Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ларионов, Александр Степанович

ВВЕДЕНИЕ

I. ОСНОВЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТОВ

1.1. Экономическое содержание государственного финансового контроля (концептуальный аспект)

1.2. Концептуально-методологическая база механизма исполнения государственного бюджета

1.3 Особенности финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней

II. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДОВАНИЕМ СРЕДСТВ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

2.1. Государственный финансовый контроль в системе казначейского исполнения по расходам региональных и местных бюджетов

2.2. Механизм исполнения территориальных бюджетов в форме организации системы предварительного контроля

2.3. Основные направления развития казначейских и контрольных технологий исполнения бюджетов по расходам.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов"

Актуальность темы исследования степень разработанности темы. России традиционно была присуща достаточно мощная система государственного финансового контроля, «.всегда, за исключением, к счастью, недолгих периодов в истории существовало понимание того, что государственный финансовый контроль - это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной1».

Одним из таких исключений стал современный период перехода к рыночным отношениям. Получившая распространение на начальном этапе этого периода распространение точка зрения, что в условиях рынка контрольные функции государства должны ослабевать, нашла практическое выражение в развале системы государственного контроля, привела к ослаблению интереса в разработке теоретических основ его осуществления в условиях рыночных отношений. Проявилось это, прежде всего, в резком сокращении ведомственного контрольно-ревизионного аппарата. В результате бесконтрольности со стороны министерств и ведомств, федеральный бюджет стал нести огромные потери. Наиболее распространёнными видами нарушений стали: нецелевое расходование государственных средств, незаконная перекачка денег и материальных ценностей в коммерческие структуры, прямые хищения и бесконтрольные затраты.

Таким образом, сама жизнь показала, что интенсивное развитие рыночных отношений, создание хозяйственных структур, не являющихся собственностью государства, требуют коренной перестройки управленческих функций государства, в том числе и контрольных. Десятилетний опыт развития реформ в России свидетельствует о том, что роль государства как гаранта правовой и финансовой стабильности, соблюдения всеми участниками рынка правил Ю. А. Данилевский. Проблемы становления государственного финансового контроля // Бухгалтерский учёт,-199б.-№3. - с.37. хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики ещё более возрастает и приобретает особую важность. Стало очевидным, что в рыночных условиях речь должна идти не об упрощении, а об усложнении финансовых аспектов деятельности государства. В связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием банковской инфраструктуры и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания движения государственных средств необходимо усилить контрольные функции государства.

Рыночные отношения не отменяют необходимости систематических ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений всех форм собственности, особенно тех, которые используют бюджетные средства. Многие негативные моменты в развитии экономики России в этот период (исчезновение огромных сумм государственных средств, кризис бюджетной и финансовой систем, утечка капитала за границу и др.) убедительно доказали, что финансовый контроль объективно необходим рыночной экономике, что должна возрасти его роль за неукоснительным исполнением законом всеми физическими и юридическими лицами, и прежде всего, государственными учреждениями и органами власти сверху донизу. Действенный финансовый контроль поможет избежать ошибок, которые очень дорого обходятся обществу. Хорошо поставленная система финансового контроля будет способствовать более активному привлечению иностранных партнеров и инвесторов, для которых она является важным фактором формирования доверия к федеральной и региональным властям.

Для того, чтобы повысить роль и создать эффективную систему финансового контроля в современной России, прежде всего, необходимо продолжить теоретические исследования в этой области знаний. Большой вклад в теорию и методологию финансового контроля внесли такие известные советские и российские экономисты, как Афанасьев В.Г., Вознесенский Э.А., Кочергин Е.А., Старосьцьяк Е., Козырин А.Н., Оленышев С.П., Погосян Н.Д.,

Жуков В.А., Шохин С.О. и др. Однако, до сих пор многие теоретические вопросы, касающиеся экономического содержания (сущности, функций, принципов, видов и т.п.), являются дискуссионными или недостаточно разработанными в изменившихся условиях хозяйствования.

В последние годы особое внимание российских экономистов (Бурцев В., Данилевский Ю.А., Кармоков Х.М., Химчева Н.И. и др.) уделяется проблемам организации финансового контроля за исполнением бюджетов. Однако и в этой области предстоит решить еще много вопросов, связанных с рациональной организацией всех видов контроля, а особенно предварительного, в связи с необходимостью и возникшими проблемами перехода на казначейское исполнение всей системы территориальных бюджетов. Такая задача поставлена перед соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации (РФ) в Бюджетном кодексе РФ, не предлагая конкретных путей ее решения, надеясь на самостоятельность регионов. В результате, до сих пор не разработаны приемлемые научно-обоснованные методологические подходы к решению названной задачи.

Все вышесказанное в совокупности и определяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования в целом состоят в разработке действенного механизма исполнения территориальных бюджетов по расходам на основе развития теории и создания рациональной системы финансового контроля за движением финансовых потоков от бюджета к конечному пользователю.

В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи, определившие логику и структуру диссертационной работы:

- исследовать экономическое содержание понятия финансового контроля во взаимосвязи с общей теорией финансов и управления финансами;

- рассмотреть концептуальные, методологические и организационные вопросы функционирования механизма исполнения бюджетов всех уровней и системы финансового контроля в этой сфере финансовых отношений;

- проанализировать различные формы и варианты казначейского исполнения бюджетов субъектов РФ и разработать его базовую модель в форме предварительного контроля;

- определить перспективы дальнейшего развития казначейских технологий в современной России.

Предметом исследования является система финансовых отношений, возникающих между контролирующими структурами и контролируемыми субъектами при проведении независимого и административного государственного финансового контроля за использованием централизованных фондов денежных средств государства (за исполнением расходной части бюджетов органов власти субъектов РФ и местного самоуправления).

Объектом исследования являются территориальные (региональные и местные) бюджеты, а также деятельность территориальных органов административного и независимого государственного финансового контроля.

Теоретической и методологической основой исследования выступают экономические теории, концепции и фундаментальные труды ведущих экономистов, касающиеся предмета исследования, Бюджетный кодекс, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также материалы соответствующих исполнительных органов власти.

В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, метод экспертных оценок, экономико-информационного моделирования и прогнозирования доходов и расходов государственного бюджета с использованием ЭВМ.

Информационной базой исследования явились материалы Министерства финансов Саратовской области и Управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ по Саратовской области и ряда других субъектов РФ, информационных статистических органов и публикаций в периодической печати.

