Организация и развитие бюджетного процесса в России на муниципальном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организация и развитие бюджетного процесса в России на муниципальном уровне"

На правах рукописи

ВОЩЕНКО Владислав Владимирович

ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность: 08 00 10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003164668

Саратов - 2008

003164668

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета

Научный руководитель - канд. экон. наук, доцент

Ермакова Елена Алексеевна

Официальные оппоненты - д-р экон наук, профессор

Сабитова Надия Михайловна - канд. экон наук, профессор Карпова Римма Алексеевна

Ведущая организация - Саратовский государственный аграрный

университет им Н.И.Вавилова.

Защита состоится 6 марта 2008 года в 1300 час на заседании диссертационного совета Д 212.241 03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу.

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета Автореферат разослан 5 февраля 2008 года

Ученый секретарь диссертациощв^--(1М)Богомолов

совета, д-р экон. наук, професс<гр~— J •— -3 '

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации существенно повышается роль органов местного самоуправления в хозяйственном и социальном строительстве В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 гг. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они получили большие права в области руководства экономикой и социальной сферой на подведомственных территориях Цель реформы местного самоуправления - приблизить местную власть к населению, а процесс предоставления общественных благ (бюджетных услуг) к их потребителям, путем формирования двухуровневых систем органов местного самоуправления и местных бюджетов (муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений). Однако, реализация названного Закона затягивается во времени и сталкивается с серьезными проблемами, важнейщей из- которых является организация полноценного, эффективно функционирующего бюджетного процесса в муниципальных образованиях, особенно в небольших городских и сельских поселениях

Если на федеральном уровне преобразования бюджетного процесса в последние годы находят свое воплощение в бюджетной политике (принятие трехлетнего бюджета, постепенный переход на бюджетирование, ориентированное на результат, и финансирование бюджетных расходов на основе программно-целевых методов и т д), то на местном уровне эта работа находится пока еще в зачаточном состоянии, существует масса причин, тормозящих реформирование субфедеральной бюджетной системы и бюджетного процесса на муниципальном уровне. В большинстве муниципальных образований сохраняется высокая финансовая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти, собственные налоговые и неналоговые доходы составляют в среднем около 40% всех доходов местных бюджетов, не прекращается практика «перегрузки» их расходной части по решениям вышестоящих органов власти (нередко без адекватного доходного обеспечения), более 30% всех местных бюджетов исполняются с дефицитом, на низком уровне находится прозрачность муниципальной финансово-бюджетной сферы, на местах ощущается острый дефицит квалифицированных управленцев, способных организовать на должном уровне бюджетный процесс, и т п.

Таким образом, создание необходимых условий для организации и реального реформирования бюджетного процесса в муниципальных образованиях всех уровней является сейчас приоритетным направлением бюджетной политики в современной России, что и определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Большой вклад в разработку проблем функционирования местных бюджетов и межбюджетных отношений внесли О В Врублевская, А.Г Грязнова, Л И Дробозина, А Г Игудин, Т.М. Кова-

лёва, Б В. Маркина, Л Г Павлова, В.Г Пансков, Г Б. Поляк, В М Родионова, М В Романовский, Г К. Шеховцов и др В их научных трудах заложены теоретические и методологические основы решения вопросов формирования местных бюджетов Среди современных авторов, исследующих вопросы специфики организации бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях можно выделить С.Б.Ефимову, ОС Кириллову, СЕПрокофьева, Н.М Сабитову, В И Самаруху и др В последние годы в периодической печати поднимаются вопросы совершенствования бюджетных отношений на муниципальном уровне, связанные с реформированием местного самоуправления Этим направлением активно занимаются Л Пронина, Л Е Типпсина, С Г Ходасевич и другие исследователи Особую сложность в решении проблем функционирования местных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления добавляет бюджетная реформа, которой посвящены публикации как отечественных, так и зарубежных специалистов. В Гамукина, А Лаврова, И Юнгмана, Л Якобсона и др

Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес в настоящее время к про- ' блематике местных бюджетов, многие вопросы методологического и методического характера, связанные с организацией полноценного бюджетного процесса в муниципальных образованиях, пока еще не решены В частности, требуют уточнения теория организации муниципальных бюджетных процедур и комплексной разработки системы их финансово-правового обеспечения, не разработаны адекватные муниципальному уровню подходы и пути построения эффективной системы бюджетирования, ориентированного на результат, на основе широкомасштабного внедрения комплексного среднесрочного бюджетного планирования и программно-целевых методов на местном уровне, слабо освещены вопросы самостоятельности и прозрачности муниципального бюджетного процесса

Все вышесказанное подтверждает актуальность темы исследования и недостаточную степень разработанности проблемы, что предопределило цель и задачи диссертационной работы, а также ее структуру.

Цель диссертационной работы Целью диссертационного исследования является комплексная разработка системы организации полноценного бюджетного процесса в муниципальных образованиях всех уровней местного самоуправления

Задачи исследования В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующ ие задачи

-уточнить экономическое содержание бюджетного процесса и раскрыть особенности его организации на муниципальном уровне,

-дать характеристику финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса, выявить его недостатки и определить направления развития муниципального бюджетного права,

- провести комплексную оценку состояния местных бюджетов и определить условия укрепления их бюджетной обеспеченности в рамках организации бюджетного процесса на муниципальном уровне;

- раскрыть экономическое и функциональное содержание бюджетирования, ориентированного на результат, его особенности, организацию и приоритетные направления развития в муниципальных образованиях всех уровней местного самоуправления,

- сформировать основы, определить пути и разработать механизмы перехода на муниципальном уровне к системе стратегического среднесрочного (долгосрочного) бюджетного планирования на базе широкомасштабного применения программно-целевых методов,

- разработать комплекс мер и действий в области управления муниципальным бюджетным процессом, направленных на повышение самостоятельности местных бюджетов,

- определить основы, формы и механизмы реализации принципа прозрачности бюджетного процесса на муниципальном уровне

Предметом диссертационного исследования является совокупность денежных отношений, возникающих в процессе планирования и составления, рассмотрения и утверждения проекта местного бюджета, исполнения, контроля, составления и рассмотрения отчета об исполнении принятого местного бюджета

Объектом диссертационного исследования выступает действующая бюджетная система и практика организации бюджетного процесса на муниципальном уровне в современной России

Информационной базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики, территориальных органов государственной статистики ряда субъектов РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Саратовской области, материалы, опубликованные в периодической печати, и размещенные в сети Интернет, а также собственные расчеты автора

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных экономистов по проблемам бюджета и организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, федеральные, региональные и муниципальные законодательные и нормативные правовые акты и решения, регламентирующие бюджетные отношения, публикации в периодической печати и специальных изданиях, материалы научно-практических конференций разного уровня

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в разработке эффективной системы организации муниципального процесса, ориентированного на результат, путем развития теоретических основ, методологических подходов и механизмов среднесрочного (долгосрочного) бюджетного планирования и организации других бюджетных процедур, программно-целевого бюджетирования, обеспечения самостоятельности и прозрачности местных бюджетов и бюджетного процесса

Наиболее важные научные результаты, отражающие вклад автора в решение искомой проблемы, состоят в следующем

- раскрыто экономическое содержание бюджетного процесса в системе финансово-экономических отношений на муниципальном уровне как четко фор-

мализованного механизма действий органов, обладающих определенными бюджетными полномочиями, по составлению, рассмотрению проектов местных бюджетов, их утверждению и последующему исполнению в целях повышения эффективности управления бюджетными ресурсами и качества предоставляемых муниципальных услуг, дана характеристика организационной, институциональной и правовой структур механизма реализации бюджетного процесса, включающих в себя расширение процедурных рамок на этапах составления проекта бюджета, контроля и отчета об его исполнении, алгоритмов постадий-ного осуществления бюджетных процедур с учетом новых законодательных и иных изменений в их организации, а также совокупность взаимодействующих между собой институциональных норм-ограничений (финансово - правовое пространство, доходный потенциал, налоговое бремя, бюджетная обеспеченность) и институциональных органов управления бюджетным процессом,

