Формирование доходов муниципального образования в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование доходов муниципального образования в современных условиях"

!

Парциков Лев Львович

ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

■

г Автореферат

диссертации на соискание ученой степени ' кандидата экономических наук

]

Г

|

Краснодар 2004

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории, экономики и управления Института экономики, права и естественных специальностей

доктор экономических наук, профессор

Галина Григорьевна Вукович

доктор экономических наук, профессор

Нина Владимировна Липчиу

кандидат экономических наук, доцент

Казбек Пшимафович Хот

Ростовский государственный экономический университет («РИНХ»)

Защита состоится «11» февраля 2005 г. в 14.00 ч на заседании диссертационного совета Д 212.101.05 по экономическим специальностям в Кубанском государственном университете по адресу: 350040 г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного университета по адресу: 350040 г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 (читальный зал).

Автореферат разослан «11» января 2005 г.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

С.Н. Трунин

0-005- Ц

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конструктивная организация местного самоуправления в современных условиях возможна только на основе эффективной системы формирования доходов местных бюджетов. Этот принцип нашел отражение в Конституции Российской Федерации, Европейской хартии о местном самоуправлении, действующем законодательстве о местном самоуправлении. Однако сложившаяся в настоящее время система формирования доходов местных бюджетов характеризуется низкой долей закрепленных на долгосрочной основе собственных доходных источников, преобладанием в бюджетах муниципальных образований регулирующих доходов. Это порождает прямую зависимость местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти, провоцируя, с одной стороны, острые противоречия при формировании местных бюджетов, а с другой -иждивенческие настроения местных руководителей, а также препятствует активизации стимулов местных органов власти к наращиванию собственной экономической базы, стабильному функционированию и развитию бюджетной системы страны.

В свете предстоящей реализации Федерального закона № 131-ФЭ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проблема финансового обеспечения муниципальных образований приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость. На данный момент сложилась ситуация, которая может коренным образом изменить экономическую структуру муниципального устройства, сделав его более эффективным или же полностью зависимым от региональных и федеральных органов власти. Это предопределяет необходимость разработки новых подходов к созданию эффективного механизма формирования доходов местных бюджетов.

Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования местных бюджетов, теории и методологии основ бюджетного устройства и бюджетной системы федеративного государства,

...НАЦИОНАЛЬНАЯ < 6ИЫИОТСКА

! ггзяД'

финансово-бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления получили наибольшее освещение в трудах таких ученых-экономистов, как М.В. Васильев, О.В. Врублевская, А.З. Дадашев, JI.A. Дробозина, Л.Л. Игони-на, А.Г. Игудин, JI.H. Павлова, В.Г. Пансков, Р.Г. Панскова, И.А. Перонко, Г.Б. Поляк, P.A. Попов, В.М. Родионова, М.В. Романовский, М.И. Ходорович, Д.Г. Черник, Г.К. Шеховцов, H.A. Ширкевич и др.

Пропедевтику вопросов местного самоуправления в России и механизмы использования потенциала саморазвития муниципального образования исследовали ученые: Т.Т. Авдеева, C.B. Воб-ленко, А.Г. Воронин, А.Г. Гладышев, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатов, И.И. Овчинников, Ю.В. Филиппов, А.Н. Широкий и др.

По проблемам формирования местных бюджетов были изучены материалы, подготовленные Конгрессом муниципальных образований, Институтом экономики переходного периода, Комитетом Государственной думы по вопросам местного самоуправления, Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, Российской муниципальной академией и другими организациями. При анализе последствий реформирования местного самоуправления использовались труды JI.H. Еремеевой, Г.К. Леонтьева, В.А. Кирпичникова, Л.И. Прониной и других авторов.

Проблемы теории и практики экономики местных сообществ освещаются и в работах зарубежных экономистов: Э. Блейкли, Н. Валцера, Д. Мак-Миллана, Г. Саммерса, Д. Хилла, Р. Шаффера и др.

Изучение и анализ теоретико-методологических концепций, методических подходов и практических выводов по теме диссертационного исследования позволили констатировать актуальность задачи повышения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов по причине ее недостаточной разработанности в научном и в организационно-практическом аспектах.

Объективная необходимость дальнейших теоретических и методических исследований связана с совершенствованием межбюджетных отношений, возникающих в процессе формирования

■>••<<!»'.., 4

1 / • ' «-S I.-I „

-

*»» «j« 4

доходов местного самоуправления. Неразработанность перечисленных проблем, их актуальность и важное значение обусловили выбор темы исследования, его цель и задачи.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических подходов к формированию доходов местного самоуправления и разработке на их основе практических рекомендаций по обеспечению самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.

Реализация данной цели обусловила постановку и решение следующих задач:

- уточнить теоретические подходы к определению понятия «бюджет муниципального образования» как важнейшей составляющей муниципальных финансов;

- исследовать социально-экономическую и финансовую ситуацию в муниципальных образованиях накануне реформы местного самоуправления;

- определить принципы формирования собственных доходов местных бюджетов как основного источника обеспечения эффективного функционирования муниципальных образований;

- выявить причины устойчивого сокращения собственных доходов муниципальных образований через призму трансформации налоговой составляющей местных бюджетов;

- провести анализ изменения структуры доходных источников местных бюджетов в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЭ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- обосновать на базе изученных материалов концептуальные подходы к формированию местных бюджетов, определив собственную структуру доходных источников местного самоуправления.

Объектом исследования выступают взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе функционирования и взаимодействия различных звеньев финансовой системы сквозь призму финансов муниципальных образований Российской Федерации.

Предметом исследования служит совокупность экономических отношений, возникающих между хозяйствующими субъектами при формировании доходов муниципальных образований в условиях бюджетного федерализма.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют положения современной экономической науки, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов, специалистов в области рассматриваемых проблем. В процессе исследования были проанализированы и учтены законодательные акты, директивные и нормативные документы Президента и Правительства Российской Федерации, программные разработки государственных органов и общественных организаций, материалы законодательных и исполнительных органов местного самоуправления.

Инструментарно-методический аппарат. В процессе диссертационного исследования применялись различные методы, а именно: методы теоретического обобщения и сравнения (с целью раскрытия содержания и сущности основ понятийного аппарата теории формирования доходов местного самоуправления); системный подход (с целью разработки основных направлений совершенствования государственной политики в области местного самоуправления); комплексный подход (для разработки методики совершенствования принятия решений в области местного самоуправления); статистический, графический, компаративный, сис-темно-интегративный анализы (для изучения, группировки, сравнения и наглядного представления эмпирических данных с целью исследования тенденции развития межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма, выявления факторов, определяющих формирование доходов местных бюджетов); методы формализации и экономико-математического моделирования (для оценки финансовой эффективности совершенствования системы распределения доходов по уровням бюджетной системы).

Информационно-эмпирическая и нормативно-правовая база исследования формировалась на основе законодательных и нормативных документов по вопросам организации местного самоуправления в виде федеральных и региональных законов, ука-

зов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, органов местного самоуправления и официальных данных Госкомстата РФ, Министерства финансов, монографий, научных статей, материалов научно-практических конференций, публикаций в периодических изданиях российских и зарубежных экономистов, специалистов в области местного самоуправления.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования основана на утверждении ключевой роли фискальной автономии и экономической самостоятельности муниципальных образований в механизме становления эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту.

