. В основе административно-территориальной системы лежат муниципальные образования, объединенные по признаку принадлежности к субъекту Российской Федерации. Именно муниципальные образования являются ключевым звеном территориального хозяйствования.

В связи с тем, что муниципальная власть максимально приближена к населению, а реальная жизнь людей зависит в большей степени от местных, а не общегосударственных условий, то эффективность деятельности региональной и муниципальной власти напрямую зависит от рационального распределения полномочий и ресурсов между ними.

К настоящему времени сформированы и утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Ф3-131). В соответствии с этим документом все субъекты Российской Федерации, за исключением городских округов, могут иметь два уровня местного самоуправления (муниципальный район и поселения) и, соответственно, два уровня местных бюджетов.

Итоги реформы выявили, что необходимые правовые, организационные и экономические условия для организации эффективного местного самоуправления в соответствии с ФЭ-131 в полном объеме не созданы. Прежде всего это касается крупных городов, где в связи с отсутствием бюджетов территориальных районов, закрепленных за ними бюджетных полномочий, а также доходных источников и расходных обязательств, отмечается неэффективное социально-экономическое развитие.

Принятый Федеральный закон Лг®131-Ф3 ставит под сомнение наделение внутригородских территорий крупных городов России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) статусом муниципального образования, а, следовательно, бюджетом, что для развития городских округов имеет негативные последствия. Район в городе, поселок в составе городского округа и сельское поселение должны самостоятельно выполнять функции по предоставлению муниципальных услуг, используя возможности эффекта масштаба. Сохранить же такую самостоятельность можно только в рамках эффективной двухуровневой структуры городского местного самоуправления.

Необеспеченность вышеуказанных условий требует разработки методических подходов к определению наиболее эффективной модели

бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе.

Состояние и степень разработанности темы исследования.

Актуальность и значимость рассматриваемой проблемы обусловливают интерес к этой теме отечественных ученых. Подходы к реформе российского местного самоуправления носят преимущественно общетеоретический характер. Вместе с тем в рамках реформы местного самоуправления осуществляется научный анализ и обобщение итогов опыта, накопленного в различных регионах России.

Теоретико-методическим вопросам реформирования системы муниципального управления посвящены работы A.A. Адамеску, В.А. Лапина, Л.Я. Любовного, В.Н. Лексина, В.А. Малова, A.C. Маршаловой, А.С Новоселова, Б.С. Хорева, А.Н. Швецова. В теории региональной экономики этими авторами рассмотрены различные подходы к соотношению понятий «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальное деление».

Проблема поиска эффективного муниципального управления рассматривалась в работах А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Л.И. Прониной. Ими затронуты вопросы создания оптимальной системы муниципального управления, определены критерии повышения эффективности систем управления.

Вопросы организации местного самоуправления нашли свое отражение в работах B.C. Арановского, Е.А. Бухвальда, В.А. Велихова, П.В. Власовой, В.Л. Глазычева, М.Ю. Славгородской, Л.В. Смирнягина, И.В. Стародубровской, В.В. Мокрого, А.Н. Трухова. Эти авторы посвятили свои работы генезису моделей систем местного самоуправления, сложившихся на разных территориях Российской Федерации. Исследованию российской и зарубежной практики в области реформы муниципального пространства регионов посвящены работы Р.В. Бабуна, С.Д. Валентея, A.M. Джашитова, В.Н. Лемешева, А.Д. Магакова, Г.И. Чубинской, С.И. Надеждина, И.Ю. Юргенса.

Однако несмотря на значительное количество публикаций по территориальной организации местного самоуправления и реформированию муниципального управления, практически отсутствуют работы по бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в целом и в крупных городах России, в частности.

До настоящего времени не выявлены факторы, детерминирующие выбор эффективной модели территориальной организации местного самоуправления, не оценена их достаточность.

Поэтому разработка методики эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления является самостоятельной задачей.

Цель и задачи диссертационной работы. Основной целью исследования является разработка методики формирования эффективной

модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе и механизма ее реализации.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Провести экспликацию ключевых понятий исследования -«бюджетно-территориальная организация местного самоуправления» и «эффективность модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления».

2. Разработать и апробировать методический подход к определению целесообразности наделения района в большом городе статусом муниципального образования.

3. Разработать и апробировать методику выбора наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления.

4. Определить общие подходы к формированию механизма реализации наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупных городах Российской Федерации.

5. Разработать предложения по реализации двухуровневой структуры местного самоуправления в городе Барнауле.

Объектом диссертационной работы является крупный город в России.

В качестве предмета диссертационной работы рассматриваются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования, функционирования и развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе.