Научная новизна исследования. Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- определены и обоснованы функции расходов государственного бюджета, как частной финансовой категории - воспроизводственная, регулирующая, контрольная, - методологически вытекающие непосредственно из функций использования централизованных денежных фондов (доходов) государства и контрольной функции общей экономической категории финансов;

- на основе деления финансов на централизованные (государственные финансы) и децентрализованные (финансы государственных предприятий, организаций и учреждений) общая система финансового контроля также разделена на государственный (связанный с движением централизованных фондов денежных средств) и финансовый внутренний контроль государственных предприятий, организаций и учреждений (связанный с движением децентрализованных денежных средств);

- концептуально исследовано экономическое содержание (природа, место, сущность, функции, цель, задачи, субъекты, объекты, предмет, принципы, методы) государственного финансового контроля с различных методологических позиций - как понятия, непосредственно и последовательно вытекающего из сущности и функций категорий финансов, государственных финансов, государственных (бюджетных) расходов, как самостоятельного, обособленного финансового управления и как самостоятельной отрасли научных знаний; i

- сформулировано и раскрыто авторское определение государственного финансового контроля как самостоятельного, обособленного элемента государственного управления централизованными финансами, направленного на проверку законности и целесообразности действий в сфере образования и использования денежных фондов (доходов) государства всех уровней власти, предприятий (организаций, учреждений) и физических лиц;

- разработан концептуальный механизм составления и исполнения государственного бюджета на основе комбинации вертикального и горизонтального принципов, предполагающий разработку и исполнения обыкновенного (пессимистичного варианта), чрезвычайного (оптимистичного варианта) и суммарного (компромиссного варианта) бюджетов в составе федерального, региональных и местных бюджетов с учетом расшифровки основных статей расходов и доходов чрезвычайного бюджета, а также консолидацию бюджетов как по вертикали, так и по горизонтали с правом использования излишков средств обыкновенных бюджетов для покрытия дефицита чрезвычайных бюджетов;

- основные принципы казначейского исполнения бюджетов (единства кассы, контроля за расходованием средств, централизации всей информации о текущим состоянии бюджетной сферы в финансово-казначейском органе) дополнены следующими принципами построение рациональной казначейской системы - введение лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов, повышение оперативности управления финансовыми ресурсами на основе предварительного контроля за их целевым расходованием, прозрачности финансовых потоков;

- на основе классификации по наиболее существенным признакам и оценки действующих сейчас вариантов казначейского исполнения определены следующие функции, которые должна выполнять рациональная его система -обеспечение эффективности использования бюджетных средств, осуществление предварительного контроля, обеспечение прозрачности бюджета в режиме реального времени и мобильности бюджетных ресурсов;

- в результате анализа особенностей финансового контроля за/ исполнением расходной части бюджетов обосновывается методологическое положение, отвергающее самостоятельность текущего контроля и предполагающее общее деление финансового контроля только на две его формы: предварительный и последующий, особенно в процессе казначейского исполнения бюджетов;

- разработана базовая модель (на базе Саратовской области) территориальной системы (механизма) организации финансового контроля на основе упорядочения взаимодействия различных его структурных подразделений, которая рекомендована в качестве основополагающего варианта для других субъектов РФ;

- предложен авторский подход к порядку бесспорного взыскания или восстановления руководителями администрации, бюджетными организациями и учреждениями сумм бюджетных средств, использованных не по назначению;

- разработаны предложения, позволяющие наиболее полно реализовать преимущества системы казначейского исполнения по расходам бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (в частности, создать независимый в ведомственном отношении контрольный орган, контролирующий целевое и законное расходование средств всех бюджетополучателей; установить блокирующую систему на все платежи, по которым цена превышает среднюю цену на аналогичные товары и услуги; установить и определить очередность проведения платежей, оплачивая на альтернативной основе самые неотложные нужды в первоочередном порядке);

- с методологических позиций раскрыто содержание понятия системы предварительного контроля в процессе казначейского исполнения по расходам территориальных бюджетов как взаимосвязанной совокупности элементов механизма исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимых результатов (субъекты и предмет, объекты, принципы и задачи, методы и формы, техника, технология и процесс контроля);

- разработаны две схемы (варианта) базовых моделей эффективного механизма финансирования расходов территориальных бюджетов при казначейской системе предварительного контроля по лимитам и по сметам расходов, определены конкретные элементы, возможные управленческие решения, преимущества, недостатки и условия применения обеих схем;

- определены направления и пути развития территориальных казначейских и контрольных технологий исполнения всей системы территориальных бюджетов в России и пути их реализации: разработка концепции и технологии единого казначейского счета; фиксация элементов платежного процесса, предшествующих кассовому расходу; учет средств бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на лицевых счетах; развития телекоммуникационной сети; внедрение электронного документооборота между всеми участниками бюджетного процесса; внедрение автоматизированной системы финансового контроля;

- разработан алгоритм поэтапного перехода на автоматизированную систему контроля за исполнением территориальных бюджетов на уровне методологии, техники, технологии и программного обеспечения.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в развитии теории финансового контроля как области общей теории финансов и самостоятельного, особого вида управленческой деятельности, а также теории и методологии казначейского исполнения территориальных бюджетов в форме предварительного контроля.

Практическая значимость заключается в использовании авторских разработок и рекомендаций Министерством финансов Саратовской области и Управлением Федерального казначейства по Саратовской области в процессе сбора доходов на едином счете Федерального казначейства и в процессе исполнения регионального и местных бюджетов по расходам. При этом, разработанные автором базовые модели организации финансового контроля и казначейского исполнения территориальных бюджетов, а также автоматизированная система контроля являются универсальными и могут быть использованы как основополагающие в любом регионе РФ.

Апробация диссертационного исследования. Основные практические разработки автора, касающиеся финансового контроля и казначейского исполнения территориальных бюджетов в форме предварительного контроля внедрены в законодательных, нормативных актах и в практику финансового контроля на уровне Саратовской области и ее муниципальных образований, что подтверждено справкой о внедрении. Основные теоретические положения диссертационной работы используются при изучении и преподавании дисциплин «Бюджет и бюджетная система» и «Финансы», что также подтверждено соответствующей справкой.

По теме диссертации опубликовано 6 научно-практических работ общим объемом 24,4 п.л. (в том числе личный вклад автора -10,6 п.л.).