-сформированы подходы к формированию алгоритма развития системы финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса, предусматривающие комплексные мероприятия по определению полного перечня и условий применения муниципальных нормативных актов (решений и документов), предложена система мер и действий по приведению муниципальных нормативных актов в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ и по правовому регулированию бюджетных отношений с учетом специфики муниципальных образований разного уровня,

- предложены модель (совокупность мер, последовательных действий, этапов, алгоритмов) организации муниципального бюджетного процесса по всем его стадиям, в том числе, рекомендованы более реальные сроки, условна и порядок представления проектов бюджетов на рассмотрение в законодательные (представительные) органы власти и разработки других документов, необходимых для планирования и составления проектов местных бюджетов (прогнозов развития территорий, прогнозов доходов и расходов, предельных объемов ассигнований и распределения расходов по главным распорядителям, разделам, статьям, видам и т д ),

- в целях обеспечения легитимности и самостоятельности муниципальной бюджетной политики и бюджетного процесса предложен и обоснован комплекс мер по укреплению доходной базы местных бюджетов, предусматривающий расширение местных налоговых прав и упорядочение элементов местных налогов с целью увеличения их поступлений, изменение в пользу местных бюджетов действующей системы перераспределения части федеральных и региональных налоговых доходов, задействование резервов роста неналоговых доходов; замену принудительного механизма "самообложения" граждан на добровольный механизм проведения муниципальных лотерей, отказ от практики использования дестимулирующего механизма "отрицательных трансфертов",

- в рамках улучшения организации муниципального бюджетного процесса выявлены типичные нарушения и недостатки в распределении, реализации и финансировании расходных полномочий на различных уровнях местного самоуправления, предложены пути их устранения, в том числе, в области инвести-

ционной деятельности, образования, муниципальных заказов и др ;

- дана развернутая характеристика модели управления бюджетным процессом "по результатам" и уточнено содержание бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), как совокупности методов программно-целевого бюджетного планирования, исполнения бюджета и контроля результативности бюджетных расходов с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и значимости ожидаемых прямых и конечных результатов использования бюджетных средств при минимальных издержках, предложен подход, согласно которому на первом этапе такое бюджетирование должно быть ориентировано на прямые результаты (объемные показатели благ, товаров, услуг) и только на втором этапе - на конечные результаты,

- обоснована необходимость внедрения БОР на муниципальном уровне, определены проблемы и пути их решения путем формирования реестра бюджетных услуг, прямых и конечных результатов, показателей эффективности и результативности расходов, сформированы методологические основы и подходы к организации муниципального бюджетного процесса в рамках БОР (целеполага-ние, связь целей со стратегией и результатами, характеристика результативности, особенности этапов бюджетирования, переход на бюджетный учет по методу начислений и на горизонтальное бюджетное планирование),

-предложена конструкция модели результативного управления муниципальным бюджетным процессом, включающая в себя, определение предметов ведения, по которым должны формироваться результатирующие показатели, разделение вопросов местного значения на комплекс "продуктов деятельности", закрепление каждого из продуктов за конкретным органом администрации муниципального образования и стандартизация отдельных пунктов деятельности, формирование органами администрации ведомственных среднесрочных целевых программ, обеспечение их соответствия конкретным бюджетным услугам и разработка конкретных результатирующих показателей,

- определены условия (нормативная и информационная база, распределение обязанностей, этапы, формы и пр ) перехода на муниципальном уровне к стратегическому среднесрочному и долгосрочному финансовому и бюджетному планированию с использованием программно-целевых методов, предложено дополнить обязательный минимальный перечень показателей среднесрочного финансового плана показателями, детализирующими доходные и расходные параметры бюджета территории, рекомендована структурно-функциональная конструкция модели планирования бюджетных расходов в рамках БОР, включающая в себя основные последовательные действия, плановые, оценочные и мониторинговые процедуры, плановые документы и финансово-бюджетные параметры,

-предложены меры по повышению самостоятельности местных бюджетов и бюджетного процесса проведение инвентаризации муниципальных расходных обязательств и отход от практики их одновременного финансирования за счет средств бюджетов разных уровней, в том числе в порядке долевого финансирования дополнительных расходных обязательств (за исключением опре-

деленных автором случаев), делегирование на местный уровень полномочий вышестоящих органов власти только с учетом критерия общей экономии на расходах, переход на методику определения собственных доходов местных бюджетов как доходов, закрепленных за ними на долговременной основе (без учета средств финансовой помощи); установление для местных бюджетов разного уровня на срок не менее пяти лет минимальных параметров (даны их конкретные процентные значения) гарантированного объема закрепленных доходов, душевой обеспеченности по названным доходам и удельного веса в них управленческих расходов,

- разработаны основы, направления и механизмы повышения прозрачности муниципального бюджетного процесса, включающие в себя условия и задачи общественного участия в бюджетном процессе, направления и законодательно-правовое обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, дополнение доступной населению информации результатами независимой экспертной оценки бюджета, информацией о финансовых рисках, стоимости муниципального имущества, динамике развития территории и показателях среднесрочных финансовых прогнозов; законодательное закрепление единых норм и требований к прозрачности бюджетного процесса, развитие института независимой экспертизы и общественного контроля бюджета

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении новых знаний и развитии основ муниципального бюджетного процесса, основ организации на муниципальном уровне бюджетирования, ориентированного на результат, и организации в рамках БОР муниципального бюджетного процесса, стратегического бюджетного планирования, самостоятельности и прозрачности местных бюджетов и бюджетного процесса Теоретические выводы и положения диссертации составили методологическую базу для практических разработок и рекомендаций

Практическая значимость результатов исследования заключается в их доведении до конкретных прикладных моделей, механизмов и рекомендаций, позволяющих при их внедрении обеспечить легитимность, функциональность, результативность и эффективность муниципального бюджетного процесса и местной бюджетной системы. Это касается практических результатов, связанных с организацией полноценного муниципального бюджетного процесса, его финансово-правовым обеспечением, созданием условий для финансовой самодостаточности территорий, переходом на муниципальное бюджетирование, ориентированное на результат, и стратегическое среднесрочное бюджетное планирование, обеспечением самостоятельности и прозрачности бюджетного процесса на местах Названные и другие прикладные разработки могут быть использованы государственными органами власти и органами местного самоуправления для законотворческой деятельности в целях реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне и непосредственно для его организации на новой результативной основе

Апробация результатов исследования Основные положения, выводы и рекомендации диссертационной работы были доложены на научно-практических конференциях по итогам НИР в Саратовском государственном социально-экономическом университете за 2005-2007 гг (Саратов, СГСЭУ, 2006, 2007 гг ) и совместной научно-практической конференции Минфина Саратовской области и СГСЭУ (Саратов, 2007 г ), а также при проведении ежегодной учебы руководящих работников администраций муниципальных образований Саратовской области

Отдельные предлагаемые автором практические результаты, касающиеся организации и реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне, нашли применение в деятельности Комитета по финансам г, Саратова Теоретические и прикладные разработки автора используются кафедрой финансов Саратовского государственного социально-экономического университета при преподавании дисциплин "Бюджетная система РФ", "Налогово-бюджетная система", "Финансы", "Государственные и муниципальные финансы", а также при подготовке кадров для администраций муниципальных образований Саратовской области по организации местного бюджетного процесса

Наиболее существенные результаты исследования опубликованы в 4 научных трудах общим объемом 5,6 п л , из них 1 статья в изданиях, рекомендованных ВАК

Объем и структура работы. Цель и .задачи исследования определили структуру диссертационной работы и приложений Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений

В первой главе диссертации раскрываются теоретические и организационные основы организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Вторая глава исследования посвящена приоритетным направлениям реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне. В третьей главе разработаны рекомендации по совершенствованию управления бюджетным процессом на муниципальном уровне

В заключении изложены основные выводы и предложения по результатам проведенного исследования Список использованной литературы содержит 127 источников В работе 6 приложений, 18 таблиц и 15 рисунков

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Первая группа проблем диссертационной работы посвящена исследованию теоретических и организационных основ организации бюджетного процесса на муниципальном уровне Это диктуется необходимостью углубления теоретического исследования способности муниципальных образований к воспроизводству собственных бюджетных ресурсов, исходя из их ресурсного потенциала, а также с учетом факторов, модифицирующих содержание бюджетного процесса в современных условиях

В развитие традиционного представления о бюджетном процессе как выполнении процедур составления, рассмотрения и утверждения, исполнения, контроля исполнения бюджета, в работе отмечается, что что динамично развивающиеся в процессе реформ финансовые отношения требуют более четкого структурирования и формализации бюджетных процедур в целях оптимизации бюджетных издержек по предоставлению муниципальных услуг при условии сохранения и роста их качества и объема.