1. В современных условиях хозяйствования местный бюджет в частности и система местного самоуправления в целом предопределяют регламентирование использования денежных средств лишь на финансирование расходных обязательств, что не только исключает инициативу местных властей, направленную на развитие сбоих территорий, дополнительное финансирование инвестиционных и социальных проектов, но и противоречит принципу самостоятельности бюджетов, согласно которому органы местного самоуправления могут самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств.

2. Переходный этап развития рыночного взаимодействия в Российской Федерации обусловливает характер межбюджетных отношений, не соответствующих принципу бюджетного федерализма, не решающих задачу сглаживания исторически сложившегося дисбаланса экономического развития муниципальных образований и не обеспечивающих высокое качество жизни граждан.

В авторской концепции методика формирования доходных полномочий пересмотрена в сторону повышения самостоятельности местных властей в процессе формирования бюджета муниципального образования.

3. Применение системно-интегративного подхода позволило обобщить и уточнить действующую классификацию доходов местных бюджетов, а обобщение теоретического и статистического материала дало возможность констатировать необходимость пе-

ресмотра перечня собственных доходов местного самоуправления с целью конкретизации данного вида доходных источников местных бюджетов.

4. В результате анализа функционирования муниципального сектора рынка в фискальном контексте установлено, что доля налоговых доходов в структуре местных бюджетов имеет устойчивую тенденцию к сокращению, в то время как доля аналогичных доходов в федеральном бюджете сохраняется, а в бюджетах субъектов Федерации даже возрастает. Такая ситуация негативно сказывается на развитии местного самоуправления и затрудняет его эффективное функционирование. Изменение пропорций финансовой помощи и налоговых поступлений в структуре доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговой составляющей должно стать результатом реформирования налогово-бюджетной системы РФ.

5. Использование компаративного подхода дало возможность выявить несостоятельность финансово-экономической базы муниципальных образований и экономическую неэффективность централизованного государственного управления, обусловивших необходимость создания в России более устойчивой в социально-экономическом отношении системы публичной власти, направленной на формирование муниципальных образований.

6. На основе конкретизации целей, объектов, субъектов и основополагающих принципов организации фискальной среды муниципальных образований, ориентированных на ключевые постулаты Европейской хартии о местном самоуправлении, выявлен и обобщен комплекс мер, инициирующих поэтапное расширение бюджетных полномочий местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- дано авторское определение понятия «бюджет муниципального образования» (местный бюджет), конкретизирующее его как форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств, обеспечения задач и функций, отнесен-

ных к предметам ведения местного самоуправления соответствующего муниципального образования;

- обоснована необходимость изменения государственного подхода к вопросам формирования местных бюджетов, ориентированного на определение расходных обязательств, наибольшим образом соответствующих функциям местного самоуправления, с последующим закреплением на долговременной основе за муниципальными бюджетами собственных доходов, необходимых для выполнения этих обязательств;

- уточнено и конкретизировано понятие «собственные доходы местных бюджетов», включающее налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за муниципальными образованиями Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также неналоговые доходы, связанные с решениями местных органов власти;

- осуществлена классификация налоговых доходов местных бюджетов, основанная на закреплении стабильных доходных источников, способных обеспечить экономическую самостоятельность местного самоуправления, и включающая собственные, закрепленные и специальные доходы.

- разработан алгоритм формирования доходов местных бюджетов и предложены рекомендации по укреплению финансово-бюджетных основ местного самоуправления, базирующиеся на усилении роли и диверсификации состава местных налогов, ограничении механизма финансового выравнивания.

- обоснованы концептуальные моменты процесса оптимизации межбюджетных отношений в условиях диверсификации инструментария бюджетно-налогового регулирования рыночной среды.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретические положейия диссертации позволяют обновить и расширить научные представления о формировании доходов местных бюджетов, определить пути повышения самостоятельности и эффективности местного самоуправления, могут быть применены как в последующих теоретических исследованиях данной проблемы, так и в работах прикладного характера, направленных

на решение актуальных задач построения системы муниципальных финансов.

Основные выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, могут найти применение в дальнейших изысканиях по данной проблеме, в законодательной деятельности, государственном регулировании межбюджетных отношений, а также использоваться органами местного самоуправления в целях повышения уровня собственных доходов муниципальных образований. Некоторые положения проведенного исследования могут учитываться при оценке и обосновании путей реформирования межбюджетных отношений, определении места и роли муниципального самоуправления в системе властных отношений.

Теоретические выводы и концептуальные положения диссертации целесообразно включить в учебный курс «Муниципальные финансы» и специальные дисциплины, изучающие вопросы местного самоуправления и межбюджетных отношений для студентов экономических факультетов вузов.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях в г. Анапе, Волгограде, Сочи.

Практические рекомендации, выработанные на базе диссертационного исследования, нашли отражение в решениях администрации и законодательных актах Совета депутатов г. Горячий Ключ. Основные положения диссертационной работы были использованы в вузовском учебном процессе при разработке дисциплин специализации «Финансовая политика» и «Региональная финансовая политика» в Институте экономики, права и естественных специальностей. Отдельные положения диссертации опубликованы в 7 печатных работах общим объемом 2,7 п.л.

Структура диссертации определяется логикой решения поставленных цели и задач. Диссертационная работа изложена на 170 страницах, содержит введение, 3 главы, заключение, 5 таблиц, 7 рисунков, библиографический список (167 наименований), 10 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определена степень разработанности проблею

мы в экономической литературе, сформулированы цель и задачи работы, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приведены основные научные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретико-методические основы формирования доходов муниципального образования» раскрыты экономическая природа и специфика доходов муниципальных образований, рассмотрена нормативно-правовая база формирования доходов местных бюджетов, освещены проблемы развития бюджетного устройства и организации местного самоуправления в современных условиях.

Во второй главе «Исследование процесса формирования доходов местного самоуправления» рассмотрена структура бюджетов муниципальных образований накануне реформы местного самоуправления, установлены принципы разграничения доходных источников между различными уровнями бюджетной системы, изучен и обобщен зарубежный опыт формирования доходов местных бюджетов, проанализированы механизмы повышения эффективности муниципальной экономики.

В третьей главе «Организация муниципального устройства через призму реформы местного самоуправления» исследованы основные направления реформы местного самоуправления, поставлены вопросы налогового регулирования доходных источников муниципальных образований в новых условиях, предложен инструментарий повышения степени экономической самостоятельности местных органов власти.

В заключении представлены обобщенные выводы исследования и практические рекомендации по формированию механизма устойчивого функционирования местного самоуправления на основе обеспечения экономической самостоятельности местных бюджетов.

и

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В настоящее время в Российской Федерации сформирована необходимая нормативно-правовая база для организации и функционирования местных органов власти. Местному самоуправлению предоставлены конституционные гарантии его ресурсной обеспеченности, основной закон РФ признает и защищает муниципальную собственность, предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать местный бюджет и распоряжаться собранными средствами, устанавливать местные налоги и сборы. Однако за весь период становления межбюджетных отношений сущность бюджетов муниципальных образований изменилась лишь формально и во многих вопросах она не отвечает реалиям дня.

