Формирование бюджетной политики муниципального района в современных условиях России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование бюджетной политики муниципального района в современных условиях России"

На правах рукописи

АЗАРОВА Алла Евгеньевна

ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ РОССИИ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

НО? "

Москва-2013

00553/и»'

005537082

Работа выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАНХиГС).

Научный доктор экономических наук

руководитель: Пронина Людмила Ивановна

Официальные доктор экономических наук, профессор оппоненты: Морозова Елена Александровна, профессор каф.

«Финансы и кредит» Федерального государственного бюджетное образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов» (РУДН)

кандидат экономических наук, доцент Солянникова Светлана Петровна, зам. зав. кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

Государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский городской университет управления Правительства Москвы»

Защита диссертации состоится 29 ноября 2013 года в 14.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 504.001.07 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Россия, Москва, проспект Вернадского, 84, корпус 1, ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 29 октября 2013 г.

Ведущая организация

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что бюджетная политика является неотъемлемой частью экономического развития на всех уровнях государственного и муниципального управления. Реалии настоящего времени таковы, что эффективную бюджетную политику невозможно проводить при отсутствии стратегического и комплексного подходов к определению целей и приоритетов развития публично-правового образования, в том числе и на территориальном уровне.

Актуальность проблемы усиливается в условиях бюджетных и административной реформ, реализация которых требует изменение и законодательства, и бюджетной практики, влечет за собой модернизацию муниципальных финансов на основе программного бюджета. Эффекты от реализации реформ и проводимой бюджетной политики на муниципальном уровне в таком контексте предопределяется качеством бюджетных программ, разработанных на базе обоснованных концепций и программ социально-экономического развития территорий.

В то же время, ограниченность доходных источников, дефицитность местных бюджетов при возрастающей бюджетной (и в целом социальной) нагрузки обусловливают поиск внутренних резервов роста, оптимизацию бюджетных ресурсов. Эти действия необходимы и для реализации принципа самостоятельности бюджетов территорий, снижения их финансовой зависимости от вышестоящих бюджетов.

Тенденциям ухудшения финансового положения муниципальных образований и сужения пределов их бюджетной автономии в определенной мере противодействуют стимулирующие механизмы формирования доходной базы местных бюджетов, развитие налогового потенциала, повышение эффективности использования муниципального имущества, совершенствование системы бюджетного регулирования. Все это требует повышения эффективности проводимой на местном уровне бюджетной политики.

Муниципальные районы в региональной бюджетной системе России занимают особое место. Реализуя государственные делегированные полномочия, значительную часть вопросов местного значения, они в современных условиях характеризуются минимальным уровнем бюджетной самостоятельности. Так, только в 3,5% муниципальных районов (от их обще-

го количества)1 доля межбюджетных трансфертов2 в структуре бюджетных доходов не превышает уровня 10%. При этом бюджетным законодательством разрешено передавать ряд полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципального района. Эти обстоятельства формируют определенную противоречивость, с одной стороны, повышая ответственность органов местного самоуправления муниципального района, а с другой, - фиксирует высокую зависимость от бюджетных решений вышестоящего уровня бюджетной системы России.

Противоречивость бюджетной политики на уровне муниципального района связана с наличием теоретических и практических проблем, присущих в целом местному самоуправлению в России. Это обусловливает необходимость проработки методологических и практических аспектов ее совершенствования, комплексного исследования механизмов повышения эффективности бюджетной политики на муниципальном уровне в современных условиях России, выявление путей ее совершенствования, обеспечивающих социально-экономическое развитие территории.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты формирования, реализации и совершенствования бюджетной политики представлены в работах Бабича A.M., Белоглазовой Г.Н., Быстрякова А.Я., Врублевской О.В., Голиковой Т.А., Грязновой А.Г., Дробозиной JI.A., Жихаревич B.C., Ивановой С.А, Лаврова A.M., Леонтьева В.Е., Любимцева Ю.И., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М. и др.

Особое внимание проблемам формирования муниципальной бюджетной политики уделяется в исследованиях Климанова В.В., Игониной Л.Л., Карчевской С.А., Ларииой С.Е., Максимовой Н.С., Митиной Н.Л., Прониной Л.И., Рагозиной Л.Г., Солянниковой С.П., Ходасевича С.Г., Юрковой С.Н. и др. В работах этих авторов рассматриваются методические и практические аспекты укрепления финансовой основы местного самоуправления, проблемы бюджетной децентрализации и организационные механизмы муниципальной реформы.

