Формирование неналоговых доходов как источника развития муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование неналоговых доходов как источника развития муниципальных образований"

На правах рукописи

ЯРЦЕВА ИРИНА ЮРЬЕВНА

ФОРМИРОВАНИЕ НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ КАК ИСТОЧНИКА РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 з ОНТ 2011

Томск-2011

4857204

Диссертационная работа выполнена на кафедре финансов и учета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет»

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Казаков Владимир Владимирович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Баранова Инна Владимировна

доктор экономических наук, профессор Швецов Юрий Геннадьевич

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Московский государственный

университет имени М.В.Ломоносова», г. Москва

Защита диссертации состоится 3 ноября 2011 г. в 11 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.267.11 при Национальном исследовательском Томском государственном университете по адресу: 634050, г. Томск, пр. Ленина, 36, 12 корпус, 121 ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Национального исследовательского Томского государственного университета.

Автореферат разослан 29 сентября 2011 г.

Учёный секретарь

диссертационного совета,

доктор экономических наук, профессор

Е.В. Нехода

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. В настоящее время в РФ одновременно проводятся две реформы: бюджетная и административная, в результате которых должно быть улучшено качество предоставления услуг, оказываемых населению, проживающему на территории муниципальных образований.

Успех проведения этих реформ во многом зависит от возможностей социально-экономического развития территорий и наличия достаточных доходных источников для обеспечения экономического роста.

Ретроспективный анализ бюджетов муниципальных образований свидетельствует о том, что в общем объеме доходов местных бюджетов около 80 % составляют налоговые доходы и только 20 % неналоговые.

Превышение доли налоговых доходов над неналоговыми при формировании местных бюджетов в значительной степени делают их зависимыми от межбюджетной политики, проводимой регионами.

Как показывает практика, в периоды, сопровождающиеся экономическими кризисами, поступления как налоговых, так и неналоговых доходов в бюджеты уменьшаются.

Несмотря на небольшую долю неналоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов, они заслуживают более пристального внимания и изучения со стороны органов местного самоуправления (далее - ОМСУ), которые имеют все необходимые инструменты для пополнения бюджетов за счет неналоговых доходов.

Постоянный рост полномочий, возложенных федеральным законодательством на ОМСУ без должного финансового обеспечения, а также исполнение ОМСУ большого количества государственных полномочий, переданных федеральным центром и субъектами РФ без финансового обеспечения функций на их администрирование, актуализируют проблему пополнения бюджетов за счет неналоговых доходов.

Проводимая субъектами РФ межбюджетная политика направлена на увеличение числа дотационных муниципальных образований с помощью изъятия с их территории налоговых поступлений. В последующем посредством межбюджетного регулирования, в частности предоставления субсидий, субъект РФ оказывает влияние на направления расходования средств муниципальных образований с помощью изменения структуры расходов.

Социально-экономическое развитие муниципальных образований зависит в том числе и от подписания соглашений с субъектом РФ об участии в софинансиро-вании тех или иных программ или мероприятий, от определения независимых источников доходов, каковыми являются неналоговые доходы местных бюджетов.

Таким образом, особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы формирования неналоговых доходов муниципальных образований, совершенствования их правовых основ и повышения эффективности использования неналоговых доходов местных бюджетов.

Степень научной разработанности проблемы. До последнего времени институту неналоговых доходов муниципальных образований не уделялось должного внимания. Финансовые отношения, связанные с установлением, взиманием и акку-

мулированием неналоговых доходов, изучались довольно фрагментарно. Кроме того, неналоговые доходы не получили комплексного освещения и осмысления, а также не были подвергнуты детальной классификации.

В отечественной и зарубежной научной литературе довольно широко представлены различные аспекты планирования социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Однако, реализация стратегий комплексного развития муниципальных образований и отсутствие научно-методической базы для применения современных методов бюджетирования на муниципальном уровне не нашли освещения.

Значительный вклад в формирование отечественной теории финансов и бюджета с раскрытием понятия эффективности бюджетных средств внесли М.П. Афанасьев, С.В. Барулин, A.A. Беленчук, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, М.М. Вышегородцев, A.M. Годин, А.Н. Домбровский, A.M. Лавров, A.JI. Кудрин,

A.Н. Кузнецова, И.Н. Мысляева, И.В. Подпорина, В.М. Родионова, Б.М. Сабанти,

B.А. Слепов, С.П. Сычев, A.B. Улюкаев, Н.В. Фадейкина, М.И. Яндиев.

Исследования эффективности формирования доходной части местных бюджетов нашли отражение в научных трудах Н.В. Альвианской, А.М. Бабич, В.Ю. Ба-рашьяна, А.Г. Гранберга, Г.С. Закревской, Т.В. Коноваловой, Д.Ю. Мельника, P.A. Саакян, Л.Е. Тишкиной, H.H. Тютюрюкова, Е.О. Шлыгиной, Т.Ф. Юткиной и др.

Проблемы межбюджетных отношений, формирования финансовых ресурсов муниципальных образований, в том числе неналоговых доходов, исследуются Р.В. Бабуном, О.Г. Бежаевым, Е.С. Васиной, И.Ю. Гарновым, Л.С. Гринкевич,

A.И. Деевой, H.H. Евдокимовым, Л.Л. Игониной, А.Г. Игудиным, Е.А. Качановой,

B.В. Казаковым, С.А. Карчевской, М.А. Каючкиной, В.В. Левиной, У.О. Никитко-вой, В.Г. Пансковым, Г.Б. Поляком, Л.И. Прониной, В.М. Родиновой, М.В. Романовским, А.Н. Швецовым, A.A. Япбулгановым и другими.

Рассмотрению вопросов управления муниципальной собственностью посвящены работы ряда российских ученых и экономистов, таких как И.А. Веригин, В.В. Григорьев, A.B. Леви, A.A. Лопарев, Н.Г. Филатова, P.A. Шамсутдинов, А.Н. Широков

Методологической основой исследования процесса стратегического управления и планирования являются труды И. Ансоффа, Р. Акоффа, М. Альберта, У. Кинга, М. Мескона, Ф. Хедоури, П. Холла.