Налоговые доходы, формирующие основную часть бюджетов муниципальных образований, сегодня не могут гарантировать местным властям экономической стабильности, поскольку пропорции распределения доходов меняются федеральными и региональными органами государственной власти каждый финансовый год. При формировании проектов бюджетов муниципальных образований органы местного самоуправления не всегда знают о нормативах отчислений от регулирующих налогов, размерах трансфертов из региональных бюджетов.

Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы, предоставлять льготы по их уплате, принимать решения об их отмене, изменять порядок уплаты местных налогов. Однако на сегодняшний день местные налоги составляют очень незначительную долю поступлений в местные бюджеты и не могут влиять на экономическую ситуацию в муниципальных образованиях. Поэтому необходима передача на местный уровень тех налогов, база которых напрямую зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Несмотря на наличие федеральной методики межбюджетных отношений, в регионах России отсутствует ясная математическая модель и прозрачность расчетов финансовой помощи. Органы

местного самоуправления не владеют информацией об объемах государственных трансфертов и сроках их перечисления.

Такой подход подрывает авторитет муниципальных властей и не может привести к подлинной самостоятельности местного самоуправления. Поэтому расширение местной налоговой базы путем передачи на низовые уровни бюджетной системы тех Налогов, которые смогут обеспечить формирование стабильной экономической основы местного самоуправления, изменение системы перераспределения налогов между различными уровнями бюджетов - наиболее актуальные вопросы государственной политики, требующие безотлагательного решения.

Согласно авторскому определению' местный бюджет выступает формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств, обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

В' общей структуре доходов местных бюджетов величина средств, которые могут самостоятельно мобилизовать местные органы власти, крайне незначительна и не способна повлиять на финансовое положение муниципалитетов. В результате сложившейся ситуации экономическая сущность бюджетного регулирования оказывается неэффективной, так как предлагаемая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение субъекты, развивающие собственную налоговую базу и сокращающие региональные и федеральные бюджетные расходы, и наоборот, во многом дает преимущество территориям, рассчитывающим на существенное вливание финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов.

Из-за отсутствия объективных критериев расчета расходных обязательств муниципальных образований региональные власти принимают решения по формированию доходных источников местных бюджетов на основе субъективного подхода, зачастую совсем несоответствующего реальному положению дел на местах. Диссертант полагает, что до 01.01.06 г. необходимо в каждом субъекте Федерации рассчитать и принять единые стандарты в

части расходных обязательств, закрепляемых за муниципальными образованиями и (или) делегированных им в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Данные нормативы должны рассчитываться по единой методике, учитывающей особенности субъектов Федерации (с применением корректирующих коэффициентов для каждого муниципального образования внутри субъекта Федерации), и использоваться при определении бюджетных полномочий муниципальных образований на очередной финансовый год.

Следствием государственной политики, направленной на централизацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете, стало перераспределение доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации преимущественно за счет изъятия средств у относительно благополучных муниципалитетов. Так, в 2002 г. доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России составляла 13,7%, а в 2003 г. - 11,8%. Сокращаемые доходы муниципальных образований заменяются финансовой помощью из вышестоящих бюджетов, которая имеет устойчивую тенденцию роста. За период с 1998 по 2003 г. финансовая помощь местным бюджетам увеличилась с 28 до 43% (рис. 1).

1998 2000 2001 2002 2003

налоговые доходы * неналоговые доходы финансовая помои* других бюджетов

Рис. 1. Изменение структуры доходов местных бюджетов в РФ

14

Такая ситуация свидетельствует об отсутствии заинтересованности федеральных и региональных органов власти в создании самостоятельной системы муниципальных финансов. Как следствие, происходит сокращение экономически благополучных муниципальных образований. Если в 2000 г. по России около 400"муниципалитетов были донорами, то в 2003 г. в результате централизации финансовых ресурсов на вышестоящих уровнях бюджетной системы их осталось несколько десятков.

В результате государственного влияния на формирование местных бюджетов путем установления пропорций распределения доходов, собранных на территории муниципального образования, происходит значительное сокращение средств, остающихся в распоряжении местного самоуправления. Процент обеспеченности бюджетными ресурсами благополучных муниципалитетов ниже, чем тех муниципальных образований, в которые направляются дополнительные финансовые средства для выравнивания и обеспечения минимальных бюджетов. Пропорции распределения доходов муниципального образования г. Горячий Ключ по уровням бюджетной системы свидетельствуют о том, что с 2001 г. центр проводит последовательную политику централизации доходов государства, увеличивая доходы федерального бюджета и сокращая доходы региональных и местных бюджетов (рис. 2).

2000 2001 2002 2003

□ местный В региональный □федеральный

Рис. 2. Распределение доходов муниципального образования г. Горячий Ключ по уровням бюджетной системы 15

Следует отметить, что данный принцип распределения финансовых средств не может способствовать долгосрочному экономическому развитию муниципальных образований, а также лишает местные органы власти стимула увеличивать экономический потенциал, возможности прогнозировать бюджетную политику и социально-экономическое развитие своих территорий.

Автор полагает, что необходимо внести в законодательство нормы, исключающие возможность выравнивания субъектами Федерации бюджетной обеспеченности муниципальных образований с помощью дотаций, если полностью не использованы налоговые способы межбюджетного регулирования.

Перечень налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, дает незначительные поступления в местную казну. Так, в структуре доходов местных бюджетов суммарные доходы от земли и малого бизнеса по различным категориям колеблются от 1,4 до 9,6%, а доходы от налога на имущество физических лиц никогда не превышали 1% налоговых доходов. Неналоговые доходы в настоящее время составляют лишь около 9% собственных доходов муниципальных образований, приблизительно 80% из них - доходы от муниципального имущества или от деятельности муниципальных организаций.

С нашей точки зрения, закрепление части отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе за местными бюджетами путем преобразования ее в собственные доходы создаст экономические предпосылки формирования подлинного самоуправления, усилит заинтересованность местных органов власти в дальнейшем увеличении собственных доходов, повысит их ответственность за бюджетную обеспеченность.

С вступлением в силу Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.03 «Об общих принципах-организации местного самоуправления» коренным образом изменится административно-территориальное устройство муниципальных образований. С 2006 г. предусматривается новая, двухуровневая территориальная организация местного самоуправления, а в месте с этим меняется бюджетно-налоговое законодательство. Одно из негативных последствий реформирования межбюджетных отношений - сокра-

щение состава местных налогов. Следует отметить, что с 2005 г. представительный орган местного самоуправления сможет устанавливать налоговые ставки (в рамках, определенных Налоговым кодексом РФ), а также порядок и сроки уплаты в отношении земельного налога и налога на имущество физических лиц.

'По мнению диссертанта, предлагаемый перечень местных налогов крайне мал, а главное, недостаточно эффективен для обеспечения необходимой самостоятельности муниципалитетов. Кроме того, местные бюджеты теряют 50% гарантированных доходных поступлений от налога на имущество юридических лиц и 2% доходов от налога на прибыль, ч. Согласно предлагаемым изменениям в бюджеты муници-

пальных районов и бюджеты городских округов будет зачисляться лишь 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду. Поскольку вредные производства в первую очередь влияют на экологическое состояние близлежащих территорий, предлагается 90% поступлений платы за негативное воздействие на окружающую среду закрепить за бюджетами муниципальных районов и городских округов. Эти средства должны быть направлены прежде всего на оздоровление экологической ситуации в муниципалитетах и решение вопросов, связанных с защитой здоровья населения, проживающего на этих территориях.

