Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России"

На правах рукописи

ПРОКОФЬЕВ

Станислав Евгеньевич

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В РОССИИ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Работа выполнена на кафедре денег и кредита Саратовского государственного социально-экономического университета.

Научный консультант

- д-р экон. наук, профессор Попов Михаил Васильевич

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Ильин Владимир Васильевич - д-р экон. наук, профессор

Кашин Владимир Анатольевич

- д-р экон. наук, профессор Коробов Юрий Иванович

Ведущая организация

- Всероссийский заочный финансово-экономический институт.

Защита состоится 12 февраля 2004 года в 13.00 час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410000, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 12 января 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного С.М.Богомолов

совета, канд. экон. наук, доцент

2004-4 25863

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие рыночных процессов в российской экономике и реализация политики ее ускоренного роста во многом определяются реформированием бюджетной и банковской систем России. По мере повышения самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в бюджетных вопросах возрастает необходимость усиления их ответственности за принятие и реализацию финансовых решений, а также ужесточения финансового контроля за правильностью расходования и целевым использованием бюджетных средств. В этой связи весьма актуальной является задача обеспечения эффективности и оперативной управляемости, транспарентности и подконтрольности всего процесса движения бюджетных средств для обеспечения их оптимального использования в качестве важнейшего фактора развития экономики.

Процесс использования федеральных финансовых ресурсов должен сопровождаться эффективным контролем за законным, целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Такой механизм должен обладать высокой оперативностью и единством, чтобы обеспечить необходимую маневренность государственными финансовыми ресурсами. Потребности формирования комплексности процесса бюджетного финансирования и контроля обусловили воссоздание в 1992 году казначейской системы в России.

Таким образом, на практике был реализован процесс трансформации модели кассового исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ: от банковской - к казначейской.

При этом объективно возникла потребность в формировании специализированных институтов казначейской системы исполнения бюджетов. В части кассового исполнения федерального бюджета таковым является Федеральное казначейство в составе Министерства финансов Российской Федерации, при обслуживании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований - территориальные органы системы Федерального казначейства (на основе Соглашений, заключенных с соответствующими органами власти и местного самоуправления), либо - региональные и местные казначейства, созданные, как правило, в структуре соответствующих финансовых органов.

В настоящее время проявляется тенденция к созданию единой системы кассового обслуживания бюджетов всех уровней на базе органов Федерального казначейства при безусловном соблюдении законных прав органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в процессе исполнения соответствующих бюджетов. Однако этот процесс еще не завершен, в частности, в силу недостаточной разработанности методологических и организационных основ построения и дальнейшего развития этой системы.

Переход на казначейскую систему исполнения бюджетов позволил упростить механизм обслуживания бюджетов, усилить контроль за исполнением и эффек-тивиостью использования бюджетных средств. Становление и развитие казначейского исполнения федерального бюджета, бюджетов других урррнр.й обеспе-

чивает условия для решения сложнейших пробл]

БИБЛИОТЕКА |

лми по-

токами в системе межбюджстных отношений.

Анализ практического опыта показывает, что в России еще не в полной мере реализован потенциал казначейской модели исполнения бюджетов, не во всех субъектах Федерации эффективно функционируют ее механизмы в части обслуживания федерального бюджета, а задача построения системы кассового исполнения субфедеральных и местных бюджетов органам Федерального казначейства требует глубокой концептуальной и теоретической проработки. Передача функций исполнения бюджетов различного уровня органами Федерального казначейства не всегда сопровождается установлением четкого механизма взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса. Недостаточно отрегулирован процесс распределения финансовых и информационных потоков между Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса. Все это, в том числе - и неотлаженность механизмов управления, учета и контроля за финансовыми ресурсами на региональном уровне, не позволяет в полной мере оптимизировать движение государственных финансовых потоков в масштабах страны в целом. Для того, чтобы бюджетная система России в полной мере способствовала предотвращению кризисных ситуаций, ускоренному, пропорциональному и сбалансированному развитию экономики страны и всех ее административно-территориальных единиц, необходимо продолжить научные разработки в сфере развития единой казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Степень разработанности проблемы. Проблема казначейского исполнения бюджетов активно разрабатывалась представителями отечественной науки в досоветский и постсоветский период, а также - зарубежными учеными.

По различным вопросам развития казначейской системы исполнения бюджетов и теоретическим аспектам ее функционирования опубликованы работы У.Аллена, О.В.Врублевской, Л.Гарамфалви, В.П.Горегляда, Дж. Даймонда, Х.Дейвиса, ПДесая, В.А.Зеленского, Н.Г.Ивановой, В.В.Ильина, Б.Ф.Ицкови-ча, ВАКашина, Ю.И.Любимцева, Т.Д.Маковник, Т.Г.Нестеренко, А.И.Рома-ненкова, М.В.Романовского, Г.ВЛяпуновой, В.Г.Панскова, А.Ю.Пантелеева, П.Паренте, А.Премчанда, В.К.Сенчагова, П.П.Сушкевича, Е.В.Пономаренко, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, Н.Г.Сычева, К.И.Таксира, А.Хешима, А.И.Фи-сенко, В.Штайнфарта и др.

Однако следует отметить, что в условиях многоуровневой бюджетной системы и актуальности вопросов эффективности функционирования государственных финансов в период рыночной трансформации многие вопросы методологического и организационного характера, связанные с развитием казначейской системы исполнения бюджетов, пока еще остаются слабо разработанными. Многие из них либо вообще остались за рамками научных исследований, либо требуют своего научно-практического переосмысления.

Это касается как содержания и функций казначейского механизма исполнения бюджетов, так и процессов его применения в решении вопросов кассового обслуживания региональных бюджетов и регулирования межбюджетных отношений. Недостаточное внимание в научной литературе уделено вопросам развития специального инструментария и инфраструктуры казначейской системы испол-

нения бюджетов, организации взаимодействия казначейских институтов с другими участниками бюджетного процесса.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы обусловили выбор темы, постановку цели и задач исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка концепции и механизмов более эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации через расширение использования преимуществ динамично развивающейся казначейской системы исполнения бюджетов.

Задачи исследования. Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:

- исследовать и развить теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе финансовых отношений и управления государственными финансами, включая функции и задачи, тенденции и закономерности, модели и направления совершенствования;

- обобщить и развить организационные элементы функционирования казначейской системы исполнения бюджетов в России в области бюджетных доходов, расходов и контроля;

- раскрыть, оценить эффективность и определить пути дальнейшего развития современных казначейских технологий, а также разработать действенные механизмы их реализации;

- сформировать эффективную систему информационного взаимодействия субъектов бюджетного процесса в России на основе развития казначейских информационных технологий;

- разработать концептуальные и функциональные модели, механизмы и пути совершенствования казначейской системы исполнения федерального, региональных и местных бюджетов на среднесрочную перспективу.

Предметом исследования выступают денежные отношения, складывающиеся в процессе становления, функционирования и развития казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней на современном этапе осуществления рыночных преобразований в России.

Объектом исследования является система органов Федерального казначейства Российской Федерации и их деятельность по кассовому исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственных финансов, бюджета и межбюджетных отношений. В диссертации использованы монографические работы и статьи ведущих экономистов по проблемам построения и развития казначейской системы исполнения бюджетов, бюджетной системы и бюджетного процесса, теории и практики управления бюджетами всех уровней на базе казначейских и информационных технологий.

В работе использовался системный, комплексный подход к решению научных задач, включающий в себя теоретический анализ опубликованных работ по вопросам управления государственными финансами и исполнения бюджетов на казначейской основе; системный анализ и синтез практического опыта, накоп-

ленного региональными органами Федерального казначейства в процессе формирования доходов, финансирования расходов бюджетов и организации казначейского контроля, методы классификации процессов, осуществляемых органами Федерального казначейства.

Методологическую базу диссертационного исследования составляют также элементы теорий финансово-бюджетного равновесия неоклассической экономической школы и государственного регулирования неокейнсианского направления, методологические подходы, выработанные отечественными и зарубежными экономистами для проведения анализа бюджетной политики государства.

Общая логика исследования построена на методологических принципах эффективности, единства бюджетной системы РФ, историзма.

Информационная база исследования. В качестве информационной базы исследования использованы данные статистических ежегодников России, материалы и аналитические справки Минфина РФ, территориальных органов системы Федерального казначейства по ряду субъектов РФ, а так же результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.

В качестве эмпирического материала использованы материалы о казначейском исполнении бюджетов Московской и Саратовской областей и входящих в их состав муниципальных образований.

Научная новизна исследования. Научная новизна в целом заключается в разработке концепции, методологических и организационных подходов с целью построения эффективной казначейской системы исполнения бюджетов в современной России и механизмов реализации ее преимуществ.

Наиболее важные научные результаты настоящего диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Комплексно раскрыты теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе финансовых отношений, государственных финансов и управления бюджетным процессом:

- обосновано и определено экономическое содержание частной финансовой категории "государственная казна" как единой кассы, совокупности финансовых ресурсов государства, выступающего в роли хозяйствующего субъекта и субъекта имущественных прав и интересов, а также организационно-финансовой категории "казначейское исполнение бюджетов" как категории управления государственными финансами, способа организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля;

- впервые дано полное научное определение и раскрыто по элементам содержание понятия "казначейская система исполнения бюджетов" (КСИБ) как системы установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур кассового исполнения бюджетов, а также имманентных им специализированных институтов, обеспечивающих исполнение органами власти и управления кассовой, бухгалтерской и контрольной функций;

- из всей совокупности финансовых потоков выделены сегменты потоков, полностью или частично подлежащие интеграции в КСИБ, предложены осново-

полагающие принципы летального разделения финансовых потоков, интегрируемых в КСИБ;

- дана характеристика сущности, места и роли КСИБ как инструмента эффективного функционирования бюджетной системы РФ посредством кассового управления бюджетными потоками через реализацию принципов построения бюджетной системы, обеспечение взаимосвязи между фактическим объемом предоставленных благ (услуг) для нужд сектора государственного управления и эквивалентным им кассовым расходам, жесткую привязку расходов к моментам предоставления соответствующих товаров (услуг);

- доказана необходимость расширения традиционных для современной России функций и задач КСИБ за счет возложения на нее функций "финансового менеджера" (осуществление транзакций на финансовом рынке, регулирование ликвидности единого казначейского счета, кассовое управление государственным долгом) и "системного интегратора" (интеграция данных бухгалтерских регистров казначейских органов и клиентов), предложено наполнить новым содержанием традиционные функции КСИБ (финансирование по принципу "под потребность", переход на бухгалтерский учет по методу начислений, контроль за бюджетной эффективностью каждого платежа, обеспечение транспарентности бюджетных потоков);

- выявлены общие закономерности развития КСИБ с учетом требований бюджетной политики, доказана необходимость перехода российского казначейства к интенсивному этапу развития на базе внедрения метода единого казначейского счета и проведения структурных институциональных преобразований.