Между тем, в отечественной экономической науке по-прежнему недостаточно освещены многие ключевые проблемы совершенствования

' По данным мониторинга местных бюджетов Российской Федерации :и 2012 гол. // www.minfin.ru

2 Беч субвенций и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах

местных бюджетов.

бюджетной политики на муниципальном уровне, в особенности в отношении муниципального района. В связи с этим требуется их дальнейшее системное изучение в целях решения проблем финансового и социально-экономического развития муниципалитетов.

Кроме того, изменяющееся законодательство, накапливаемый практический опыт также вызывают необходимость продолжения исследования проблем совершенствования бюджетной политики на муниципальном уровне. Актуальность отмеченных направлений бюджетной политики, их недостаточная изученность и обусловили выбор темы, цель, задачи, объект и предмет исследования в настоящей работе.

Целью диссертационной работы является теоретическое и методологическое обоснование направлений совершенствования бюджетной политики муниципального района и разработка практического инструментария их реализации.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

- уточнить содержание муниципальной бюджетной политики и ее взаимосвязь с бюджетным потенциалом территории;

- проанализировать особенности реализации бюджетной политики муниципального района в современных условиях;

- выделить стратегические и тактические подходы к управлению бюджетными ресурсами для решения проблемы достаточной бюджетной обеспеченности, в целях территориального развития и предоставления качественных услуг населению в необходимом объеме;

- обосновать направления совершенствования распределения доходных источников между бюджетами разного уровня бюджетной системы в целях создания финансовой базы для проведения эффективной бюджетной политики муниципального района;

- предложить меры по стимулированию внедрения программного бюджета на муниципальном уровне.

Объектом исследования являются методы формирования, механизмы и направления реализации бюджетной политики муниципального района.

Предметом исследования является совокупность финансово-бюджетных и организационно-экономических отношений между органами местного самоуправления, органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и населением в процессе формирования эффективной

бюджетной политики.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям Паспорта ВАК Министерства образования и науки РФ по научной специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит, а именно 2.17 «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике», 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств».

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственных и муниципальных финансов, формирования бюджетной политики и исследования проблем социально-экономического развития муниципальных районов. Методология исследования базируется на принципах диалектического и системного подхода, логического, структурно-функционального и ситуационного анализа, методах сравнения и экспертных оценок.

Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней публичной власти, методологические и справочные материалы, профильные периодические издания, материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Минрегионразвития России, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, статистические материалы Российских информационно-аналитических агентств, а также публикации в периодической печати и на Интернет-сайтах по теме исследования.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:

- уточнено содержание бюджетной политики муниципального района как целенаправленной деятельности органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти в рамках реализуемой бюджетной политики Российской Федерации по формированию механизмов, направлений и нормативно-правовой базы реализации бюджетного потенциала, направленных на решение проблем социально-экономического развития территории в интересах населения при условии рационального использования собственных и привлеченных финансовых средств;

- раскрыта взаимосвязь бюджетной политики и бюджетного потенциала территории; установлено, что качество бюджетной политики зависит от бюджетного потенциала, от возможности в соответствии с действующим законодательством аккумулировать финансовые ресурсы в бюджет

территории; при этом уровень бюджетного потенциала муниципального образования в значительной мере определяется масштабами его инвестиционной деятельности, эффективностью реализации социальной и регулирующей функций местного бюджета;

- предложена концепция формирования и реализации бюджетной политики муниципального района, направленная на повышение уровня социально-экономического развития территории, создание системы результативного бюджетирования посредством определения конкретных результатов работы органов местной власти и учреждений бюджетного сектора, планирования бюджетных расходов в целях достижения наилучших результатов и др.;

- разработана система мер по установлению достаточной (в современных условиях) бюджетной обеспеченности муниципального района, в том числе путем изменения единых, дополнительных и дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, направленных на укрепление налогового потенциала как части бюджетного потенциала;

- обоснованы методы оценки расходных обязательств муниципальных образований, включая муниципальный район, в целях внедрения программно-целевого бюджета на муниципальном уровне, определения перечня муниципальных услуг и формирования муниципального задания для бюджетных учреждений;

- аргументирован вывод о том, что эффективность бюджетной политики на уровне муниципального района зависит от стратегического планирования, учитывающего особенности стартовых условий и точек роста развития территории.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней выводы и положения могут быть использованы в теоретических и прикладных исследованиях по формированию эффективно функционирующих механизмов реализации бюджетной политики на муниципальном уровне. Ряд позиций диссертации (по совершенствованию системы разграничения полномочий, распределения доходных источников на региональном уровне, форм и методов предоставления фшмнсовой помощи муниципальным образованиям) позволяет обосновать перспективные направления развития муниципальных финансов и эффективные механизмы взаимодействия государственных и муниципаль-

ньгх органов власти в бюджетно-налоговой сфере.