Федеральный закон № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» полностью лишил муниципальные образования имущества, которое могло бы давать доходы от сдачи его в аренду. Более того, в соответствии с концепцией указанного закона местные органы власти не должны зани-' маться деятельностью, приносящей предпринимательский доход.

Предлагается внести изменения в Закон, разрешающие муниципальным образованиям иметь в собственности имущество, используемое в интересах местного сообщества и (или) приносящее дополнительные доходы в бюджет муниципального образования.

Актуальной остается проблема определения оптимальной конфигурации муниципального имущества. На экономическое положение муниципального образования существенное влияние оказывают объем, структура имеющейся муниципальной собст-

венности и результаты ее использования. Основным критерием оптимальности, по нашему мнению, должна стать определенная степень соответствия имущественного комплекса муниципалитета потребностям населения в услугах муниципального сектора.

Автор предлагает все региональное и федеральное имущество, находящееся на территории муниципального образования, за исключением объектов государственного значения (независимо от того, какими органами власти будет использоваться имущество), передать в собственность муниципалитетов, а отношения с арендаторами строить на коммерческой основе. Кроме того, представляется достаточно эффективным создание в рамках муниципальных образований (на базе уже существующих структур) службы «единого окна» по оформлению и согласованию всей правовой документации юридических и физических лиц, связанной с вопросами имущественных и земельных отношений. Данная мера будет способствовать расширению налогооблагаемой базы. В качестве индикаторов, характеризующих усилия местных властей по увеличению неналоговых доходов, могут служить показатели изменения объема муниципальной собственности, в частности коэффициент эффективности её использования, представляющий собой отношение балансовой стоимости имущества к доходам от использования последнего.

По нашему мнению, совершенно неоправданы отказ от вполне обоснованной международной практики деления доходов на собственные и передаваемые и использование в законодательстве трактовки собственных доходов в более широком смысле. Такой подход считаем ошибочным, поскольку названные доходы не соответствуют понятию «собственные». К тому же данная формулировка усложняет анализ эффективности работы местных властей и делает абстрактным вопрос о финансовой самостоятельности местных бюджетов.

Наряду с налоговым регулированием межбюджетных отношений законодательство предусматривает создание системы региональных и районных фондов финансовой поддержки, деятельность которых направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом акцент в

распределении финансовой помощи делается на том, чтобы перевести действующую федеральную методику нивелирования бюджетной обеспеченности на региональный уровень.

Таким образом, в процессе бюджетно-налоговой реформы происходит постепенное сокращение полномочий муниципалитетов'в области налогового администрирования местной экономики. Предстоящее уменьшение доли местных налогов в структуре доходов местных бюджетов повлечет за собой сокращение возможностей муниципальных властей по формированию собственных доходов. Передача на местный уровень полномочий по регулированию предпринимательской деятельности, облагаемой единым налогом на вмененный доход, не сможет компенсировать потери от изъятия гарантированных поступлений от налога на прибыль и налога на имущество юридических лиц. Скорейшее разграничение собственности на землю позволит местному самоуправлению рассчитывать на дополнительные финансовые поступления, поскольку 100% доходов от использования муниципальных земель будут зачисляться в местные бюджеты. Необходимо внести изменения в законодательство, позволяющие формировать земельные фонды перераспределения на уровне муниципальных образований с одновременным ведением регионального реестра неиспользуемых земель.

Одна из основных задач современного этапа реформирования межбюджетных отношений - обеспечение местных бюджетов доходными источниками, достаточными для эффективного выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. Предлагаемые изменения налогового законодательства в части, касающейся местного самоуправления, вступят в силу в 2005 г., а в полном объеме поправки, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы, начнут действовать с начала 2006 г. Однако, по нашему мнению, многие положения законов о формировании и распределении доходов муниципальных образований спорны и не смогут в достаточной степени способствовать достижению намеченной цели.

Для обеспечения экономической самостоятельности местного самоуправления автор предлагает рассмотреть возможность уста-

новления местными властями «специальных» (эксклюзивных) налогов, учитывающих особенности отдельных категорий муниципальных образований и связанных с регулированием общественно значимой деятельности, а также местного налога на экологию, который заменит существующую плату за негативное воздействие на окружающую среду. Учитывая предыдущий негативный опыт формирования местного налогообложения, необходимо чтобы эти налоги устанавливались федеральным законодательством с возможностью их применения отдельными муниципальными образованиями на основании их принадлежности к определенной категории. Наряду с этим необходимо принять налог на недвижимость, объединяющий налог на имущество физических лиц и действую-щий'земельный налог, придавая последнему статус местного.

С нашей точки зрения, постулат обязательности исполнения всех бюджетов бюджетной системы через органы федерального казначейства нецелесообразен. Необходимо отказаться от этой практики, предоставив муниципалитетам право выбора между созданием собственных казначейств и обслуживанием местных бюджетов в федеральном или региональном казначействе.

Полагаем, следует сохранить в законодательстве понятие «регулирующие (условно-собственные)» доходы муниципальных образований и отнести в их состав налоговые доходы, закрепляемые за местными бюджетами на очередной финансовый год, а также безвозмездные перечисления и иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней. К собственным доходам должны относиться только поступления, зависящие от решения местных властей и доходы, закрепленные на постоянной основе федеральным законодательством.

Рассматриваемый некоторыми экономистами вариант закрепления налоговых доходов по принципу один налог - один бюджет, на наш взгляд, применим лишь в том случае, если определенные налоги способны обеспечить существенные поступления в соответствующие бюджеты. Пропорции совместных налогов, взимаемых через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки, которые необходимо закрепить за местными бюджетами, должны реально отражать степень участия и воз-

можности местных органов власти в формировании налогооблагаемой базы.

Государственный подход, основанный на использовании критериев, характеризующих целесообразность закрепления различных, налогов за местными бюджетами (равномерность размещения, мобильность налоговой базы, возможность органов местного самоуправления влиять на величину налоговой базы и собираемость налогов и др.) не достаточно объективно отражает зависимость эффективности налогового администрирования от статуса налога. Относительная мобильность и неравномерность размещения налоговой базы не могут служить причинами закрепления налогов за вышестоящими уровнями бюджетной системы, вот почему полагаем целесообразным закрепление за местными бюджетами долей от налогов на производство (налоги на прибыль, добычу полезных ископаемых и др.).

По расчетам Минфина РФ покрытие расходных обязательств местных бюджетов в 2006 г. (717,6 млрд р.) будет осуществляться на 30% за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (215,5 млрд р.). Предлагаемый диссертантом вариант закрепления налоговых доходов позволит сократить размер этой помощи до 10% и увеличить долю налоговых доходов местных бюджетов до 80%. Следует внести в Бюджетный кодекс положения, закрепляющие за местными бюджетами не менее 60% отчислений по всем специальным налоговым режимам, одновременно диверсифицировать в Налоговом кодексе перечень видов деятельности, по которым можно применять специальные налоговые режимы. В дополнение за местными бюджетами с 2006 г. целесообразно закрепить следующие доходные источники от федеральных и региональных налогов: налог на доходы физических лиц - 50% (из них 30% - гарантированная часть, 20% - выравнивающая часть), 50% - налог на имущество организаций. Кроме того, считаем эффективной мерой, направленной на устранение диспропорций в бюджетной обеспеченности малонаселенных муниципальных образований, перечисление налога на доходы физических лиц не по месту регистрации работодателя, а по месту жительства физических лиц.