В отечественной экономической литературе теоретические и практические аспекты применения стратегического планирования в рамках управления развитием территориальных образований (районов, городов, регионов) широко представлены в работах Л.И. Абалкина, П.Г. Бунича, Л.А. Велихова, А.Л. Гапоненко, A.A. Горбунова, Б.М. Гринчеля, A.A. Кияльникова, А.Е. Когута, B.C. Кулибанова, A.A. Румянцева, И.И. Сигова, Е.С. Строева, Б.М. Штульберга, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, A.A. Мерцалова, Б.З. Мильнера, Б.Г. Преображенского, A.A. Синягова, А.Л. Шуша-рина.

Хотя в трудах названных представителей отечественной и зарубежной науки решены многие важные методологические и прикладные проблемы стратегического планирования и предлагаются источники финансово-экономического обеспечения

деятельности муниципальных образований, однако они не в полной мере отвечают современному состоянию местного самоуправления в РФ, сложности взаимоотношений между федеральным центром, субъектами РФ и органами муниципального управления, а также финансовому обеспечению местного самоуправления. Актуальность и недостаточная изученность указанных вопросов, их практическая значимость для устойчивого развития муниципальных образований определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.

Все это дает основания полагать, что вопросы формирования неналоговых доходов и повышения эффективности их использования на сегодняшний день не получили должного осмысления и вряд ли могут считаться исследованными.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках раздела «Общегосударственные, территориальные и местные финансы» Паспорта специальности ВАК 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» в соответствии п. 2.3 «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований», п. 2.4 «Бюджетное и налоговое прогнозирование и планирование в рыночной экономике», п. 2.7 «Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования», п. 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов», п. 2.25 «Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов».

Цель и задачи исследования

Цель исследования состоит в разработке теоретических основ неналоговых доходов как самостоятельной части финансового обеспечения бюджета муниципальных образований РФ в соответствии с возложенными на них полномочиями, а также в разработке методических положений и рекомендаций по увеличению неналоговых доходов, в том числе за счет эффективного использования муниципальной собственности.

Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании решены следующие задачи:

- проведено теоретическое исследование института неналоговых доходов, определена их сущность и принципы формирования;

-аргументирована недостаточность финансовой базы местных бюджетов на исполнение установленных законодательством полномочий с учетом возложенных субъектами РФ государственных полномочий без финансового обеспечения функций на их администрирование;

- проведено исследование формирования и управления муниципальной собственностью, а также выявлены их основные принципы и направления;

- обобщен опыт муниципальных образований РФ в части увеличения доходов за счет неналоговых поступлений, в том числе от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- подготовлены предложения по совершенствованию действующего бюджетного законодательства и закреплению доходных источников за бюджетами муниципальных образований;

- разработаны предложения по решению проблем в части администрирования неналоговых доходов;

- сформулированы рекомендации по привлечению дополнительных неналоговых доходов для обеспечения комплексного развития муниципальных образований.

Объектом диссертационного исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе формирования неналоговых доходов как источника развития муниципальных образований.

Предметом исследования является инструментарий формирования неналоговых доходов местных бюджетов, в том числе за счет эффективного использования муниципальной собственности.

Теоретико-методологическую основу исследования составили научные труды признанных отечественных и зарубежных ученых и специалистов по макроэкономике, теории финансов, теориям сложных систем, бюджетно-налоговому регулированию, муниципальным финансам.

В процессе исследования использовались общенаучные методы комплексного анализа, диалектики, синтеза, дедукции, индукции, научной абстракции, экономико-математического моделирования, сравнительного анализа, экономико-статистический и эмпирический методы исследования.

Нормативно-правовой базой явились законодательные акты РФ, в том числе Бюджетный кодекс РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, отраслевые нормативные акты министерств, нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов субъектов РФ и ОМСУ.

Информационно-эмпирическую основу работы составили статистические данные Министерства финансов РФ, научные источники в виде данных из журнальных статьей, материалы научных конференций, отчетные данные органов администрации города Томска, собственные исследования автора, информационные базы данных Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, интернет-ресурсы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методических положений и рекомендаций по увеличению неналоговых доходов, в том числе за счет эффективного использования муниципального имущества, а также по направлению использования неналоговых доходов как гарантированного источника инвестиционной составляющей развития территории.

На защиту выносятся следующие положения:

- сформулировано авторское определение неналоговых доходов, определены принципы их формирования, предложены отличительные признаки неналоговых доходов муниципальных образований РФ от налоговых, позволяющие выявить специфику планирования неналоговых доходов; проведен сравнительный анализ разграничения полномочий по установлению доходов, их распределению между бюджетами различного уровня, администрированию и определению порядка и условий исполнения обязательства и зачисления доходов в бюджет;

- разработаны подходы к оценке эффективности использования муниципального имущества при принятии управленческих решений по сдаче его в аренду либо продаже, а также выработаны предложения по применению дифференцированного подхода к использованию земель, определенных Генеральным планом, в виде сдачи

в аренду (возможно с последующим выкупом после долгосрочной аренды) и получения доходов в виде арендной платы за землю либо путем продажи их и получения доходов от продажи земли, а в дальнейшем - доходов в виде земельного налога с целью формирования неналоговыми доходами бюджетов, их эффективного использования и новыми поступлениями как налоговых, так и неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований;

- предложена оптимизация бюджетного процесса с помощью внедрения управленческого учета в виде информационной модели процесса управления муниципальным имуществом, построенной на основе данных бухгалтерского учета, с целью повышения его эффективности и, как следствие, увеличения собираемости неналоговых доходов в муниципальных образованиях;

- разработаны предложения по внесению изменений в отдельные нормативные правовые акты с целью увеличения неналоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований и улучшения качества администрирования неналоговых доходов;

- предложен механизм инвестиционного использования неналоговых доходов, отличающийся тем, что все неналоговые доходы местных бюджетов должны направляться на финансирование инвестиционных проектов или расходов капитального характера и являться независимым и гарантированным источником для выполнения условий софинансирования определенных программ в целях социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов и выводов заключается в развитии и дополнении теоретических положений отечественных ученых в области неналоговых доходов бюджетов. Исследование теоретических основ формирования неналоговых доходов расширяет представление об этом процессе, его роли и месте в бюджетном процессе.

Практическая значимость исследования состоит в том, что применение механизма инвестиционного использования неналоговых доходов муниципальных образований позволит сформировать доходную и расходную части их бюджетов таким образом, чтобы гарантированно обеспечить социально-экономическое развитие территорий муниципальных образований.