Методологическая значимость исследования состоит в том, что подходы, принципы и методики, изложенные в работе, ориентированы на реализацию конкретных мер по повышению эффективности бюджетной политики с учетом специфики местного самоуправления, необходимости повышения качества управления бюджетными ресурсами в целях социально-экономического развития территорий.

Практическая значимость диссертации выражается в том, что положения, обоснованные в работе, могут быть использованы региональными и муниципальными администрациями в процессе подготовки нормативно-правовых документов и методического сопровождения при реализации бюджетной политики и повышения ее эффективности, в том числе для внедрения программного бюджета и стандартов предоставления бюджетных услуг.

Материалы работы могут найти практическое применение в учебном процессе вузов при изучении дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, научно-исследовательских работах по развитию общественных финансов.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах в период 2006-2013 гг., в том числе: на четвертом национальном инвестиционном форуме «Муниципальная Россия» (Москва, 2011), межрегиональной научно-практической конференции «Стратегическое управление социально-экономическим развитием территории» (Брянский филиал Российской академии государственной службы и народного хозяйства при Президенте Российской Федерации, 2011-2012), круглом столе «Практика внедрения среднесрочных бюджетов на муниципальном уровне» (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, 2008), на заседаниях секции муниципальных финансистов «Сообщества финансистов России» (2009-2013).

Выводы и практические рекомендации автора по повышению эффективности бюджетной политики на муниципальном уровне, в том числе по совершенствованию условий формирования доходной и расходной частей бюджета муниципального района используются органами государственной власти и органами местного самоуправления в Брянской области.

Основные результаты исследования, положения, выводы и рекомендации изложены в 11 публикациях автора, включая 3 статьи в ведущих рецензируемых журналах ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, общим объемом 4,3 пл.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения. Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования бюджетной политики муниципального района

1.1. Бюджетная политика муниципального района как финансово-экономическая категория

1.2. Сущность и этапы формирования бюджетной политики муниципального района в условиях реформирования местных финансов

1.3. Экономические и институциональные основы бюджетной политики муниципального района

Глава 2. Прикладные аспекты реализации бюджетной политики муниципального района

2.1. Анализ состояния доходной и расходной частей местных бюджетов в современных условиях

2.2. Особенности межбюджетных отношений в субъекте Российской Федеращш и особенности бюджетного процесса в муниципальных образованиях

2.3. Анализ и оценка эффективности исполнения бюджета муниципального района

Глава 3. Направления совершенствования бюджетной политики муниципального района в современных условиях России

3.1. Пути повышения эффективности бюджетной политики муниципального района

3.2. Совершенствование бюджетной политики муниципального района на основе социально-экономического развития территории Заключение

Список использованных источников и литературы Приложение

И. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретические положения, раскрывающие содержание и направления совершенствования бюджетной политики муниципального района.

В диссертации сделан вывод о том, что наличие достаточного бюджетного потенциала территории создает условия для осуществления эффективной бюджетной политики муниципального образования, направленной на аккумулирование финансовых ресурсов, необходимых для социально-экономического развития территории и удовлетворения потребности населения в услугах. Эффективная бюджетная политика реализуется посредством качественного управления муниципальными финансами, ориентированного на полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги.

В работе использован методологический подход, основанный на комплексном совершенствовании финансовых институтов и инструментов, которые являются структурными элементами единого механизма формирования бюджетной политики муниципального района, функционирующего в рамках общей системы целей. К этим элементам относятся: доходы, расходы, дефицит бюджета, межбюджетные отношения, земельные и имущественные отношения, долговая и заемная политика. В работе также обосновано, что совершенствование данного механизма ведет к повышению отдачи от использования бюджетного потенциала муниципального района, в том числе путем формирования рациональной сети муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений, оптимизации перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг, а также посредством эффективной децентрализации полномочий этого публично-правового образования.

Теоретические разработки относительно тактики и стратегии действий органов местного самоуправления предусматривают формирование прогнозно-аналитических документов с определением целей, задач и приоритетов развития муниципального района; выбор и обоснование наиболее предпочтительных путей укрепления его бюджетного потенциала и, в связи с этим, решение текущих и перспективных задач возникающих при формировании бюджетной политики муниципального района.