Предлагаем вместо предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» трех фондов финансовой поддержки создать один региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, средства которого будут использоваться для выравнивания бюджетной обеспеченности как муниципальных районов (округов), так и поселений. Такой механизм межбюджетных отношений направлен прежде всего на минимизацию встречных финансовых потоков, что позволит избежать сложной схемы распределения денежных средств, возникающей при наличии трех фондов финансовой поддержки. Механизм формирования бюджетов в этом случае может быть представлен следующим образом (рис. 3.).

Рис. 3. Механизм формирования доходов бюджетов в РФ

Представляется целесообразным принять на федеральном уровне нормы, регламентирующие формирование в местном бюджете ежегодного муниципального фонда развития путем закрепления субъектом Федерации за каждым муниципальным образованием процентной доли от налога на доходы физических лиц по единому и объективному критерию (численность проживающего населения). Средства фонда должны использоваться только на финансирование программ, направленных на экономическое развитие муниципального образования (создание предприятий, организация научных исследований, участие в совместных проектах, необходимость реализации которых будет определять муниципалитет). Согласно решению местных властей фонд может пополняться средствами от прибыли муниципальных предприятий, добровольными пожертвованиями, дополнительными средствами, полученными сверх запланированных в текущем финансовом году. Данная мера не только станет существенной поддержкой местному самоуправлению со стороны государственной власти, но и позволит исключить из механизма межбюджетных отношений необходимость создания на региональном уровне муниципального фонда развития.

На основании проведенного исследования автором сделан следующий вывод: в результате предполагаемой реформы не будет достигнута главная задача намеченных преобразований -предоставление населению возможности полноценно осуществлять местное самоуправление. Местные налоги по-прежнему не становятся определяющими при формировании доходов муниципальных бюджетов, а распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы базируется преимущественно на процессах регулирования и выравнивания, что не позволяет создать долговременную надежную и предсказуемую основу формирования доходной базы местных бюджетов и обеспечить развитие местного самоуправления в России.

Результатом финансовой реформы должен стать алгоритм формирования местного бюджета как на региональном, так и на федеральном уровне с учетом гарантированного обеспечения не только текущих потребностей муниципальных образований, но и

создания условий для их дальнейшего развития. Этого можно достичь, с одной стороны, поэтапным расширением бюджетных полномочий местного самоуправления, с другой - снижением активности региональных и федеральных органов власти, направленной на формирование местных бюджетов.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1. Парников Л.Л., Трунин С.Н. Теоретико-методические подходы к формированию доходов местных бюджетов. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2002. 37 с. Библиогр.: 7 назв. Деп. в ИНИОН РАН 08.07.02, № 1256-В 2002.

2. Парциков Л.Л., Трунин С.Н. Налоговое регулирование доходных источников местных бюджетов. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2003. 52 с. Библиогр.: 11 назв. Деп. в ИНИОН РАН 17.04.03, №730-В 2003.

3. Парциков Л.Л. Что новый кодекс нам готовит? // Муниципальная экономика. 2004. № 1. 0,5 п.л.

4. Парциков Л.Л. Формирование муниципальных финансов в новых условиях // Наука Кубани. Краснодар, 2004. № 1. 0,6 п.л.

5. Парциков Л.Л. Прибавят ли самостоятельности местным властям изменения в законодательстве // Финансы. 2004. № 5. 0,4 п.л.

6. Парциков Л.Л., Вукович Г.Г. Оптимизация бюджетного и налогового законодательства сквозь призму реформы местного самоуправления // Известия вузов. Северокавказский регион. Сер. Общественные науки. Приложение. Ростов н/Д, 2004. №11. 0,6 п.л. (авт. - 0,3 п.л.).

7. Парциков Л.Л., Вукович Г.Г. Проблемы формирования доходов местных бюджетов в условиях реструктуризации бюджетного и налогового пространства // Известия вузов. Северокавказский регион. Сер. Общественные науки. Приложение. Ростов н/Д, 2005. № 1. 0,6 п.л. (авт. - 0,3 п.л.).

Подписано в печать 24 12 04 Формат 60^84'/,6 Печать трафаретная Бумага тип № 1 Уч-изд л 1,4 Уел печ л 1,63 Тираж 100 экз Заказ №

Типография КубГУ 350023 г Краснодар, ул Октябрьская, 25

s

I

Ii

РНБ Русский фонд

2005-4 26899

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Парциков, Лев Львович

Введение.

Глава 1. Теоретико-методические основы формирования доходов муниципального образования.

1.1. Сущность и специфика процесса формирования доходов местных бюджетов.

1.2. Объективные предпосылки формирования налоговых доходов местного самоуправления.

1.3. Определение состава и характеристик неналоговых доходов местных бюджетов.

Глава 2. Исследование процесса формирования доходов местного самоуправления.

2.1. Структура доходов муниципальных образований в условиях бюджетного федерализма.

2.2. Анализ зарубежного опыта формирования доходов местного самоуправления.

2.3. Компаративный анализ механизмов увеличения собственной доходной базы местных бюджетов.

Глава 3. Организация муниципального устройства через призму реформы местного самоуправления.

3.1. Основные направления реформирования местного самоуправления.

3.2. Проблемы формирования местных бюджетов в условиях реструктуризации бюджетно-налогового пространства.

3.3. Пути диверсификации законодательного инструментария в целях повышения самостоятельности местных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование доходов муниципального образования в современных условиях"

Конструктивная организация местного самоуправления в современных условиях возможна только на основе эффективной системы формирования доходов местных бюджетов. Этот принцип нашел отражение в Конституции Российской Федерации, Европейской хартии о местном самоуправлении, действующем законодательстве о местном самоуправлении. Однако сложившаяся в настоящее время система формирования доходов местных бюджетов характеризуется низкой долей закрепленных на долгосрочной основе собственных доходных источников, преобладанием в бюджетах муниципальных образований регулирующих доходов. Это порождает прямую зависимость местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти, провоцируя, с одной стороны, острые противоречия при формировании местных бюджетов, а с другой - иждивенческие настроения местных руководителей, а также препятствует активизации стимулов местных органов власти к наращиванию собственной экономической базы, стабильному функционированию и развитию бюджетной системы страны.

В свете предстоящей реализации Федерального закона № 131-ФЭ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проблема финансового обеспечения муниципальных образований приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость. На данный момент сложилась ситуация, которая может коренным образом изменить экономическую структуру муниципального устройства, сделав его более эффективным или же полностью зависимым от региональных и федеральных органов власти. Это предопределяет необходимость разработки новых подходов к созданию эффективного механизма формирования доходов местных бюджетов.

Вопросы формирования местных бюджетов, теории и методологии основ бюджетного устройства и бюджетной системы федеративного государства, финансово-бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления получили наибольшее освещение в трудах таких ученых-экономистов, как М.В. Васильев, О.В. Врублевская, А.З. Дадашев, JLA. Дробозина, JI.JL Игонина, А.Г. Игу дин, JI.H. Павлова, В.Г. Пансков, Р.Г. Панскова, И.А. Перонко, Г.Б. Поляк, Р.А. Попов, В.М. Родионова, М.В. Романовский, М.И. Ходорович, Д.Г. Черник, Г.К. Шеховцов, Н.А. Ширкевич и др.