Апробация диссертационного исследования. Результаты научных исследований по теме диссертации были доложены на следующих научно-практических конференциях: "Опыт работы автоматизированной системы учета финансов "Бюджет" в регионах России. Становление и развитие системы предварительного контроля расходов бюджета в Минфине Саратовской области" г. Саратов, 6-9.06.2000; "Практика перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в субъектах федерации и муниципальных образованиях" г. Москва 28-30.11.2000.

Коллективная научно-практическая разработка "Проект по комплексной автоматизации бюджетного процесса на основе АС "Бюджет", при непосредственном участии автора, получила Диплом Всероссийского научно-практического форума "Россия единая" (г. Нижний Новгород, 6-11. 09.2000).

Основные практические разработки автора, касающиеся финансового контроля и казначейского исполнения территориальных бюджетов в форме предварительного контроля внедрены в законодательных, нормативных актах и в практику контрольной работы финансовых органов на уровне Саратовской области и ее муниципальных образований, что подтверждено справкой о внедрении. Основные теоретические положения диссертационной работы используются при изучении и преподавании дисциплин «Бюджет и бюджетная система» и «Финансы», что также подтверждено соответствующей справкой.

I. Основы теории государственного финансового контроля за исполнением бюджетов

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ларионов, Александр Степанович

Заключение

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена недостаточной разработанностью теоретических проблем функционирования и организации государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики, а также отсутствием научно-обоснованных подходов перехода регионов на систему казначейского исполнения бюджетов, особенно в форме предварительного контроля.

В первой главе диссертационной работы рассматриваются концептуальные и методологические вопросы теории финансового контроля за исполнением государственного бюджета, касающиеся экономического содержания финансового контроля, построения и функционирования эффективного механизма исполнения государственного бюджета и особенностей финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней.

Концептуально, экономическое содержание финансового контроля рассматривается с трех методологических позиций:

1) как понятия, непосредственно порожденного сущностью и функциями категорий финансов, государственных (централизованных) финансов, государственных (бюджетных) расходов;

2) как сферы деятельности органов государственного управления;

3) как самостоятельной отрасли научных знаний, имеющей свой предмет и методологию.

Экономическое содержание финансового контроля, прежде всего, исследуется в непосредственной взаимосвязи с экономическим содержанием (сущностью, функциями и ролью) общей экономической категории финансов (государственных финансов). Обосновано положение, в соответствии с которым функция образования и функция использования государственных денежных фондов (доходов) соотносятся между собой также, как взаимосвязаны государственные доходы и расходы в общей категории государственных финансов, то есть как функция средства и функция цели в процессе перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП) и чистого внутреннего продукта (ЧВП) общества. Контрольная же функция охватывает обе эти стороны движения общественной стоимости и представляет собой возможность осуществления государственного финансового контроля в ходе формирования и использования централизованных фондов (доходов).

Функции образования, использования централизованных денежных фондов (доходов) и контрольная функция государственных финансов в процессе перераспределения ВВП и ЧВП создают возможность государству обеспечивать нормальное функционирование расширенного общественного воспроизводства и целенаправленно, сознательно воздействовать на все стадии воспроизводственного процесса, на структурные макроэкономические пропорции, на темпы накопления и потребления, на совокупный спрос и совокупное предложение, на экономическое поведение хозяйствующих субъектов. Применительно к государственным расходам, названные процессы составляют специфическое содержание воспроизводственной и регулирующей функций этой финансовой категории. По другому, функции образования и использования централизованных денежных фондов (доходов) непосредственно порождает воспроизводственную и регулирующую функции частной категории государственных расходов (расходов бюджета). Общая же контрольная функция финансов непосредственно лежит в основе контрольной функции государственных расходов (расходов бюджетов всех уровней).

Таким образом, сущность расходов государственного бюджета проявляется в трех функциях: воспроизводственной, регулирующей и контрольной. Они не только вытекают из функций более общих категорий, но и в своей совокупности конкретизируют место и специфику расходов государственного бюджета в общей системе финансовых отношений. При этом государственный финансово-бюджетный контроль, будучи практической формой реализации контрольной функции, пронизывают все стадии воспроизводственного процесса в обществе на макро- и микроэкономики, процессы формирования и использования централизованных фондов денежных средств, исполнения по расходам и доходам бюджетов всех уровней. Поэтому, в настоящее время необходимо разработать концепцию эффективного механизма функционирования государственного финансового контроля в специфических условиях российской рыночной экономики.

На основе конструктивной научной полемики с российскими экономистами автор приходит к выводу, что государственный контроль как сфера деятельности органов государственного управления не представляет собой ни метод и ни форму, ни вид или процесс управленческой деятельности. Это также не просто форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию об управляемом объекте. Наконец, это не одна из стадий управленческой деятельности. Это самостоятельный элемент процесса государственного управления, имеющий свою специфику, целевую направленность, определенное содержание, формы и способы существования. Что же касается финансового контроля, то его, наряду с планированием, организацией и другими элементами, нужно рассматривать каксамостоятельный, обособленный элемент государственного управления финансами, направленный на проверку законности и целесообразности действий в сфере образования и использования денежных фондов (доходов) государства всех уровней власти, предприятий (организаций, учреждений) и физических лиц. Это - одна из основных форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному и эффективному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая предотвратить и (или) вскрыть нарушения финансовой дисциплины. Финансовый контроль обусловлен самой сущность финансов как системы денежных отношений, связанных с формированием и использованием децентрализованных, а, преимущественно, централизованных фондов денежных средств.

В соответствии с концепцией деления общей системы финансов на централизованные (государственные финансы) и децентрализованные (финансы государственных предприятий, организаций и учреждений), общая система финансового контроля также подразделяется на государственный (связанный с движением централизованных фондов денежных средств) и финансовый контроль государственных предприятий, организаций и учреждений (связанный с движением децентрализованных фондов денежных средств). Внутренний контроль рублем предприятий и организаций негосударственного сектора экономики (самоконтроль) за движением их фондов денежных средств (доходов) имеет такое же отношение к финансовому контролю, как самостоятельная категория денежного хозяйства частного (негосударственного) бизнеса к экономической категории финансов. Поэтому дальнейшее исследование посвящено именно государственному финансовому контролю (ГФК).