Область исследования - п. 3.18 «Экономические и социальные проблемы местного самоуправления» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации (экономические науки).

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют теории и методы, традиционно используемые в региональной экономике, работы отечественных ученых по вопросам бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе Российской Федерации,

В процессе изучения конкретных материалов, связанных с разработкой моделей бюджетно-территориальной организации городского самоуправления, применялись сравнительный и экономико-статистический виды анализа (группировка, сравнение, графики), а также метод анкетного опроса.

Информационная база исследования включает в себя:

данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю;

нормативно-правовые документы Российской Федерации, Алтайского края и города Барнаула;

данные анкетного и экспертного опросов.

Достоверность и обоснованность результатов исследования определяется конкретным применением различных методик, методов (суммы мест, расстояний, таксонометрического), получением позитивных экспертных оценок специалистов муниципального управления.

Научная новизна и основные результаты исследования. Научная новизна диссертации заключается в следующем:

1. Проведена экспликация ключевых понятий исследования «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления» и «эффективная модель бюджетно-территориальной организации местного самоуправления».

В основу авторской трактовки понятия «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления» положено представление о неразрывном единстве и взаимообусловленности бюджетных и территориальных аспектов организации местного самоуправления (далее -МСУ), и понятия «эффективная модель бюджетно-территориальной организации местного самоуправления» - устройство муниципального управления, позволяющее обеспечить высокое качество управления финансами местного самоуправления (получение максимально возможного объема дополнительных доходов в бюджет муниципального образования с учетом рационального использования бюджетных средств и сложившихся затрат на управление),

2. Впервые предложен и апробирован методический подход к обоснованию целесообразности наделения района в большом городе статусом муниципального образования, а именно:

выявлены ключевые характеристики территориальной социально-экономической системы («факторы территории»), учитываемые при наделении территории статусом муниципального образования;

сделан выбор муниципального района со «среднекраевыми» характеристиками;

проведен сравнительный анализ показателей социально-экономического и демографического развития района в городе с муниципальным районом, а также поселения, входящего в состав города, с сельским поселением.

3. Разработана и апробирована оригинальная методика выбора наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в условиях формирования и практической реализации разноуровневых моделей бюджетно-территориальной организации местного самоуправления, в которой предусмотрено:

обоснование бюджетных аспектов организации местного самоуправления как одного из ключевых факторов, определяющих эффективность модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления;

обоснование и операционализация понятия «качество управления муниципальными финансами» как базового критерия при выборе наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления;

выделение периодов в развитии муниципального образования, различающихся между собой моделями бюджетно-территориальной организации местного самоуправления (одно- либо двухуровневой);

сравнительная оценка одно- и двухуровневой моделей организации местного самоуправления по критерию «качество управления муниципальными финансами» и на этой основе - выбор наиболее эффективной модели.

4. Разработаны общие подходы к формированию механизма реализации наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации в крупных городах, отличительной особенностью которых являются предложения, обеспечивающие в процессе разделения полномочий между городом и его районами целостность и единство городского хозяйства и их финансовую обеспеченность, а также учитывающие особенности законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.

На защиту выносятся:

1) экспликация ключевых понятий исследования - «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления» и «эффективная модель бюджетно-территориальной организации местного самоуправления»;

2) методический подход к обоснованию целесообразности наделения района в крупном городе статусом муниципального образования и

. результаты его апробации;

3) методика выбора наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления и результаты ее апробации;

4) общие подходы к формированию механизма реализации наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления, а также конкретные рекомендации по се реализации в г. Барнауле.

Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в выработке научно-обоснованных подходов к выбору наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе.

Практическая значимость работы состоит в том, что прикладные результаты исследования, включая рекомендации работы, могут быть использованы для повышения эффективности организации местного самоуправления в муниципальном образовании «городской округ».

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Методические и прикладные результаты исследования были доложены и обсуждены на международных, всероссийских и региональных конференциях, заседании кафедры региональной экономики и управления

Алтайского государственного университета. Основные прикладные результаты диссертации были переданы в городские органы власти для использования при разработке эффективной модели территориальной организации городского самоуправления Барнаула.

Публикации. По теме исследования опубликовано 24 научных работы общим объемом 7,2 п.л., в том числе 4 статьи - в научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Диссертационная работа содержит 16 таблиц. Основное содержание работы изложено на 180 страницах машинописного текста и раскрывается в последовательности: Введение.

1. Теоретические основы бюджстно-территориальнои организации местного самоуправления.

1.1. Территориальная организация местного самоуправления.

1.2. Ключевые характеристики территориального образования, учитываемые при наделении его статусом муниципального образования.

1.3. Экономическая основа функционирования и развития муниципальных образований.

2. Модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в городе Барнауле.

2.1. Бюджетно-территориальная организация города: общее представление.

2.2. Территориальные аспекты организации местного самоуправления.

2.3. Сравнительный анализ экономических основ функционирования и развития муниципальных образований в предреформенный период и период реформы.

3. Перспективы развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупных городах Российской Федерации.

3.1. Общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупном городе.

3.2. Формирование двухуровневой модели местного самоуправления в условиях реформирования.

Заключение.

Список использованных источников и литературы. Приложения.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Экспликация ключевых понятий исследования - «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления» и

«эффективная модель бюджстно-террнторнальной организации местного самоуправления».

В диссертации применительно к целям исследования была проведена трактовка понятия «бюджстно-территориальная организация местного самоуправления». Отличительной особенностью авторского подхода является акцент на взаимозависимости и взаимообусловленности бюджетных и территориальных аспектов местного самоуправления.

Под организацией местного самоуправления в данном конкретном случае понимаются отношения между различными уровнями управления (муниципальный район и поселения, городской округ и его районы), обусловленные распределением полномочий и предметов ведения между ними и локализованные в границах муниципальных образований. С позиций, изложенных и обоснованных в работе, следует различать территориальный и бюджетный аспекты упомянутых выше отношений.

В диссертации аргументируется положение о том, что бюджетный и территориальный аспекты местного самоуправления взаимосвязаны и взаимообусловлены, представляя собой «две стороны одной медали». Вместе с тем, они отражают существенно разные отношения в системе местного самоуправления и детерминированы различными факторами. При этом устройство бюджетной системы муниципального образования, как показано в работе, является более значимым, - по сравнению с другими характеристиками территории, - фактором исполнения муниципальными органами власти возложенных на них функций в полном объеме.

В диссертации сформулирована основная гипотеза исследования, суть которого состоит в том, что район в большом городе, играющий ключевую роль в структуре местного самоуправления, не обладая самостоятельным бюджетом, не станет полноценным звеном в системе местного самоуправления. Это, весьма вероятно, повлечет за собой потерю кадрового потенциала, появление ряда дисфункций и сбоев в работе городского хозяйства и, тем самым, неэффективность бюджетно-территориальной организации местного самоуправления.

Исходя из этого, под эффективной моделью бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в исследовании понимается такое устройство муниципального управления, которое позволяет обеспечить высокое качество управления финансами МСУ -получение максимально возможного объема дополнительных доходов в бюджет муниципального образования с учетом рационального использования бюджетных средств и сложившихся затрат на управление.

2. Методический подход к обоснованию целесообразности наделения района в крупном городе статусом муниципального образования и результаты его апробации.

В диссертации выдвинута гипотеза о том, что район в крупном городе отвечает всем критериям наделения территориальных образований статусом муниципального образования. Проверка гипотезы осуществлялась путем сравнения ряда характеристик различных территориальных образований

(города и района в городе, сельского административного района, сельского поселения в составе города), учитываемых при наделении территории статусом муниципального образования, а значит, и полноценным бюджетом.

С учетом сказанного, методический подход включает в себя ряд этапов. В числе основных:

выявление на основе анализа исторического опыта и основ современного законодательства ключевых характеристик территориальной социально-экономической системы («факторов территорий»), учитываемых при наделении территории статусом муниципального образования;

выбор типового муниципального района, характеризующегося «среднекраевыми» характеристиками, учитываемыми при наделении муниципального образования соответствующим статусом;

сравнительный анализ территориальных образований.

В диссертации согласно разработанному методическому подходу определены факторы, обуславливающие статус муниципального образования. В их числе:

- характеристика демографической сферы;

- инфраструктурная обустроенность территории;

- природно-географические условия;

- уровень развития производства;

- исторические традиции;

- наличие бюджетной и экономической самостоятельности.

Сравнение г.Барнаула и выбранного «усредненного» сельского

административного района, - в качестве такого был определен Кулундинский район Алтайского края, - позволило сделать вывод о том, что при высокой численности и плотности проживания населения в Барнауле создан один уровень муниципального образования, в то время как в сельском районе, значительно уступающем городу по названным показателям, выделены два уровня.

Далее, согласно логике исследования, проведен сравнительный анализ социально-экономического и демографического развития района в городе с муниципальным районом, а также поселения, входящего в состав города, с сельским поселением. По результатам исследования аргументировано положение о том, что район в крупном городе, а также сельские населенные пункты, входящие в состав городского округа, могут претендовать на статус муниципального образования и на наделение полноценным бюджетом.

3. Методика выбора наиболее эффективной модели бюджетно-террнториалыгей организации местного самоуправления и результаты ее апробации.