Пропедевтику вопросов местного самоуправления в России и механизмы использования потенциала саморазвития муниципального образования исследовали ученые: Т.Т. Авдеева, С.В. Вобленко, А.Г. Воронин, А.Г. Гладышев, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатов, И.И. Овчинников, Ю.В. Филиппов, А.Н. Широкий и др.

По проблемам формирования местных бюджетов были изучены материалы, подготовленные Конгрессом муниципальных образований, Институтом экономики переходного периода, Комитетом Государственной думы по вопросам местного самоуправления, Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, Российской муниципальной академией и другими организациями. При анализе последствий реформирования местного самоуправления использовались труды JI.H. Еремеевой, Г.К. Леонтьева, В.А. Кирпичникова, Л.И. Прониной и других авторов.

Проблемы теории и практики экономики местных сообществ освещаются и в работах зарубежных экономистов: Э. Блейкли, Н. Валцера, Д. Мак-Миллана, Г. Саммерса, Д. Хилла, Р. Шаффера и др.

Изучение и анализ теоретико-методологических концепций, методических подходов и практических выводов по теме диссертационного исследования позволили констатировать актуальность задачи повышения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов по причине ее недостаточной разработанности в научном и в организационно-практическом аспектах.

Объективная необходимость дальнейших теоретических и методических исследований связана с совершенствованием межбюджетных отношений, возникающих в процессе формирования доходов местного самоуправления. Неразработанность перечисленных проблем, их актуальность и важное значение обусловили выбор темы исследования, его цель и задачи.

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических подходов к формированию доходов местного самоуправления и разработке на их основе практических рекомендаций по обеспечению самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.

Реализация данной цели обусловила постановку и решение следующих задач:

- уточнить теоретические подходы к определению понятия «бюджет муниципального образования» как важнейшей составляющей муниципальных финансов;

- исследовать социально-экономическую и финансовую ситуацию в муниципальных образованиях накануне реформы местного самоуправления;

- определить принципы формирования собственных доходов местных бюджетов как основного источника обеспечения эффективного функционирования муниципальных образований;

- выявить причины устойчивого сокращения собственных доходов муниципальных образований через призму трансформации налоговой составляющей местных бюджетов;

- провести анализ изменения структуры доходных источников местных бюджетов в связи с принятием Федерального закона № 131 -ФЗ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- обосновать на базе изученных материалов концептуальные подходы к формированию местных бюджетов, определив собственную структуру доходных источников местного самоуправления.

Объектом исследования выступают взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе функционирования и взаимодействия различных звеньев финансовой системы сквозь призму финансов муниципальных образований Российской Федерации.

Предметом исследования служит совокупность экономических отношений, возникающих между хозяйствующими субъектами при формировании доходов муниципальных образований в условиях бюджетного федерализма.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют положения современной экономической науки, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов, специалистов в области рассматриваемых проблем. В процессе исследования были проанализированы и учтены законодательные акты, директивные и нормативные документы Президента и Правительства Российской Федерации, программные разработки государственных (Щ органов и общественных организаций, материалы законодательных и исполнительных органов местного самоуправления.

В процессе диссертационного исследования применялись различные методы, а именно: методы теоретического обобщения и сравнения (с целью раскрытия содержания и сущности основ понятийного аппарата теории формирования доходов местного самоуправления); системный подход (с целью разработки основных направлений совершенствования государственной политики в области местного самоуправления); комплексный подход (для разработки методики совершенствования принятия решений в области местного самоуправления); статистический, графический, компаративный, системно-интегративный анализы (для изучения, группировки, сравнения и наглядного представления эмпирических данных с целью исследования тенденции развития межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма, выявления факторов, определяющих формирование доходов местных бюджетов); методы формализации и экономико-математического моделирования (для оценки финансовой эффективности совершенствования системы распределения доходов по уровням бюджетной системы).

Информационно-эмпирическая и нормативно-правовая база исследования формировалась на основе законодательных и нормативных документов по вопросам организации местного самоуправления в виде федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, органов местного самоуправления и официальных данных Госкомстата РФ, Министерства финансов, монографий, научных статей, материалов научно-практических конференций, публикаций в периодических изданиях российских и зарубежных экономистов, специалистов в области местного самоуправления.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования основана на утверждении ключевой роли фискальной автономии и экономической самостоятельности муниципальных образований в механизме становления эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту.

1. В современных условиях хозяйствования местный бюджет в частности и система местного самоуправления в целом предопределяют регламентирование использования денежных средств лишь на финансирование расходных обязательств, что не только исключает инициативу местных властей, направленную на развитие своих территорий, дополнительное финансирование инвестиционных и социальных проектов, но и противоречит принципу самостоятельности бюджетов, согласно которому органы местного самоуправления могут самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств.

2. Переходный этап развития рыночного взаимодействия в Российской Федерации обусловливает характер межбюджетных отношений, не соответствующих принципу бюджетного федерализма, не решающих задачу сглаживания исторически сложившегося дисбаланса экономического развития муниципальных образований и не обеспечивающих высокое качество жизни граждан.

В авторской концепции методика формирования доходных полномочий пересмотрена в сторону повышения самостоятельности местных властей в процессе формирования бюджета муниципального образования.

3. Применение системно-интегративного подхода позволило обобщить и уточнить действующую классификацию доходов местных бюджетов, а обобщение теоретического и статистического материала дало возможность констатировать необходимость пересмотра перечня собственных доходов местного самоуправления с целью конкретизации данного вида доходных источников местных бюджетов.

4. В результате анализа функционирования муниципального сектора рынка в фискальном контексте установлено, что доля налоговых доходов в структуре местных бюджетов имеет устойчивую тенденцию к сокращению, в то время как доля аналогичных доходов в федеральном бюджете сохраняется, а в бюджетах субъектов Федерации даже возрастает. Такая ситуация негативно сказывается на развитии местного самоуправления и затрудняет его эффективное функционирование. Изменение пропорций финансовой помощи и налоговых поступлений в структуре доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговой составляющей должно стать результатом реформирования налогово-бюджетной системы РФ.

5. Использование компаративного подхода дало возможность выявить несостоятельность финансово-экономической базы муниципальных образований и экономическую неэффективность централизованного государственного управления, обусловивших необходимость создания в России более устойчивой в социально-экономическом отношении системы публичной власти, направленной на формирование муниципальных образований.

6. На основе конкретизации целей, объектов, субъектов и основополагающих принципов организации фискальной среды муниципальных образований, ориентированных на ключевые постулаты Европейской хартии о местном самоуправлении, выявлен и обобщен комплекс мер, инициирующих поэтапное расширение бюджетных полномочий местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- дано авторское определение понятия «бюджет муниципального образования» (местный бюджет), конкретизирующее его как форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств, обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления соответствующего муниципального образования;

- обоснована необходимость изменения государственного подхода к вопросам формирования местных бюджетов, ориентированного на определение расходных обязательств, наибольшим образом соответствующих функциям местного самоуправления, с последующим закреплением на долговременной основе за муниципальными бюджетами собственных доходов, необходимых для выполнения этих обязательств;

- уточнено и конкретизировано понятие «собственные доходы местных бюджетов», включающее налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за муниципальными образованиями Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также неналоговые доходы, связанные с решениями местных органов власти;

- осуществлена классификация налоговых доходов местных бюджетов, основанная на закреплении стабильных доходных источников, способных обеспечить экономическую самостоятельность местного самоуправления, и включающая собственные, закрепленные и специальные доходы.