Для повышения качества бюджетной политики муниципального района необходимо обеспечить эффективность использования бюджетных средств и создание стимулов для внедрения передовых технологий управления бюджетным процессом. В этих целях предусматривается создание

системы мониторинга и разработка показателей оценки эффективности бюджетного процесса.

Законодательно установленные подходы к территориальной организации местного самоуправления стали основой для разграничения расходных обязательств между уровнями публичной власти и установления общих принципов организации межбюджетных отношений и механизмов взаимодействия между региональным и муниципальным уровнями власти для предоставления местным бюджетам финансовой помощи.

В исследовании обосновывается, что совершенствоваЕше бюджетного процесса, как системы использования финансовых институтов и инструментов для реализации муниципальной бюджетной политики, многогранно и подлежит преобразованиям. Анализ этапов реформирования местного самоуправления позволил подвести некоторые итога и разработать схему управления формированием бюджетной политики муниципального района.

В современных условиях сущность управления формированием бюджетной политики муниципального района состоит в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления по реализации централизованного начала в управлении с целью обеспечения баланса интересов субъектов и объектов управления в решении совокупности проблем социально-экономического регулирования и комплексного развития муниципального района, направленного на укрепление бюджетной системы и повышение качества жизни населения. Субъектом управления являются органы, осуществляющие бюджетную деятельность в муниципальном районе, объектом - бюджетный потенциал муниципального района. В этих условиях особую актуальность приобретает процесс управления, включающий стратегическое и тактическое планирование, утверждение и исполнение местного бюджета, отчетность и контроль, направленные на формирование эффективной бюджетной политики.

Проведенный анализ позволил автору сделать вывод о том, что эффективность проводимой бюджетной политики муниципального района в существенной степени зависит от бюджетного потенциала территории, характеризующегося возможностью в соответствии с действующим законодательством аккумулирования финансовых ресурсов в местном бюджете. 2. Определение муниципальной бюджетной политики как системы мер, направленных на установление достаточной (в современных условиях) бюджетной обеспеченности муниципального района.

Сущность муниципальной бюджетной политики, базирующейся на обоснованной бюджетной децентрализации, раскрывается в целенаправленной деятельности органов местного самоуправления по формированию финансовой базы для решения вопросов местного значения, на основе рационального использования собственных и привлеченных ресурсов в интересах местного населения.

Муниципальная бюджетная политика реализуется в процессе создания, распределения и использования бюджетных средств для исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Реформирование бюджетной системы осуществляется через совершенствование бюджетной политики, все звенья которой органически связаны между собой и функционируют как единое целое. Исходя из этого, автором разработана классификация элементов бюджетной политики муниципального района по целевому, функциональному и управленческо-временному критериям (Рис.1).

Рис. 1. Классификация элементов бюджетной политики муниципального района

Систематизация вышеприведенных элементов позволяет более детально рассмотреть сущность бюджетной политики муниципального района, определить механизмы и направления ее совершенствования, конкретизировать задачи стратегического планирования.

Стратегия, направленная на эффективное использование бюджетного потенциала муниципального района, определяется следующим образом: 1 этап - формирование прогнозно-аналитических документов, с определе-

нием целей, задач и приоритетов развития муниципального района; 2 этап - выбор и обоснование наиболее предпочтительных путей укрепления доходной базы муниципального района и, в связи с этим, решение важных проблем, возникающих при формировании межбюджетных отношений в пределах субъекта Российской Федерации.

Это предполагает разработку системы конкретных мер в виде концепции стратегического развития муниципального района, направленной на выявление источников роста бюджетного потенциала территории. Целесообразно также предусмотреть установление гарантий по увеличению доходной базы местных бюджетов при расширении перечня вопросов местного значения. Эго позволит устранить отдельные противоречия и решить проблему соответствия финансовых ресурсов объему возложенных на муниципальный район полномочий.

Для исследования содержания механизмов муниципальной бюджетной политики необходимо рассматривать местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий и учреждений в качестве самостоятельных объектов финансовой политики муниципалитета. Объектом управления в каждом конкретном случае могут выступать налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов, межбюджетные трансферты, расходы на содержание муниципальных предприятий, бюджетных, автономных и казенных учреждений, и другие объекты управления.

Анализ официальной информации Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга местных бюджетов в 2012 году позволяет сделать вывод о значительной степени централизации доходов в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации и преобладании межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов бюджетов муниципальных образований (рис. 2).