Наиболее сложным в понимании всех значимых структурных элементов бюджетного процесса является логическое и последовательное структурирование сфер и звеньев механизма, обеспечивающего его практическую реализацию на муниципальном уровне. Авторское видение этого вопроса заключается в том, что он представляет собой сложную систему, включающую в себя не только финансовую, но и организационную, институциональную и правовую структуры

Элементами организационной структуры являются, на наш взгляд, нормы и ограничения деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций по составлению проектов бюджетов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением

Институциональная структура бюджетного процесса представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления В рамках институциональной структуры бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходами, расходами бюджетов, межбюджетными отношениями) при выполнении функций управления (планирования, регулирования, учета, анализа, контроля) с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг

Правовая структура бюджетного процесса отражает регламентированные нормами этого права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета

Для полноценной характеристики бюджетного цикла необходимо уточнить состав стадий бюджетного процесса, а именно первую стадию составление проекта бюджета расширить и назвать ее "бюджетное планирование и состайление проекта бюджета", четвертую стадию "анализ и контроль исполнения бюджета" также необходимо расширить, так как контрольные мероприятия реализуются на всех этапах бюджетного цикла, а не только в процессе исполнения бюджета, поэтому ее правильно назвать "бюджетный контроль", кроме того в качестве самостоятельной и дополнительной необходимо выделить четвертую стадию бюджетного процесса - "составление и утверждение отчета об исполнении бюджета" В таком случае контрольные процедуры становятся пятой стадией бюджетного процесса Таким образом, на современном этапе бюджетный процесс реализуется в пять основных стадий 1) бюджетное планирование и составление проекта бюджета, 2) рассмотрение, согласование и утверждение проекта

бюджета, 3) исполнение бюджета, 4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета, 5) бюджетный контроль

Воздействие финансово-правовых актов на деятельность субъектов бюджетных отношений в целом обеспечивает единство формы и содержания бюджетного процесса В работе сформированы в единый комплекс основы финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса (участники и их полномочия, принципы организации, документы, на основе которых составляется проект бюджета, показатели бюджета, этапы составления проекта бюджета)

Основными недостатками и типичными нарушениями в области организации бюджетных процедур на местном уровне являются отсутствие Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании, составлением проекта местного бюджета занимается представительный орган муниципального образования, нормативные акты органов местного самоуправления не регламентируют сроки и порядок внесения проекта постановления о бюджете на очередной финансовый год, отсутствует полный пакет документов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, не соблюдаются требования Бюджетного кодекса РФ, регулирующие вопросы формирования резервных фондов; финансируются расходы, не связанные с предметами ведения муниципальных образований, бюджеты муниципальных образований нередко вообще не публикуются либо публикуются частично, не в полном объеме, как и отчеты об их исполнении, не всегда соблюдается установленный порядок изменения бюджетных ассигнований; не соблюдается установленный порядок расходования бюджетных средств, отсутствует механизм реального контроля за исполнением местного бюджета, бюджетный процесс на уровне муниципальных образований характеризуется крайне низкой прозрачностью.

С целью более качественного составления проекта местного бюджета и получения от других уровней бюджета всех необходимых данных для бюджетного планирования предлагается скорректировать сроки представления бюджетов на рассмотрение следующим образом- федеральный бюджет - до 26 августа (без изменений), бюджет субъекта РФ - до 15 сентября (на месяц раньше установленного), бюджет муниципального района и городского округа - до 15 октября (на месяц раньше установленного), бюджеты городских и сельских поселений -до 15 ноября

Для организации рациональной процедуры рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения и общих подходов к муниципальному бюджетному процессу в регионе на уровне субъекта РФ необходимо установить рамочные сроки действия и условия, предшествующие процессу составления проекта местного бюджета- не позднее чем за 5 месяцев до внесения проекта бюджета в представительный орган разрабатываются и одобряются основные показатели прогноза социально-экономического развития и прогноза доходов бюджета;

- не позднее чем за 3 месяца до внесения проекта бюджета в представительный орган принимаются основные характеристики проекта бюджета, опре-

деляехся объем расходов на исполнение действующих обязательств и принимаются решения по объему и распределению расходов на исполнение принимаемых обязательств,

- не позднее чем за 2 месяца до внесения проекта бюджета в представительный орган завершается распределение между главными распорядителями бюджетных средств (между группами главных распорядителей бюджетных средств) предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период),

- не позднее чем за 1 месяц до внесения проекта бюджета в представительный орган завершается распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов и группам, статьям и подстатьям операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, завершаются расчеты межбюджетных трансфертов и иных показателей проекта бюджета, формирование приложений к проекту решения о бюджете, а также при необходимости уточняется прогноз социально-экономического развития, основные характеристики проекта бюджета и осуществляется согласование иных вопросов подготовки проекта решения о бюджете

В рамках развития бюджетного процесса предложен комплекс мер по укреплению доходной базы местных бюджетов, в частности предоставление права органам местного самоуправления по установлению ежемесячных авансовых платежей зейельного налога, создание условий для перехода на исчисление налога на имущество физических лиц по рыночной стоимости, включая незавершенное' строительство; изменение в пользу местных бюджетов действующей системы распределения и перераспределения налоговых доходов (установление более высоких нормативов отчислений от НДФЛ, использование региональной части налога на прибыль организаций в качестве регулирующего налога, уплата налога на имущество организаций по месту нахождения имущества, зачисление в полном объеме единого налога на вмененный доход в местные бюджеты, наделение нового налога на недвижимость статусом местного налога с распределением его сумм между местными и региональными бюджетами), задействование в полном объеме резервов роста неналоговых доходов (зачисление арендной платы за землю в доходы местных бюджетов независимо от уровня и формы собственности, учет этого дохода при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований и введение повышающего коэффициента к кадастровой стоимости земли, учитывающего инфляцию, инвентаризация муниципального имущества, разработка эффективной системы тарификации и контроля арендных платежей, учета и контроля доходов по муниципальным акциям, долям и т д ); исключение из доходных источников местных бюджетов так называемое "самообложение" граждан как принудительного, социально несправедливого и неэффективного механизма (предложено заменить его на механизм организации муниципальных лотерей)

Вторая группа проблем охватывает вопросы реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой совокупность методов программно-целевого планирования (среднесрочного и долгосрочного), исполнения бюджета и контроля результативности бюджетных расходов, обеспечивающая эффективное распределение и использование бюджетных ресурсов в соответствии с целями, задачами и функциями органов власти и других участников бюджетного процесса с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых прямых и конечных результатов использования бюджетных средств при минимальных издержках

В содержательном смысле БОР представляет собой совокупность трёх базовых элементов, составляющих его специфическое содержание 1) результативное среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование, 2) программно-целевой метод распределения расходов, 3) система контроля результативности бюджетных расходов