- разработан алгоритм формирования доходов местных бюджетов и предложены рекомендации по укреплению финансово-бюджетных основ местного самоуправления, базирующиеся на усилении роли и диверсификации состава местных налогов, ограничении механизма финансового выравнивания.

- обоснованы концептуальные моменты процесса оптимизации межбюджетных отношений в условиях диверсификации инструментария бюджетно-налогового регулирования рыночной среды.

Теоретические положения диссертации позволяют обновить и расширить научные представления о формировании доходов местных бюджетов, определить пути повышения самостоятельности и эффективности местного самоуправления, могут быть применены как в последующих теоретических исследованиях данной проблемы, так и в работах прикладного характера, направленных на решение актуальных задач построения системы муниципальных финансов.

Основные выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, могут найти применение в дальнейших изысканиях по данной проблеме, в законодательной деятельности, государственном регулировании межбюджетных отношений, а также использоваться органами местного самоуправления в целях повышения уровня собственных доходов муниципальных образований. Некоторые положения проведенного исследования могут учитываться при оценке и обосновании путей реформирования межбюджетных отношений, определении места и роли муниципального самоуправления в системе властных отношений.

Теоретические выводы и концептуальные положения диссертации целесообразно включить в учебный курс «Муниципальные финансы» и специальные дисциплины, изучающие вопросы местного самоуправления и межбюджетных отношений для студентов экономических факультетов вузов.

Основные результаты диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях в г. Анапе, Волгограде, Сочи.

Практические рекомендации, выработанные на базе диссертационного исследования, нашли отражение в решениях администрации и законодательных актах Совета депутатов г. Горячий Ключ. Основные положения диссертационной работы были использованы в вузовском учебном процессе при разработке дисциплин специализации «Финансовая политика» и «Региональная финансовая политика» в Институте экономики, права и естественных специальностей. Отдельные положения диссертации опубликованы в 7 печатных работах общим объемом 2,7 п.л.

Структура диссертации определяется логикой решения поставленных цели и задач. Диссертационная работа изложена на 170 страницах, содержит введение, 3 главы, заключение, 5 таблиц, 7 рисунков, библиографический список (167 наименований), 10 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Парциков, Лев Львович

Выводы к главе 3

1. Новая редакция Федерального закона № 131 -ФЗ от 16.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не сможет стать позитивным фактором развития местного самоуправления без принятия законов, регулирующих закрепление доходных источников за местными бюджетами. Несмотря на предлагаемые изменения в бюджетно-налоговом законодательстве, остается неразрешенной в практике ядро проблемы местного самоуправления - источники его материальных и финансовых ресурсов. Главная проблема в этой сфере - решение о доходных источниках местного самоуправления: либо эти доходы будут и далее иметь регулируемые органами государственной власти источники поступлений, либо местные сообщества приобретут наконец постоянные, не изымаемые источники, реально им подконтрольные и самими планируемые.

2. В результате предлагаемых изменений законодательства местные налоги по-прежнему не становятся определяющими при формировании доходов местных бюджетов. Формирование доходов и распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы базируется не на стабильных долговременных финансовых источниках, а в основном на процессах регулирования и выравнивания, что не позволяет создать долговременную надежную и предсказуемую основу формирования доходной базы местных бюджетов и обеспечить развитие местного самоуправления в России. Изменение законодательства в части регулирования межбюджетных отношений не только сохраняет все недостатки действующей системы, но и значительно ухудшает финансовую ситуацию.

3. С целью изменения экономического состояния муниципалитетов необходимо принятие местного налога на недвижимость, который в перспективе должен заменить налог на имущество физических лиц и местный налог на землю. В этом случае значительно повысятся возможности местной власти регулировать процессы местной экономики и получать стабильные и предсказуемые доходы. Следует рассмотреть вопрос о возможности предоставления муниципальным органам власти права на создание местных налоговых подразделений в структуре существующей налоговой службы.

4. Предлагаемая система распределения налоговых источников между уровнями бюджетной системы, в которой на первом месте стоят процессы регулирования и выравнивания, не позволяет создать долговременную надежную и предсказуемую основу формирования доходной базы местных бюджетов.

5. Необходимо формирование новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для десятка территорий-доноров, так и для большей части реципиентов. Тем самым будут созданы условия для перехода к необходимой степени автономии местных властей в пределах своих полномочий. Это позволит сократить дотационность в бюджетной системе Российской Федерации; повысить заинтересованность муниципальных властей, обеспечить их ответственность за полный и своевременный сбор налогов, увеличить рост налогового потенциала; сузить сферу перераспределительных процессов в форме нормативно-долевых дотаций, субвенций, взаимных расчетов.

Заключение

Конституция Российской Федерации, гарантируя финансовую самостоятельность местного самоуправления, предоставляет его органам возможность формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Наличие конституционной гарантии ресурсной обеспеченности муниципального образования - фундамент формирования его экономической основы, необходимой для нормального развития муниципальных образований и осуществления собственных и переданных полномочий.

Существующая в настоящее время система формирования доходов местных бюджетов законодательно базируется на Налоговом и Бюджетном кодексах, Федеральном законе № 126-ФЗ от 25.10.97 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». С целью развития конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативно-правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в РФ, - Федеральный закон №154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов, регулирующих финансово-бюджетную деятельность местного самоуправления.

Однако на практике местная власть повсеместно сталкивается с проблемой нехватки средств, необходимых не только для решения вопросов, связанных с обеспечением экономического роста, без которого не возможно развитие территории, но и для выполнения своих основных функций.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также безвозмездных перечислений, но финансовая база местного самоуправления в основном определяется состоянием и возможностями налогообложения. Местные налоговые платежи составляют незначительную часть доходов муниципального бюджета и не могут в достаточной степени обеспечить даже минимальной доли расходов муниципалитета, поэтому вопросы расширения местной налоговой системы и перераспределения налогов между т различными уровнями бюджетов наиболее актуальны и требуют незамедлительного решения.

Остро стоят проблемы нестабильности нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, централизации доходов на федеральном и региональных уровнях, невозможности автономного функционирования местных бюджетов. В Российской Федерации лишь незначительная часть муниципальных образований выступают донорами, подавляющее большинство получает финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. Местные финансовые ресурсы, основными источниками которых являются бюджетные средства, в значительной мере формируются за счет передаваемых им на временной основе отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов, а собственная доходная база резко ограничена действующим налоговым и бюджетным законодательством.

Существующий механизм перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы неэффективен. Он не стимулирует муниципальные образования к развитию налогооблагаемой базы и не позволяет осуществлять фищ нансовое и бюджетное планирование на долговременной основе. Субъекты Российской Федерации в большинстве случаев не выполняют требований базовых федеральных законов о местном самоуправлении, но и систематически сокращают собственные доходы местных бюджетов, ставя их в зависимость от регулирующих налогов.