прочие доходы

5%

налоговые доходы

30%

Неналоговые. 29%

Субсидии

19%

Рис. 2 Структура доходов местных бюджетов в 2012 году

Для установления достаточной бюджетной обеспеченности муниципального района автором разработаны предложения по увеличению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты. При этом критерием является доведение объема доходной базы бюджета муниципального района до величины, необходимой для обеспечения финансирования всего перечня расходных обязательств муниципального района в целях исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Постоянное изменение разграничения полномочий между уровнями публичной власти и публично правовыми образованиями, в том числе между муниципальными образованиями и субъектами РФ, а также отсутствие в достаточной мере дополнительных доходных источников местных бюджетов повышают роль межбюджетного регулирования. Однако динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ имеет тенденцию к снижению. (Рис.3).

1400 т

Рис. 3. Динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2012-2015 годах

В Брянской области в результате применения методик предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из бюджета субъекта Российской Федерации их объемы постоянно снижаются. (Рис.4).

5800000 ,;(:р ;(|

5600000 И

5400000

5200000 ЯШ

5000000

4800000 +■■■ -.........................................................

2011 2012 2013

Рис. 4. Объемы межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из бюджета Брянской области в 2011-2013 годах

В результате применения данной методики в течение трех лет зависимость местных бюджетов от финансовой помощи, а также от объема делегированных вышестоящими органами публичной власти государственных полномочий неуклонно возрастает, что отрицательно сказывается на объеме и качестве предоставляемых населению бюджетных услуг и, в конечном итоге, на эффективности бюджетной политики на местах.

В последние годы произошло перераспределение налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовую самостоятельность регионов и муниципальных образований, в том числе муниципальных районов.

Таким образом, целью совершенствования межбюджетных отношений в субъекте РФ является создание эффективно функционирующего механизма разграничения полномочий и распределения соответствующих доходных источников между уровнями бюджетной системы. Методами достижения этой цели являются совершенствование бюджетного и налогового законодательства, методик предоставления финансовой помощи, реорганизация бюджетной сети на основе совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений, создания и использования стандартов бюджетных услуг.

3. Обоснование основных направлений совершенствования налоговой политики муниципального района как элемента бюджетной политики.

В целях рационального использования собственных и привлеченных

Межбюджетные трансферты для муниципальных образований

ресурсов необходимо увеличить доходную базу местных бюджетов, в том числе за счет совершенствования системы имущественных налогов, которые, в соответствии с мировой практикой, должны быть местными налогами.

Основным направлением этого совершенствования должна стать модернизация земельного налога и налога на имущество физических лиц.

В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» уточняются принципы исчисления и перехода регионов с 2015 года на новую систему исчисления налога на имущество физических лиц, которым пршюдлежат земельные участки, здания, строения, жилые и нежилые помещения. В качестве налоговой базы для исчисления налога на имущество физических лиц предлагается использовать кадастровую стоимость объекта недвижимости. Однако в настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации, которые будут самостоятельно вводить этот налог, проведена оценка кадастровой стоимости объектов недвижимости. Также вызывает тревогу социальный аспект введения налога на имущество физических лиц: количество льгот, действующих в настоящее время, предполагается значительно сократить, что увеличит налоговую нагрузку на население и может привести к массовой деприватизации жилой недвижимости.

По нашему мнению, администрирование данного налога необходимо осуществлять на муниципальном уровне и поступления от него должны идти в бюджеты муниципальных районов. По оценкам Минфина России от введения этого налога бюджетная система дополнительно получит от 67 до 100 млрд. рублей.

Помимо этого, необходимо расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе при применении упрощенной и патентной систем налогообложения.

Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала муниципального района оказывают, в первую очередь, налоги на доходы, в частности, налог на прибыль организаций.

В целом по России доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме поступивших в 2011 г. собственных доходов местных бюджетов составляет 51,5%, что на 2 процентных пункта ниже уровня 2010 г. Следует также отметить снижение по сравнению с 2010 годом поступлений местных налогов с 115,9 до 111,5 млрд. рублей и их удельного веса в нало-

говых доходах местных бюджетов с 14,4 до 12,7 процентов.

По данным мониторинга местных бюджетов, проведенного Минфином России за 2009-2012гг., в структуре собственных доходов местных бюджетов доля налоговых доходов в среднем по РФ составляет 39,7%. В 2009 г. данный показатель составлял 39,9% от собственных доходов местных бюджетов, в 2010 г. - 40,9%., в 2011 - 39,1%, а в 2012 - 38,9%. Таким образом, доля налоговых доходов в структуре собственных доходов местных бюджетов неуклонно снижается.