2. Разработаны организационные формы, модели, принципы и подходы кассового исполнения бюджетов по доходам и расходам и проведения казначейского контроля:

- предоставлена вертикально-интегрированная концепция кассового управления средствами федерального бюджета, построенная на основе потокового подхода и единства информационной базы;

- разработана комплексная модель лицевых счетов, которые могут быть открыты субъектам для осуществления бюджетного процесса в органах Федерального казначейства, построенная на принципах единства регистров движения информационных и денежных потоков, разделения бюджетных прав и полномочий субъектов финансирования, администраторов поступлений, подведомственности всех участников бюджетного процесса, транспарентности и контроля;

- предложены меры по институциональному преобразованию органов КСИБ, а также рекомендации по нивелированию возможных сопутствующих процессу данной трансформации негативных последствий;

- определены подходы к оптимизации финансовых потоков в направлении сокращения количества бюджетных счетов в учреждениях коммерческих банков, ликвидации встречных финансовых потоков, вовлечения в оборот переходящих остатков бюджетных средств, финансирования по принципу "под потребность", расширения сферы централизации средств на единых счетах;

- сформулированы организационные принципы и подходы к реформированию казначейской системы кассового исполнения региональных и местных бюдже-

тов, основанные на единстве казначейских счетов, организации кассы, бюджетной классификации, плана счетов бухгалтерского учета и регистров отчетности для бюджетов всех уровней;

- разработаны альтернативные модели организации кассового обслуживания расходной части территориальных бюджетов на основе открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в органах Федерального казначейства либо на основе смешанной системы с привлечением к операциям по лицевым счетам казначейских подразделений территориальных финансовых органов;

- обоснована целесообразность перехода к процессу кассового исполнения региональных и местных бюджетов через систему органов Федерального казначейства с позиций обеспечения более качественного исполнения бюджетов и единства методологического, казначейского, бюджетного, организационного, правового и информационного пространства, а также минимизации затрат;

- предложены конкретные меры по повышению результативности и качества казначейских контрольных процедур и технологий, направленных на расширение контрольных полномочий органов Федерального казначейства, в рамках предварительного, текущего и последующего казначейского контроля.

3. Определены концептуальные направления развития казначейских технологий и разработаны механизмы их реализации в современной России:

- сформирована по элементам и блокам концептуальная модель технологии единого казначейского счета, включающая в себя виды банковских счетов учреждений органов Федерального казначейства и лицевых счетов бюджетных учреждений, механизмы централизации финансовых ресурсов и рационализации прохождения денежных и информационных потоков (доходных и расходных), а также интеграции единого казначейского счета в функциональную модель развития КСИБ;

- предложены концептуальные подходы и алгоритм внедрения метода единого казначейского счета на региональном уровне, а также меры по совершенствованию методики кассового обслуживания территориальных бюджетов в процессе исполнения их доходной и расходной частей с использованием регионального механизма единого казначейского счета;

- проведена типология казначейских технологий, направленных на оптимизацию бюджетных потоков, разработаны и рекомендованы к внедрению в субъектах Федерации казначейские инфраструктурные технологии и технологии клиентского сервиса (процедура верификации данных первичных документов, технология "Клиент-УФК", технология формирования единого казначейского информационного пространства);

- впервые в теории и практике кассового исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства раскрыто содержание понятия "ежедневный казначейский баланс" как новой казначейской технологии, сформулированы соответствующие методологические подходы, предложена методика его формирования и определены условия эффективного использования.

4. Разработан комплекс мер и механизмов по совершенствованию и повышению эффективности функционирования КСИБ РФ на ближайшую и средне-

срочную перспективу:

- даны рекомендации по совершенствованию законодательной и нормативной базы, направленные на развитие КСИБ на федеральном и региональном уровнях и обеспечивающие реализацию принципов бюджетного федерализма;

- построены по этапам алгоритмы, предложены инструменты и механизмы перевода бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства;

- разработана по элементам концептуально новая Функциональная модель развития КСИБ на среднесрочную перспективу, включающая в себя шесть модулей (кассовое обслуживание федерального бюджета, кассовое управление ликвидностью единого казначейского счета, кассовое обслуживание субфедеральных и местных бюджетов, информационное взаимодействие с администраторами платежей, с субъектами бюджетного процесса, с иными структурами, взаимодействующими с КСИБ), преложены организационные подходы, алгоритмы и методология реализации названной модели по расширенному перечню функций и задач КСИБ.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая и прикладная значимость исследования состоит в разработке методологических и организационных основ развития казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней в современной России, что позволило сформировать целостную концепцию развития системы Федерального казначейства по блокам: внедрение единого казначейского счета при кассовом исполнении федерального, региональных и местных бюджетов; оптимизация финансовых и информационных потоков в форме интеграции информационных систем Федерального казначейства и иных субъектов бюджетного процесса; развитие и освоение постоянно совершенствующихся казначейских технологий; совершенствование современной телекоммуникационной системы Федерального казначейства, построение модели развития казначейской системы исполнения бюджетов на среднесрочную перспективу.

Кроме того, самостоятельное практическое значение имеют следующие научные результаты:

- описанные в работе технологии обработки данных в системе Федерального казначейства на региональном уровне (технологии формирования ежедневного казначейского баланса, процесса верификации первичных платежных регистров, клиентского сервиса и т. д.);

- организационная модель кассового управления финансовыми потоками субфедеральных и местных бюджетов;

- рекомендации по эффективному завершению процесса концентрации и централизации бюджетных средств на едином казначейском счете и обеспечению бюджетных учреждений денежной наличностью (проект "Госкарт");

- предложения по формированию Функциональной модели развития органов. КСИБ.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования были доложены на Всероссийской научно-практической конференции (Барнаул, АлтГУ, 2003 года), на внутривузовских научно-практических конференциях по итогам НИР Саратовского государственного социально-экономического

университета (Саратов, 2002, 2003 гг.); на сессиях Методологического совета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации (Москва, 2001, 2002, 2003 гг.); на Всероссийских и межрегиональных совещаниях Министерства финансов Российской Федерации в городах Москва (2002 г.), Саратов (2001 г.), Иркутск (2003 г.), а также в отдельных территориальных управлениях системы органов Федерального казначейства.

Разработанные в диссертации основные положения и выводы по проблеме казначейского обслуживания бюджетов всех уровней, методологические и методические рекомендации нашли широкое применение в практике работы органов системы Федерального казначейства ряда регионов РФ, что подтверждается справками о внедрении. Сформулированные в диссертации методологические основы и методические подходы развития системы казначейского исполнения бюджетов на региональном уровне легли в основу нормативных документов, регламентирующих финансово-бюджетную политику отдельных территориальных образований и практику организации бюджетного процесса в Российской Федерации, ряде субъектов РФ и муниципальных образований. Так, разработанная в диссертации вертикально-интегрированная модель казначейского исполнения бюджетов внедрена и успешно применяется в деятельности органов федерального казначейства Саратовской и Московской областях.

Разработанные автором основные теоретические и организационные положения в процессе казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации применяются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-экономическом университете, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации при подготовке специалистов по специальности "Финансы и кредит", что подтверждено справками о внедрении в учебный процесс.

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 17 научных работ, общим объемом 42,9 печатных листов, в том числе - четыре монографии.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, включая шестнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Проведенное диссертационное исследование, а так же основные выводы, положения и рекомендации, выносимые на защиту, можно разделить на пять логически взаимосвязанных групп теоретических, методологических и организационно - прикладных проблем, в совокупности представляющих единую концепцию формирования и развития казначейской системы исполнения бюджетов разных уровней в современной России.

1. Теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе финансовых отношений, государственных финансов и кассового управления бюджетным процессом

Значительная концентрация финансовых ресурсов в бюджетной сфере объективно вызвала к жизни потребность в специальном механизме, способном эффективно управлять бюджетными потоками. Таким механизмом является казначейская система исполнения бюджетов (КСИБ).

Исследование экономического содержания КСИБ в системе финансовых отношений, государственных финансов и управления бюджетным процессом начинается с определения сущности таких базовых и дискуссионных по сей день понятий, как "государственная казна", "казначейское исполнение бюджетов", "казначейская деятельность".

При этом понятие государственной казны предлагается рассматривать как частную финансовую категорию, в основе которой лежат объективные денежные отношения, возникающие в процессе движения, формирования и использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Последние, в свою очередь, составляют материальную основу государственных финансов и бюджета. Как частная финансовая категория государственная казна представляет собой единую государственную кассу, в в составе которой находит отражение и через которую осуществляет свое движение (формирование и использование) вся совокупность финансовых ресурсов государства, выступающего в роли хозяйствующего субъекта и субъекта имущественных прав и интересов.

"Казначейская деятельность" - это деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по организации государственной казны и управлению финансовыми ресурсами государства (муниципальных образований). Казначейская деятельность принимает определенную организационную форму -казначейское исполнение бюджета. Поэтому понятие "казначейское исполнение бюджета" рассматривается как организационно-финансовая категория управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля.

Государственная казна, как частная финансовая категория, выполняет ряд функций (имеет специфическое общественное предназначение, потенциально заложенное в ней):

- функцию централизации и концентрации финансовых ресурсов государства (муниципальных образований);

- функцию кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам;

- контрольно-регулятивную функцию.

При банковской системе кассовое исполнение бюджета осуществляется учреждениями коммерческих банков, в которых открыты счета соответствующего бюджета. При использовании КСИБ кассовое исполнение бюджетов реализуется специализированными органами казначейства на счетах, открытых, как правило, в Центральном банке РФ и его территориальных учреждениях.

К предпосылкам создания КСИБ относятся:

- необходимость повышения оперативности при зачислении доходов и осуществлении расходования бюджетных средств;

- потребность в объективизации процесса распределения федеральных регулирующих налогов и организации межбюджстного регулирования;

- недостаточная степень транспарентности (прозрачности) при альтернативных вариантах процесса исполнения бюджетов, предполагающих "распыление" бюджетных средств по уровням и элементам банковской системы;

- наличие высоких процентных расходов в процессе исполнения федерального бюджета и постоянная потребность в дополнительных бюджетных заимствованиях, с одной стороны, и необходимость мобилизации собственных ресурсов для покрытия "кассовых разрывов" при исполнении бюджетов - с другой;

- потребность в создании системы эффективного контроля за законным, целевым и рациональным расходованием бюджетных средств.

В специальной литературе отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия "казначейская система исполнения бюджетов". Казначейскую систему исполнения бюджетов предлагается рассматривать как систему установленных законодательными и нормативными документами методологических принципов, правил и процедур по кассовому исполнению бюджета соответствующего уровня, а также имманентных им специализированных институтов, обеспечивающих исполнение кассовой, бухгалтерской и контрольной функций. По мере расширения последних должно быть уточнено и приведенное выше определение.

Проведенный в работе сравнительный анализ банковской и казначейской систем исполнения бюджетов позволил выявить преимущества КСИБ, важнейшими из которых являются: ускорение оборачиваемости государственных финансовых ресурсов, обеспечение сохранности бюджетных средств за счет использования расчетной сети Банка России, возможность оперативного получения достоверной информации о доходах и расходах бюджетов и осуществление действенного предварительного, текущего и последующего контроля за бюджетными и внебюджетными финансовыми потоками.