Несмотря на внешнюю простоту вопроса, до сих пор концептуально не определены основная цель и задачи ГФК. В этой связи, учитывая что методологически функции государственных финансов образования и использования фондов денежных средств соотносятся между собой, соответственно, как функция средства и функция цели в распределительном процессе, основной целью ГФК является обеспечение максимально эффективного использования государственных средств на основе совершенствования механизма и методов аккумуляции государственных доходов, планирования и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней управления. Задачи ГФК конкретизируют его основную цель и направления практической реализации. Вот основные из них:

1. Контроль за правильностью составления и исполнения государственного бюджета (федерального и территориальных), за правильностью образования и эффективностью использования внебюджетных фондов (оценка обоснованности доходных и расходных статей, финансовая экспертиза проектов законодательных и нормативных актов всех уровней власти, предусматривающих государственные расходы или влияющих на формирование и исполнение централизованных фондов, контроль за поступлением в последние налоговых и иных платежей).

2. Контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных и внебюджетных средств в Банке России, других банках или едином счете казначейства.

3. Анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального и территориальных бюджетов и внебюджетных фондов, подготовка предложений по устранению недостатков и совершенствованию бюджетного процесса и налогового законодательства.

4. Определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и собственности, в том числе, оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию централизованных фондов, выявление на этой основе резервов роста доходной базы и снижение расходной части бюджетов различных уровней.

5. Контроль за эффективностью реализации механизма межбюджетных отношений, за формированием и расходованием целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов, за предоставлением государственных дотаций, субвенций и другой помощи территориям.

Перечисленные выше задачи и направления реализации ГФК позволили определить функции и элементы, составляющие механизм финансового контроля (субъект, объект, предмет, принципы, методы и методология).

По мнению автора, ГФК выполняет три функции, через которые проявляется его сущность и реализуются задачи:

1) функцию предупреждения финансовых правонарушений (профилактическая работа субъектов контроля по предупреждению правонарушений, связанных с использованием государственных средств и собственности, в процессе предварительного контроля);

2) результативно-аналитическую функцию (выявление отклонений от плановых показателей, лимитов, норм и анализ причин);

3) регулирующую (корректирующую) функцию (принятие мер по коррекции деятельности объектов контроля, применение финансовых санкций, разработка предложений по устранению недостатков, выявленных в процессе формирования и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов, а также в хозяйственной финансовой деятельности предприятий и организаций, использующих государственные средства).

Субъектами контроля выступают различные органы ГФК на федеральном, региональном и местном уровнях, образующие единую организационную систему. Объектом ГФК является деятельность органов законодательной и исполнительной власти, имеющая отношение к формированию и использованию централизованных фондов денежных средств, а также финансовая деятельность хозяйствующих субъектов: министерств, ведомств, предприятий, организаций и учреждений. Предметом ГФК является вся система финансовых отношений, возникающих в процессе функционирования объектов контроля между органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и субъектами контроля по поводу образования и использования централизованных фондов денежных средств на всех стадиях процесса расширенного воспроизводства.

Уже одно то обстоятельство, что ГФК имеет свои специфические субъект, объект и предмет говорит о том, что это вполне самостоятельная обособленная отрасль научных знаний, имеющая не только свои специфические вышеперечисленные атрибуты, но и располагающая своими принципами и методами исследования, без которых невозможно выполнение всех этапов контрольной деятельности, начиная от сбора информации и заканчивая подготовкой конкретных выводов и принятием решений. При этом в качестве принципов выделяются: плановость, системность, непрерывность, законность, объективность, независимость, гласность и эффективность, а в качестве специфических методов - органолептические (с помощью органов чувств), расчетно-аналитические, документального обобщения и реализации результатов контроля.

Большое внимание в работе уделено разработке концептуально-методологической базы механизма исполнения государственного бюджета, что необходимо для дальнейшего исследования проблем организации финансового контроля за исполнением территориальных бюджетов.

Исследование начинается с определения экономического содержания самого понятия и задач исполнения бюджета. В узком смысле слова исполнение бюджета состоит в обеспечении поступления, расходования, учета и контроля движения бюджетных ресурсов. Однако фактически оно выходит за рамки этих чисто технических операций, а представляет собой сложную систему экономических отношений, связанных с образованием и использованием централизованных фондов денежных средств государственных органов власти для финансового обеспечения выполнения государством своих функций.

Содержание процесса исполнения бюджета более подробно раскрывают его задачи:

1) обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, выявление резервов для мобилизации дополнительных доходов бюджета;

2) распределение доходов по уровням бюджетов согласно существующему законодательству (территориальное перераспределение и регулирование);

3) распределение доходных источников по утвержденным бюджетным ассигнованиям в календарном разрезе (целевое перераспределение бюджетных ресурсов по статьям расходов бюджетной классификации);

4) финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года;

5) хранение временно свободных финансовых ресурсов государства;

6) осуществление оперативного учета и контроля за движением бюджетных средств, определение степени эффективности расходования государственных средств.

Исполнение и составление бюджета - этапы единого бюджетного процесса. От того, насколько обоснованным и реалистичным будет утвержденный проект бюджета, настолько стабильно, полно и равномерно будут удовлетворяться государственные потребности. В этой связи, встает проблема обеспечения реалистичности бюджетов (федерального и территориальных), для решения которой предлагается следующий концептуальный подход:

1. Необходимо разрабатывать одновременно три варианта проекта бюджета: оптимистичный, пессимистичный и компромиссный, которые должны выноситься на рассмотрение в Государственную Думу РФ (субъекта Федерации). Утвержденный бюджет будет представлять собой некий скорректированный компромиссный его вариант.

2. Провести четкое разделение консолидированных бюджетов РФ и субъектов Федерации на два относительно самостоятельных вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Доходы последнего должны включать в себя все возможные неналоговые доходы бюджетов, средства целевых бюджетных счетов развития, средства внебюджетных фондов в части, предназначенной для капитальных вложений, государственные займы, а расходы - затраты на финансирование государственных оборонных заказов, государственных программ развития отдельных отраслей и капитальных проектов, на приобретение в собственность государства функционирующих и строительство новых значимых народнохозяйственных и оборонных объектов.