Кроме того, предложенная автором информационная модель процесса управления муниципальным имуществом позволит систематизировать сведения о муниципальном имуществе посредством его тотального учета; получать достоверную оценку объемов возможных неналоговых доходов; четко регламентировать отношения аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления и иных отношений с хозяйствующими субъектами; располагать исчерпывающей информацией в режиме on-line о задолженности арендаторов с целью организации систематической работы по взысканию задолженности в бюджет.

Положения и выводы исследования также могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего положение муниципальных образований в части законодательного закрепления имущества, необходимого для исполнения возложенных на муниципальные образования полномочий, а также увеличения поступлений неналоговых доходов и их администрирования.

Полученные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Финансы», «Бюджетная сис-

тема РФ», «Государственные и муниципальные финансы», студентами высших учебных заведений, а также в системе подготовки и переподготовки руководителей и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация работы и публикации. Основные результаты диссертационного исследования прошли апробацию в ходе межвузовских, региональных, научно-практических конференций и семинаров: «Развитие экономической науки и образования в Сибири» (Томск, 2008), «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, Томский государственный университет, 2009).

Предложенная автором информационная модель процесса управления муниципальным имуществом в настоящее время успешно проходит внедрение в муниципальном образовании «Город Томск».

Автор регулярно принимает участие в работе бюджетно-налогового комитета Думы города Томска и непосредственно осуществляет подготовку документов к заседаниям комитета и собраниям Думы города Томска. Также на протяжении ряда лет автор является членом рабочей группы по подготовке проекта бюджета города Томска и принимает активное участие в обсуждении основных параметров бюджета г. Томска и в утверждении отчетов об его исполнении. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» автор организовывает и обеспечивает проведение публичных слушаний по проекту бюджета города Томска и отчета об его исполнении.

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 9 работах общим объемом 4 печатных листа.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений, содержит 204 страниц основного текста, 25 таблиц, 9 рисунков, 14 приложений. Библиография включает 238 источников.

Во введении раскрывается актуальность темы исследования, степень научной обоснованности проблемы, определены цели и задачи, объект, предмет, теоретическая и практическая значимость, элементы научной новизны исследования.

Первая глава «Теоретические основы неналоговых доходов в Российской Федерации и зарубежных странах» посвящена исследованию института неналоговых доходов. Сформулировано авторское определение неналоговых доходов, определены принципы их формирования, предложены отличительные признаки неналоговых доходов от налоговых, проведен сравнительный анализ разграничения полномочий в части доходов бюджетов в РФ между органами власти.

Во второй главе «Методические подходы к формированию неналоговых доходов от использования муниципальной собственности» выявлены основные принципы формирования муниципальной собственности, проблемы их реализации, предложены пути решения. Разработаны подходы к оценке эффективности использования муниципального имущества при принятии управленческих решений по сдаче его в аренду либо продаже, а также выработаны предложения по использованию механизма арендной платы за землю в качестве инструмента развития территорий муниципальных образований. Предложена оптимизация бюджетного процесса с помощью внедрения управленческого учета в виде информационной модели процесса управления муниципальным имуществом, построенной на основе данных бухгалтерского учета, с целью повышения эффективности управления муниципальным

имуществом и, как следствие, увеличения собираемости и прироста неналоговых доходов в муниципальных образованиях.

В третьей главе «Основные направления повышения эффективности использования неналоговых доходов муниципальными образованиями» подготовлены предложения по совершенствованию действующего бюджетного законодательства и закреплению доходных источников за бюджетами муниципальных образований. Разработаны предложения по решению проблем в части администрирования неналоговых доходов. Предложен механизм инвестиционного использования неналоговых доходов, отличающийся тем, что все неналоговые доходы местных бюджетов должны направляться на финансирование инвестиционных проектов или расходов капитального характера и являться независимым и гарантированным источником для выполнения условий софинансирования определенных программ в целях социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

В заключении диссертационной работы сформулированы основные выводы и обобщены полученные результаты исследования, представлены перспективные предложения по совершенствованию бюджетного процесса.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1.Сформулировано авторское определение неналоговых доходов, определены принципы их формирования, предложены отличительные признаки неналоговых доходов муниципальных образований РФ от налоговых, позволяющие выявить специфику формирования и использования неналоговых доходов, проведен сравнительный анализ разграничения полномочий по установлению доходов, их распределению между бюджетами различного уровня, администрированию и определению порядка и условий исполнения обязательства и зачисления доходов в бюджет.

Проанализировав существующие в экономической и юридической литературе определения неналоговых доходов, следует отметить общий недостаток - это определение от общего к частному, т.е. не от родовых признаков к специфическим, а перечисление частных признаков. Автор считает необходимым представить собственное определение неналоговых доходов.

Неналоговые доходы — это обязательные и/или добровольные и/или возмездные платежи, привлекаемые либо взимаемые с организаций или физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности органов государственной власти и ОМСУ.

Установлены принципы формирования неналоговых доходов:

- принцип многоканального правового регулирования, включающий порядок установления, исчисления и взимания неналоговых доходов бюджетов всех уровней РФ, осуществляемый целым комплексом нормативных правовых актов;

- принцип принуждения, вытекающий из механизма обеспечения уплаты неналоговых платежей. В своей основе механизм обеспечения уплаты как неналоговых, так и налоговых доходов подразумевает возможность применения мер государственного принуждения.

Предложены отличительные признаки неналоговых доходов бюджетов от налоговых.

Рисунок 1 -Отличительные признаки неналоговых доходов от налоговых

В диссертационном исследовании проведен сравнительный анализ разграничения полномочий по установлению доходов, их распределению между бюджетами различного уровня, администрированию и определению порядка и условий исполнения обязательства и зачисления доходов в бюджет.

Результаты анализа выявили, что налоговые доходы устанавливаются только Налоговым кодексом РФ и относятся к полномочиям федеральных органов власти, за исключением установления отдельных элементов налогового механизма. Все основные элементы налогообложения определены федеральным налоговым законодательством. Установление отдельных элементов налогового механизма, а именно: размеров налоговых ставок и налоговых льгот, порядка и сроков уплаты налога отнесено к полномочиям как субъектов РФ, так и ОМСУ и определяются решениями органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов поселений, муниципальных районов и городских округов в пределах прав, определенных законодательством РФ. Речь идет, за исключением транспортного и земельного налогов, лишь о конкретизации налоговых ставок в установленных федеральном законодательстве пределах, дополнении перечня льгот с определением порядков и сроков уплаты по соответствующим налогам.