Развитие идеи БОР привело к необходимости разграничения прямых и конечных результатов деятельности. Под прямым (непосредственным) результатом обычно понимают объем предоставляемых государством общественных благ (товаров, услуг и т п ) или "выпуск". Конечным результатом будет являться эффект от предоставления государством товаров и услуг Следовательно, достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными органами общественных благ (работ, товаров и услуг) - ее инструмент Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, а также позволяет адекватно их измерять. Так, для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - сопоставить запланированный объем оказания услуг (прямой результат) с реально предоставленным Таким образом, разграничение результатов на прямые и конечные в итоге позволяет связать инструмент и цель государственной политики и ответить на вопрос, способствует ли инструмент достижению цели

Обоснована необходимость внедрения БОР на муниципальном уровне, определены проблемы в реализации этой задачи и пути их решения- формирование реестра муниципальных бюджетных услуг, включающего в себя их полный перечень, показатели прямых и конечных результатов, стоимостную и качественную оценку, показатели эффективности и результативности бюджетных расходов,

-принятие новой адекватной нормативно-правовой базы, регламентирующей бюджетный процесс, показатели и результаты деятельности органов местного самоуправления

Определены методологические основы и подходы к организации муниципального бюджетного процесса в рамках БОР, включающие в себя целеполага-ние, связь целей со стратегией и результатами, понятийный аппарат результа-

тивности, особенности этапов бюджетного процесса, условия внедрения БОР, переход на бюджетный учет по методу начислений и на горизонтальное бюджетное планирование.

Опираясь на результаты проведенного исследования, в работе предложена конструкция модели результативного управления бюджетным процессом на муниципальном уровне, включающая в себя следующие элементы и последовательные действия

- определение сферы полномочий (предметов ведения), по которым должны формироваться результатирующие показатели,

-разделение вопросов местного значения на комплекс так называемых "продуктов деятельности" органов местного самоуправления, закрепление каждого из продуктов деятельности за конкретным органом администрации муниципального образования и стандартизация отдельных продуктов деятельности,

- формирование органами администрации муниципального образования в пределах доведенных до них объемов ассигнований собственных ведомственных среднесрочных программ, обеспечение соответствия каждой такой программы конкретной бюджетной услуге и разработка конкретных результати-руюпщх показателей,

, - сформирован комплекс задач, конкретизирующий элементы предложенной конструкции модели БОР и позволяющий сделать ее работоспособной и функциональной

В рамках реформирования бюджетного процесса на основе БОР определены условия (нормативная база, распределение обязанностей, этапы, формы, информационная база и др ) перехода на муниципальном уровне к стратегическому среднесрочному, а в перспективе к долгосрочному, финансовому и бюджетному планированию с использованием программно-целевых методов С целью повышения качества бюджетного планирования предложено дополнить обязательный минимальный перечень показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования рядом показателей, детализирующих доходные и расходные параметры бюджета территории, детализация доходов муниципального образования в разрезе налоговых и неналоговых доходов, объем собственных доходов и расчетная величина доходов, собираемых на территории данного муниципального образования и централизуемых в бюджетах бюджетной системы РФ; расходы на выполнение вопросов местного значения и расходы на выполнение делегированных полномочий, доходы на финансирование вопросов местного значения и на финансирование переданных государственных полномочий

Рекомендована к использованию конструкция модели муниципального бюджетного планирования в рамках БОР, включающая в себя основные последовательные действия (определение сферы предметов ведения муниципального образования, разделение сферы полномочий, и прежде всего вопросов местного значения, на комплекс "продуктов деятельности" органов местного самоуправления с точки зрения конечных получателей этих продуктов - жителей города, закрепление каждого из "продуктов деятельности" за одним конкретным орга-

ном администрации муниципального образования, стандартизация отдельных "продуктов деятельности", формирование органами администрации муниципального образования собственных ведомственных программ на среднесрочную перспективу, обеспечение соответствия каждой ведомственной программы соответствует одной бюджетной услуге, разработка для каждой ведомственной программы показателей результатов, отражающие степень достижения целей программы), плановые, оценочные и мониторинговые процедуры, плановые документы и финансово-бюджетные параметры Схема муниципального бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов 1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи), 2)планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки), 3) предоставление услуг (достижение результатов), 4) оценка результатов (опрос общественности, анализ результатов и т п)

Третья группа проблем диссертации предполагает совершенствование управления бюджетным процессом на муниципальном уровне

В условиях развития финансовых взаимоотношений в России между органами власти всех уровней необходимо создать условия для эффективной реализации требований нового бюджетного законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий в целях укрепления самостоятельности бюджетов и финансовой устойчивости муниципальных образований как базиса всей бюджетно-финансовой системы страны

Принцип самостоятельности местных бюджетов представляет собой совокупность финансовых прав и обязанностей органов местного самоуправления, обеспечивающую относительную самостоятельность последних в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий и определяющую возможность реализации собственных бюджетных полномочий в порядке организации и осуществления муниципального бюджетного процесса

В качестве основных мер по повышению самостоятельности местных бюджетов выделены

- четное разграничение прав и полномочий по кассовому исполнению местных бюджетов между органами местного самоуправления и Федеральным Казначейством,

- проведение инвентаризации муниципальных расходных обязательств, запрещение в законодательном порядке практики их финансирования одновременно за счет средств бюджетов разных уровней, в том числе в порядке долевого финансирования в течение года дополнительных расходных обязательств (за исключением определенных в работе случаев),

- снижение объемов и повышение эффективности делегирования на местный уровень полномочий вышестоящих органов власти с учетом критерия общей экономии на расходах в целом по бюджетной системе,

- компенсация в полном объеме из вышестоящего бюджета любых сокращений налоговых доходов или увеличений расходов местных бюджетов в связи с изменением законодательства,

- возврат к прежней трактовке в Бюджетном кодексе РФ понятий "собственные доходы", "закрепленные доходы", "регулирующие налоги" и к методике определения собственных доходов местных бюджетов, не искажающих оценку степени самостоятельности последних и практику межбюджетного регулирования,

- установление для местных бюджетов разного уровня на срок не менее пяти лет экономически обоснованных параметров (даны конкретные их значения) минимального гарантированного объема закрепленных собственных (без средств финансовой помощи) доходов, необходимого для финансирования собственных расходных обязательств; минимального процента душевой обеспеченности по названным доходам, минимально допустимого удельного веса в них управленческих расходов

Прозрачность бюджетного процесса и участие в нем общественности позволяют не только повысить эффективность управленческих решений в бюджетном сфере, сделать власть более открытой для общественности, удучшить социальную политику за счет более обоснованного расходования бюджетных средств, но и является важнейшим условием антикоррупционной деятельности в бюджетном процессе Требование бюджетной прозрачности в управлении общественными финансами - одно из важнейших достижений мировой бюджетной практики

Разработаны основы, направления и механизмы повышения прозрачности муниципального бюджетного процесса, обеспечивающие его результативность и включающие в себя следующие элементы

- понятия, условия и поэтапные задачи общественного участия в бюджетном процессе как формы реализации принципа прозрачности,

- направления и законодательно-правовое обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (на базе адаптации зарубежного опыта),

- пути трансформации принципа гласности российской бюджетной системы в принцип прозрачности бюджетного процесса в соответствии с йировыми стандартами,

- дополнение доступной населению информации результатами независимой экспертной оценки бюджета, информацией о финансовых рисках, стоимости муниципального имущества, динамике развития территории и показателях среднесрочных финансовых прогнозах,

- меры по совершенствованию правового обеспечения прозрачности бюджетного процесса (закрепление требований к прозрачности, развитие института независимой экспертизы, приведение в соответствие между собой норм муниципального и федерального бюджетного права, касающихся прозрачности, форсирование и развитие системы общественного контроля, повышение качества публикуемой бюджетной информации),

- введение в приложении к местному бюджету дополнительной "социальной" классификации расходов соответствующей направленности

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:

1 Вощенко В В Повышение качества управления бюджетным процессом в России // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета -№17(3) -2007 -0,5пл

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

2 Вощенко В В Состояние местных бюджетов на современном этапе / В сборнике науч трудов Финансы, налоги, кредит. Выпуск 4 /Под ред канд экон наук, профессора В В Степаненко - Саратов СГСЭУ, 2007. - 0,5 п л

3. Вощенко В В Проблемы финансового обеспечения местных бюджетов /В сборнике науч трудов Финансы, налоги, кредит Выпуск 4 /Под ред канд экон наук, профессора В В Степаненко - Саратов СГСЭУ, 2007 -0,5 п л

4 Вощенко В В Бюджетный процесс в муниципальных образованиях Саратов. СГСЭУ, 2008. - 4,1 п л

Автореферат

Подписано в печать # MDg г Формат 60x84 1/16

Бумага типогр №1 Гарнитура "Times"

Печать офсетная Уч.-изд л 1,1

Заказ 32, Тираж 100 экз.