Общая логика предложенной в диссертации методики заключается в сравнении эффективности функционирования бюджетной системы муниципального образования в условиях формирования и практической реализации разноуровневых моделей бюджетно-территориальной организации местного самоуправления. В этих целях методикой предусмотрено обоснование бюджетных аспектов организации местного

самоуправления как одного из ключевых факторов экономических основ функционирования и развития муниципальных образований, определяющих эффективность модели бюджетно-территориальной организации МСУ.

Суть второго шага методики заключается в обосновании и операционализации понятия «качество управления муниципальными финансами» как базового критерия при выборе наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации МСУ.

На третьем шаге методики выделяются периоды в развитии муниципального образования, различающиеся между собой моделями бюджетно-территориальной организации местного самоуправления (одно-либо двухуровневой).

Наконец, на четвертом шаге предусмотрена сравнительная оценка одно- и двухуровневой моделей организации местного самоуправления по критерию «качество управления муниципальными финансами» и на этой основе - выбор наиболее эффективной модели.

Для повышения надежности полученных результатов методикой предусмотрено использование различных методов качества управления муниципальными финансами (метода суммы мест, метода расстояний и таксонометрического метода).

Ключевым моментом методики является обоснование и операционализация понятия «качество управления муниципальными финансами» как основного критерия выбора наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации МСУ.

В диссертации приведены аргументы, свидетельствующие о правомерности разработанного подхода. При этом под качеством управления муниципальными финансами в диссертации понимается характеристика системы муниципального управления, комплексно отражающая результаты проводимой муниципальными властями бюджетной политики.

Для количественной оценки качества управления муниципальными финансами в работе был принят следующий подход. Из 17 исходных бюджетных показателей путем экспертной оценки отобраны 9, отражающие эффективность работы районных администраций города по привлечению доходов и осуществлению расходов, а именно коэффициенты: исполнения бюджета города по доходам; исполнения бюджета города по расходам;

согласованности исполнения бюджета города по доходам и

расходам;

выполнения планов по основным статьям доходов города; выполнение плана по функциональным разделам расходов

города;

согласованности выполнения плана по статьям доходов и по разделам расходов (сбалансированность бюджета города).

Кроме того, были использованы показатели, отражающие удельный вес расходов города на управление в собственных доходах бюджета города и суммы собственных доходов районов в городе в доходах бюджета города.

Всем показателям присваивалась одинаковая значимость, равная 1.

По первому методу (суммы мест) исходные показатели ранжировались таким образом, чтобы отразить изменение качества работы органов местного самоуправления по исполнению бюджета. В том случае, если значения показателей равны, им присваивалось одно и то же место. В отношении тех значений показателей, которые наблюдались в разные годы, проводилась стандартизация рангов. Результаты суммирования мест по всем показателям года ранжировались и определялись наиболее «успешные» годы по критерию качества управления муниципальными финансами.

Далее, на основе той же исходной информации определялись «успешные» годы, отобранные по второму и третьему методам с той лишь разницей, что при использовании метода расстояний по каждому выбранному показателю для всех анализируемых лет определялось эталонное значение, а в таксонометрическом методе, кроме эталонного значения, - из-за различной варьируемости значений показателей по каждому из них, - определялось среднее значение и среднеквадратическое отклонение.

По результатам проведения оценки тремя методами составлялась итоговая таблица. Поскольку результаты оценок с помощью различных методов могут расходиться, для определения согласованности оценок рассчитывался коэффициент конкордации.

На основе сводной оценки значений показателей, рассчитанных разными методами, был выстроен график итоговых оценок с выделением наиболее «успешных» периодов с точки зрения оценки качества управления муниципальными финансами в условиях разноуровневых моделей бюджстно-территориальной организации МСУ в крупных городах.

Апробация разработанной методики была проведена на примере г.Барнаула. В этих целях в развитии города было выделено дна основных периода. Первый период охватывает 1996 - 2000 гг., когда районы в городе имели самостоятельные сметы доходов и расходов бюджета; для второго периода (2001 - 2005 гг.) характерно наличие единого бюджета города. Кроме того, в диссертации была также дана оценка изменений качества управления муниципальными финансами, произошедшими в 2006 - 2009 гг.

В диссертации установлено, что результаты оценок качества управления муниципальными финансами, полученные различными методами, во многом схожи, о чем свидетельствует рассчитанный в работе коэффициент конкордации (0,6944).