Основные принципы КСИБ, широко описанные в научной литературе, нуждаются в расширении и уточнении. Такими принципами казначейского исполнения бюджетов являются:

- принцип единства кассы, при котором все средства бюджета, независимо от проводимых с ними операций (с момента поступления доходов бюджета до момента расчета с поставщиками товаров и услуг), находятся на едином счете и финансирование осуществляется с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению соответствующего бюджета, осуществляемых вне пределов данной административно-территориальной единицы;

- принцип подведомственности, означающий, что любая операция в КСИБ в части формирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета должна быть соотнесена с институциональным субъектом, администрирующим соответствующие виды поступлений, а в части принятия бюджетных обязательств и осуществления платежей - с главным распорядителем бюджетных средств напрямую или с использованием иерархии подведомственной сети;

- принцип единства методологии КСИБ и применяемой бюджетной классификации заключается в унификации методологических принципов, правил, требований и процедур по кассовому исполнению бюджетов всех уровней и обеспечении сопоставимости данных регистров отчетности за счет выполнения единства

правил классификации бюджетных потоков;

- принцип обеспечения кредитового оборота по счетам органов КСИБ, то есть недопустимость для последних осуществления операций на суммы, превышающие остатки их средств по счетам, открытым в Банке России или в кредитных организациях, а для бюджетных учреждений - непревышение финансирования их расходов по отношению к остаткам средств на лицевых счетах и к лимитам бюджетных обязательств;

- принцип транспарентности ("прозрачности") финансовых потоков реализуется двояко. С одной стороны, предполагается осуществление планирования и кассового исполнения бюджетов при максимальной степени детализации кодов бюджетной классификации, а с другой стороны, должна быть обеспечена высокая степень доступа к данным об исполнении бюджетов всех заинтересованных лиц.

Продолжая анализ сущности, места и роли КСИБ в бюджетной системе РФ, в диссертации выделяются такие важные аспекты ее функционирования, как:

- реализация органами КСИБ финансово-экономических интересов государства (через реализацию принципов бюджетной системы РФ);

- обеспечение тесной взаимосвязи между движением бюджетных ресурсов и фактическим объемом предоставленных общественных благ, эквивалентных соответствующему кассовому расходу денежных средств с учетом фактора времени.

Поэтому делается вывод о том, что КСИБ является важнейшим инструментом, обеспечивающим эффективное функционирование бюджетной системы и бюджетного процесса посредством кассового управления основными бюджетными потоками в стране. В этом и проявляется одна из сущностных сторон казначейской системы исполнения бюджетов.

Анализ опыта стран с развитой рыночной экономикой, где достаточно давно созданы и успешно действуют специализированные институты КСИБ, показал, что последние выполняют следующие функции: фондообразования, фондоло-требления, повышения эффективности степени использования бюджетных средств, контроля, учета, обеспечения транспарентности бюджетных потоков.

Реализация функции фондообразования осуществляется посредством концентрации всех бюджетных средств на единых казначейских счетах (на основе базисного принципа единства кассы). Это, в свою очередь, создает предпосылки для реализации функции фондопотребления (на основе установленных порядка и правил кассового исполнения бюджетов специализированными институтами КСИБ) и повышения эффективности использования бюджетных средств (на основе регулирования ликвидной позиции единых казначейских счетов, предусматривающих получение дополнительных процентных доходов для бюджетов). Выполнение контрольной функции в рамках КСИБ предполагает осуществление специализированными институтами установленных законодательством проверок в части априорного (предварительного), текущего и апостериорного (последующего) контроля. Функции обеспечения транспарентности бюджетных потоков и осуществления достоверного их учета тесно взаимосвязаны и реализуются через установление единого плана счетов бухгалтерского учета в бюджетной сфере, отражающего бюджетную классификацию, единых требований, правил, процедур

бюджетного учета, стандартов и регистров бюджетной отчетности.

В настоящее время органы Федерального казначейства в России выполняют в основном только следующие функции:

- кассового исполнения и учета движения средств федерального бюджета;

- "финансового контролера" в части проведения предварительного и текущего контроля за расходованием средств федерального бюджета.

Представляется целесообразным, чтобы Федеральное казначейство России частично взяло бы на себя функции государственного финансового управления (функцию "финансового менеджера") и функцию "системного интегратора" в процессе кассового исполнения федерального бюджета.

Содержанием функции "финансового менеджера" является следующее:

- поддержание ликвидной позиции единого доходно-расходного счета федерального бюджета путем осуществления транзакций по реализации денежных излишков, сглаживанию кассовых разрывов (через осуществление активных операций на финансовых рынках);

- осуществление оборачиваемости временно свободных денежных средств на внутренних и внешних финансовых рынках с целью получения дополнительных процентных доходов в федеральный бюджет;

- участие в кассовом управлении государственным долгом (в части неукоснительного обеспечения расходов по погашению и обслуживанию внешнего и внутреннего долга, участия в процессах его реструктуризации и секъюритизации и т. д.).

Необходимость реализации функции органов Федерального казначейства как "системного интегратора" объясняется следующими обстоятельствами: повышением роли и значения Главной книги Федерального казначейства, как интегрированного регистра бухгалтерского учета, отчетности, внешнего и внутреннего контроля; интенсивным развитием информационных и телекоммуникационных технологий как в органах Федерального казначейства, так и у их клиентов: распорядителей и получателей бюджетных средств.

Содержанием указанной функции КСИБ должна стать осуществляемая в автоматическом режиме системная интеграция данных бухгалтерских регистров аналитического и синтетического учета как внутри системы Федерального казначейства, так и между указанными органами и их клиентами.

Разумеется, этим перечень изменений основных функций и задач Федерального казначейства России на ближайшую перспективу не ограничивается. В то же время, уже их реализация позволит достичь нового качества в процессе кассового исполнения бюджета, существенно повысив при этом эффективность использования бюджетных средств.

2. Организационные основы кассового исполнения бюджетов по доходам и расходам и проведения казначейского контроля

В работе проанализирована многовековая история казначейской системы в России, для понимания места и роли органов Федерального казначейства в со-

временной бюджетной системе страны и для формулирования основных направлений перспективного развития КСИБ в Российской Федерации.

Существенные изменения в функционировании казначейской системы исполнения бюджета были предприняты в 2002-2003 годах. Так, вступил в действие новый порядок открытия и ведения лицевых счетов для учета операций со средствами федерального бюджета. Однако существующая в настоящее время совокупность лицевых счетов не в полной мере отвечает потребностям эффективно -го развития КСИБ, поскольку она, с одной стороны, не отражает всей полноты находящихся в распоряжении бюджетных учреждений денежных средств, с другой стороны - не способствует созданию целостной системы бюджетного администрирования.

Поэтому в диссертационной работе была предложена комплексная модель лицевых счетов, которые могут быть открыты субъектам для осуществления бюджетного процесса в рамках КСИБ, причем каждому клиенту казначейства для учета операций со средствами федерального бюджета может быть открыт один лицевой счет соответствующего вида.

Была предложена следующая совокупность лицевых счетов:

- лицевой счет главного распорядителя бюджетных средств;

- лицевой счет распорядителя бюджетных средств;

- лицевой счет получателя бюджетных средств;

- лицевой счет администратора поступлений;

- лицевой счет территориального органа администратора поступлений;

- лицевой счет органа Федерального казначейства;

- лицевой счет по расчетам с другими бюджетами.

Особенностью предлагаемого в диссертационной работе подхода к организации процесса функционирования лицевых счетов заключается в следующем:

- устанавливается принцип единства регистров, отражающих движение информационных и денежных потоков в рамках КСИБ;

- предполагается разделение бюджетных прав и полномочий в отношении субъектов финансирования (распорядителей и получателей бюджетных средств) и администраторов поступлений;

- предлагается иерархическая схема организации учета поступлений доходов (в рамках реализации принципа подведомственности всех соответствующих администраторов), что приведет к усилению транспарентности представления поступлений доходов в бюджеты всех уровней, даст возможность усиления контроля за исполнением администраторами доходов установленных им бюджетных назначений.

Важным этапом в развитии органов Федерального казначейства стало утверждение приказом Министерства финансов РФ № 50н от 30 июня 2003 года Порядка организации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, который поэтапно вступает в 2004 году. В отличие от ранее действующего порядка лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования (расходные расписания) будут доводиться до распорядителей и получателей бюджетных средств через органы Феде-

рального казначейства. Кассовые расходы будут осуществляться на основании заявок бюджетополучателей под конкретные виды бюджетных расходов.

В этой связи в диссертационном исследовании проанализированы предполагаемые институциональные изменения, как в отношении клиентов органов Федерального казначейства, так и в самих институтах КСИБ, сформулированы рекомендации по нивелированию негативных последствий, которые могут возникнуть при реализации названных преобразований. Указанные рекомендации были сконцентрированы в работе по следующим направлениям:

- установление документооборота, при помощи которого через систему Федерального казначейства реализуются публичные полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета при исполнении ими своей части федерального бюджета по распределению и доведению лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) и объемов финансирования до подведомственных распорядителей и получателей средств;

- установление контроля над доводимыми до получателей средств федерального бюджета ЛБО в строгом соответствии с принципом подведомственности;

- предоставление главным распорядителям и распорядителям средств федерального бюджета более гибкого инструмента для оперативного и эффективного управления ЛБО и объемами финансирования (их перераспределения между нижестоящими распорядителями и получателями);

- обеспечение контроля за полномочиями бюджетополучателей при осуществлении ими расходов на основании представляемого в органы Федерального казначейства его вышестоящим распорядителем оригинального документа, вводимого в соответствующую базу данных единожды, что исключает возникновение ошибок и искажений в процессе его обработки в системе Федерального казначейства;

- создание условий для совершенствования технологических процедур по обслуживанию исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства, что достигается, в частности, путем обеспечения двойного контроля на этапе ввода в систему ЛБО, объемов бюджетных ассигнований и объемов финансирования определенных распорядителем, а также путем осуществления органами Федерального казначейства кассовых расходов в пределах остатка денежных средств на лицевом счете получателя на момент совершения операции;

- ускорение доведения информации о ЛБО и объемах финансирования до распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- предоставление бюджетополучателям более гибкого инструментария использования бюджетных средств (по принципу "под потребность", т. с. по мере реального возникновения бюджето-санкционированных обязательств);

- обеспечение синхронизации ЛБО и объемов финансирования при их вводе в информационную систему, т. е. объемы финансирования не будут на лицевом счете получателя "ожидать" адекватных ЛБО, а будут доводиться одновременно;

- создание условий распорядителям и получателям бюджетных средств для внедрения процедур финансового планирования, что позволит значительно более эффективно управлять средствами федерального бюджета;

- разработка предложений по внедрению адекватных подходов при организа-

ции казначейского исполнения субфедеральных и местных бюджетов.

Федеральное казначейство России осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. Оно не только исполняет функции контроля, но также координирует работу ряда других контролирующих структур, созданных исполнительными органами власти.