3. В дополнение к вертикальному принципу построения российской бюджетной системы необходимо принять концепцию двух горизонтальных бюджетов. При этом, обыкновенный бюджет может строиться исходя из пессимистичного варианта проекта бюджета, а чрезвычайный бюджет - из оптимистичного варианта; суммарный бюджет будет представлять собой, по сути дела, определенный компромиссный вариант. Таким образом, суммарные бюджеты РФ и субъектов Федерации должны будут консолидироваться (с учетом дефицита и профицита) как по вертикали (федеральный, региональный и местные бюджеты), так и по горизонтали (обыкновенные и чрезвычайные бюджеты). Излишки средств одних бюджетов (по горизонтали) взаимно могут быть использованы для покрытия дефицита других бюджетов.

На основе изучения исторического опыта развития систем исполнения бюджетов в России и за рубежом (с XIX в. по настоящее время) в работе делается вывод, что ее генезис объективно привел к необходимости перехода в России к казначейской системе исполнения всех звеньев бюджетной системы, включая территориальные бюджеты, что зафиксировано и в Бюджетом кодексе РФ. Рациональная система казначейского исполнения бюджета подразумевает обязательное соблюдение следующих принципов: единства кассы; контроля за расходованием средств; централизации всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны, региона в финансово-казначейском органе; ведение лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов; повышения эффективности управления финансовыми ресурсами на основе предварительного контроля за их целевым расходованием; прозрачности финансовых потоков.

В связи с тем, что в Бюджетном кодексе РФ субъектам Федерации вменяется в обязанность переход к новой системе, но не описывается подробно сам механизм казначейского исполнения территориальных бюджетов, разрабатываемые сейчас в отдельных регионах соответствующие системы существенно различаются между собой. На основе обобщения и классификации существующих ныне схем казначейского исполнения территориальных бюджетов (по адресату лицевого счета, по способу ведения лицевых счетов, по органу, открывающему лицевые счета для бюджетополучателей, по способам выдачи средств на зарплату и хозрасходы, по органу, осуществляющему оплату бюджетных обязательств, по органу, осуществляющему предварительный контроль за расходованием средств) делается вывод о том, что в некоторых регионах сложилась система исполнения бюджета, не обладающая чертами казначейской (не закрыты счета в банковских учреждениях, финансирование не с единого счета в нарушение принципа единства кассы; не осуществляется предварительный контроль за целевым расходованием средств либо он носит формальный характер). При этом проанализированы как объективные, так и субъективные причины названных недостатков, а на этой основе определены функции рациональной системы казначейского исполнения бюджетов:

1) обеспечение максимально эффективного использования бюджетных ресурсов;

2) осуществление предварительного контроля за целевым расходованием средств;

3) обеспечение прозрачности бюджета в режиме реального времени;

4) обеспечение мобильности бюджетных ресурсов.

Специальный параграф в работе посвящен особенностям финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней. В этой связи подробно рассматривается сложившаяся к настоящему времени система органов бюджетно-финансового контроля, их полномочия, функции, компетенция, обязанности и т.п. Имеются в виду следующие специализированные органы: Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты субъектов РФ; Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ и его территориальные подразделения; Главное управление федерального казначейства Минфина РФ и его территориальные подразделения; Федеральная служба налоговой полиции; Государственный таможенный комитет РФ; Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю. В результате, делается вывод о том, что до сих пор достаточно четко не определены место и роль каждого органа контроля за исполнением бюджетов всех уровней, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе. Это приводит к "размыванию" ответственности всех контрольных органов и к нерациональному расходованию выделенных на осуществление контроля бюджетных средств.

В то же время, даже в целях обеспечения необходимой целостности системы органов ГФК недопустимо создание жесткой вертикали, отдавая предпочтение какому-то одному контролирующему органу, стоящему над всеми ветвями власти для контроля деятельности всех остальных. В основу построения системы ГФК должен быть положен принцип взаимного контроля органов, а не принцип жесткой вертикали. Только такой подход дает возможность избежать злоупотребление полномочиями. Поэтому имеет смысл существование в стране различных самостоятельных органов, контролирующих исполнение бюджетов всех уровней. Проблема состоит именно в координации их действий, которую следует поручить одному органу -Счетной палате.

Еще более запутанная в своем многообразии ситуация с системой территориального контроля. В этой связи, на примере Саратовской области, разработана базовая модель территориальной системы (механизма) организации финансового контроля и взаимодействия различных его структурных подразделений в процессе планирования и исполнения расходной части бюджета, которая рекомендована в качестве основополагающего варианта для других субъектов РФ. Названный механизм включает в себя широкий комплекс путей решения организационных задач финансового контроля исполнения бюджетов по расходам на территориальном уровне, касающихся координации действий органов контроля по вертикали, целевого использования государственных средств, проведения ревизий и проверок, применения мер принуждения и ответственности при ненадлежащем использовании бюджетных средств.

В частности, предлагается пересмотреть подходы ко взысканию или восстановлению в бесспорном порядке государственных средств, израсходованных не по целевому назначению бюджетными организациями, учреждениями и руководителями администраций, поскольку в этом случае, следуя Бюджетному кодексу, интересы рядовых граждан будут ущемлены вторично. Поэтому, при установлении такого нарушения, с бюджетных организаций и учреждений, имеющих дополнительные (к бюджетным) источники доходов, суммы бюджетных средств, использованных не по назначению, должны быть в полном объеме взысканы в бесспорном порядке за счет этих дополнительных доходов. Полное или частичное восстановление названных сумм по бюджетным организациям, не имеющим дополнительных доходов, возможно только за счет личных доходов их руководителей в разумных предельных размерах, устанавливаемых региональными органами исполнительной власти. И еще один важный момент. В настоящее время кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства Минфина РФ и услуги КРУ оплачиваются из средств бюджета субъекта Федерации на договорной, возмездной основе. В этой связи доказывается, что такое положение должно быть отменено и не допускаться впредь, что необходимо зафиксировать в законе РФ о государственном финансовом контроле.

Первая глава диссертационной работы заканчивается рассмотрением методологически важного вопроса, касающегося форм финансового контроля за исполнением расходов бюджета. Традиционное деление финансового контроля на предварительный, текущий и последующий справедливо лишь к какому-либо отчетному периоду времени (в отношении бюджета - год). Если же в качестве критерия отнесения контроля к той или иной форме принять момент (факт) совершения или несовершения подконтрольного действия (что более справедливо), то выделение текущего контроля в самостоятельный его вид представляется искусственным. Особенно наглядно этот вывод находит подтверждение при переходе на казначейское исполнение бюджетов, при котором по отношению к моменту совершения подконтрольного действия (бездействия) финансовый контроль может быть либо предварительным, либо последующим. Доказывается, что текущий финансовый контроль при исполнении бюджетов по расходам теряет свою самостоятельность, поскольку существует и в предварительной, и в последующей форме, одновременно. Текущий (оперативный) контроль, чаще всего, выступает в данном случае в форме предварительного контроля и, наоборот, предварительный контроль, чаще всего, имеет отношение к текущей деятельности хозяйствующих субъектов.