Сводная оценка значений показателей свидетельствует о тем, что период до 2000 г. характеризуется более высоким качеством управления муниципальными финансами города. Одной из причин этого, предположительно, является то, что в сборе налогов в общегородской бюджет были заинтересованы районы города, наделенные в тот период полноценными сметами доходов и расходов. Именно в эти годы (с 1996 по 2000 г.) город Барнаул выработал собственную эффективную двухуровневую модель муниципального управления. Бюджет города в этот период носил

характер консолидированного, т.е. содержал в себе собственно бюджет города и «лимитированные» бюджеты городских районов.

В диссертации раскрыта суть изменений в бюджетной политике 20062009гг. и их влияние на качество управления финансами. В частности, установлено, что в последние четыре года в г.Барнауле были предприняты заметные шаги в области реформирования муниципальных финансов. В рамках процесса реформирования последних г.Барнаул принял участие в конкурсе и стал победителем среди 8 городов России, получив дополнительно в бюджет 35 млн.рублей. Комплексная программа реформирования муниципальных финансов города была ориентирована на повышение результативности бюджетных расходов путем реформы бюджетного процесса и бюджетной сети, снижения потерь городского бюджета от недополученных доходов и др.

Одним из приоритетных направлений бюджетной политики города являлось бюджетирование, ориентированнее па результат, обеспечивающее целесообразное расходование бюджетных средств и повышающее их результативность. Начиная с 2006 года, расходы бюджета города стали формироваться с учетом количественной и качественной оценки предоставления той или иной бюджетной услуги. Кроме того, в городе было внедрено среднесрочное финансовое планирование и разработан перспективный финансовый план на 2006 - 2008 годы, который в конце 2007 года преобразовался в бюджет на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов.

Однако вместе с тем, предпринятые в последние годы шаги по реформированию финансов не привели к формированию эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления, способствующей его устойчивому социально-экономическому развитию. За четырехлетний период (2006 - 2009 гг.) обеспеченность бюджета собственными доходами снизилась с 70 до 60%, что объясняется в работе фактом утраты возникших в дореформенный период институтов местного самоуправления (внутригородских муниципальных районов).

Методологии исследования был предусмотрен сравнительный анализ состояния бюджета в 1996 - 2000 гг. и 2001 - 2005 гг. в условиях консолидированного (1996 - 2000 гг.) и единого (2001 - 2005 гг.) бюджетов, что обусловило более детальный их анализ. Что же касается периода 2006 -2009 гг., то он не выделяется в качестве особого этапа в силу идентичности предыдущему этапу (2001 - 2005 гг.). Результаты участия города Барнаула в реформировании муниципальных финансов изложены в работе на основе проведенного мониторинга.

Полученные в диссертации результаты оценки качества управления муниципальными финансами в условиях одно- и двухуровневой модели бюджетно-территориальной организации МСУ позволили доказать выдвинутую гипотезу о целесообразности наделения района в крупном городе статусом муниципального образования и, соответственно, полноценным бюджетом.

Аргументировано положение о том, что реализация положений Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, не предусматривающая формирования бюджетов городских районов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), не позволит сформировать эффективную модель бюджетно-территориальной организации местного самоуправления и чревата негативными последствиями для их развития.

4. Общие подходы к формированию механизма реализации наиболее эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупных городах Российской Федерации.

По результатам анализа, проведенного в работе, в диссертации сформулированы концептуальные предпосылки формирования эффективной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупных городах. В их числе:

Целесообразность создания двухуровневой системы местного самоуправления в крупном городе, предусматривающей существование муниципальной власти как на уровне города в целом, так и на уровне районов в городе. В основу двухуровневой системы местного самоуправления должны быть положены общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупных городах Российской Федерации.

В перспективе целесообразно предусмотреть двухуровневую бюджетную систему, наделяя оба уровня власти в крупном городе самостоятельными и полноценными бюджетами.

Учитывая, что эффективность функционирования системы местного самоуправления во многом зависит от распределения полномочий между уровнями муниципальной власти, а также от уровня их финансового обеспечения, в работе даны соответствующие рекомендации.

В частности, в диссертации обоснован тезис о невозможности распространения на крупные города общих положений, содержащихся в законодательстве о местном самоуправлении. Вопросы местного значения в районах города нельзя свести к перечню, установленному для поселений или муниципальных районов, поскольку в компетенцию соответствующего уровня местного самоуправления входят инфраструктурные отрасли, составляющие ядро городского хозяйства, единство которого необходимо сохранить в условиях двухуровневой модели местного самоуправления.