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета 410003, Саратов, Радищева, 89

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Вощенко, Владислав Владимирович

Введение

1. Теоретические и организационные основы организации бюджетного процесса на муниципальном уровне

1.1. Экономическое содержание бюджетного процесса и особенности его организации в муниципальных образованиях

1.2. Финансово-правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях

1.3. Оценка состояния местных бюджетов и условия его укрепления в рамках организации бюджетного процесса

2. Приоритетные направления реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне

2.1. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его особенности на муниципальном уровне

2.2. Развитие стратегического среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования и программно-целевых методов в муниципальных образованиях

3. Совершенствование управления бюджетным процессом на муниципальном уровне

3.1. Повышение самостоятельности местных бюджетов как основы развития муниципального бюджетного процесса

3.2. Обеспечение прозрачности муниципального бюджетного процесса как условие повышения его результативности

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организация и развитие бюджетного процесса в России на муниципальном уровне"

Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации существенно повышается роль органов местного самоуправления в хозяйственном и социальном строительстве. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 гг. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они получили большие права в области руководства экономикой и социальной сферой на подведомственных территориях. Цель реформы местного самоуправления — приблизить местную власть к населению, а процесс предоставления общественных благ (бюджетных услуг) к их потребителям, путем формирования двухуровневых систем органов местного самоуправления и местных бюджетов (муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений). Однако, реализация названного Закона затягивается во времени и сталкивается с серьезными проблемами, важнейшей из которых является организация полноценного, эффективно функционирующего бюджетного процесса в муниципальных образованиях, особенно в небольших городских и сельских поселениях.

Если на федеральном уровне преобразования бюджетного процесса в последние годы находят свое воплощение в бюджетной политике (принятие трехлетнего бюджета, постепенный переход на бюджетирование, ориентированное на результат, и финансирование бюджетных расходов на основе программно-целевых методов и т.д.), то на местном уровне эта работа находится пока еще в зачаточном состоянии, существует масса причин, тормозящих реформирование субфедеральной бюджетной системы и бюджетного процесса на муниципальном уровне. В большинстве муниципальных образований сохраняется высокая финансовая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти, собственные налоговые и неналоговые доходы составляют в среднем около 40% всех доходов местных бюджетов, не прекращается практика «перегрузки» их расходной части по решениям вышестоящих органов власти (нередко без адекватного доходного обеспечения), более 30% всех местных бюджетов исполняются с дефицитом, на низком уровне находится прозрачность муниципальной финансово-бюджетной сферы, на местах ощущается острый дефицит квалифицированных управленцев, способных организовать на должном уровне бюджетный процесс, и т.п.

Таким образом, создание необходимых условий для организации и реального реформирования бюджетного процесса в муниципальных образованиях всех уровней является сейчас приоритетным направлением бюджетной политики в современной России, что и определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Большой вклад в разработку проблем функционирования местных бюджетов и межбюджетных отношений внесли О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, Л.И. Дробозина, А.Г. Игудин, Т.М. Ковалёва, Е.В. Маркина, Л.Г. Павлова, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Г.К. Шеховцов и др. В их научных трудах заложены теоретические и методологические основы решения вопросов формирования местных бюджетов. Среди современных авторов, исследующих вопросы специфики организации бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях можно выделить С.Б.Ефимову, О.С. Кириллову, С.Е.Прокофьева, Н.М.Сабитову, В.И. Самаруху и др. В последние годы в периодической печати поднимаются вопросы совершенствования бюджетных отношений на муниципальном уровне, связанные с реформированием местного самоуправления. Этим направлением активно занимаются JI. Пронина, Л.Е.Тишкина, С.Г.Ходасевич и другие исследователи. Особую сложность в решении проблем функционирования местных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления добавляет бюджетная реформа, которой посвящены публикации как отечественных, так и зарубежных специалистов: с/

В. Гамукина, А.Лаврова, И.Юнгмана, Л.Якобсона и др.

Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес в настоящее время к проблематике местных бюджетов, многие вопросы методологического и методического характера, связанные с организацией полноценного бюджетного процесса в муниципальных образованиях, пока ещё не решены. В частности, требуют уточнения теория организации муниципальных бюджетных процедур и комплексной разработки системы их финансово-правового обеспечения, не разработаны адекватные муниципальному уровню подходы и пути построения эффективной системы бюджетирования, ориентированного на результат, на основе широкомасштабного внедрения комплексного среднесрочного бюджетного планирования и программно-целевых методов на местном уровне, слабо освещены вопросы самостоятельности и прозрачности муниципального бюджетного процесса.

Все вышесказанное подтверждает актуальность темы исследования и недостаточную степень разработанности проблемы, что предопределило цель и задачи диссертационной работы, а также ее структуру.

Цель диссертационной работы. Целью диссертационного исследования является комплексная разработка системы организации полноценного бюджетного процесса в муниципальных образованиях всех уровней местного самоуправления.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи:

- уточнить экономическое содержание бюджетного процесса и раскрыть особенности его организации на муниципальном уровне;

- дать характеристику финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса, выявить его недостатки и определить направления развития муниципального бюджетного права;

- провести комплексную оценку состояния местных бюджетов и определить условия укрепления их бюджетной обеспеченности в рамках организации бюджетного процесса на муниципальном уровне;

- раскрыть экономическое и функциональное содержание бюджетирования, ориентированного на результат, его особенности, организацию и приоритетные направления развития в муниципальных образованиях всех уровней местного самоуправления;

- сформировать основы, определить пути и разработать механизмы перехода на муниципальном уровне к системе стратегического среднесрочного (долгосрочного) бюджетного планирования на базе широкомасштабного применения программно-целевых методов;

- разработать комплекс мер и действий в области управления муниципальным бюджетным процессом, направленных на повышение самостоятельности местных бюджетов;

- определить основы, формы и механизмы реализации принципа прозрачности бюджетного процесса на муниципальном уровне.

Предметом диссертационного исследования является совокупность денежных отношений, возникающих в процессе планирования и составления, рассмотрения и утверждения проекта местного бюджета, исполнения, контроля, составления и рассмотрения отчета об исполнении принятого местного бюджета.

Объектом диссертационного исследования выступает действующая бюджетная система и практика организации бюджетного процесса на муниципальном уровне в современной России.

Информационной базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики, территориальных органов государственной статистики ряда субъектов РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Саратовской области, материалы, опубликованные в периодической печати, и размещенные в сети Интернет, а также собственные расчеты автора.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных экономистов по проблемам бюджета и организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, федеральные, региональные и муниципальные законодательные и нормативные правовые акты и решения, регламентирующие бюджетные отношения, публикации в периодической печати и специальных изданиях, материалы научно-практических конференций разного уровня.

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в разработке эффективной системы организации муниципального процесса, ориентированного на результат, путем развития теоретических основ, методологических подходов и механизмов среднесрочного (долгосрочного) бюджетного планирования и организации других бюджетных процедур, программно-целевого бюджетирования, обеспечения самостоятельности и прозрачности местных бюджетов и бюджетного процесса.