Вторая глава диссертационной работы посвящена проблемам организации системы финансового контроля за расходованием средств территориальных бюджетов.

Начинается исследование с рассмотрения такой острой проблемы для регионов, как переход на казначейское исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В этой связи, в работе обстоятельно раскрываются основные преимущества казначейской системы: во-первых, сосредоточение всех бюджетных средств на едином счете; во-вторых, возможность осуществления более эффективного, по сравнению с последующим, предварительного контроля за целевым и законным расходованием бюджетных средств.

Наряду с предварительным контролем, расходование средств с единого казначейского бюджетного счета рекомендовано установить: во-первых, блокирующую систему на все платежи, по которым цена превышает среднюю на аналогичные товары; во-вторых, очередность проведения платежей, оплачивая на альтернативной основе самые насущные нужды в первоочередном порядке. Кроме того, для более полной реализации преимуществ казначейской системы предложено создать независимый (в ведомственном отношении) контрольный орган, занимающийся этими вопросами (как, например, специальное подразделение в рамках Министерства финансов Саратовской области, которое контролирует целевое и законное расходование средств всех бюджетополучателей). Апробация этих предложений в Саратовской области позволила сэкономить за счет предотвращения нецелевых и незаконных расходов многие миллионы рублей государственных средств, которые оперативно и более эффективно были использованы на другие неотложные нужды. То есть казначейская система предварительного контроля при правильном ее построении, повышает оперативность, мобильность и эффективность расходования бюджетных средств.

Отдельный параграф диссертации посвящается разработке методологии и эффективного механизма исполнения территориальных бюджетов в форме организации системы предварительного контроля за расходованием бюджетных средств. Прежде всего, делается вывод о том, что понятие предварительного контроля не следует ограничивать только временными рамками бюджетного процесса, он осуществляется как на стадиях составления, рассмотрения и утверждения территориальных бюджетов, лимитов и смет расходов бюджетных учреждений, так и осуществления расчетов для получения средств из бюджета согласно утвержденных смет, лимитов и т.п. (то есть на стадии непосредственного исполнения). Поэтому понятие предварительного контроля необходимо рассматривать более широко, с позиций системного подхода. Система предварительного контроля представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимого результата.

С методологических позиций в работе раскрывается содержание и специфика всех элементов механизма исполнения бюджета в форме предварительного контроля (субъекты и предмет, объекты, принципы и задачи, методы и формы, техника, технология и сам процесс контроля). Субъектами предварительного контроля выступают органы государственной власти (в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения бюджетов, лимитов и смет расходов) и специальные органы государственного финансового контроля (в процессе исполнения бюджетов) регионального и местного уровней. Предметом предварительного контроля является вся система денежных (финансовых) отношений, возникающих в процессе функционирования объектов контроля между его субъектами и органами государственной (муниципальной) власти, бюджетными учреждениями (организациями) и хозяйствующими субъектами по поводу распределения и использования бюджетных средств в территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью надлежащего исполнения региональных и местных бюджетов. Объектом предварительного контроля, в самом общем понимании, является деятельность территориальных органов законодательной и исполнительной власти, имеющая отношение к распределению и использованию бюджетных средств, а также деятельность хозяйствующих субъектов и бюджетных учреждений: министерств, ведомств, предприятий и организаций производственной и непроизводственной сфер. Определяя специфические принципы построения и задачи предварительного контроля, получили конкретизацию и его специфические объекты. Выделяются и раскрываются основные методы предварительного контроля: документальная проверка, экономический анализ и сравнительный анализ.

После характеристики основных методологических понятий система предварительного контроля рассматриваются технологические приемы и сам процесс (механизм) казначейского исполнения территориальных бюджетов в форме организации предварительного контроля. В этой связи, для создания такой комплексной системы рекомендуется придерживаться пятиэтапной последовательности перехода на новую схему исполнения регионального и местного бюджетов.

Большое внимание уделено непосредственно организации и осуществлению процесса предварительного контроля на территориальном уровне. Разработано две схемы (варианта) базовых моделей эффективного механизма финансирования расходов на примере областного бюджета субъекта РФ при казначейской системе предварительного контроля по лимитам и по сметам расходов, первый из которых уже сейчас находит свое практическое воплощение в Саратовской области. Определены конкретные элементы (субъекты, объекты, методы, техника, технология и т.п.), преимущества, недостатки и условия применения обоих вариантов организации и функционирования системы предварительного контроля. В соответствии с меняющимся порядком финансирования расходов разработана схема рационального движения бюджетных финансовых потоков через единый казначейский счет на уровне региона.

1. В самом общем виде механизм (порядок) финансирования расходов и осуществления предварительного контроля на основе лимитов должен функционировать следующим образом.

На основе информации, предоставляемой Управлением налоговой политики и отраслевого финансирования области, составляется прогноз поступления собственных доходов на очередной месяц. По результатам прогноза бюджетным управлением Министерства финансов области составляются укрупненные лимиты финансирования на месяц по отраслям, которые направляются в отраслевые отделы Министерства финансов. Отраслевые отделы разделяют и доводят лимиты до главных распорядителей кредитов и до отдела предварительного контроля расходов бюджета. Главные распорядители кредитов распределяют доведенные до них лимиты по подведомственной сети в разрезе бюджетной классификации и представляют данную разработку в отдел предварительного контроля расходов бюджета. Этот отдел на основе полученной информации формирует кассовый план на месяц и утверждает его у министра финансов области. Выписки из кассового плана направляются главным распорядителям и учреждениям.