Анализ объема поступлений от налога на доходы физических лиц (80% налоговых доходов местных бюджетов), зачисляемого в бюджеты муниципальных образований разного типа (городских округов, городских и сельских поселений, муниципальных районов), свидетельствует об уменьшении их доли в местных бюджетах. При этом органы местного самоуправления муниципальных районов в случае наделения их законом субъекта РФ полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюдже там поселений за счет средств региональных бюджетов, вынуждены осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет собственных доходов своих бюджетов сверх объема субвенции бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий.

Так, например, в Брянском муниципальном районе при общем снижении налоговых и неналоговых поступлений в общем объеме доходов бюджета доля налоговых поступлений растет. (Табл. 1)

Таблица 1

Структура доходов бюджета Брянского муниципального района

в 2010-2012 гг.

Наименование показателя 2010 2011 2012

тыс. руб. Уд.вес, % тыс. руб. Уд.вес, % тыс. руб. Уд.вес .%

Всего поступлений 536879 100 546668 100 666089 100

Налоговые и неналоговые доходы, в том числе 228037 42 195483 36 238094 35

Налоговые доходы 132394 25 161721 30 219025 32

Неналоговые доходы 95642 18 33762 6 22069 3

Межбюджетные трансферты 308842 58 351185 64 424995 65

В работе подчеркивается, что нельзя только с помощью единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, установленных в Бюджетном кодексе РФ, пытаться решить проблему бюджетной обеспеченности большинства муниципальных образований, важное значение имеют и дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, которые могут замеють дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования. Это видно, в частности, на примере Брянского муниципального района (таблица 2).

Таблица 2

Структура налоговых доходов бюджета Брянского муниципального района

в 2010-2012 гг.

тыс. руб.

Наименование показателя Исполнено за период

2010 г. 2011 г. 2012 г.

Налоговые доходы 132394 161721 219025

НДФЛ 84419 99151 136087

В том числе: за счет дополнительных нормативов отчислений 21886 25706 97205

за счет единых нормативов отчислений 62533 73445 38882

Налог на совокупный доход 33143 43976 63900

Единый налог на вмененный доход 13570 15085 17990

Единый сельскохозяйственный налог 39 160 1048

Госпошлина 1131 1096 12

Данный вывод основан на том, что в условиях значительных различий в экономическом развитии муниципальных образований роль единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов существенна только для муниципалитетов с наиболее развитой налоговой базой, в первую очередь, для крупных городов. Например, в бюджетах городских округов в 2011 году аккумулировалось 63,9% (460,3 млрд. руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 29,6% (213,4 млрд. руб.) и лишь 6,5% (46,7 млрд. руб.) - в бюджетах поселений.

В работе определены первоочередные задачи налоговой политики в муниципальном районе в области доходов:

- совершенствование взаимодействия с налоговыми органами, усиление мер воздействия на налогоплательщиков, имеющих задолженность по налоговым платежам, поступающим в бюджет муниципального района;

- повышение эффективности деятельности межведомственной бюджетной комиссии по легализации объектов налогообложения;

- совершенствование процедуры администрирования доходов бюджета муниципального района;

- принятие мер по мобилизации дополнительных налоговых доходов бюджета и одновременному сокращению связанных с этим издержек, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования;

- увеличение доходов от повышения эффективности управления муниципальной собственностью;

- рост налогового потенциала путем реализащш мероприятий по стимулированию предпринимательской активности и развитию малого и среднего бизнеса на территории муниципального района.

4. Основные инструменты совершенствования инвестиционной политики муниципального района как элемента бюджетной политики.

Сущность муниципальной инвестиционной политики можно определить как целенаправленную деятельность органов местного самоуправления по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов для решения проблем комплексного социально-экономического развития муниципального района.

Содержание деятельности по реализации муниципальной инвестиционной политики заключается в следующем:

- выявление приоритетных проблем, решение которых требует привлечения инвестиционных ресурсов, и формирование системы целей для развития муниципального района;

- разработка основных направлений и конкретных мер по привлечению инвестиций в экономику муниципального района.

При формировании муниципальной инвестиционной политики следует ориентироваться на следующие принципы: целенаправленность, вариантность, избирательность, гласность.

Стратегия инвестиций в муниципальном районе должна соответствовать ряду условий и требований, главные из которых таковы:

- приоритетное решение социальных проблем при выборе направлений и объектов инвестирования;

- первостепенное соблюдение интересов населения муниципального района при принятии решений в сфере инвестиционной деятельности;

- введение института обязательной вневедомственной экспертизы ин-

вестиционных проектов и предложений;

- реализация условия «встречной инициативы», предполагающего активную позицию органов местного самоуправления по отношению к поиску и подбору инвесторов;

- приоритетный учет экологических факторов при оценке прогнозируемых результатов исследований инвестиций.