Таким образом, существующая в Российской Федерации нормативно-правовая база, созданная для организации и функционирования местных орга-* нов власти, в некоторых вопросах перестала соответствовать потребностям времени. И хотя в данный момент все муниципальные образования живут и работают согласно действующему законодательству, начался первый этап очередной реформы местного самоуправления, призванной исправить недостатки существующей модели. Проводимые в России структурные реформы потребовали реформирования налоговой и бюджетной систем, основой которых стали изменения в Бюджетном и Налоговом кодексах.

В связи с двухуровневой организацией муниципальных образований предложена новая редакция Налогового кодекса, изменен состав местных налогов, который теперь будет состоять из земельного налога и налога на имущество физических лиц. Муниципальные образования лишатся 50% от налога на имущество юридических лиц, ранее гарантированно поступавших в местные бюджеты. Предлагаемый перечень местных налогов крайне мал, а главное, недостаточно эффективен для обеспечения необходимой самостоятельности муниципальных образований.

В ходе научного исследования рассмотрены понятия, структура, специфика, сущность доходных источников, проанализированы проблемы, возникающие при формировании доходов муниципальных образований, и предложены пути их решения, а также проанализирована возможность увеличения доходов муниципалитетов за счет имеющегося экономического потенциала территорий с целью повышения их экономической самостоятельности. Прежде всего, чтобы объективно осуществлять бюджетный процесс, необходимо изменить методологию учета доходов муниципальных образований, разделив их на собственные и регулирующие (условно-собственные) с целью сопоставления бюджетных показателей.

На основании проведенного анализа был сделан вывод: перечень местных налогов не сможет стать определяющим фактором в формировании доходов муниципального образования и не служит достаточной финансовой основой местным властям. По нашему мнению, необходимо незамедлительно принять местный налог на недвижимость, включающий налог на имущество физических лиц и действующий земельный налог. Целесообразно рассмотреть в рамках изменений в бюджетном и налоговом законодательствах возможность установления местными властями специальных (эксклюзивных) налогов, (налогов, которые могут взимать отдельные муниципальные образования). Это наиболее близкий к идеалу вид муниципальных ресурсов, дающий возможность местным властям учитывать особенности своих территорий посредством установления налогов, начисляемых на правах, данных той категории, к которой принадлежит образование.

Основными критериями при отнесении налогов в состав местных должны стать высокая эффективность и низкие затраты при их администрировании, возможность налогового контроля и механизмов экономического воздействия на плательщиков. При этом местным властям необходимо иметь в качестве важной экономической составляющей налоги, приносящие стабильные и высокие доходы. По результатам налоговых сборов, каждый орган местного самоуправления должен получить возможность принимать решения о изменении уровня предоставляемых услуг.

В связи с намеченными изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах предложено внести поправки в Бюджетный кодекс, закрепив за местными бюджетами следующие доходные источники:

- налог на доходы физических лиц - 50% (из них 30% - гарантированная часть, 20% - выравнивающая часть);

- единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 60%;

- единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности - 60%;

- единый сельскохозяйственный налог - 60%;

- налог на имущество физических лиц - 100%;

- земельный налог - 100%;

- налог на имущество организаций - 50%.

Проведенное исследование существующих и предлагаемых источников формирования доходов муниципальных образований позволило сделать вывод о необходимости изменения государственного подхода в вопросах организации местного самоуправления, целью которого должно стать обеспечение самостоятельности местных бюджетов.

Для этого органы государственной власти, определив расходные обязательства, наибольшим образом соответствующие функциям местного самоуправления того или иного уровня, должны передать муниципалитетам на долгосрочной основе полноценные и значимые доходные источники для надлежащего выполнения вопросов местного значения. Кроме того, органам власти субъекта Федерации предлагается обеспечить сбалансированность местных бюджетов в случае отсутствия у муниципальных образований Собственных доходов для выполнения бюджетных полномочий. Причем осуществить это, на наш взгляд, возможно, создав на уровне субъекта Федерации один фонд поддержки муниципальных образований, финансовые средства из которого направлялись бы как в муниципальные районы (округа), так и в бюджеты поселений.

Высокую зависимость местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи в различных ее формах возможно снизить, закрепив Бюджетным кодексом за различными уровнями бюджетной системы разделенные налоговые ставки или процентные доли налогов по принципу наибольшего соответствия усилиям и возможностям властей по их мобилизации. Это будет способствовать более качественной мобилизации финансовых ресурсов, в чем заинтересованы все уровни бюджетной системы. К тому же, такой порядок формирования доходов дал бы возможность органам местного самоуправления самостоятельно формировать налогооблагаемую базу, планировать хозяйственно-финансовую деятельность, составлять прогнозный бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Принцип «один налог -один бюджет» целесообразен только в отношении налогов, дающих очень незначительные доходы, во всех остальных случаях представляется эффективным распределять налоговые поступления таким образом, чтобы все уровни власти были заинтересованы в их качественном администрировании.

Главным направлением процесса реформирования налоговой и бюджетной политики государства, на наш взгляд, является создание реальных механизмов обеспечения стабильных доходных источников бюджетов, а также стимулирование властей к развитию налоговой базы, расширение инвестиционной финансовой поддержки, упорядочение отношений в сфере собственности, развитие горизонтальных межбюджетных отношений. Государственная политика должна быть направлена на органическое, оптимальное сочетание самостоятельности и автономии местного самоуправления с государственным управлением на местном уровне, позволяющим усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности местных органов власти защиту общенациональных интересов.

Для этого, по мнению диссертанта, необходимо принять нормы, запрещающие субъекту Федерации выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований с помощью дотаций в случае не полного использования налоговых способов межбюджетного регулирования. Наряду с этим следует разработать положение, запрещающее региональным властям устанавливать для муниципальных образований нормативы отчислений от региональных и федеральных налогов на очередной финансовый год ниже установленных ранее, за исключением случаев, связанных с сокращением расходных обязательств муниципалитетов.

В ближайшем будущем муниципальные образования должны сосредоточить свое внимание на такой важной составляющей своих бюджетов, как неналоговые доходы, поскольку изменения в бюджетном и налоговом законодательствах ситуации с доходами практически не меняют. Причем, если в сфере налогообложения возможности местных властей ограничиваются, как правило, созданием благоприятных условий для развития налогооблагаемой базы, то в части неналоговых доходов и в первую очередь от муниципальной собственности они гораздо больше. В связи с этим необходимо снять все ограничения на использование муниципальной собственности, в том числе, в коммерческих целях, если это может принести дополнительные доходы в местный бюджет.

Результатом финансовой реформы должен стать алгоритм формирования местного бюджета как на региональном, так и федеральном уровне с учетом гарантированного обеспечения минимальных потребностей муниципальных образований и создания условий для их дальнейшего развития. Этого можно достичь с одной стороны поэтапным расширением налоговых полномочий местного самоуправления, с другой - снижением усилий региональных и федеральных органов власти, направленных на формирование местных бюджетов. Однако предлагаемая реформа, на наш взгляд, не решит основной проблемы муниципальных образований. Надежды на экономическую самостоятельность остаются по-прежнему иллюзорными.

Совершенно очевидно, что повышение уровня жизни населения, которого добиваются законодатели, невозможно без достаточной финансовой обеспеченности территорий, на которых это население проживает. Следовательно, изменения в законодательстве должны реально повысить экономическую самостоятельность и финансовую обеспеченность всех муниципальных образований. Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги - необходимое условие их самостоятельности и признак автономии, которую представительные органы должны получить после их избрания гражданами.