В части неналоговых полномочий существует сложный механизм их разделения между различными уровнями бюджетной системы. Если распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня характеризуется значительной централизацией налогово-бюджетных полномочий на федеральном уровне, то полномочия по установлению, введению неналоговых доходов, а также по распределению доходов между бюджетами и полномочия по их администрированию рассредоточены между тремя уровнями как законодательной (представительной), так и исполнительной власти.

Так, полномочия по установлению неналоговых доходов исполняют как федеральные исполнительные органы власти, так и исполнительные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Существенным моментом в предоставлении различных видов льгот и ставок по неналоговым доходам является то, что они могут устанавливаться органами власти всех уровней.

Органы законодательной власти субъектов РФ и ОМСУ самостоятельно вводят неналоговые доходы, поступающие в соответствующие бюджеты, и осуществляют их распределение.

Распределение как налоговых доходов по видам налогов (федеральные, региональные и местные) не коррелирует с компетенцией органов власти по администрированию этих налогов, так и распределение неналоговых доходов не коррелирует с их администрированием. Только если все налоговые доходы администрирует Федеральная налоговая служба, то полномочия по администрированию неналоговых доходов исполняют федеральные исполнительные органы власти, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Полномочия по определению порядка и условий исполнения обязательства и зачисления неналоговых доходов в бюджет исполняют как федеральные исполнительные органы власти, так и исполнительные органы субъектов РФ и муниципальных образований с учетом действующего законодательства. Так, например, порядок перечисления средств, получаемых при приватизации государственного или муниципального имущества, определяется законодательством РФ о приватизации.

С одной стороны, это может являться стимулом для увеличения неналоговых доходов в части установления новых видов и т.д., с другой стороны, происходит размывание ответственности, начиная с момента полномочий по установлению и введению неналоговых доходов, заканчивая их администрированием, что может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств, например, к росту расходов на администрирование. Все это затрудняет как принятие управленческих решений на уровне муниципальных образований, так и способы мобилизации неналоговых доходов в бюджеты, так как необходимо согласованное взаимодействие между ведомствами всех трех уровней бюджетной системы.

В диссертационном исследовании представлена доказательная база о росте полномочий ОМСУ в соответствии с действующим законодательством, сокращении собственных доходов на их исполнение, а также об осуществлении несоразмерного числа межбюджетных трансфертов, включая исполнение государственных полномочий часто без финансового обеспечения, функций на их администрирование, и о финансировании так называемых «федеральных мандатов». Все вышеизложенное заставляет обращаться ОМСУ к поиску дополнительных источников доходной базы бюджетов. Одним из таких источников являются неналоговые доходы бюджетов.

Сравнительный анализ неналоговых доходов позволил сделать следующие выводы.

1. Доля неналоговых доходов колеблется в федеральном бюджете РФ от 6,6 % до 47 %, в консолидированных бюджетах субъектов РФ - от 5,4 % до 9,7 %, в местных бюджетах РФ — от 4,3 % до 10,9 %. Значительный рост доли неналоговых доходов в федеральном бюджете РФ произошел в 2004 г. с 6,6 % до 37,3 % в 2005 г., что обусловлено изменением бюджетного законодательства: в состав неналоговых доходов включены доходы от внешнеэкономической деятельности, в которых наибольшую часть составляют таможенные пошлины и сборы, ранее представленные в составе налоговых доходов бюджета. Кроме того, можно отметить, что в последние пять лет наметился рост удельного веса неналоговых доходов бюджетов всех уровней, что свидетельствует о существующих возможностях роста доходного потенциала территорий.

Из анализа доходной части местных бюджетов следует, что с 01.01.2005 из состава неналоговых доходов исключены безвозмездные поступления и выделены в отдельную группу доходов бюджета в связи с изменением бюджетного законодательства (доля безвозмездных поступлений в 2002 - 2003 гг. составляла менее 1 %, а с 2005 по 2009 г. их доля колеблется от 52 до 60 %). А в консолидированных бюджетах субъектов РФ доля безвозмездных поступлений до 2005 г. составляла от 9,5 % до 16 %, после изменения бюджетного законодательства - от 13 % до 27 %. Анализ выявил изменение пропорций формирования доходов бюджетов всех уровней, что привело к увеличению централизации доходных источников на федеральном и региональном уровнях.

2. Несмотря на небольшую долю неналоговых доходов в 1999 - 2003 годы, темпы прироста поступлений неналоговых доходов увеличиваются значительно (в среднем прирост составляет от 50 до 70 %), с 2005 г. на фоне увеличения доли неналоговых доходов происходит замедление темпов их прироста (с 50 до 13 %).

3. Сопоставив темпы прироста неналоговых доходов по уровням бюджетной системы, выявлено, что наиболее высокие темпы прироста на протяжении всего рассматриваемого периода наблюдаются у бюджетов муниципальных образований, что свидетельствует о проводимой ОМСУ политике, направленной на увеличение неналоговых доходов муниципалитетов.

I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I Г-ГП47

10.2

I I I I I □ I I I I I I I I 1 1 I 143.6

I I I I I I I i I I I I I I Т-П 37.5

I I I I I I I I I I I I I I I I I I 147 2

i I I □ I I I I I I I I I m 37.3

□ Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов РФ

■ Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ

Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Рисунок 2 - Доля неналоговых доходов в доходах федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов за 1999 по 2009 гг.

4. Снижение поступления неналоговых доходов на всех уровнях бюджетов, сложившееся в 2009 г., наглядно отражает последствия финансово-экономического кризиса.

5. Доля неналоговых доходов муниципальных образований Томской области в 2007 г. составила 15 %, в 2008 г. - 13,4 %, в 2009 г. - 9 %. При этом в общем объеме доходов местных бюджетов РФ в аналогичном периоде доля неналоговых доходов несколько ниже: 2007 г. - 10 %, 2008 г. - 10 %, 2009 г. - 9 %, что свидетельствует об активной работе местных властей Томской области по мобилизации неналоговых доходов.