Поскольку привлекаемые инвестиции рассматриваются как одно из средств решения проблем социально-экономического развития муниципального района, то необходимо определить потребности в инвестиционных ресурсах в различные временные периоды. Такие данные могут быть получены на основе анализа материалов прогнозно-аналитического характера, в частности концепций, раскрывающих основные направления социально-экономического развития муниципального района (Рис. 5).

Цели муниципальной инвестиционной политики

Инвестиционные предложения предприятий, организаций, предпринимателей

Формирование ожидаемых инвестиций

Формирование списка инвестиционных предложений

Анализ инвестиционных предложений

Формирование муниципальных инвестиционных проектов

Рис. § Схема формирования муниципальной инвестиционной политики

Возможные способы привлечения инвесторов могут быть следующими:

- участие в приватизации муниципальной собственности:

- участие в разработке рекреационных проектов;

- участие в создании гостиничных, спортивно-оздоровительных, санаторно-курортных комплексов;

- сдача в аренду инвесторам земельных участков с последующим строительством жилья, офисов, деловых центров, а также передача предпринимателям объектов незавершенного строительства;

- привлечение средств инвесторов, связанное с приобретением и

оснащением малых и средних предприятий.

5. Аргументация взаимосвязи бюджетной политики с целями и задачами стратегического планирования социально-экономического развития муниципального района.

Для осуществления эффективного планирования органам местного самоуправления следует четко представлять стоящие перед ними цели и задачи, которые положены в основу формирования «Концепции стратегического социально-экономического развития муниципального образования» (на примере муниципального образования «Брянский район»), приведенной в приложении к диссертации.

Не менее важное значение имеет внедрение программно-целевого метода планирования на региональном и местном уровне, однако существует ряд проблем, которые затрудняют управление целевыми программами и соответственно тормозят внедрение программно-целевых бюджетов. Для решения данных проблем необходимо следующее:

- в ожидаемых результатах целевых программ должны быть сформулированы четкие критерии оценки и ключевые показатели эффективности их достижения;

- целевые программы должны быть направлены на реализацию конкретных целей, с помощью системы индикаторов, что облегчит процесс проведения мониторинга их реализации;

- мероприятия целевых программ должны быть связаны с утвержденными реестрами услуг и работ муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений;

- в целевую программу должны включаться только те виды деятельности муниципальных учреждений, которые направлены на ее реализацию;

- в целевой программе должны быть определены показатели объема и качества для всех видов деятельности муниципальных учреждений, отраженных в целевых программах.

Немаловажной составляющей для реализации муниципальных целевых программ является совершенствование порядка формирования муниципальных услуг, базовый перечень (минимальный объем муниципальных услуг) которых должен утверждаться федеральным законодательством. Посредством разработки и утверждения муниципального задания субсидии, направляемые бюджетным учреждениям для его выполнения, увязы-

ваются с результатами их деятельности .

В целях совершенствования стратегического планирования в муниципальном районе необходимо:

- разработать и утвердить долгосрочною бюджетную стратегию, в рамках которой будут формироваться финансовые ресурсы для каждой муниципальной программы;

- урегулировать механизм инвестирования бюджетных средств в имущество бюджетных и автономных учреждений, а также иных организаций, не являющихся получателями бюджетных средств;

- обеспечить развитие информационной системы «Электронный бюджет», что повысит открытость деятельности непосредственно финансовых органов муниципалитета, упростит администрирование, сократит издержки, усилит контроль за использованием бюджетных ресурсов.

Стратегического планирования на местном уровне как одного из основных механизмов реализации бюджетной политики предполагает анализ стартовых условий социально-экономического развития муниципального района по основным направлениям:

- состояние финансов и уровень организации местного самоуправления;

- состояние качества жизни местного населения;

- состояние социально-экономического потенциала;

- экологическая ситуация на территории.

В первую очередь органам власти необходимо обладать информацией о величине накопленного в муниципальном районе социально-экономического потенциала, о тенденциях и динамике изменения его величины, а также эффективности использования.

Так как социально-экономический потенциал муниципального района является категорией, характеризующей финансовые, имущественные, трудовые, природно-ресурсные, инновационные и иные ресурсы, которые могут быть использованы для жизнедеятельности населения и развития экономики в определенный период времени, то он может быть охарактеризован с помощью двух показателей: стартовый социально-экономический потенциал муниципального района и конечный социально-экономический потенциал муниципального района.