В диссертационной работе даны предложения по повышению результативности контрольной функции КСИБ и расширению контрольных полномочий.

Делается вывод, что круг решаемых задач в рамках реализации функции финансового контроля должен быть расширен в направлении усиления проверочных мероприятий за экономической эффективностью проведения того или иного платежа, имея при этом ввиду обеспечение альтернативности подходов при выборе поставщиков и подрядчиков, соблюдение порядка и правил осуществления тендерных процедур и т. д.

Кроме того, имеющиеся многочисленные коллизии в различных правовых актах настоятельно требуют приведения в соответствие с Бюджетным кодексом РФ всех ранее принятых законодательных и нормативных актов, в разной степени регламентирующих вопросы бюджетно-финансового контроля. Эти изменения предлагается осуществлять по следующим направлениям:

- установление иного правового статуса для нарушений бюджетного законодательства, так как существующий ныне порядок отнесения, например случаев нарушения целевого характера расходования бюджетных средств, к административным правонарушениям не стимулирует в должной мере бюджетополучателей к искоренению этих явлений;

- введение единообразия во всех законодательных актах о видах нарушений бюджетного законодательства и наказании виновных лиц за однотипные нарушения (например, выработка позиции и ее адекватное отражение в соответствующих законодательных актах по вопросу о наложении штрафных санкций за временное отвлечение и нецелевое использование бюджетных средств).

Свои особенности развития имеют и КСИБ в регионах Российской Федерации. Как показывает практика казначейского обслуживания расходной части большинства региональных и местных бюджетов, организационно данный процесс может быть осуществлен в регионах РФ либо с помощью органов Федерального казначейства, работающих на территории субъекта Российской Федерации, либо путем создания собственных специализированных институтов КСИБ. Необходимо отметить, что несмотря на наличие альтернативы - возможности осуществления кассового обслуживания бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований на безвозмездной договорной основе в органах системы Федерального казначейства, в абсолютном большинстве регионов РФ продолжается поддержание процесса функционирования собственных казначейских институтов.

Опыт функционирования указанной модели организации КСИБ в ряде регионов свидетельствует о ее существенных недостатках как в методологическом смысле, так и в плане практической реализации функций КСИБ, к которым относятся:

- необсспечение в должной степени сохранности бюджетных средств за счет широко распространенной практики обслуживания счетов региональных и местных бюджетов через уполномоченные коммерческие банки;

- использование региональными и муниципальными казначействами отличных от принятых для кассового обслуживания федерального бюджета стандартов, правил и процедур КСИБ (например, в вопросах определения стандартов кассового обслуживания, установления порядка и объемов авансирования бюджетных средств и т. д.);

- вынужденная индивидуализация средств и методов установления взаимоотношений с другими субъектами бюджетного процесса, приводящая к неоправданной множественности организационно-технологических схем подобного взаимодействия;

- отсутствие должной полноты охвата процедурами казначейского исполнения бюджета ряда операций, администрируемых региональными и местными казначействами (например, в части управления кредиторской задолженностью бюджетов, учета порядка формирования и движения потоков внебюджетных средств бюджетополучателей и т. п.);

- высокая стоимость работ по созданию и поддержанию в рабочем состоянии региональных и муниципальных органов казначейства.

Все вышеизложенное позволяет констатировать, что дальнейшее развитие казначейской системы в субъектах Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований пойдет по пути конвергенции (технологической, методологической, функциональной, а в ряде случаев и организационной) всех структур КСИБ в регионе на основе успешно функционирующей системы органов Федерального казначейства.

3. Концептуальные направления развития казначейских технологий и механизмы • их реализации в современной России

Переход на единый казначейский счет - важнейшее направление развития казначейской системы исполнения федерального бюджета в России. Единый казначейский счет (ЕКС) - это счет Главного управления федерального казначейства Минфина России (далее - ГУФК), на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции по счетам органов Федерального казначейства в части исполнения федерального бюджета в валюте Российской Федерации. Следует отметить, что при такой схеме кассового управления государственными финансами федеральные денежные средства с точки зрения их сохранности не будут подвержены влиянию экономических кризисов, так как единый счет Федерального казначейства обслуживается в Центральном банке РФ. Это также дает возможность Банку России более эффективно проводить мероприятия по управлению ликвидностью в экономике в рамках осуществления им комплекса мер по реализации единой денежно-кредитной политики.

В условиях использования ЕКС выделяются следующие принципиальные элементы его функционирования:

- централизация средств федерального бюджета на ЕКС ГУФК, что обеспечи-

вается ежедневными перечислениями остатков средств со счетов платежей и средств со счета поступлений Управлений федерального казначейства Минфина России по субъектам РФ (далее - УФК);

- централизация операций по учету поступлений на одном счете, открытом в УФК по субъектам Федерации (регионам), распределение их между бюджетами разных уровней и проведение расходования средств федерального бюджета на уровне УФК;

- ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, произведенным на уровне УФК.

В рамках разработки функциональной модели развития КСИБ важнейшими тактическими задачами реализации (блоками) концепции функционирования ЕКС должны стать следующие:

1) определение видов банковских счетов учреждений органов ФК и лицевых счетов бюджетных учреждений по обслуживанию средств федерального бюджета;

2) разработка механизмов прохождения денежных и информационных потоков по данным лицевым счетам;

3) интеграция концепции функционирования ЕКС, как системообразующего модуля, в Функциональную модель развития казначейской системы в целом.

Как показывает опыт работы с ЕКС в различных странах с развитой рыночной экономикой, при подобной централизации целесообразно придерживаться следующих принципов, которые ЕКС должен обеспечивать: экономное использование государственных ресурсов; открытие возможностей для составления оперативной и достоверной бюджетной отчетности; облегчение эффективного бюджетного контроля со стороны органов государственной власти и управления.

Движение информационных и денежных потоков по доходам бюджетов через единый казначейских счет ГУФК представлено на рис. 1.

Поэлементно движение информационных и денежных потоков по поступлениям в рамках реализации концепции ЕКС должны состоять из следующих этапов:

а) плательщики перечисляют следующие виды средств на счет поступлений УФК (1): закрепленные федеральные, региональные и местные налоги и сборы, единый социальный налог; регулирующие федеральные, региональные, местные налоги и сборы, таможенные платежи, основные суммы, проценты, штрафы, пени по бюджетным ссудам и кредитам, средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений федерального уровня, платежи по внебюджетной деятельности, включая платежи за использование имущества, находящегося в федеральной собственности, другие поступления в федеральный бюджет, включая безвозмездные перечисления;

б) ежедневно УФК получает банковскую выписку по счету за предыдущий операционный день и копии платежных документов от учреждения Банка России (2), производит классификацию и учет поступивших платежей, распределение регулирующих налогов, расчет сумм, подлежащих перечислению в другие бюджеты, зачисляет доходы в соответствующие бюджеты (5, 6), формирует до-

Рис.1; Движение информации и денежных потоков но доходам бюджетов при технологии ЕКС

ходы государственных внебюджетных фондов (4), предоставляет администраторам поступлений отчеты по объемам соответствующих доходов (7, 8, 9);

в) в ежедневном режиме ГУФК имеет возможность осуществления двойного учета и контроля в процессе формирования доходной базы федерального бюджета: за счет сличения данных отчетов УФК по их оборотам, отраженным в соответствующих Главных книгах (9), с суммами поступлений согласно банковской выписке.

Процесс осуществления расходов средств федерального бюджета со счета платежей УФК после полномасштабного внедрения концепции функционирования ЕКС изображен на рис. 2.

Структурно процесс производства расходов за счет федерального бюджета мог бы осуществляться следующим образом:

а) формирование ежедневной сводной заявки на осуществление кассового расхода для федеральных бюджетополучателей на уровне регионального УФК (1), обеспечение необходимыми ресурсами для осуществления платежей за счет средств ЕКС ГУФК (2,3,4,6);

б) обеспечение органами Федерального казначейства (после прохождения необходимых процедур предварительного и текущего контроля расчетно-платеж-ных документов клиентов) процесса оплаты их бюджето-санкционированных обязательств (5,7,8), включая выдачу наличных денежных средств (10,11,12,14);

в) ежедневное обнуление средств на счете платежей УФК и счетах по учету

Рис.2. Движение информации и денежных потоков по расходам федерального бюджета при технологии ЕКС

движения наличных денежных средств с перечислением исходящих остатков по всем расходным счетам по исполнению федерального бюджета на ЕКС ГУФК (9,13,16,17);

г) осуществление ежедневного бухгалтерского контроля со стороны ГУФК за осуществлением расходных операций со средствами федерального бюджета путем консолидации данных синтетического учета, отражаемых в Главных книгах ГУФК и УФК по всем субъектам РФ (15).

Принципиально новым в данной схеме является вводимый с 2004 года новый порядок осуществления расходных операций на основе использования следующих инструментов системы кассового управления бюджетными финансовыми потоками: годовые лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования (в поквартальной разбивке), заявки бюджетополучателей на проведение кассовых операций, расходные расписания.

Данный подход в процессе осуществления бюджетных расходов позволит решить следующие основные проблемы повышения эффективности функционирования бюджетной системы: перейти от режима освоения бюджетными учреждениями централизованно доводимых подетальных ассигнований к практике финансового планирования и, соответственно, оплате бюджетных обязательств по мере их фактического возникновения; резко сократить в масштабах страны объ-

емы временно неиспользуемых остатков бюджетных средств на счетах бюджетополучателей и распорядителей ассигнований; создать материальные предпосылки для аккумулирования временно свободных денежных средств на ЕКС ГУФК.

Реализация единой общегосударственной политики по централизации и концентрации бюджетных средств на уровне регионов России возможна через разработку и внедрение в практику унифицированных казначейских технологий, понимаемых нами, как совокупность методических принципов и подходов к решению сгруппированных по различным типам задач развития соответствующего звена казначейской системы России, формализованных в дальнейшем в виде единых инструктивных материалов, правил и процедур, прикладных программных продуктов и т. д.

В современных условиях можно выделить следующие виды казначейских технологий:

- сформированные по уровням бюджетной системы: для работы со средствами федерального бюджета, бюджетами субъектов Федерации, муниципальных образований и сельских поселений;

- реализующие отдельные функциональные элементы работы ЕКС: по доходам бюджетов, расходам бюджетов, внебюджетным средствам; средствам, переданным во временное распоряжение бюджетным учреждениям;

- сгруппированные для решения локальных задач по концентрации и централизации бюджетных средств: технологии работы собственно ЕКС в целом, инфраструктурные технологии для поддержки функционирования ЕКС, технологии клиентского сервиса.

В основе современных казначейских технологий заложены такие методологические принципы, как: единство кассы; осуществление бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином казначейском счете; принцип максимальной простоты алгоритмов решений поставленных задач.

В этой связи нам представляется актуальным анализ опыта практической работы ряда УФК МФ РФ в сфере развития современных казначейских технологий с целью выработки рекомендаций по совершенствованию функционирования ЕКС на уровне региона и формирования предложений по организации процесса завершения концентрации и централизации бюджетных средств.