2. Разработаны подходы к оценке эффективности использования муниципального имущества при принятии управленческих решений по сдаче его в аренду либо продаже, а также выработаны предложения по использованию механизма арендной платы за землю в качестве инструмента развития территорий муниципальных образований.

Рассмотрев в качестве одного из источников увеличения неналоговых доходов местных бюджетов доходы от использования муниципального имущества за счет передачи его в аренду, автор пришел к выводу, что на практике при использовании методик по определению ставки арендной платы за пользование муниципальным имуществом не учитывается ее рыночная оценка. Соответственно не производится оценка использования муниципального имущества с точки зрения получения максимального дохода при наименьших затратах. В связи с этим автор выделяет два основных подхода к оценке эффективности использования муниципального имущества при сдаче его в аренду. Первый подход основан на передаче муниципального имущества по договору безвозмездного пользования, которая должна быть осуществлена только в исключительных случаях, так называемая социальная (имущественная) аренда. При этом в условиях договора необходимо учесть расходы на содержание данного имущества (включая расходы на оплату коммунальных услуг, текущего и капитального ремонта) за счет средств стороны, которой передается имущество в безвозмездное пользование (ссудополучатель). Таким образом, размер арендной платы по договору социальной аренды должен быть не менее расходов на содержание данного имущества, т.е.

СА > РС, (1)

где СА — размер арендной платы по договору социальной аренды;

РС - расходы на содержание данного имущества.

РС = КУ + ТР + КР, (2)

где КУ - расходы на оплату коммунальных услуг;

ТР- расходы на текущий ремонт;

КР - расходы на капитальный ремонт.

В рамках данного подхода необходимо сокращать количество арендаторов, пользующихся муниципальным имуществом на безвозмездной основе.

Второй подход к оценке эффективности использования муниципального имущества предполагает, что размер арендной платы за использование муниципального имущества должен определяться размером рыночной арендной платы, т.е. арендная плата должна включать следующие основные составляющие: - все затраты, связанные с содержанием имущества;

- уровень рентабельности, сложившийся у муниципальных предприятий на данной территории муниципального образования.

Для принятия решения о сдаче в аренду муниципального имущества автор предлагает использовать два способа:

1) сопоставить рыночную оценку имущества с затратами на ее проведение и дисконтированную сумму арендной платы за период времени до полного износа муниципального имущества и транзакционных издержек по сдаче имущества в аренду;

2) капитализировать рыночную оценку имущества с затратами на ее проведение, рассчитав ее будущую стоимость.

При использовании первого способа необходимо привести будущую сумму арендной платы за период времени до полного износа муниципального имущества к текущей арендной плате, применив следующую формулу:

ТАП = ОСАП / (1 + БНД)Т, (3)

где ТАП - будущая сумма арендной платы за период времени до полного износа муниципального имущества, приведенная к текущей стоимости; ОСАП - общая сумма арендной платы за период времени до полного износа муниципального имущества;

БНД - бюджетная норма дисконта, равная ставке рефинансирования Центрального банка РФ;

т - период времени, оставшийся до полного износа имущества (годы).

Для учета разновременной стоимости денежных потоков в ходе расчета выполнено приведение потоков к текущему моменту времени при помощи механизма дисконтирования. Основным экономическим нормативом, используемом при дисконтировании, является норма дисконта.

Различают следующие нормы дисконта: коммерческую, участника проекта, социальную и бюджетную. При оценке эффективности использования бюджетных средств, согласно Методическим рекомендациям по оценке эффективности инвестиционных проектов, в качестве нормы дисконта применяется «бюджетная норма дисконта», которая отражает альтернативную стоимость бюджетных средств и должна утверждаться федеральными или региональными органами власти. Так как в настоящий момент «бюджетная норма дисконта» не утверждена и бюджетный капитал не может служить для получения дохода, то есть сравнивать доходность его использования с безрисковой минимальной нормой дисконта (депозитная ставка банков первой категории надежности) нельзя, автором предлагается в качестве «бюджетной нормы дисконта» применить ставку рефинансирования Центрального банка РФ.

При использовании второго способа, то есть расчета будущей рыночной стоимости имущества, применяется следующая формула:

БРОИ = ТРОИ х (1 + БНД Г, (4)

где БРОИ - будущая рыночная оценка имущества (включая расходы на ее проведение);

ТРОИ - текущая рыночная оценка имущества (включая расходы на ее проведение);

БНД - бюджетная норма дисконта, равная ставке рефинансирования Центрального банка РФ;

т - период времени, оставшийся до полного износа имущества (годы).

Рассмотрев в качестве еще одного из источников увеличения неналоговых доходов местных бюджетов доходы, получаемые за счет арендной платы за землю, автор пришел к выводу, что единый принцип расчета арендной платы за земельные участки отсутствует. С учетом особого положения земли как товара, созданного природой, и как ресурса, имеющего ограничения по территории, оптимальнее использовать механизм арендной платы за землю для развитии территории как долгосрочной градостроительной стратегии. На основании этого выработаны предложения по использованию арендной платы за землю в качестве инструмента развития территорий муниципальных образований.

Автор считает, что величину арендной платы можно описать следующим неравенством:

ЗН < АП > ЗР, (5)

где ЗН - земельный налог;

АП - арендная плата;

ЗР - земельная рента, включая дифференцированную ренту № 1 равную прибыли.

Главным документом, определяющим долгосрочную градостроительную стратегию, является Генеральный план муниципального образования, а также Правила землепользования и застройки территории.

В Генеральном плане муниципального образования определяются основные направления развития территории, виды и состав территориальных зон.

По мнению автора, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, в Генеральном плане в обязательном порядке должны быть определены следующие территориальные зоны:

- особо охраняемые территории - земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение;

- зоны рекреационного назначения - городские леса, скверы, парки, городские сады, пруды, озера, водохранилища, пляжи, а также территории, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физкультурой и спортом;

- жилые зоны (общественно-жилые зоны) - зоны, которые, в свою очередь, подразделяются на зоны застройки мало-, средне- и многоэтажными жилыми домами, зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки социальными объектами;

- зоны сельскохозяйственного использования - зоны сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища), зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения;

- зоны специального назначения - зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах;

- производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур - зоны, предназначенные для размещения промышленных, коммунальных и

складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов;

- общественно-деловые зоны — зоны, предназначенные для объектов торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, административных учреждений, объектов делового, финансового назначения и иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

Основной задачей муниципальных властей является эффективное развитие территориальных зон, определенных Генеральным планом, с помощью дифференцированного подхода к использованию земель в вышеназванных зонах в виде сдачи последних в аренду (возможно с последующим выкупом после долгосрочной аренды) и получения доходов в виде арендной платы за землю либо путем продажи их и получения доходов от продажи земли, а в дальнейшем - доходов в виде земельного налога с целью формирования неналоговыми доходами бюджетов, их эффективного использования и новыми поступлениями как налоговых, так и неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований.