Для осуществления кассового расхода главные распорядители и учреждения составляют поручения по установленной форме на оплату расходов за поставленные товары, выполненные работы и услуги, а также на выплату заработной платы и представляют их вместе с платежными поручениями в отдел предварительного контроля за расходованием бюджета. Названный отдел осуществляет проверку целевого использования бюджетных средств, наличие достаточного остатка лимитов бюджетных обязательств на месяц, соблюдение установленных правил расчета, формирует реестр на оплату расходов и предоставляет его вместе с полученными платежными поручениями в отдел операционно-кассового обслуживания расходов бюджета. Данный отдел, подтвердив наличие достаточного остатка средств и правильное отнесение расходов по статьям бюджетной классификации, визирует представленные документы и передает их для оплаты в Управление бухгалтерского учета и отчетности. Представленные документы визируются министром финансов и направляются в отделение банка для совершения платежа. После получения банковской выписки отдел оперативно-кассового обслуживания оформляет проведенные операции на лицевых счетах бюджетополучателей и передает им оплаченный платежный документ.

Особое внимание уделяется необходимости создания самостоятельного специального подразделения при Министерстве финансов субъекта РФ в виде собственного казначейского органа, который осуществлял бы операции по исполнению бюджета в форме предварительного контроля. Доказывается, что эти функции нецелесообразно возлагать на территориальные отделения Федерального казначейства. Создавая собственные региональные казначейские органы, субъекты РФ могут использовать две организационные схемы: в виде банка и в виде небанковской структуры. При всех достоинствах первой схемы, ее существенным недостатком является неопределенность правового поля несоответствие и несогласованность между нормативными актами Минфина РФ и ЦБ РФ. Поэтому предпочтительнее является казначейство небанковского типа - подразделение при Минфине или финансовом управлении субъекта РФ. В этом варианте на лицевых счетах бюджетополучателей осуществляются операции по открытию, закрытию, списанию, зачислению, оперативному балансированию и т.п., которые по сути дела являются операциями банковского типа. Преимущества небанковского казначейства - простота с организационной точки зрения, возможность вести учет движения средств на лицевых счетах за бюджетополучателей, не только контролировать их расходные операции, но и анализировать эффективность расходов, строить прогнозы, осуществлять контроль за динамикой и управлять кредиторской задолженностью.

2. В настоящее время не все регионы России могут позволить себе "сплошную", полную автоматизацию бюджетного процесса. В этом случае работа по исполнению бюджета с составлением ежемесячных лимитов может оказаться трудоемкой и недостаточно эффективной (резко возрастает объем ручной работы с компьютером). Кроме того, распределенные лимиты по статьям бюджетной классификации и подведомственной сети не всегда могут быть освоены в данном календарном периоде, хотя зачастую возникает экстренная необходимость произвести расход, не утвержденный в лимитах на текущий месяц. Поэтому с целью упрощения процесса исполнения бюджета по расходам в условиях неполной автоматизации предлагается использовать схему финансирования при системе предварительного контроля не по лимитам, а по сметам расходов. В этом случае бюджетополучатели передают в начале года в финорган утвержденные сметы с поквартальной разбивкой. На основе этих смет финорганом составляется кассовый план, согласно которому производится финансирование расходов. Отпадает необходимость ежемесячно вносить коррективы в показатели кассового плана. Если в годовой смете предусмотрен расход на какую-либо цель, то он может быть профинансирован по мере бюджетных возможностей в любое время финансового года без дополнительных согласований.

Тем не менее, при достаточно высоком уровне автоматизации бюджетного процесса целесообразно все же использовать схему с составлением ежемесячных лимитов, как более эффективную, так как процедура вынужденной их корректировки также будет автоматизирована.

Другим важным вопросом является осуществление предварительного контроля за счетами, на которые поступают доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Решение этой проблемы предлагается путем вменения в обязанность таким учреждениям представлять для регистрации в региональный финорган платежные документы для списания средств с названных счетов, а банкам - не исполнять требования клиентов по платежным документам, не прошедшим такую регистрацию.

Еще одна серьезная проблема для субъектов Федерации - большая кредиторская задолженность. Для предотвращения ее роста необходимо, на наш взгляд, осуществлять предварительный контроль на стадии заключения договоров. С этой целью в финоргане субъекта РФ целесообразно ввести учет обязательств по договорам на поставки продукции, подлежащих исполнению за счет средств бюджета. Учет таких обязательств должен производиться на основании представленных органом государственной власти или его подведомственным учреждением оригинала договора и расшифровки к договору, в котором указывается код экономической классификации расхода и поквартальное распределение утвержденного размера расхода по данной статье. При заключении договора сверяется сумма, указанная в договоре с остатком средств по соответствующей статье бюджетной классификации. При наличии достаточного остатка средств договор заключается; в случае, когда лимит исчерпан, договор не подписывается. Таким образом - будут исключены случаи возникновения неподкрепленной бюджетными средствами кредиторской задолженности.

Последний параграф диссертационной работы с одной стороны, как бы обобщает результаты предыдущего исследования, а с другой стороны, предполагает дальнейшую разработку проблем исполнения расходной части территориальных бюджетов с позиций развития казначейских и контрольных технологий по целому ряду наиболее перспективных направлений:

1. Разработка концепции единого казначейского счета.

В результате внедрения технологии единого счета станет возможным решение следующих проблем, стоящих в настоящее время перед территориальным казначейством: минимизация финансовых потоков среди участников бюджетного процесса; проведение оперативного предварительного контроля за использованием федерального и территориального бюджетов как по доходам, так и по расходам; осуществление эффективного и оперативного управления денежными ресурсами в результате концентрации государственных средств на счете главного и территориальных управлений соответствующих казначейств; обеспечение высокой оборачиваемости государственных (муниципальных) средств, обеспечение оперативной информации о наличии свободных остатков средств, сокращение объемов привлечения краткосрочных источников погашения внутрикассовых разрывов и экономия бюджетных средств; осуществление оперативного анализа и на его основе более точного прогноза поступления доходов в федеральный и территориальный бюджеты, а следовательно, более качественного их исполнения по расходам.

2. Внедрение в практику исполнения федерального и территориальных бюджетов казначейских процедур фиксации элементов платежного процесса, предшествующих кассовому расходу.

Названные казначейские процедуры заключаются в своевременном утверждении и доведении уведомлений о бюджетных ассигнованиях, смет доходов и расходов бюджетных учреждений и лимитов бюджетных обязательств, а также в регистрации принятых бюджетных обязательств, их подтверждении, выверке исполнения и оплате подтвержденных бюджетных обязательств.

3. Учет средств бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности, на лицевых счетах, открытых в органах федерального и территориального казначейств.

Для составления полной картины о финансовых ресурсах, находящихся в распоряжении государства, и усиления контроля за их использованием предлагается установить единый порядок учета средств бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и аналогичной деятельности, на лицевых счетах, открытых в органах как федерального, так и территориальных казначейств.