Так, специалистами УФК МФ РФ по Саратовской области, при непосредственном методологическом участии и руководстве автора настоящего исследования, была разработана Концепция внедрения ЕКС на региональном уровне. В ней были заложены три этапа перехода органов федерального казначейства Саратовской области на работу в режиме ЕКС:

- I этап - создание единого доходного счета УФК на балансовом счете второго порядка 40102 "Доходы и иные поступления федерального бюджета", который должен был объединить соответствующие счета территориальных отделений федерального казначейства (далее - ТОФК), подведомственных УФК. Одновременно проводилась работа по объединению счетов ТОФК 40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" в единый счет, открытый для УФК в Головном

Расчетно-кассовом центре (ГРКЦ) Главного Управления Центрального банка РФ по Саратовской области (далее - ГУ ЦБ РФ по Саратовской области);

- II этап - создание единого расходного счета УФК на балансовом счете второго порядка 40105 "Средства федерального бюджета", объединяющего расходные счета УФК и подведомственных ему ТОФК;

- III этап - создание единого счета 40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации", на который зачисляются как регулирующие федеральные, так и прямые федеральные налоги, и с которого (после распределения регулирующих налогов) осуществляется перечисление средств, причитающихся федеральному бюджету, на единый доходно-расходный счет ГУФК, открытый в Операционном управлении (ОПЕРУ) Банка России, и средств территориальных бюджетов - на соответствующие счета.

При осуществлении централизации балансовых доходных счетов (счет 40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" и счет 40102 "Доходы и иные поступления федерального бюджета") и расходных счетов (счет 40105 "Средства федерального бюджета") в УФК были использованы следующие методические принципы, подробно описанные в диссертационной работе:

- принцип системной концентрации;

- принцип разнонаправленности управляющих воздействий

- принцип кооперации;

- принцип коллективной мотивации;

- принцип анализа и синтеза передового опыта;

В диссертационном исследовании предпринята попытка доказать необходимость концентрации на ЕКС ГУФК денежных средств, находящихся на балансовых счетах 40503 "Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации" и 40302 "Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений", а также предложен конкретный механизм по реализации этого процесса.

Помимо развития базовых казначейских технологий, обеспечивающих непосредственно функционирование ЕКС и его составляющих на уровне субъекта РФ, важное значение имеют так называемые инфраструктурные технологии и технологии клиентского сервиса, целью реализации которых, в частности являются:

- обеспечение сопряжения различных технологических схем и объединение пакетов прикладных программ в единый функциональный модуль, позволяющий решить в полном объеме одну или несколько задач, вытекающих из функций органов Федерального казначейства;

- повышение достоверности данных, формирующихся в базах соответствующих регистров в УФК и ТОФК;

- образование инфраструктуры клиентского сервиса, обеспечивающего современное, адекватное банковскому, качество предоставления расчетно-кассовых услуг клиентам системы Федерального казначейства и т. д.

Особое внимание обращается на подобные технологии, разработанные и вне-

дренные в УФК по Саратовской области под руководством и при методологическом участии автора диссертационного исследования.

А. Технология "верификации" (проверки), вводимой в систему УФК информации о расходах федерального бюджета. Данная технологичная схема крайне необходима для обеспечения достоверности проводимых расходных операций за счет средств федерального бюджета в УФК на уровне региона данным первичных платежных регистров распорядителей и получателей бюджетных средств и реализуется через единство двух составляющих:

- использование механизма двойного ввода реестров второго порядка и платежных документов клиентов УФК с последующей их автоматизированной сверкой;

- применение "конвейерного" принципа движения дебетового авизо по клиентским платежам со счетов 40105 и 40503 с параллельным осуществлением распределенных по субъектам системы внутреннего контроля соответствующих контрольных функций и полномочий.

Б. Технология "Клиент - УФК", являющаяся составным элементом инфраструктуры клиентского сервиса, представляет собой технологию дистанционного управления клиентами органов Федерального казначейства средствами на своих лицевых счетах.

Важное преимущество данной технологии для УФК - переход от ручного ввода платежных документов распорядителей и получателей средств федерального бюджета к персонифицированному электронному документообороту с перспективой обмена информацией по каналам связи. Опыт внедрения этой технологической схемы в УФК Минфина России по Саратовской и Московской областям позволил сформулировать содержание этапов ее реализации:

1) осуществление процесса перехода клиентов на так называемую "дискетную" форму обмена платежными документами с УФК в виде их подачи бюджетными учреждениями на магнитных носителях при временном одновременном представлении соответствующих оригиналов в бумажной форме;

2) передача указанной информации по каналам связи с использованием механизма ЭЦП;

3) формирование системно - интегрированной модели, позволяющей создать единый замкнутый цикл "бухгалтерский учет клиента - расходный модуль органа Федерального казначейства" с возможностью автоматизированного импорта всех расходных документов после их формирования в обе базы данных одновременно.

В. Технология формирования ежедневного казначейского баланса (ЕКБ).

Ежедневный казначейский баланс (ЕКБ) - это интегрированная выходная форма бухгалтерского учета, которая формируется в форме оборотно-сальдовой ведомости в целом по УФК и является инструментом ежедневного сопоставления данных синтетического и аналитического учета. С помощью ЕКБ объединяется информация, накопленная в базах данных УФК и подведомственных ему территориальных отделениях федерального казначейства (ТОФК), на основе первичных документов с одновременным ее отражением в регистрах бухгалтерского учета (в первую очередь - в Главной книге УФК).

Формирование ЕКБ - это важнейший этап совершенствования процесса внутреннего контроля, при котором объединяется и подвергается сверке информация, накопленная на основе бухгалтерских мемориальных ордеров в соответствующих подразделениях УФК. Ежедневный казначейский баланс, синтезируя элементы учета и контроля в органах Федерального казначейства региона позволяет обеспечить:

- правильность совершения всех бухгалтерских операций и отражение данных банковских выписок по счетам доходов и расходов федерального бюджета;

- квитование (стыковку) всей номенклатуры направлений внутриказначейских расчетов на уровне региона;

- аккумулирование информации на региональном уровне о движении и остатках средств федерального бюджета для принятия оперативных управленческих решений;

- создание условий для подготовки достоверной бухгалтерской отчетности.

Важнейшим вопросом дальнейшего развития регионального звена органов Федерального казначейства является принятие им на кассовое обслуживание бюджетов регионов в Российской Федерации и местных бюджетов (соответственно - бюджетов II и III уровней).

Анализируя накопленный опыт в этой сфере, считаем, что процесс перевода на обслуживание в органы Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований целесообразно проводить в два этапа.

- 1 этап - кассовое обслуживание бюджетов II и III уровней по доходам. На данном этапе необходимо заключение соглашения между органом исполнительной власти субъекта РФ и региональным управлением Федерального казначейства на кассовое обслуживание исполнения регионального бюджета по доходам. Такие же соглашения необходимо заключить на уровне муниципальных образований между администрациями муниципальных образований и территориальными отделениями федерального казначейства.

- II этап - обслуживание бюджетов II и III уровней по расходам. Переход бюджетов обоих уровней на кассовое обслуживание по расходам через органы Федерального казначейства также должен происходить поэтапно, так как это требует серьезной материальной, организационной, технической, кадровой перестройки как органов Федерального казначейства, так и финансовых органов на уровне субъекта РФ и в системе местного самоуправления.

В диссертационном исследовании предлагается разработанная автором для УФК МФ РФ по Московской области двухстадийная модель перевода на кассовое обслуживание в органах Федерального казначейства расходной части бюджетов II и III уровней крупного региона. При этом на первой стадии предполагается: реализация модели КСИБ на уровне ведения в органах Федерального казначейства балансовых счетов институциональных субъектов, исполняющих соответствующие бюджеты (без открытия лицевых счетов распорядителям и получателям средств); сохранение сложившейся инфраструктуры КСИБ на субфедеральном и муниципальном уровнях. На второй стадии внедрения модели предлагается постепенный переход на полное кассовое обслуживание бюджетов II и III уровней в органы Федерального казначейства.

Основное преимущество территориальных органов исполнительной и законодательной (представительной) власти от использования моделей полного обслуживания расходов бюджетов II и III уровней в органах Федерального казначейства заключается в возможности использования наиболее перспективных технологий, связанных с наличием единого казначейского счета для расходов соответствующего территориального бюджета, наряду с гарантированным обеспечением сохранности бюджетных средств.

Кроме того, у финансовых органов субъектов Федерации и местного самоуправления, организующих исполнение соответствующих бюджетов, при их кассовом обслуживании в органах Федерального казначейства появляется целый ряд других позитивных элементов: использование опыта, ресурсов и технологий специализированного учреждения по КСИБ; оперативность получения информации о состоянии доходов, собираемых в региональный и местный бюджеты; возможность составления более точных прогнозов доходов бюджетов II и III уровней; возможность учета лимитов бюджетных обязательств и контроля за принятием бюджетополучателями обязательств, которые подлежат исполнению за счет средств соответствующего бюджета в порядке субсидиарной ответственности, контроль за движением внебюджетных средств бюджетополучателей; возможность осуществления предварительного и текущего контроля и предотвращения незаконного, нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств на этапе санкционирования и финансирования.

4. Основные направления интеграции, подходы и модели формирования Единой информационной системы Федерального казначейства и использования новых казначейских информационных технологий

Функционирование системы казначейства на всех уровнях представляет собой взаимосвязанный набор технологических операций, выполняемых специалистами всех структурных подразделений в соответствии с заданными правилами, многие из которых формируются в банковской сфере. Во многом поэтому структура информационной системы казначейства строилась по образу автоматизированной системы Банка России, которая создавалась гораздо раньше и во многом использует мировые технологии развития банковских систем.

Информационная система органов Федерального казначейства, как важнейший элемент организационной инфраструктуры, включает следующие взаимосвязанные элементы: технические средства, систему телекоммуникаций и программное обеспечение.

В диссертационной работе подробно анализируются прикладные инновации в сфере развития телекоммуникаций, описываются разработки качественно новых программных продуктов, даются рекомендации по совершенствованию их функционирования в органах системы Федерального казначейства.

Система телекоммуникаций органов казначейства является важнейшей частью информационной системы, поскольку эффективное информационное взаимодействие всех уровней системы между собой и со смежными автоматизированными информационными системами федеральных органов исполнительной вла-

сти и Банка России - необходимое условие работы Федерального казначейства. В этой связи представляется интересным опыт интеграции систем телекоммуникации территориального учреждения Банка России и управления федерального казначейства Минфина России по Саратовской области, который рекомендуется для использования в других субъектах Федерации.

Система телекоммуникаций в УФК выстраивается в двух уровнях.

Первый уровень - это электронный обмен информацией УФК с подведомственными ТОФК и другими субъектами бюджетного процесса. На территории субъекта Федерации эта система должна быть выстроена в режиме штатной эксплуатации наземных сетей Центрального банка РФ и, как резервный вариант, предусмотрено использование коммутируемых телефонных каналов связи, которые эксплуатируются при внештатных ситуациях.