Наиболее важные научные результаты, отражающие вклад автора в решение искомой проблемы, состоят в следующем:

- раскрыто экономическое содержание бюджетного процесса в системе финансово-экономических отношений на муниципальном уровне как четко формализованного механизма действий органов, обладающих определенными бюджетными полномочиями, по составлению, рассмотрению проектов местных бюджетов, их утверждению и последующему исполнению в целях повышения эффективности управления бюджетными ресурсами и качества предоставляемых муниципальных услуг; дана характеристика организационной, институциональной и правовой структур механизма реализации бюджетного процесса, включающих в себя расширение процедурных рамок на этапах составления проекта бюджета, контроля и отчета об его исполнении, алгоритмов постадийного осуществления бюджетных процедур с учетом новых законодательных и иных изменений в их организации, а также совокупность взаимодействующих между собой институциональных норм-ограничений (финансово - правовое пространство, доходный потенциал, налоговое бремя, бюджетная обеспеченность) и институциональных органов управления бюджетным процессом;

- сформированы подходы к формированию алгоритма развития системы финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса, предусматривающие комплексные мероприятия по определению полного перечня и условий применения муниципальных нормативных актов (решений и документов); предложена система мер и действий по приведению муниципальных нормативных актов в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ и по правовому регулированию бюджетных отношений с учетом специфики муниципальных образований разного уровня;

- предложены модель (совокупность мер, последовательных действий, этапов, алгоритмов) организации муниципального бюджетного процесса по всем его стадиям, в том числе, рекомендованы более реальные сроки, условия и порядок представления проектов бюджетов на рассмотрение в законодательные (представительные) органы власти и разработки других документов, необходимых для планирования и составления проектов местных бюджетов (прогнозов развития территорий, прогнозов доходов и расходов, предельных объемов ассигнований и распределения расходов по главным распорядителям, разделам, статьям, видам и т.д.);

- в целях обеспечения легитимности и самостоятельности муниципальной бюджетной политики и бюджетного процесса предложен и обоснован комплекс мер по укреплению доходной базы местных бюджетов, предусматривающий: расширение местных налоговых прав и упорядочение элементов местных налогов с целью увеличения их поступлений; изменение в пользу местных бюджетов действующей системы перераспределения части федеральных и региональных налоговых доходов; задействование резервов роста неналоговых доходов; замену принудительного механизма "самообложения" граждан на добровольный механизм проведения муниципальных лотерей; отказ от практики использования дестимулирующего механизма "отрицательных трансфертов";

- в рамках улучшения организации муниципального бюджетного процесса выявлены типичные нарушения и недостатки в распределении, реализации и финансировании расходных полномочий на различных уровнях местного самоуправления, предложены пути их устранения, в том числе, в области инвестиционной деятельности, образования, муниципальных заказов и др.;

- дана развернутая характеристика модели управления бюджетным процессом "по результатам" и уточнено содержание бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), как совокупности методов программно-целевого бюджетного планирования, исполнения бюджета и контроля результативности бюджетных расходов с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и значимости ожидаемых прямых и конечных результатов использования бюджетных средств при минимальных издержках; предложен подход, согласно которому на первом этапе такое бюджетирование должно быть ориентировано на прямые результаты (объемные показатели благ, товаров, услуг) и только на втором этапе - на конечные результаты;

- обоснована необходимость внедрения БОР на муниципальном уровне, определены проблемы и пути их решения путем формирования реестра бюджетных услуг, прямых и конечных результатов, показателей эффективности и результативности расходов; сформированы методологические основы и подходы к организации муниципального бюджетного процесса в рамках БОР (целеполагание, связь целей со стратегией и результатами, характеристика результативности, особенности этапов бюджетирования, переход на бюджетный учет по методу начислений и на горизонтальное бюджетное планирование);

- предложена конструкция модели результативного управления муниципальным бюджетным процессом, включающая в себя: определение предметов ведения, по которым должны формироваться результатирующие показатели; разделение вопросов местного значения на комплекс "продуктов деятельности", закрепление каждого из продуктов за конкретным органом администрации муниципального образования и стандартизация отдельных пунктов деятельности; формирование органами администрации ведомственных среднесрочных целевых программ, обеспечение их соответствия конкретным бюджетным услугам и разработка конкретных результатирующих показателей;

- определены условия (нормативная и информационная база, распределение обязанностей, этапы, формы и пр.) перехода на муниципальном уровне к стратегическому среднесрочному и долгосрочному финансовому и бюджетному планированию с использованием программно-целевых методов; предложено дополнить обязательный минимальный перечень показателей среднесрочного финансового плана показателями, детализирующими доходные и расходные параметры бюджета территории; рекомендована структурно-функциональная конструкция модели планирования бюджетных расходов в рамках БОР, включающая в себя основные последовательные действия, плановые, оценочные и мониторинговые процедуры, плановые документы и финансово-бюджетные параметры;

- предложены меры по повышению самостоятельности местных бюджетов и бюджетного процесса: проведение инвентаризации муниципальных расходных обязательств и отход от практики их одновременного финансирования за счет средств бюджетов разных уровней, в том числе в порядке долевого финансирования дополнительных расходных обязательств (за исключением определенных автором случаев); делегирование на местный уровень полномочий вышестоящих органов власти только с учетом критерия общей экономии на расходах; переход на методику определения собственных доходов местных бюджетов как доходов, закрепленных за ними на долговременной основе (без учета средств финансовой помощи); установление для местных бюджетов разного уровня на срок не менее пяти лет минимальных параметров (даны их конкретные процентные значения) гарантированного объема закрепленных доходов, душевой обеспеченности по названным доходам и удельного веса в них управленческих расходов;

- разработаны основы, направления и механизмы повышения прозрачности муниципального бюджетного процесса, включающие в себя: условия и задачи общественного участия в бюджетном процессе; направления и законодательно-правовое обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере; дополнение доступной населению информации результатами независимой экспертной оценки бюджета, информацией о финансовых рисках, стоимости муниципального имущества, динамике развития территории и показателях среднесрочных финансовых прогнозов; законодательное закрепление единых норм и требований к прозрачности бюджетного процесса, развитие института независимой экспертизы и общественного контроля бюджета.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении новых знаний и развитии основ муниципального бюджетного процесса, основ организации на муниципальном уровне бюджетирования, ориентированного на результат, и организации в рамках БОР муниципального бюджетного процесса, стратегического бюджетного планирования, самостоятельности и прозрачности местных бюджетов и бюджетного процесса. Теоретические выводы и положения диссертации составили методологическую базу для практических разработок и рекомендаций.

Практическая значимость результатов исследования заключается в их доведении до конкретных прикладных моделей, механизмов и рекомендаций, позволяющих при их внедрении обеспечить легитимность, функциональт ность, результативность и эффективность муниципального бюджетного процесса и местной бюджетной системы. Это касается практических результатов, связанных с организацией полноценного муниципального бюджетного процесса, его финансово-правовым обеспечением, созданием условий для финансовой самодостаточности территорий, переходом на муниципальное бюджетирование, ориентированное на результат, и стратегическое среднесрочное бюджетное планирование, обеспечением самостоятельности и прозрачности бюджетного процесса на местах. Названные и другие прикладные разработки могут быть использованы государственными органами власти и органами местного самоуправления для законотворческой деятельности в целях реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне и непосредственно для его организации на новой результативной основе.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационной работы были доложены на научно-практических конференциях по итогам НИР в Саратовском государственном социально-экономическом университете за 2005-2007 гг. (Саратов, СГСЭУ, 2006, 2007 гг.) и совместной научно-практической конференции Минфина Саратовской области и СГСЭУ (Саратов, 2007 г.), а также при проведении ежегодной учебы руководящих работников администраций муниципальных образований Саратовской области.

Отдельные предлагаемые автором практические результаты, касающиеся организации и реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне, нашли применение в деятельности Комитета по финансам г. Саратова. Теоретические и прикладные разработки автора используются кафедрой финансов Саратовского государственного социально-экономического университета при преподавании дисциплин "Бюджетная система РФ", "Налогово-бюджетная система", "Финансы", "Государственные и муниципальные финансы", а также при подготовке кадров для администраций муниципальных образований Саратовской области по организации местного бюджетного процесса.