Разделение полномочий, как показано в работе, должно происходить исходя из других принципов. Так, к компетенции районных органов местного самоуправления в городах целесообразно отнести следующие группы функций:

- предоставление потенциально конкурентных услуг, не имеющих экономии на масштабе (содержание жилфонда, организация благоустройства территории, сбора и вывоза мусора и др.);

- предоставление услуг, имеющих минимальные «эффекты перелива» и обеспечивающих качество жизни на территории района. Эти услуги можно

1 л

разделить на два блока. Первый блок - услуги, по своей природе носящие локальный характер (например, организация дошкольного образования). Второй блок - услуги, предоставление которых может носить как общегородской, так и районный, локальный характер. К таким услугам можно отнести предоставление дополнительного образования, организацию библиотечного обслуживания населения, услуги организаций культуры, спорта и др.;

- общие полномочия, обеспечивающие нормальное «техническое» функционирование района (создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организацию освещения улиц, обеспечение мер противопожарной безопасности и др.);

- специфические функции крупных городов, связанные с участием в решении общегородских вопросов (планирование социально-экономического развития территории района, решения, связанные с использованием земли и недвижимости, организация транспортного обслуживания, дорожное хозяйство, экологический контроль, организация школьного образования, обеспечение общественного порядка).

В диссертации показано, что бюджетная самостоятельность районов в городе должна базироваться на установлении единых для всех районов городского округа или дифференцированных нормативов отчислений в бюджеты районных территорий городского округа от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты внутригородских муниципальных образований.

Наиболее предпочтительными для закрепления за районами в городе являются поимущественные налоги (при условии скорейшего перехода к рыночной оценке жилой недвижимости) и налоги на малый бизнес. В то же время необходимо исходить из того, что целесообразно обеспечить покрытие подавляющей части расходов районов в городе за счет собственных доходов, минимизируя предоставление нецелевой финансовой помощи.

Финансовые ресурсы на поддержку районных муниципальных образований, как показано в работе, должны концентрироваться в городском бюджете в фонде финансовой поддержки районов и в фонде муниципального развития города. Источниками формирования городского фонда финансовой поддержки районов должны быть собственные доходы города и средства, полученные городом из краевого бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности и обеспечение сбалансированности городского бюджета. Распределение данного фонда должно производиться между районами на основе положений или порядка, установлены*Городской Думой - органом представительной власти города.

Местное самоуправление в районах в городе представлено в нижеследующей таблице.

Местное самоуправление в районах в городе Барнауле

№ Основные характеристики бюджетно-территориальной организации муниципального образования I модель II модель

1 Статус муниципального образования - +

2 Наличие органов представительной власти - +

3 Наличие муниципальной собственности - +

4 Наличие бюджета - +

5 Наличие Устава - +

Для столицы Алтайского края - города Барнаула предлагаются два варианта двухуровневой модели местного самоуправления.

В диссертации констатируется, что первый вариант вполне может быть реализован в рамках действующего законодательства и не потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации и Алтайского края. Достаточным будет внесение изменений в «Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Барнауле», а также в «Положение о районах в городе Барнауле и администрациях районов города Барнаула» и добавление в статью «Экономическая основа местного самоуправления в районе» пункта, связанного с наделением района сметой доходов и расходов с нормативами отчислений от местных налогов и налогов с бизнеса.

В случае изменения федерального законодательства (Федеральный закон ФЗ-131, Бюджетный и Налоговый кодексы) в работе предлагается второй вариант, в котором учтены предложения по разделению полномочий между обоими уровнями местного самоуправления в крупных городах Российской Федерации.

В этих целях в диссертации разработан проект «Положение о районах в городе Барнауле и администрациях районов города Барнаула». Это связано с тем, что район в случае двухуровневой модели организации становится отдельным муниципальным образованием с самостоятельным муниципальным бюджетом.

В диссертационной работе прописаны конкретные механизмы отношений между двумя уровнями городского управления, в том числе и в бюджетной сфере, и определены принципиальные различия территориальных образований городского самоуправления в случае сохранения федерального законодательства и внесения в него изменений (рис. 1 и 2).

рн уле

городского округа

Не является муниципальным образованием, считается территориальной единицей района в городе

подчиняется

Полномочия - по бьгговому

обслуживанию населения

поселка

Финансируется по смете

расходов

Не является

муниципальным

образованием

Глава района нашатается главой города Исполнительный орган -администрация района

Полномочия по социальному, бытовому обслуживанию населения района

___

Отдельные вопросы по управлению муниципальным имуществом

Составляет сметы доходов и расходов района, обладает собственными налоговыми доходами

Городской округ города Барнаула

подчиняется

Является

муниципальным

образованием

подчиняется

подчиняется

Глава города избирается Городской Думой Выборный представительный орган - Городская Дума Исполнительный орган -администрация города

Координация усилий по социально-экономическому раз витию города

Закрепляет перечень наюгсв, зачисляемых е сметы доходов и расходов райоков передает дополнительные средства на выполнение полномочий района