Второй уровень развития телекоммуникаций - это система обмена информацией с другими регионами и с Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов РФ.

В наиболее общем виде телекоммуникационная система УФК по субъекту Федерации может быть представлена в виде рис. 3.

Рис.3. Организация телекоммуникационной сети управления федерального казначейства Минфина России в субъекте Федерации

Переход на электронный документооборот на уровне региона дает возможность в значительной степени автоматизировать процесс осуществления платежей, сократить затраты на обработку документов, повысить оперативность использования средств федерального бюджета, что в конечном счете приведет к повышению эффективности использования бюджетных средств.

В сфере дальнейшего развития систем телекоммуникаций, электронного обмена информации и ее защиты предлагается решение целого ряда проблем (как на федеральном, так и на региональном уровнях).

1) выработка единой Концепции развития единой телекоммуникационной системы Федерального казначейства и ее последующая реализация;

2) создание инфраструктуры развития систем криптографической защиты информации в УФК по субъектам РФ (шифровальные органы, центры генерации защитных ключей для использования электронно-цифровой подписи и т. п.);

3) обеспечение идентичности или технологического сопряжения в отношении используемых территориальными органами различных федеральных министерств и ведомств средств телекоммуникации и систем защиты информации.

Решение названных организационно-технических проблем позволит перейти на "безбумажный" документооборот и послужит базой для разработки программного продукта "Клиент-УФК", состоящего из двух модулей (рис. 4): при этом серверная часть, находящаяся в УФК МФ РФ по субъекту Федерации, выполняет процедуру выгрузки (технологического импорта) макетов платежных документов, сформированных бюджетополучателями, непосредственно в базу данных УФК; "Клиентская" часть программного продукта "Клиент-УФК" устанавливается на компьютерах клиентов и обеспечивает их собственный учет совер-

Рис.4. Схема обмена электронными платежными документами в системе

"Клиент-УФК"

шенных операций в автоматическом режиме.

Перспективной разработкой является и программный комплекс "Ежедневный казначейский баланс", который интегрирует выходные данные из всех баз данных бухгалтерского учета УФК в единую оборотно-сальдовую ведомость по бюджетным операциям.

Таким образом, на федеральном и региональном уровнях приоритетным направлением развития информационных технологий должно стать завершение процесса перехода КСИБ на "безбумажный", защищенный информообмен между всеми участниками бюджетного процесса. В части развития систем телеком -муникаций перспективным направлением на региональном уровне является интеграция региональных телекоммуникационных систем в единую телекоммуникационную систему Министерства финансов РФ, сформированную либо на базе существующей в Банке России спутниковой Единой телекоммуникационной банковской системы (ЕТКБС), либо на основе специальных наземных каналов связи уполномоченных органов государственной власти.

5. Совершенствование и повышение эффективности функционирования КСИБ РФ на ближайшую и среднесрочную перспективу

Проводимое в современных условиях масштабное реформирование бюджетной системы и межбюджетных отношений в России, сопровождающееся соответствующим изменением законодательной и нормативно-правовой базы, напрямую затрагивает деятельность органов Федерального казначейства.

При законодательной проработке механизмов выведения отдельных регионов России и муниципальных образований из состояния бюджетного кризиса и организации процедуры внешнего финансового управления бюджетами таких территорий должна существенно возрасти роль органов Федерального казначейства. Для этого необходимо законодательное вменение последним (с предоставлением соответствующего инструментария) исполнения функции принудительного обеспечения сбалансированности проблемных бюджетов и установление в Бюджетном кодексе РФ особой очередности платежей или иных приоритетов при осуществлении расходных операций в рамках режима внешнего финансового управления региональными бюджетами.

Таким образом, изменения в системе бюджетного устройства и бюджетного процесса в России нуждаются в адекватном совершенствовании законодательной и нормативной базы, которая, в свою очередь, должна способствовать процессу дальнейшего развития казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Важнейшим элементом стратегического развития органов Федерального казначейства на среднесрочную перспективу (5-7 лет) является разработка и реализация системы мер, направленных на комплексное совершенствование методологических, организационных, кадровых и иных аспектов функционирования институциональных единиц, непосредственно связанных с кассовым исполнением бюджетов (определяемая в работе как Программа развития казначейской системы исполнения бюджетов в России). Важнейшей составной частью такой

Программы могла бы стать предложенная в диссертационном исследовании Функциональная модель развития КСИБ, отражающая модернизацию основных элементов механизма исполнения бюджетов в России, систем и принципов взаимодействия органов КСИБ с внешней средой, а также совокупность соответствующей этому законодательной и нормативной базы, требований, правил, методик, условий, процедур, программно-технических комплексов и т. д. Таким образом, генерация и внедрение Функциональной модели развития казначейской системы исполнения бюджетов (ФМР КСИБ) в современных условиях представляет собой важнейшую задачу в рамках реализации бюджетной политики в Российской Федерации.

ФМР КСИБ представляет собой совокупность шести относительно независимых, но функционально взаимосвязанных между собой модулей, реализующих определенные элементы казначейской системы исполнения бюджетов (см. рис. 5).

Рис5. Элементы перспективной Функциональной модели развития казначейской системы исполнения бюджетов (ФМР КСИБ)

Таким образом, по принципу построения можно выделить информационно-платежные модули ФМР КСИБ (1-3) и чисто информационные (4-6).

Важнейшим элементом в реализации Функциональной модели развития КСИБ должно явиться построение модуля кассового обслуживания федерального бюджета под алиянием отмеченных в диссертационном исследовании ожидаемых в кратко- и среднесрочной перспективе институциональных изменений: в структуре и механизме функционирования банковских счетов по учету средств соответствующего бюджета; в части контроля и учета бюджето-санкционирован-ных обязательств и осуществления бюджетных расходов; в отношении учета и обработки доходов федерального бюджета; в части реформирования учета и перехода на международные стандарты финансовой отчетности сектора государственного управления; в вопросах взаимодействия с Банком России.

Под воздействием вышеуказанных трансформаций в среднесрочной перспективе очевидно должны изменяться функции и задачи органов КСИБ в процессе кассового исполнения бюджетов. Важнейшие элементы реализации ФМР КСИБ

на примере федерального бюджета представлены в таблице 1.

Принципиальные отличия предлагаемой модели от ныне существующей, помимо вышеперечисленных, заключаются в следующем:

- новая модель предполагает наличие единства всех ее основных функциональных элементов на основе не только единой методологической, нормативно-правовой базы, но и интегрированного программно-технического и технологического комплекса;

- предусматривается возможность введения специального инструментария (например, ведение специальных накопительных учетных счетов для Администраторов поступлений, технологий автоматической конвертации валютных поступлений в рубли и т. д.), существенно повышающего эффективность кассового исполнения федерального бюджета;

- реализуется целый ряд новых функций, связанных с кассовым управлением, бюджетным планированием, вертикальной интеграцией данных основных учетных регистров всех субъектов сектора государственного управления.

После внедрения данной системы для целей кассового обслуживания федерального бюджета станет возможной доработка основных элементов всех остальных модулей, входящих в состав Функциональной модели развития казначейской системы исполнения бюджетов в России и, в первую очередь, подсистем, связанных с исполнением региональных и местных бюджетов.

Таблица 1

Важнейшие функции и задачи, решение которых необходимо для реализации перспективной модели кассового обслуживания федерального бюджета

Функции органов КОШ Задачи органов КСИБ

1 2

Регистрация и доведение бюджета 1. Регистрация сводной бюджетной росписи. 2. Регистрация и доведение лимитов бюджетных обязательств до Главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), распорядителей бюджетных средств (РБС) и получателей бюджетных средств (ПБС). 3. Регистрация смет доходов и расходов по внебюджетной деятельности.

Кассовое планирование 1. Формирование голового сводного кассового плана. 2. Ежемесячное уточнение сводного кассового плана. 3. Аяалю исполнения сводного кассового плана.

Контроль и учет бюджетных обязательств 1. Кон гроль и учет бюджетных обязательств (БО) по договорам с поставщиками. 2. Контроль и регистрация БО без договоров. 3. Контроль и регистрация заявок на кассовый расход.

Кассовое управление платежами 1. Доведение средств до УФК. 2. Подготовка платежных документов в УФК. 3. Подготовка чеков иа получение наличных денежных средств в УФК и ТОФК. 4. Обработка банковской выписки на уровне ГУФК и УФК 5. Конкурсный отбор банков-контрагентов для обеспечения клиентов денежной наличностью.

Обработка в учет поступлений 1. Распределение поступивших платежей по нормативам. 2. Регистрация уведомлений и заключений Администраторов поступлений и перерасчет задолженности мьгжду бюджетами. 3. Обработка невыясненных поступлений

Ведение Главной книги 1. Регистрация проводок по счетам Главной книги. 2. Закрытие операционного дня, формирование выписки по лицевым счетам. 3. Закрытие финансового периода. 4. Подготовка отчетности об активах, пассивах и операциях бюджетной системы РФ. 5. Автоматизированные сверки Главных книг ГУФК и УФК, а также мезкцу органами КСИБ и их клиентами (ГРБС,РБСЛБС).

Формирование бюджетной отчетности 1. Сбор данных для получения отчетности. 2. Проведение сверок с участниками бюджетного процесса. 3. Формирование отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ.

Реализация функции "финансового менеджера" 1. Осуществление активно-пассивных операций на финансовых рынках с целью получения дополнительных йсцжсшых доходов. 2. Обеспечение кассового управления средствами ЕКС с целью поддержания еш ЛИКБИД1 юй ПОЗИЦИИ. 3. Кассовое управление государственным долгом с целью бесперебойна о его обе. [уживаних и оптимизации процентных расходов федерального йолжега.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

Монографии:

1. Прокофьев СЕ. Ардабацкий Е.Н., Ищенко А.Ф., Казначейская система Саратовской области: история и современность (научное издание). - Саратов: Изд-во Поволж. Межрегион. Учеб. Центра. 1999. - Всего 7,75 печ. л., доля соискателя 2,6 печ. л.

2. Прокофьев СЕ. Федеральное казначейство: региональный аспект (на примере Саратовской области) (научное издание). - Саратов: Издат. Центр СГСЭУ.

2001. - 5,6 печ. л.

3. Прокофьев СЕ. Российское казначейство в бюджетном процессе (научное издание). - Саратов: Издат. Центр СГСЭУ. 2002. - 18,48 печ. л.

4. Прокофьев СЕ. Состояние и перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России (научное издание). - М.: Финансы. 2003. - 12,5 печ. л.

Статьи в журналах и научных сборниках:

5. Прокофьев СЕ., Калиниченко О.М. Единый казначейский счет: региональные проблемы реализации // Финансы. 2000. № 12. - Всего 0,4 печ. л., доля соискателя 0,2 печ. л.

6. Прокофьев СЕ. О реформировании бюджетного процесса. Размышления на рубеже тысячелетий: Научный сборник./ Саратов: Издат. Центр СГСЭУ. 2001. -0,4 печ. л.