Наиболее существенные результаты исследования опубликованы в 4 научных трудах общим объемом 5,6 п.л., из них 1 статья в изданиях, рекомендованных ВАК.

Объем и структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру диссертационной работы и приложений. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Вощенко, Владислав Владимирович

Заключение

Первая группа проблем диссертационной работы посвящена исследованию теоретических и организационных основ организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Это диктуется необходимостью углубления теоретического исследования способности муниципальных образований к воспроизводству собственных бюджетных ресурсов, исходя из их ресурсного потенциала, а также с учетом факторов, модифицирующих содержание бюджетного процесса в современных условиях.

В развитие традиционного представления о бюджетном процессе как выполнении процедур составления, рассмотрения и утверждения, исполнения, контроля исполнения бюджета, в работе отмечается, что что динамично развивающиеся в процессе реформ финансовые отношения требуют более четкого структурирования и формализации бюджетных процедур в целях оптимизации бюджетных издержек по предоставлению муниципальных услуг при условии сохранения и роста их качества и объема.

Наиболее сложным в понимании всех значимых структурных элементов бюджетного процесса является логическое и последовательное структурирование сфер и звеньев механизма, обеспечивающего его практическую реализацию на муниципальном уровне. Авторское видение этого вопроса заключается в том, что он представляет собой сложную систему, включающую в себя не только финансовую, но и организационную, институциональную и правовую структуры.

Элементами организационной структуры являются, на наш взгляд, нормы и ограничения деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций-по составлению проектов бюджетов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.

Институциональная структура бюджетного процесса представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления. В рамках институциональной структуры бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходами, расходами бюджетов, межбюджетными отношениями) при выполнении функций управления (планирования, регулирования, учета, анализа, контроля) с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.

Правовая структура бюджетного процесса отражает регламентированные нормами этого права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.

Для полноценной характеристики бюджетного цикла необходимо уточнить состав стадий бюджетного процесса, а именно первую стадию составление проекта бюджета расширить и назвать ее "бюджетное планирование и составление проекта бюджета"; четвертую стадию "анализ и контроль исполнения- бюджета" также необходимо расширить, так как контрольные мероприятия реализуются на всех этапах бюджетного цикла, а не только в процессе исполнения бюджета, поэтому ее правильно назвать "бюджетный контроль"; кроме того в качестве самостоятельной и дополнительной необходимо выделить четвертую стадию бюджетного процесса - "составление и утверждение отчета об исполнении бюджета". В таком случае контрольные процедуры становятся пятой стадией бюджетного процесса. Таким образом, на современном этапе бюджетный процесс реализуется в пять основных стадий: 1) бюджетное планирование и составление проекта бюджета; 2) рассмотрение, согласование и утверждение проекта бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета; 5) бюджетный контроль.

Воздействие финансово-правовых актов на деятельность субъектов бюджетных отношений в целом обеспечивает единство формы и содержания бюджетного процесса. В работе сформированы в единый комплекс основы финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса участники и их полномочия, принципы организации, документы, на основе которых составляется проект бюджета, показатели бюджета, этапы составления проекта бюджета).

Основными недостатками и типичными нарушениями в области организации бюджетных процедур на местном уровне являются: отсутствие Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании; составлением проекта местного бюджета занимается представительный орган муниципального образования; нормативные акты органов местного самоуправления не регламентируют сроки и порядок внесения проекта постановления о бюджете на очередной финансовый год; отсутствует полный пакет документов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ; не соблюдаются требования Бюджетного кодекса РФ, регулирующие вопросы формирования резервных фондов; финансируются расходы, не связанные с предметами ведения муниципальных образований; бюджеты муниципальных образований нередко вообще не публикуются либо публикуются частично, не в полном объеме, как и отчеты об их исполнении; не всегда соблюдается установленный порядок изменения бюджетных ассигнований; не соблюдается установленный порядок расходования бюджетных средств; отсутствует механизм реального контроля за исполнением местного бюджета; бюджетный процесс на уровне муниципальных образований характеризуется крайне низкой прозрачностью.

С целью более качественного составления проекта местного бюджета и получения от других уровней бюджета всех необходимых данных для бюджетного планирования предлагается скорректировать сроки представления бюджетов на рассмотрение следующим образом: федеральный бюджет - до 26 августа (без изменений); бюджет субъекта РФ - до 15 сентября (на месяц раньше установленного); бюджет муниципального района и городского округа - до 15 октября (на месяц раньше установленного); бюджеты городских и сельских поселений - до 15 ноября.

Для организации рациональной процедуры рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения и общих подходов к муниципальному бюджетному процессу в регионе на уровне субъекта РФ необходимо установить рамочные сроки действия и условия, предшествующие процессу составления проекта местного бюджета:

- не позднее чем за 5 месяцев до внесения проекта бюджета в представительный орган разрабатываются и одобряются основные показатели прогноза социально-экономического развития и прогноза доходов бюджета;

- не позднее чем за 3 месяца до внесения проекта бюджета в представительный орган принимаются основные характеристики проекта бюджета, определяется объем расходов на исполнение действующих обязательств и принимаются решения по объему и распределению расходов на исполнение принимаемых обязательств;

- не позднее чем за 2 месяца до внесения проекта бюджета в представительный орган завершается распределение между главными распорядителями бюджетных средств (между группами главных распорядителей бюджетных средств) предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- не позднее чем за 1 месяц до внесения проекта бюджета в представительный орган завершается распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов и группам, статьям и подстатьям операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов; завершаются расчеты межбюджетных трансфертов и иных показателей проекта бюджета, формирование приложений к проекту решения о бюджете, а также при необходимости уточняется прогноз социально-экономического развития, основные характеристики проекта бюджета и осуществляется согласование иных вопросов подготовки проекта решения о бюджете.

В рамках развития бюджетного процесса предложен комплекс мер по укреплению доходной базы местных бюджетов, в частности: предоставление права органам местного самоуправления по установлению ежемесячных авансовых платежей земельного налога; создание условий для перехода на исчисление налога на имущество физических лиц по рыночной стоимости, включая незавершенное строительство; изменение в пользу местных бюджетов действующей системы распределения и перераспределения налоговых доходов (установление более высоких нормативов отчислений от НДФЛ, использование региональной части налога на прибыль организаций в качестве регулирующего налога, уплата налога на имущество организаций по месту нахождения имущества, зачисление в полном объеме единого налога на вмененный доход в местные бюджеты, наделение нового налога на недвижимость статусом местного налога с распределением его сумм между местными и региональными бюджетами); задействование в полном объеме резервов роста неналоговых доходов (зачисление арендной платы за землю в доходы местных бюджетов независимо от уровня и формы собственности, учет этого дохода при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований и введение повышающего коэффициента к кадастровой стоимости земли, учитывающего инфляцию, инвентаризация муниципального имущества, разработка эффективной системы тарификации и контроля арендных платежей, учета и контроля доходов по муниципальным акциям, долям и т.д.); исключение из доходных источников местных бюджетов так называемое "самообложение" граждан как принудительного, социально несправедливого и неэффективного механизма (предложено заменить его на механизм организации муниципальных лотерей).

Вторая группа проблем охватывает вопросы реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой совокупность методов программно-целевого планирования (среднесрочного и долгосрочного), исполнения бюджета и контроля результативности бюджетных расходов, обеспечивающая эффективное распределение и использование бюджетных ресурсов в соответствии с целями, задачами и функциями органов власти и других участников бюджетного процесса с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых прямых и конечных результатов использования бюджетных средств при минимальных издержках.

В содержательном смысле БОР представляет собой совокупность трёх базовых элементов, составляющих его специфическое содержание: 1) результативное среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование; 2) программно-целевой метод распределения расходов; 3) система контроля результативности бюджетных расходов.