Вопросы общегородского и межрайонного характера

Управление муниципальным имуществом города

Формирует бюджет города, передает средства районам в целях выравнивания финансовых возможностей районных администраций

Рис. 1. Основные характеристики территориальных образований при условии неизменности федерального законодательства

„ Район в городе Барнауле Городской округ

Поселок в составе г г ^ г м

города Барнаула

городского округа

+ + *

Является муниципальным образованием

Выборный глава администрации района

Выборный представительный орган района Исполнительный орган -администрация района

Является

муниципальным

образованием

Выборный Городской Думой глава города Выборный населением представительный орган Исполнительный орган -администрация города

Полномочия по бытовому обслуживанию населения поселка

Финансируется по смете расходов, утвержденной главой района

Полномочия по социальному, бытовому обслуживанию населения района

Координация усилий по социально-экономическому развкгию города

Вопросы общегородского и межрайонного характера

Наделен муниципальным имуществом для исполнения полномочий района

Обладает мунициш имуществом для ис полномочий города шьным полнения

Формирует и исполняет бюджет района, обладает собственными налоговыми и неналоговыми доходами

- выравнивание финансовой возможности района;

- закрепление налоговых доходов;

- софинансированис расходов

Формирует бюджет городского округа, составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета города

Рис. 2. Основные характеристики территориальных образований при условии внесения изменений в федеральное законодательство

В диссертации с учетом тенденций развития территориальной организации местного самоуправления и инертности законодательства в России, представляется в качестве временной меры ориентация на сложившуюся до реформы систему двухуровневой модели местного самоуправления в городе Барнауле, когда районы, не являясь отдельными муниципальными образованиями, имели некоторую финансовую самостоятельность в виде смет доходов и расходов.

Проблема статуса пригородной зоны, как показано в диссертации, зачастую решалась и решается явочным порядком: региональные законодатели прирезают прилежащие к крупным урбанизированным центрам земли к территориям городских округов, что с технократической точки зрения считается логичным и способствует географическому расширению городских территорий.

Наблюдается интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением, что усиливает процесс формирования городских агломераций. Укрепление городских агломераций стало одним из приоритетов российской экономической политики. В частности, в Алтайском крае также выдвинута идея о создании Барнаульской агломерации, включающей города Барнаул, Новоалтайск и часть территории Первомайского района, как добровольного объединения муниципальных образований в рамках межмуниципального сотрудничества. Создание подобного образования в 2011 году преследует цели ускорения социально-экономического развития территорий указанных муниципальных образований, основанного на базе усиления планировочных, транспортных, экономических связей через соответствующие соглашения самостоятельных муниципальных образований. При этом агломерация не предполагает создания нового объединенного муниципального образования и формирования его органов местного самоуправления.

Решение данной задачи выходит за рамки вопросов местного самоуправления и тем более его территориальной организации. Однако, как показано в работе, этот процесс невозможен без устранения неоправданных ограничений для расширения территориальных масштабов функционирования города. Применительно к территориальным основам самоуправления в работе предлагается узаконить возможность образования внутригородских поселений и экономически состоятельных населенных пунктов, прирезанных к территориям городских округов как формы приближения публичной власти к жителям.

Основные результаты диссертации опубликованы в следующих работах:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ 1. Пакшенкова C.B. Оценка существующей одноуровневой модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления (на примере крупного городского округа Алтайского края // Вестник Алтайского

государственного аграрного университета. - Барнаул, 2007. - №12 (38). - С. 67-69. 0,09 п.л.

2. Пакшенкова C.B. Оптимальная модель структуры органов местного самоуправления крупного городского округа (на примере г.Барнаула) // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. - Барнаул, 2008. - №4. - С. 59-63. 0,18 пл.

3. Пакшенкова C.B. Развитие доходной базы местных бюджетов (на примере Алтайского края) // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. - Барнаул, 2010. -№3 (65). - 109-114. 0,23 п.л.

4. Пакшенкова C.B. Опыт укрупнения муниципальных образований в российской и зарубежной практике // Известия Алтайского государственного университета. - Барнаул, 2010. - №2/1 (66). - 272-276. 0,18 п.л.

Публикации в других изданиях

5. Пакшенкова C.B. Некоторые аспекты межбюджетных отношений на субфедеральном уровне // Экономика. Бизнес. Информационные технологии: тезисы докладов Международной конференции студентов и аспирантов. -Барнаул,2001.-С. 15-17. 0,13 п.л.

6. Пакшенкова C.B. Некоторые финансово-привлекательные направления развития Алтайского края // Стратегия социально-экономического развития Алтайского края до 2010 г.: тезисы докладов научно-практической конференции. - Барнаул, 2002. - С. 81-84. 0,19 п.л.