7. Прокофьев СЕ. Развитие казначейских технологий в Саратовской области. // Финансы. 2001. № 6. - 0,2 печ. л.

8. Прокофьев СЕ. Интеграция банковских и казначейских технологий. // Финансы. 2001. № 12. - 0,3 печ. л.

9. Прокофьев СЕ. Бюджетное администрирование в Германии. // Финансы.

2002. № 9. - 0,3 печ. л.

10. Прокофьев СЕ. Система бюджетного администрирования в Федеративной Республике Германия.// Вестник Саратовского госуд. социально-эконом. Университета. - Саратов. 2002. № 3. - 0,6 печ. л.

11. Прокофьев СЕ. Технология "Клиент федерального казначейства" как инструмент взаимодействия казначейства Саратовской области с бюджетополучателями. // Сб. науч. тр. "Управление производством в условиях рынка". / Академия народного хозяйства при Правительстве РФ. - Москва. 2002. - 0,2 печ. л.

12. Прокофьев СЕ., Шубина Л.В. Федеральное казначейство как бюджетный банк и его инновационная политика. // Современная банковская политика России: Сб. науч. тр. / под ред. СМ. Богомолова, B.C. Былинкиной. - Саратов: Из-дат. Центр СГСЭУ. 2002. - Всего 0,6 печ. л., доля соискателя 0,3 печ. л.

13. Прокофьев С.Е., Шубина Л.В. О расширении функций органов федерального казначейства. // Финансы. 2003. № 9. - Всего 0,45 печ. л., доля соискателя

0,25 печ л.

14. Прокофьев СЕ. Интересное для молодого чиновника время. // Бюджет 2003. № 2. - 0,4 печ. л.

15. Прокофьев С Е. Казначейская система исполнения бюджета Франции. // Бюджет. 2003. № 6. - 0,3 печ. л.

16. Прокофьев С.Е., Шубина Л.В. Методологические принципы казначейского исполнения бюджетов. // Сб. науч. тр. "Управление производственными ресурсами промышленных комплексов". /Академия народного хозяйства при Правительстве РФ. - Москва. 2003. - Всего 0,4 печ. л., доля соискателя 0,2 печ. л.

17. Прокофьев СЕ. Изменение отдельных функций казначейской системы РФ в процессе кассового обслуживания федерального бюджета. // Сборник научных материалов третьей Всероссийской научно-практической конференции. - Барнаул. Изд-во АлтГУ. 2003. - 0,1 печ. л.

Формат 60x90/16. Бум. писч. бел. Печать - ризография. Гарнитура «ТуреТтеБ». Объем 2,0 печ. л. Тираж 100 экз. Заказ № 4 Отпечатано в «Копировальный Ризо-центр» г. Сергиев Посад, ул. Карла Маркса, д. 6/2

РНБ Русский фонд

2004-4 25863

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Прокофьев, Станислав Евгеньевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Методологические основы казначейского исполнения бюджетов.

1.1. Казначейское исполнение бюджетов в системе государственных финансов.

1.2. Функции и задачи казначейской системы исполнения бюджетов.

1.3. Этапы становления и развития казначейской системы исполнения бюджетов в России.

1.4. Модели казначейской системы исполнения бюджетов в управлении государственными финансами.

ГЛАВА 2. Организационные основы функционирования казначейской системы исполнения бюджетов в России.

2.1. Формирование и распределение бюджетных доходов.

2.2. Обеспечение финансирования государственных расходов в процессе казначейского исполнения бюджетов.

2.3. Финансовый контроль за формированием и использованием бюджетных средств в ходе казначейского исполнения бюджетов.

ГЛАВА 3. Современные казначейские технологии и механизмы их реализации в России.

3.1. Единый казначейский счет как основной метод казначейского исполнения федерального бюджета.

3.2. Использование современных казначейских технологий централизации и концентрации государственных бюджетных средств.

3.3. Ежедневный казначейский баланс как инструмент реализации финансового контроля.

ГЛАВА 4. Информационное взаимодействие субъектов бюджетного процесса: интеграция и перспективы развития.

4.1. Формирование комплексной системы информационного взаимодействия в рамках казначейской системы исполнения бюджетов.

4.2. Формы реализации инновационных моделей современных казначейских технологий.

4.3. Перспективы развития информационных технологий в системе Федерального казначейства.

ГЛАВА 5. Совершенствование казначейской системы исполнения бюджетов.

5.1. Совершенствование финансово-правового регулирования казначейского исполнения федерального, регионального и местных бюджетов.

5.2. Кассовое обслуживание региональных и местных бюджетов в системе органов Федерального казначейства.

5.3. Функциональная модель развития казначейской системы исполнения бюджетов на среднесрочную перспективу.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России"

Актуальность темы исследования. Развитие рыночных процессов в российской экономике и реализация политики ее ускоренного роста во многом определяются реформированием бюджетной и банковской систем России. По мере повышения самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в бюджетных вопросах возрастает необходимость усиления их ответственности за принятие и реализацию финансовых решений, а также ужесточения финансового контроля за правильностью расходования и целевым использованием бюджетных средств. В этой связи весьма актуальной является задача обеспечения эффективности и оперативной управляемости, транспарентности и подконтрольности всего процесса движения бюджетных средств для обеспечения их оптимального использования в качестве важнейшего фактора развития экономики.

Процесс использования федеральных финансовых ресурсов должен сопровождаться эффективным контролем за законным, целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Такой механизм должен обладать высокой оперативностью; и единством, чтобы обеспечить необходимую маневренность государственными финансовыми ресурсами. Потребности формирования комплексности процесса бюджетного финансирования и контроля обусловили воссоздание в 1992 году казначейской системы в России.

Таким образом, на практике был реализован процесс трансформации модели кассового исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ: от банковской - к казначейской.

При этом объективно возникла потребность в формировании специализированных институтов казначейской системы исполнения бюджетов. В части кассового исполнения федерального бюджета таковым является Федеральное казначейство в составе Министерства финансов Российской Федерации, при обслуживании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований - территориальные органы системы Федерального казначейства (на основе Соглашений, заключенных с соответствующими органами власти и местного самоуправления), либо — региональные и местные казначейства, созданные, как правило, в структуре соответствующих финансовых органов.

В настоящее время проявляется тенденция к созданию единой системы кассового обслуживания бюджетов всех уровней на базе органов Федерального казначейства при безусловном соблюдении законных прав органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в процессе исполнения < соответствующих бюджетов. Однако этот процесс еще не завершен, в частности, в силу недостаточной разработанности методологических и организационных основ построения и дальнейшего развития этой системы.

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета позволил упростить механизм обслуживания бюджетов, усилить контроль за исполнением и эффективностью использования бюджетных средств. Становление и развитие казначейского исполнения федерального бюджета, бюджетов других уровней обеспечивает условия для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюджетных отношений.

Анализ практического опыта показывает, что в России еще не в полной мере реализован потенциал казначейской модели исполнения бюджетов, не во всех субъектах Федерации эффективно функционируют ее механизмы в части обслуживания федерального бюджета, а задача построения; системы кассового исполнения субфедеральных и местных бюджетов органам Федерального казначейства требует глубокой концептуальной и теоретической • проработки. Передача функций исполнения бюджетов различного уровня органами Федерального казначейства не всегда сопровождается установлением четкого механизма взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса. Недостаточно отрегулирован процесс распределения финансовых и информационных потоков между Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса. Все это, в том числе - и неотлаженность механизмов управления, учета и контроля за финансовыми ресурсами на региональном уровне, не позволяет в полной мере оптимизировать движение государственных финансовых потоков в масштабах страны в целом. Для того, чтобы бюджетная система России в полной мере способствовала предотвращению кризисных ситуаций^ ускоренному, пропорциональному и сбалансированному развитию экономики страны и всех ее административно-территориальных единиц, необходимо продолжить научные разработки в сфере развития единой казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Степень разработанности проблемы. Проблема казначейского исполнения бюджетов активно разрабатывалась представителями отечественной науки в досоветский и постсоветский период, а также - зарубежными учеными.

По различным вопросам развития казначейской системы исполнения бюджетов и теоретическим аспектам ее функционирования опубликованы работы Б.Аллана, У.Аллена, О.В.Врублевской, Л.Гарамфалви, В.П.Горегляда, Дж.Даймонда, Х.Дейвиса, П.Десая, В: А. Зеленского, Н.Г.Ивановой, В.В.Ильина, Б.Ф.Ицковича, В.А.Кашина, Ю.И.Любимцева, Т.Д.Маковник, Т.Г.Нестеренко, А.И.Романенкова, М.В. Романовского, Г.В.Ляпуновой, В.Г.Панскова, А.Ю.Пантелеева, П.Паренте, А.Премчанда, В.К.Сенчагова, П.П.Сушкевича, Е.В.Пономаренко, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, Н.Г.Сычева, К.И.Таксира, А.Хешима, А.И.Фисенко, В.Штайнфарта и др.

Однако следует отметить, что в условиях многоуровневой бюджетной системы и актуальности вопросов эффективности функционирования государственных финансов в период рыночной трансформации многие вопросы методологического и организационного характера, связанные с развитием казначейской системы исполнения бюджетов, пока еще остаются слабо разработанными. Многие из них либо вообще остались за рамками научных исследований, либо требуют своего научно-практического переосмысления.

Это касается как содержания и функций казначейского механизма исполнения бюджетов, так и процессов его применения в решении вопросов кассового обслуживания региональных бюджетов и регулирования межбюджетных отношений. Недостаточное внимание в научной литературе уделено вопросам развития специального инструментария и инфраструктуры казначейской системы исполнения бюджетов, организации взаимодействия казначейских институтов с другими участниками бюджетного процесса.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы обусловили выбор темы, постановку цели и задач исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка концепции и механизмов более эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации через расширение использования преимуществ динамично развивающейся казначейской системы исполнения бюджетов.

Задачи исследования. Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:

• исследовать и развить теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе финансовых отношений и управления государственными финансами, включая функции и задачи, тенденции и закономерности, модели и направления совершенствования;

• обобщить и развить организационные элементы функционирования казначейской системы исполнения бюджетов в России в области бюджетных доходов, расходов и контроля;

• раскрыть, оценить эффективность и определить пути дальнейшего развития современных казначейских технологий, а также разработать действенные механизмы их реализации;

• сформировать эффективную систему информационного взаимодействия субъектов бюджетного процесса в России на основе развития казначейских информационных технологий;

• разработать концептуальные и функциональные модели, механизмы и пути совершенствования казначейской системы исполнения федерального, региональных и местных бюджетов на среднесрочную перспективу.

Предметом исследования выступают денежные отношения, складывающиеся в процессе становления, функционирования и развития казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней на современном этапе осуществления рыночных преобразований в России.

Объектом; исследования является система органов. Федерального казначейства Российской Федерации и их деятельность по кассовому исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственных, финансов, бюджета и межбюджетных отношений. В диссертации использованы монографические работы и статьи ведущих экономистов по проблемам построения и развития казначейской системы исполнения бюджетов, бюджетной системы и бюджетного процесса, теории и практики управления г бюджетами всех уровней на базе казначейских и информационных технологий.