В целях осуществления более детального анализа состояния социально-экономического потенциала территории следует рассматривать основные факторы, которые определяют сложившуюся ситуацию в различ-

ных отраслях и сферах жизнедеятельности населения муниципального района. Результаты факторного анализа, классифицированные в зависимости от позитивного и негативного влияния на развитие муниципального района, могут стать основой формирования его эффективной бюджетной политики.

Способствовать решению данной проблемы на муниципальном уровне, а также на региональном и федеральном уровнях могла бы стать организация специального мониторинга.

На основании проведенного исследования предлагаем следующую концепцию бюджетной политики муниципального района, составными блоками которой являются:

- оценка сложившегося состояния бюджетной сферы муниципального района и предпосылки ее развития;

- стратегический выбор бюджетной политики муниципального района, под которым в диссертации понимается совокупность приоритетов бюджетной политики в рассматриваемой перспективе;

- цели бюджетной политики муниципального района;

- порядок формирования концепции бюджетной политики муниципального района;

- пути повышения эффективности бюджетной политики муниципального района.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России:

1. Азарова А.Е. Финансовая политика муниципального района: подходы, содержание, инструменты реализации. // Финансовая экономика. Всероссийский научно-аналитический журнал. 2010. № 5-6. (0,4 п.л.)

2. Азарова А.Е. Составляющие бюджетной политики муниципального района. // Финансы. 2013, №8. (0,8 п.л.)

3. Азарова А.Е. Взаимосвязь бюджетной политики и социально-экономического развития муниципального района. // Государственная служба. №4(84)2013. (0,8 п.л.)

б) другие научные издания:

4. Азарова А.Е. Особенности муниципальных финансов в условиях административной реформы./ В Сб. Инновационные модели государственного и муниципального управления в контексте политических и административных процессов в современной России: сборник материалов межре-

гиональной научно-практической конференции / Под общ. ред. Т.С. Бол-ховитиной. - Брянск: БрФ ОРАГС, 2007. (0,3 пл.)

5. Азарова А.Е. Особенности муниципальных финансов в условиях административной реформы.// Муниципалитет. 2007. № 5. (0,2 п.л.)

6. Азарова А.Е., Заикина О. Бюджетный иммунодефицит. // Прямые инвестиции. 2007. № 6. (0,3 п.л.)

7. Азарова А.Е. Пути и проблемы совершенствования финансирования социально-экономического развития муниципальных образований. / В Сб. Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее. Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции / Под общ. ред. Т.С. Болховитиной. - Брянск: БрФ ОРАГС, 2008. (0,3 п.л.)

8. Азарова А.Е. Роль администраторов в совершенствовании бюджетного процесса. / В Сб. Перспективы развития учетно-аналитической системы в Российской Федерации: Межрегиональный сборник научных трудов. - Брянск: РИО БГУ, 2009. (0,2 п.л.)

9. Азарова А.Е. Влияние кризисных условий на результативность бюджетных расходов в муниципальном бюджете. / В Сб. Экономические и организационные проблемы управления в современных условиях: материалы заочной межвузовской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава / Под ред. В.М. Панченко, H.A. Кулагиной. - Брянск: БГТУ, 2010. (0,2 п.л.)

10. Азарова А.Е. Особенности стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования. / В Сб. Экономические и организационные проблемы управления в современных условиях: материалы заочной межвузовской научно-практнческой конференции профессорско-преподавательского состава / Под ред. В.М. Панченко, H.A. Кулагиной. - Брянск: БГТУ, 2010. (0,4 п.л.)

11. Азарова А.Е Стратегическое управление социально-экономического развития территорий, ориентированное на новое качество жизни / В Сб. материалов межрегиональной научно-практической конференции / Под общ. ред. Т.С. Болховитиной - Брянск: БрФ ОРАГС, 2011. (0,4 п.л.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Азарова Алла Евгеньевна

Тема диссертационного исследования: Формирование бюджетной политики муниципального района в современных условиях России

Научный консультант: доктор экономических наук Пронина Людмила Ивановна

Изготовление оригинал-макета: Азарова Алла Евгеньевна

Подписано в печать 28.10.2013 Тираж 100 экз. Усл. 1,6 п.л. Отпечатано, в типографии СТРпгП Заказ № 119526 Москва, пр-т Вернадского, 78 стр.7, офис 14 Тел. 8(495)567-68-76 www.gtprint.ru