Так, по мнению автора, следует установить:

- в особо охраняемых территориях и зонах рекреационного назначения - в исключительных случаях арендную плату за землю для развития зон отдыха;

- в жилых зонах и зонах сельскохозяйственного использования - предоставление земли в долгосрочную аренду с последующим выкупом и уплатой земельного налога. Причем в целях стимулирования строительства социальных объектов предлагается устанавливать низкие ставки арендной платы на время строительства объектов и минимальные ставки земельного налога после завершения строительства и выкупа земельного участка;

- в зонах специального назначения - низкие ставки арендной платы в связи с размещением в данной зоне социально важных объектов для населения;

- в производственной зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктур -низкие ставки арендной платы для размещения (переноса) производственных мощностей в пригород для его промышленного развития, а также предельные ставки земельного налога в промышленных зонах, находящихся на территории города;

- в общественно-деловых зонах - дифференцированные ставки земельного налога в зависимости от назначения размещенных объектов.

Данные предложения отображены на рис.3.

3. Предложена оптимизация бюджетного процесса с помощью внедрения управленческого учета в виде информационной модели процесса управления муниципальным имуществом, построенной на основе данных бухгалтерского учета, с целью повышения эффективности управления муниципальным имуществом и, как следствие, увеличения собираемости и прироста неналоговых доходов в муниципальных образованиях.

Выявлены и предложены основные направления создания эффективной системы управления муниципальным имуществом:

Рисунок 3 - Модель формирования арендной платы за землю как источник финансирования развития территории

1. Обеспечение надлежащего (т.е. полного и своевременного) учета муниципального имущества и ведение его реестра, обеспечивающего многоаспектное (техническое, экономическое, правовое) описание соответствующих объектов учета.

2. Обеспечение оптимальности управленческих решений по распоряжению муниципальным имуществом (соблюдение взвешенного баланса социальных, фискальных и инвестиционных целей), в том числе при его отчуждении, закреплении в хозяйственном ведении или оперативном управлении, передаче в пользование или доверительное управление, внесении в качестве вклада при создании хозяйственных обществ, использования в качестве обеспечения кредитных обязательств.

3. Обеспечение надлежащего содержания и эффективного использования муниципального имущества как инструмента социально-экономического развития города, включая меры по повышению инвестиционной привлекательности муниципальной недвижимости.

4. Обеспечение эффективного контроля за сохранностью и использованием по целевому назначению муниципального имущества с извлечением максимального социального эффекта.

5. Разработка прогноза потребности муниципального имущества с учетом объемов услуг (работ, продукции), необходимых для решения вопросов местного значения, в том числе приобретение (создание) имущества для реализации социальных задач в пределах разумной достаточности и перспектив развития отраслей городского хозяйства.

6. Увеличение поступлений в доход местных бюджетов от использования некоммерческого и коммерческого муниципального имущества.

Реализацией одного из направлений создания эффективной системы управления муниципальным имуществом, а именно обеспечение надлежащего учета муниципального имущества, является внедрение управленческого учета, в рамках которого формируется информационное обеспечение принятых стратегических управленческих решений. К сожалению, в муниципальных образованиях РФ учет муниципального имущества затруднен в связи с отсутствием информационной системы, которая объединила бы в себе вышеуказанные элементы и являлась бы информационным ресурсом для управления собственностью с целью принятия взвешенных управленческих решений.

В качестве инструмента, позволяющего увеличить объем неналоговых поступлений в бюджет муниципального образования, предложена информационная модель процесса управления муниципальным имуществом (рис. 4), которая включает в себя формирование и ведение следующих программных блоков: реестра муниципального имущества, аренды недвижимости, земель, находящихся в ведении муниципального образования, аренды земель, плательщиков земельного налога, учета прошедших межевание земель на электронной карте.

Информационная модель процесса управления муниципальным имуществом реализована в муниципальном образовании «Город Томск» на совершенно новом решении - реестр муниципальной собственности создается на основе данных бухгалтерского учета главных распорядителей и получателей бюджетных средств, находящихся в системе бухгалтерского учета. Реестровые номера присваиваются объектам муниципальной собственности автоматически, при этом исключено двойное присвоение реестровых номеров разным объектам. Реализация данной модели позволила создать реестр муниципальной собственности, актуальность и достоверность данных которого отражает реальное состояние муниципального имущества.

Так, по состоянию на 01.09.2010 в информационной системе отражены данные по 78 467 объектам, занесенным в реестр муниципальной собственности муниципального образования «Город Томск» (табл. 1):

Таблица 1 - Информация об объектах, занесенных в реестр муниципальной соб-

ственности муниципального образования «Город Томск»

Реестровая форма Количество объектов в реестре Количество объектов, находящихся на списании Общая балансовая стоимость, руб. Общая остаточная стоимость, руб.

Юридические лица 267 0 1 341 037 160,34 401 116312,48

Здания и строения 1 840 7 7146 397 779,39 4 280 208 685,38

Инженерные сети 23 0 16 414 608,22 3 153 404,73

Транспортные средства 633 20 186 107 645,64 22 711795,08

Основные средства 75 704 310 2 124 919 714,77 542 946284,23

ИТОГО: 78 467 337 10 814 87690836 5250136 481,90

Также в модели отражены данные о 594 земельных участках, общей площадью 4 452,5 тыс. м2, кадастровая стоимость которых составляет 13 143 286,7 тыс. руб.

Внедрение информационной модели процесса управления муниципальным имуществом позволило сократить с момента ее внедрения в 2009 г. штатную численность

сотрудников муниципального учреждения «Томское городское имущественное казначейство», созданное для обеспечения эффективности использования, сохранности и оперативного контроля за использованием муниципального имущества города Томска, с 60 единиц до 48 единиц по состоянию на 01 января 2011 года и расходы на его содержание с 20,4 млн руб. до 15,6 млн руб. или на 24 % в год.