4. Развитие телекоммуникационной сети органов федерального и территориальных казначейств.

Реализация этого направления позволит повысить надежность процесса исполнения бюджетов. В этой связи предлагается один из вариантов решения данной проблемы на основе заключения соглашений об обмене информацией в электронном виде между управлениями казначейств, управлениями Министерства по налогам и сборам (федерального и территориального уровней) и Министерством финансов субъекта Федерации.

5. Внедрение электронного документооборота между всеми участниками бюджетного процесса.

Электронный документооборот качественно повысит уровень оперативной информированности участников бюджетного процесса и контроля, будет способствовать принятию ими правильных управленческих решений, ускорит оборачиваемость средств и динамику бюджетного процесса. В качестве одного из путей решения проблемы расширения практики использования новых технологий информационного обмена между управлениями (отделениями) федерального и территориальных казначейств и бюджетополучателями, обслуживаемыми на лицевых счетах органов казначейства, предлагается разработка и внедрение программного комплекса "Клиент - ФК", позволяющего осуществлять электронный документооборот по платежным операциям, в частности, производить автоматический ввод дебетовых платежных поручений и разассигнований средств в районы подразделения распорядителями бюджетных ассигнований в программный комплекс "Smeta - W".

При этом необходимо следовать следующим этапам (последовательности) внедрения электронного документооборота:

- проведение операций по лицевым счетам бюджетных учреждений с использованием электронных платежных документов, подписанных (защищенных) электронно-цифровой подписью и переданных по электронной почте; разработка и внедрение модуля программного комплекса, позволяющего реализовывать электронный документооборот "уровня УФК", разассигнование и доведение средств распорядителями бюджетных ассигнований до получателей средств федерального и территориальных бюджетов, находящихся в их ведении (до районных подразделений).

6. Автоматизация системы контроля за исполнением территориальных бюджетов.

Согласно разработанной технологии, автоматизированная система должна включать в себя три составляющих ее блока: 1) техническое обеспечение (компьютерная техника, посредством которой производится автоматизированная обработка информации); 2) программное обеспечение, которое делится на: а) общее - это операционные системы, системы программирования и обслуживающие программы; б) функциональное -обеспечивает возможность выполнения конкретных обязанностей сотрудников; 3) информационное обеспечение и методическая документация, которые предназначены для реализации возможностей технического и программного обеспечения и порядка работы с ними.

В этой связи большое внимание уделено разработке алгоритма поэтапного перехода и внедрения автоматизированной системы контроля за исполнением территориальных бюджетов на уровне методологии, техники, технологии и программного обеспечения. В самом общем виде, этот процесс включает в себя следующие этапы и составляющие их элементы:

Первый этап: Поиск программного обеспечения.

1) Рекомендуется использовать автоматизированную систему "Бюджет" и с помощью компании-разработчика адаптировать ее к региональным условиям и перспективам дальнейшего развития, что позволит обеспечить комплексную автоматизацию работ в области планирования и исполнения бюджета, анализа и бухгалтерского учета в финансовых органах субъектов Федерации и муниципальных образований.

2) Подробно описываются возможности и технологический процесс функционирования АС "Бюджет": а) предназначение и функциональные возможности: порядок формирования, уточнения и исполнения бюджета по разделам (планирование и учет в разрезе назначений платежа, районное деление, источники финансирования, лицевые счета, доходы, расходы, отчеты, неденежные расчеты); система предварительного контроля (типовые схемы ведения казначейского исполнения бюджета, реализация операций, заявки на лимиты, формирование лимитов, ведение лицевых счетов и операций по ним, разассигновка, восстановление и приход внешних источников, работа с чеками, контроль за соответствием сметным назначениям, наличие средств на лицевых счетах, целесообразность проведения платежей и т.д.); делопроизводство (журналы входящих и исходящих документов, регистрационная карточка, контроль исполнения документов); б) используемые технологии; в) требования к программным средствам; г) требования к аппаратному обеспечению в финансовых органах муниципального образования и в областном финансовом органе.

Второй этап: Внедрение автоматизированной системы "Бюджет".

1) Установка, настройка и доработка АС "Бюджет" под требования и особенности финансового органа.

2) Разработка двух новых программных блоков: а) "Целевое финансирование", как частный случай системы предварительного контроля (подготовка реестра в электронном виде на проведение целевого финансирования всех подразделений министерств, отраслей и т.д.); б) "Система предварительного контроля", которая создает условия для осуществления эффективного контроля за расходованием бюджетных средств всеми бюджетополучателями.

3) Обучение сотрудников.

4) Принятие решения о распространении опыта внедрения АС "Бюджет" в Министерстве финансов субъекта РФ на все территориальные финансовые органы, что позволит обеспечить консолидацию информации не только на областном уровне, но и в разрезе муниципальных образований.

5) Переход на систему электронных платежей.

Третий этап: Техническое оснащение (модернизация компьютерной техники в Министерстве финансов и повышение технической оснащенности финансовых органов области; электронное взаимодействие с финансовыми органами и непосредственно с распорядителями бюджетных средств).

Четвертый этап: Развитие автоматизированной системы "Бюджет".

1) Разработка для распорядителей бюджетных средств программного блока, обеспечивающего: составление и изменение смет; предоставление в финансовый орган сметы в электронном виде, а также информации по ее изменению; прохождение предварительного контроля своих платежей и платежей по их подведомственным бюджетным учреждениям; подготовку и передачу информации в финансовый орган, необходимой для осуществления финансирования по системе предварительного контроля; подготовку к осуществлению процесса консолидации информации, полученной из финансовых органов, для обеспечения возможности осуществления контроля за расходованием бюджетных средств в муниципальных образованьях.

2) Разработка подсистемы учета договоров, которая должна сыграть большую роль в планировании и предварительном контроле расходов бюджета (автоматизация ведения документооборота и контроль договорных отношений подотчетных конечных бюджетополучателей). Эта подсистема должна включать в себя два автоматизированных блока: для конечного бюджетополучателя и контрольный блок для финансового органа.

3) Разработка программного блока "Экономический прогноз", который должен будет обеспечить возможность обобщения и анализа полного спектра информации, необходимой для составления реального прогноза социально-экономического развития региона, и разработки на его основе реального бюджета, а следовательно, качественного исполнения всей системы территориальных бюджетов.