В работе использовался системный, комплексный подход к решению научных задач, включающий в себя теоретический анализ опубликованных работ по вопросам управления государственными финансами и исполнения бюджетов на казначейской основе; системный анализ и синтез практического опыта, накопленного региональными органами Федерального казначейства в процессе формирования доходов, финансирования расходов бюджетов и организации казначейского контроля; методы классификации процессов, осуществляемых органами Федерального казначейства.

Методологическую базу диссертационного исследования составляют также элементы теорий финансово-бюджетного равновесия неоклассической экономической школы и государственного регулирования неокейнсианского направления, методологические подходы, выработанные отечественными и зарубежными экономистами для проведения анализа бюджетной политики государства.

Общая логика исследования построена на методологических принципах эффективности, единства бюджетной системы РФ, историзма.

Информационная база исследования. В качестве информационной базы исследования использованы данные статистических ежегодников России, материалы и аналитические справки Минфина РФ, территориальных органов системы Федерального казначейства по ряду субъектов РФ; а так же результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.

В качестве эмпирического материала использованы материалы о казначейском исполнении бюджетов Московской и Саратовской областей и входящих в их состав муниципальных образований.

Научная новизна исследования. Научная новизна в целом заключается в разработке концепции, методологических и организационных подходов с целью < построения эффективной казначейской системы исполнения бюджетов в современной России и механизмов реализации ее преимуществ.

Наиболее важные научные результаты настоящего диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Комплексно раскрыты теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе финансовых отношений, государственных финансов и управления бюджетным процессом:

- обосновано и определено экономическое содержание частной финансовой категории «государственная казна» как единой кассы, совокупности финансовых ресурсов государства, выступающего в роли хозяйствующего субъекта и субъекта имущественных прав и интересов, а также организационно-финансовой категории «казначейское исполнение бюджетов» как категории управления государственными финансами, способа организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля;

- впервые дано полное научное определение и раскрыто по элементам содержание понятия «казначейская система исполнения г бюджетов» (КСИБ) как системы установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур кассового исполнения бюджетов, а также имманентных им специализированных институтов, обеспечивающих исполнение органами власти и управления кассовой, бухгалтерской и контрольной функций;

- из всей совокупности финансовых потоков выделены сегменты потоков, полностью или частично подлежащие интеграции в КСИБ, предложены основополагающие принципы детального разделения финансовых потоков, интегрируемых в КСИБ;

- дана характеристика сущности, места и роли КСИБ как инструмента эффективного функционирования бюджетной системы РФ посредством кассового управления бюджетными потоками через реализацию принципов построения бюджетной системы, обеспечение взаимосвязи между фактическим; объемом предоставленных благ (услуг) для нужд сектора государственного управления и; эквивалентным им кассовым * расходам, жесткую привязку расходов к моментам предоставления соответствующих товаров (услуг);

- доказана необходимость расширения традиционных для»современной России функций и задач КСИБ за счет возложения на нее функций «финансового менеджера» (осуществление транзакций на финансовом рынке, регулирование ликвидности единого казначейского счета, кассовое управление государственным долгом) и «системного интегратора» (интеграция данных бухгалтерских регистров казначейских органов и клиентов), предложено наполнить новым содержанием традиционные функции КСИБ (финансирование по принципу «под потребность», переход на бухгалтерский учет по методу начислений, контроль за бюджетной эффективностью каждого платежа, обеспечение транспарентности бюджетных потоков);

- выявлены общие закономерности развития КСИБ с учетом требований бюджетной политики, доказана необходимость перехода российского казначейства к интенсивному этапу развития на базе внедрения метода единого казначейского счета и проведения структурных институциональных преобразований.

2. Разработаны организационные формы, модели, принципы и подходы кассового исполнения бюджетов по доходам и расходам и проведения казначейского контроля:

- предоставлена вертикально-интегрированная концепция кассового управления средствами федерального бюджета, построенная на основе потокового подхода и единства информационной базы;

- разработана комплексная модель лицевых счетов, которые могут быть открыты субъектам для осуществления бюджетного процесса в органах Федерального казначейства, построенная на принципах единства регистров движения информационных и денежных потоков, разделения бюджетных прав и полномочий субъектов финансирования, администраторов поступлений, подведомственности всех участников бюджетного процесса, транспарентности и контроля;

- предложены меры по институциональному преобразованию органов КСИБ, а также рекомендации по нивелированию возможных сопутствующих процессу данной трансформации негативных последствий;

- определены подходы к оптимизации финансовых потоков в направлении сокращения количества бюджетных счетов в учреждениях коммерческих банков, ликвидации встречных финансовых потоков, вовлечения в оборот переходящих остатков бюджетных средств, финансирования по принципу «под потребность», расширения сферы централизации средств на единых счетах;

- сформулированы организационные принципы и подходы к реформированию казначейской системы кассового исполнения региональных и местных бюджетов, основанные на единстве казначейских счетов, организации кассы, бюджетной классификации, плана счетов бухгалтерского учета и регистров отчетности для бюджетов всех уровней;

- разработаны альтернативные модели организации кассового обслуживания расходной части территориальных бюджетов на основе открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в-органах Федерального казначейства. либо на основе смешанной системы с привлечением к операциям по лицевым счетам казначейских подразделений территориальных финансовых органов;

- обоснована целесообразность перехода к процессу кассового исполнения региональных и местных бюджетов через систему органов Федерального казначейства с позиций обеспечения более качественного исполнения бюджетов и единства методологического, казначейского, бюджетного* организационного, правового и информационного пространства, а также минимизации затрат;

- предложены конкретные меры по повышению результативности и качества казначейских контрольных процедур и технологий, направленных на расширение контрольных полномочий органов Федерального казначейства; в рамках предварительного, текущего и последующего; казначейского контроля.

3. Определены концептуальные направления развития? казначейских технологий и разработаны механизмы их реализации в современной России:

- сформирована по элементам и блокам концептуальная модель технологии единого казначейского счета, включающая в себя виды банковских счетов учреждений органов Федерального казначейства и лицевых счетов бюджетных учреждений, механизмы централизации финансовых ресурсов и рационализации прохождения денежных и информационных потоков (доходных и расходных), а также интеграции единого казначейского счета в функциональную модель развития КСИБ;

- предложены концептуальные подходы и алгоритм внедрения метода единого казначейского счета на региональном уровне, а также меры по совершенствованию методики кассового обслуживания территориальных бюджетов в процессе исполнения их доходной и расходной частей с использованием регионального механизма единого казначейского счета;

- проведена типология казначейских технологий, направленных на оптимизацию бюджетных потоков, разработаны и рекомендованы к внедрению в субъектах Федерации казначейские инфраструктурные технологии и технологии клиентского сервиса (процедура верификации данных первичных документов, технология «Клиент-УФК», технология формирования единого казначейского информационного пространства);

- впервые в теории и практике кассового исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства раскрыто содержание понятия «ежедневный казначейский баланс» как новой казначейской технологии, сформулированы соответствующие методологические подходы, предложена методика его формирования и определены условия эффективного использования.

4. Разработан комплекс мер и механизмов по совершенствованию и повышению эффективности функционирования КСИБ РФ на ближайшую и среднесрочную перспективу:

- даны рекомендации по совершенствованию законодательной и нормативной базы, направленные на развитие КСИБ на федеральном и региональном уровнях и обеспечивающие реализацию принципов бюджетного федерализма;

- построены по этапам алгоритмы, предложены инструменты и механизмы перевода бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства;

- разработана по элементам концептуально новая Функциональная модель развития КСИБ на среднесрочную перспективу, включающая в себя шесть модулей (кассовое обслуживание федерального бюджета, кассовое управление ликвидностью единого казначейского счета, кассовое обслуживание субфедеральных и местных бюджетов, информационное взаимодействие с администраторами платежей, с субъектами бюджетного процесса, с иными; структурами, взаимодействующими с КСИБ), преложены организационные подходы, алгоритмы: и методология реализации названной * модели по расширенному перечню функций и задач КСИБ.

Теоретическая, и практическая значимость. Теоретическая и прикладная значимость исследования состоит в разработке методологических и организационных основ развития казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней в современной России, что позволило сформировать целостную концепцию развития: системы Федерального казначейства ^ по блокам: внедрение единого казначейского счета при кассовом исполнении федерального, региональных и местных бюджетов; оптимизация финансовых и информационных потоков в форме интеграции информационных систем Федерального казначейства и иных субъектов5 бюджетного процесса; развитие и освоение постоянно; совершенствующихся казначейских технологий; совершенствование современной телекоммуникационной системы Федерального казначейства, построение модели развития казначейской системы исполнения бюджетов на среднесрочную перспективу.

Кроме того, самостоятельное практическое значение имеют следующие научные результаты:

- описанные в работе технологии обработки данных в системе Федерального казначейства на региональном? уровне (технологии формирования ежедневного казначейского баланса, процесса верификации первичных платежных регистров, клиентского сервиса и т.д.);

- организационная модель кассового управления финансовыми потоками субфедеральных и местных бюджетов;

- рекомендации по эффективному завершению процесса концентрации и централизации бюджетных средств на едином казначейском счете и обеспечению бюджетных учреждений денежной наличностью (проект «Госкарт»);

- предложения по формированию Функциональной модели развития органов КСИБ.

Апробация результатов исследования.

Результаты диссертационного исследования были доложены на Всероссийской научно-практической конференции (Барнаул, АлтГУ, 2003 г.), на внутривузовских научно-практических конференциях по итогам НИР Саратовского государственного социально-экономического университета (Саратов, 2002, 2003 гг.); на сессиях Методологического совета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской; Федерации (Москва, 2001, 2002, 2003 гг.); на Всероссийских и межрегиональных совещаниях Министерства финансов Российской Федерации в городах Москва (2002 г.), Саратов (2001 г.), Иркутск (2003 г.), а также в отдельных территориальных управлениях системы органов Федерального казначейства.

Разработанные в диссертации основные положения и выводы по проблеме казначейского обслуживания бюджетов всех уровней, методологические и методические рекомендации нашли широкое применение в практике работы органов системы Федерального казначейства ряда регионов РФ,1 что подтверждается справками о внедрении. Сформулированные в диссертации методологические основы и методические подходы развития системы казначейского исполнения бюджетов на региональном уровне легли в основу нормативных документов, регламентирующих финансово-бюджетную политику отдельных территориальных образований и практику организации бюджетного процесса в Российской Федерации, ряде субъектов РФ и муниципальных образований. Так, разработанная в диссертации вертикальноинтегрированная модель казначейского исполнения бюджетов внедрена и успешно применяется в деятельности органов федерального казначейства Саратовской и Московской областях.

Разработанные автором основные теоретические и организационные положения в процессе казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации применяются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-экономическом университете, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации при подготовке специалистов по специальности «Финансы и кредит», что подтверждено справками о внедрении в учебный процесс.

Публикации. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 17 научных работ, общим объемом 42,9 печатных листов, в том числе - четыре монографии.