Развитие идеи БОР привело к необходимости разграничения прямых и конечных результатов деятельности. Под прямым (непосредственным) результатом обычно понимают объем предоставляемых государством общественных благ (товаров, услуг и т.п.) или "выпуск". Конечным результатом будет являться эффект от предоставления государством товаров и услуг. Следовательно, достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными органами общественных благ (работ, товаров и услуг) - ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, а также позволяет адекватно их измерять. Так, для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - сопоставить запланированный объем оказания услуг (прямой результат) с реально предоставленным. Таким образом, разграничение результатов на прямые и конечные в итоге позволяет связать инструмент и цель государственной политики и ответить на вопрос, способствует ли инструмент достижению цели.

Обоснована необходимость внедрения БОР на муниципальном уровне, определены проблемы в реализации.этой задачи и пути их решения:

- формирование реестра муниципальных бюджетных услуг, включающего в себя их полный перечень, показатели прямых и конечных результатов, стоимостную и качественную оценку, показатели эффективности и результативности бюджетных расходов;

- принятие новой адекватной нормативно-правовой базы, регламентирующей бюджетный процесс, показатели и результаты деятельности органов местного самоуправления.

Определены методологические основы и подходы к организации муниципального бюджетного процесса в рамках БОР, включающие в себя целепо-лагание, связь целей со стратегией и результатами, понятийный аппарат результативности, особенности этапов бюджетного процесса, условия внедрения БОР, переход на бюджетный учет по методу начислений и на горизонтальное бюджетное планирование.

Опираясь на результаты проведенного исследования, в работе предложена конструкция модели результативного управления бюджетным процессом на муниципальном уровне, включающая в себя следующие элементы и последовательные действия:

- определение сферы полномочий (предметов ведения), по которым должны формироваться результатирующие показатели; ^

- разделение вопросов местного значения на комплекс так называемых "продуктов деятельности" органов местного самоуправления, закрепление каждого из продуктов деятельности за конкретным органом администрации муниципального образования и стандартизация отдельных продуктов деятельности;

- формирование органами администрации муниципального образования в пределах доведенных до них объемов ассигнований собственных ведомственных среднесрочных программ, обеспечение соответствия каждой такой программы конкретной бюджетной услуге и разработка конкретных результатирующих показателей;

- сформирован комплекс задач, конкретизирующий элементы предложенной конструкции модели БОР и позволяющий сделать ее работоспособной и функциональной.

В рамках реформирования бюджетного процесса на основе БОР определены условия (нормативная база, распределение обязанностей, этапы, формы, информационная база и др.) перехода на муниципальном уровне к стратегическому среднесрочному, а в перспективе к долгосрочному, финансовому и бюджетному планированию с использованием программно-целевых методов. С целью повышения качества бюджетного планирования предложено дополнить обязательный минимальный перечень показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования рядом показателей, детализирующих доходные и расходные параметры бюджета территории: детализация доходов муниципального образования в разрезе налоговых и неналоговых доходов; объем собственных доходов и расчетная величина доходов, собираемых на территории данного муниципального образования и централизуемых в бюджетах бюджетной системы РФ; расходы на выполнение вопросов местного значения и расходы на выполнение делегированных полномочий; доходы на финансирование вопросов местного значения и на финансирование переданных государственных полномочий.

Рекомендована к использованию конструкция модели муниципального бюджетного планирования в рамках БОР, включающая в себя основные последовательные действия (определение сферы предметов ведения муниципального образования; разделение сферы полномочий, и прежде всего вопросов местного значения, на комплекс "продуктов деятельности" органов местного самоуправления с точки зрения конечных получателей этих продуктов -жителей города; закрепление каждого из "продуктов деятельности" за одним конкретным органом администрации муниципального образования;.стандартизация отдельных "продуктов деятельности"; формирование органами администрации муниципального образования собственных ведомственных программ на среднесрочную перспективу; обеспечение соответствия каждой ведомственной программы соответствует одной бюджетной услуге; разработка для каждой ведомственной программы показателей результатов, отражающие степень достижения целей программы), плановые, оценочные и мониторинговые процедуры, плановые документы и финансово-бюджетные параметры. Схема муниципального бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов: 1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи), 2)планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки), 3) предоставление услуг (достижение результатов), 4) оценка результатов (опрос общественности, анализ результатов и т.п.).

Третья группа проблем диссертации предполагает совершенствование управления бюджетным процессом на муниципальном уровне.

В условиях развития финансовых взаимоотношений в России между органами власти всех уровней необходимо создать условия для эффективной реализации требований нового бюджетного законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий в целях укрепления самостоятельности бюджетов и финансовой устойчивости муниципальных образований как базиса всей бюджетно-финансовой системы страны.

Принцип самостоятельности местных бюджетов представляет собой совокупность финансовых прав и обязанностей органов местного самоуправления, обеспечивающую относительную самостоятельность последних в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий и определяющую возможность реализации собственных бюджетных полномочий в порядке организации и осуществления муниципального бюджетного процесса.

В качестве основных мер по повышению самостоятельности местных бюджетов выделены:

-четное разграничение прав и полномочий по кассовому исполнению местных бюджетов между органами местного самоуправления и Федеральным Казначейством;

- проведение инвентаризации муниципальных расходных обязательств, запрещение в законодательном порядке практики их финансирования одновременно за счет средств бюджетов разных уровней, в том числе в порядке долевого финансирования в течение года дополнительных расходных обязательств (за исключением определенных в работе случаев);

- снижение объемов и повышение эффективности делегирования на местный уровень полномочий вышестоящих органов власти с учетом критерия общей экономии на расходах в целом по бюджетной системе;

- компенсация в полном объеме из вышестоящего бюджета любых сокращений налоговых доходов или увеличений расходов местных бюджетов в связи с изменением законодательства;

- возврат к прежней трактовке в Бюджетном кодексе РФ понятий "собственные доходы", "закрепленные доходы", "регулирующие налоги" и к методике определения собственных доходов местных бюджетов, не искажающих оценку степени самостоятельности последних и практику межбюджетного регулирования;

- установление для местных бюджетов разного уровня на срок не менее пяти лет экономически обоснованных параметров (даны конкретные их значения): минимального гарантированного объема закрепленных собственных (без средств финансовой помощи) доходов, необходимого для финансирования собственных расходных обязательств; минимального процента душевой обеспеченности по названным доходам; минимально допустимого удельного веса в них управленческих расходов.

Прозрачность бюджетного процесса и участие в нем общественности позволяют не только повысить эффективность управленческих решений в бюджетном сфере, сделать власть более открытой для общественности, улучшить социальную политику за счет более обоснованного расходования бюджетных средств, но и является важнейшим условием антикоррупционной деятельности в бюджетном процессе. Требование бюджетной прозрачности в управлении общественными финансами - одно из важнейших достижений мировой бюджетной практики.

Разработаны основы, направления и механизмы повышения прозрачности муниципального бюджетного процесса, обеспечивающие его результативность и включающие в себя следующие элементы:

- понятия, условия и поэтапные задачи общественного участия в бюджетном процессе как формы реализации принципа прозрачности;

- направления и законодательно-правовое обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (на базе адаптации зарубежного опыта);

- пути трансформации принципа гласности российской бюджетной системы в принцип прозрачности бюджетного процесса в соответствии с мировыми стандартами;

- дополнение доступной населению информации результатами независимой экспертной оценки бюджета, информацией о финансовых рисках, стоимости муниципального имущества, динамике развития территории и показателях среднесрочных финансовых прогнозах;

- меры по совершенствованию правового обеспечения прозрачности бюджетного процесса (закрепление требований к прозрачности, развитие института независимой экспертизы, приведение в соответствие между собой норм муниципального и федерального бюджетного права, касающихся прозрачности, форсирование и развитие системы общественного контроля, повышение качества публикуемой бюджетной информации);

- введение в приложении к местному бюджету дополнительной "социальной" классификации расходов соответствующей направленности.