Использование данной модели для управления муниципальной собственностью позволит получить эффект от ее использования, так как не требуется межведомственное взаимодействие, увеличить на 50 % собираемость неналоговых доходов в муниципальных образованиях и обеспечить прирост неналоговых доходов в бюджете муниципальных образований как минимум на 10 %, сократив при этом расходы на частичное администрирование неналоговых доходов до 24 % в год.

Ежеквартальные отчеты получателей бюдетных средств о состоянии объектов учета

План приватизации:

1. Объект

2. Стоимость объекта

3. Дата объявления

Реестр муниципальной собственности:

3. Правоустанавливающие

Документы

. 1 ипа объектов: земля, недвижимость, инженерная инфраструктура, жилой фонд 3. Характеристики, реестровый номер

План поступлений от приватизации

Отчет "Планируемые

поступления

от приватизации"

аренды:

.. объект собственности

2. Период договора

3. Ставка арендной платы

Рабочее место сотрудника отдела учета муниципальной собственности У

I рафик платежей:

1. Сумма дата

2. План, факт

Бюджетный учет администраторов поступлений

Отчет "План сбора неналоговых доходов бюджета

Отчет Сведения о задолженности арендаторов начисленных цдрафах

Отчет Выполнение плана по неналоговым доходам за отчетный период

Рисунок 4 - Информационная модель процесса управления муниципальным имуществом

4. Разработаны предложения по внесению изменений в отдельные нормативные правовые акты с целью увеличения неналоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований и улучшения качества администрирования неналоговых доходов.

Для обеспечения правовой стабильности в процессе управления и распоряжения собственностью в РФ целесообразно рассмотреть вопрос о принятии Федерального закона «Об общих принципах управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности в РФ», в котором должен быть закреплен порядок формирования государственной и муниципальной собственности, определены понятие управления и распоряжения собственностью, категории объектов государственной и муниципальной собственности и их правовые режимы. Кроме того, необходимо предусмотреть порядок управления и распоряжения объектами казны. И наряду с этим важно закрепить общие принципы организации системы управления и распоряжения собственностью. В частности, требует конкретизации компетенция представительных органов власти в области управления и распоряжения собственностью.

Целесообразно разработать и принять федеральный закон, комплексно решающий вопросы установления особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядка учета муниципального имущества, о необходимости принятия которого гласит ст. 50 Федерального закона №131-Ф3.

В собственности муниципалитетов находится значительное количество имущества, не входящего в перечень, среди которого нежилые помещения, активно сдаваемые в аренду. Действующая редакция Федерального закона № 1Э1-ФЗ ставит под вопрос возможность получения неналоговых доходов от аренды имущества. Массовая продажа указанного имущества может привести к потере такого важного стабильного источника доходов.

Необходимо рассмотреть возможность пересмотра перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в том числе с учетом социально-экономических возможностей муниципальных образований различных регионов России, решения задачи обеспечения роста неналоговых доходов местных бюджетов, как отметил впервые за многие годы Президент РФ в своем послании о бюджетной политике в 2010-2012 годах.

В диссертационном исследовании представлены предложения по закреплению доходных источников за бюджетами муниципальных образований. Так, ст. 57 Бюджетного кодекса РФ установлено, что плата за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений (как в отношении лесов, находящихся в собственности субъектов РФ, так и находящихся в муниципальной собственности), полностью поступает в региональный бюджет. Учитывая полномочия ОМСУ, установленные Лесным кодексом РФ, по владению, пользованию и распоряжению лесными участками, находящимися в их собственности, осуществлению муниципального лесного контроля и надзора за ними, их затратный характер, представляется целесообразным разграничивать указанные неналоговые доходы с учетом формы собственности лесных участков и закрепить соответствующие неналоговые доходы за муниципальными образованиями.

Изменения в Бюджетный кодекс РФ необходимо внести в части пересмотра нормативов зачисления доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые также расположены в границах городских округов с 80 %, поступающих в местные бюджеты, до 100 %, изъяв 20 % поступлений у субъектов РФ. Данное предложение обусловлено нахождением земельных участков в границах городских округов.

В случае продажи муниципального имущества необходимо учитывать, что покупателем уплачивается налог на имущество юридических лиц, который поступает в полном объеме в бюджет субъекта РФ, что, в свою очередь, ведет к уменьшению доходной части местных бюджетов (в виде выбытия муниципального имущества в результате его приватизации) и отсутствию заинтересованности муниципалитетов к продаже муниципального имущества (в части ежегодной потери налоговой базы в сумме налога на имущество юридических лиц). В связи с этим предлагается внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство в части зачисления налога на имущество юридических лиц в полном объеме в бюджет по месту нахождения имущества.

В целях восстановления некоторых видов административных штрафов, которых с 2008 г. лишились муниципальные образования, повышения эффективности мер по выявлению правонарушений и заинтересованности муниципальных образований, целесообразно денежные взыскания (штрафы), налагаемые административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми ОМСУ в соответствии с законами субъектов РФ, зачислять в бюджеты муниципальных образований. Для реализации данного предложения необходимо внести изменения в ст. 45, 46 Бюджетного кодекса РФ и в раздел 2 Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденных приказом Министерства финансов РФ от 30.12.2009 №150н.

Для увеличения поступлений неналоговых доходов местных бюджетов на основе реализации положений Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», в целях возмещения вреда и компенсации затрат при перевозке по дорогам общего пользования местного значения, а также возможности введения временного ограничения движения по дорогам общего пользования местного значения необходимо принятие Правительством РФ следующих нормативных правовых актов, устанавливающих:

-порядок выдачи уполномоченным ОМСУ специального разрешения на движение по автомобильной дороге местного значения транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

-порядок возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки опасных грузов, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

-порядок определения размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

-порядок введения временного ограничения движения по автомобильным дорогам общего пользования местного значения.

Для увеличения неналоговых доходов по арендной плате за пользование земельными участками целесообразно упростить процедуру получения разрешительной документации при размещении временных объектов, путем внесения в ст. 30 Градостроительного кодекса РФ «30. Правила землепользования и застройки» следующего дополнения:

«7. ОМСУ вправе устанавливать упрощенный порядок выдачи разрешений при размещении временных объектов.».