7. Пакшенкова C.B. Местные бюджеты и их налоговые доходы в новой системе межбюджетных отношений // Эффективная налоговая система -основы развития экономики: в 2 ч. — Барнаул, 2002. - Ч. 2. — С. 45—53. 0,5 п.л.

8. Пакшенкова C.B. Роль регулирующих налогов в формировании доходной базы местных бюджетов // Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе: сборник научных материалов второй межрегиональной научно-практической конференции. - Барнаул, 2003. - С. 131—134. 0,19 п.л.

9. Пакшенкова C.B. О разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации /У Управление регионом: тенденции закономерности, проблемы: в 2 ч. - Горно-Алтайск, 2003.-Ч. 1.-С. 189-190. 0,06 п.л.

Ю.Пакшенкова C.B. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы // Проблемы формирования межуровневых бюджетных отношений в регионе: тезисы докладов IV Международной научно-практической конференции. -Петрозаводск, 2004. - С. 124-125. 0,06 п.л.

11 .Пакшенкова C.B. Основные проблемы формирования доходной базы местного бюджета // Налогоплательщик и государство: взаимоотношения и перспективы сотрудничества. - Барнаул, 2004. - С. 175-177.0,13 п.л.

12.Пакшенкова C.B. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы // Проблемы совершенствования бюджетной политики муниципалитетов (на примере

?п

города Барнаула - столицы Алтайского края): тезисы докладов V Международной научно-практической конференции. - Петрозаводск, 2005. -С. 114-117. 0,19 п.л.

13.Пакшенкова C.B. Региональные проблемы эволюции экономики и общества П Территориально-организационное устройство крупного города как инструмент устойчивого развития: материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Барнаул, 2006. - С. 87-90. 0,1 п.л.

14.Пакшенкона C.B. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов // Анализ процесса оказания финансовой помощи местным бюджетам в условиях реформы местного самоуправления (на примере Алтайского края): тезисы докладов VII научно-практической конференции. - Петрозаводск, 2007. - С. 112-114. 0,13 п.л.

15.Пакшенкова C.B. Экономика. Управление. Социальная инфраструктура // К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации и. Алтайском крае: тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции. - Барнаул, 2007. - С. 14-15. 0,06 п.л.

1о.Пакшенкова C.B. Выбор альтернативной модели организации местного самоуправления в крупных городах и столицах субъектов // Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс]: Интернет-журнал AT и СО / Академия труда и социальных отношений. http : //www. rej .ru/Speakers ,htm# let-p - 15.

17.Пакшенкова C.B. К вопросу о выборе наиболее оптимальной модели бгоджетио территориальной организации местного самоуправления в крупном городе // Актуальные проблемы научного знания в XXI веке: сборник статей межрегиональной научно-практической конференции с международным участием: в 2 ч. - Барнаул; Рубцовск, 2007. - 4.2. - С. 110112. 0,09 п.л.

18.Пакшенкова C.B. Городское самоуправление в России: вчера, сегодня, завтра // Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах (на примере Барнаула). - Барнаул, 2007. - С. 243-249. 0,38 п.л.

19.Пакшенкова C.B. К вопросу о территориальной организации и бюджетном устройстве в городских муниципалитетах // Известия Алтайского государственного университета. - Барнаул, 2007. - №2. - С. 139-143. 0,19 п.л.

20.Пакшенкова C.B. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов // Проблемы финансового обеспечения реформы МСУ на Алтае: труды Восьмой научно-практической конференции. - Петрозаводск, 2008. - С. 260-265. 0,3 пл.

21.Пакшенкова C.B., Стрижкина И.В. Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах: новые подходы // Социально-экономическое развитие региона: методика и результаты исследования: монография. - Барнаул, 2008. - С, 210-236. 1,6 п.л.

22.Пакшенкова C.B., Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов // Взаимоотношения краевого бюджета с

бюджетами муниципальных образований (на примере Алтайского края): труды Девятой научно-практической конференции. - Петрозаводск, 2009. -С. 159-163.0,25 пл.

23.Пакшенкова C.B. ВУЗ и экономика региона // Крупные города в условиях реформы местного самоуправления. - Барнаул, Славгород, 2009. -С. 108-113.0,3 п.л.

24.Пакшенкова C.B. Проблемы и перспективы развития экономики и менеджмента в России и за рубежом // Бюджет городского округа в условиях реформирования муниципальных финансов: тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции. - Барнаул, Рубцовск, 2009.-С. 226-231.0,3 п.л.

Подписано в печать'М'.ОЗ.гоН Формат 60x84/16. Усл. печ. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ

Типография Алтайского государственного университета: 656049, Барнаул, ул. Димитрова, 66