Выявлен в действующем законодательстве и определен для муниципальных образований дополнительный источник неналоговых доходов в виде платы за предоставление сведений из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, с учетом норм Градостроительного кодекса РФ.

Предложения по решению проблем в части администрирования неналоговых доходов.

1. При рассмотрении вопроса качества планирования и эффективности администрирования неналоговых доходов предлагается установить ответственность за ненадлежащее исполнение бюджетных полномочий администраторами доходов путем внесения дополнений в главу 28 Бюджетного кодекса РФ. Кроме того, администраторам неналоговых доходов необходимо разработать и утвердить методики прогнозирования неналоговых доходов. Отсутствие таких методик говорит о том, что система бюджетирования, ориентированного на результат, у администраторов неналоговых доходов фактически не действует.

2. Органы муниципального земельного контроля даже не наделены полномочиями по наложению административных штрафов за выявление таких фактов как, например, наличие задолженности по уплате арендной платы за пользование муниципальным имуществом и земельными участками. В статье 7.1. Кодекса об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность только за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Таким образом, органы муниципального земельного контроля только составляют акт обследования, который направляется в органы государственного земельного контроля — территориальные управления Федеральной службы государственного реестра, кадастра и картографии, поскольку привлечение к административной ответственности осуществляют федеральные органы власти. Целесообразно предоставить права органам муниципального земельного контроля по наложению штрафов за административные правонарушения - за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, путем внесения изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, исключив статью 7.1.

3. Совокупность проблем по обеспечению всех администраторов поступлений в бюджетную систему РФ оперативной и достоверной информацией требует принятия ряда нормативных документов, которыми необходимо:

-утвердить перечень государственных органов и ОМСУ, с возложением на них функций администрирования поступлений в бюджетную систему РФ, который должен быть оптимальным и стабильным;

-закрепить в законодательном акте четкую ведомственную принадлежность доходов определенным администраторам, что устранит неоднозначность трактовки всеми участниками бюджетного процесса своих прав, обязанностей и ответственности;

-разработать единые нормативные акты по администрированию платежей с целью увеличения доходной базы бюджета.

5. Предложен механизм инвестиционного использования неналоговых доходов, отличающийся тем, что все неналоговые доходы местных бюджетов должны направляться на финансирование инвестиционных проектов или расходов капитального характера и являться независимым и гарантированным источником для выполнения условий софинансирования определенных программ в целях социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

В качестве одного из механизмов, способствующих упорядочению системы финансирования муниципальных образований, автором предложен раздельный подход к финансированию текущих и капитальных расходов местных бюджетов. Важность такого разделения источников доходов определяется тем, что при финансировании «из общего котла» по принципу единства кассы дотационные муниципальные образования (а таких подавляющее большинство) вынужденно жертвуют капитальными расходами для обеспечения текущих неотложных нужд и тем самым лишаются источников развития, лишаются перспективы.

Финансовое обеспечение текущих расходных обязательств местных бюджетов предлагается решать только за счет постоянных и подлежащих нормированию источников доходов: налоговых доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, не привязанных к конкретным расходным обязательствам.

Субъекты РФ, в свою очередь, должны быть заинтересованы в развитии территории своих муниципальных образований. Проанализировав практику предоставления субсидий, можно сделать вывод, что, целевая финансовая помощь в отличие от закрепления налогов и предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности является действенным инструментом воздействия на бюджетную политику муниципалитетов. Целью субсидии является стимулирование эффективной реализации ОМСУ отдельных собственных полномочий приоритетных для социально-экономического развития региона. Целевые субсидии призваны решать задачи инвестиционного характера. Одним из вариантов принципа межбюджетных отношений на уровне «субъект - муниципальное образование» может служить модель максимизации экономического роста региона, генеральная цель которой - продуцировать экономический рост.

Практическая реализация подобной модели предусматривает максимизацию доли субсидий в общем объеме трансфертов по сравнению с практикой бессистемного размывания трансфертов по территории региона.

Понятно, что предоставление субсидий из бюджета субъекта РФ предполагает частичное вложение собственных средств местных бюджетов, которые надо изыскивать. Поэтому предлагается установить, что все неналоговые доходы местных бюджетов должны направляться исключительно на финансирование капитальных расходов, их использование на текущие нужды должно рассматриваться как нецелевое расходование бюджетных средств. Для нормативного закрепления данного предложения, в виде правовой нормы, необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс РФ.

С одной стороны, у муниципалитетов возникнет интерес к реализации социально-экономической стратегии и будет присутствовать одновременно с интересом наличие финансовых возможностей в виде неналоговых доходов, с другой - у субъектов РФ появится возможность стимулирования территорий в виде экономического роста. Итогом станет целенаправленное развитие всей территории региона (рис. 5).

ИТОГ: инвестиционное развитие территории региона

Рисунок 5 - Взаимосвязь органов власти субъекта и муниципального образования по определению источников расходов бюджетов на инвестиционные цели региона

Применение предложенного механизма инвестиционного использования неналоговых доходов с долей софинансирования инвестиционных расходов муниципальных образований субъектом РФ ежегодно в размере 50% от всех неналоговых доходов, полученных муниципальными образованиями, на примере некоторых городов Сибирского федерального округа показало, что это позволило бы увеличить расходы на инвестиции с 2008 по 2010 гг. в Иркутске с 17% до 84%, в Барнауле до 3,5 раз. Новосибирск мог бы значительно улучшить инвестиционный климат, направив на инвестиции средств больше в 33 раза от произведенных в 2008 г. расходов.

В условиях мирового экономического кризиса ОМСУ вынуждены искать новые возможности роста доходной части местных бюджетов. В тоже время, новые финансовые возможности, достающиеся с большим трудом, необходимо реинвести-

ровать на инвестиционные цели, чтобы в дальнейшем получить мультипликационный эффект экономического роста.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

Статьи в журналах, рекомендованных ВАК:

1. Ярцева И.Ю. Местные бюджеты в условиях финансового кризиса / И.Ю. Ярцева, В.В. Казаков // Вестник Томского государственного университета. - 2009. -№ 324. - С. 289-293 - (0,47 п.л. / 0,23 пл.).

2. Ярцева И.Ю. Государственная антикризисная политика / И.Ю. Ярцева, В.В. Казаков // Сибирская финансовая школа. - 2009. - № 6. - С. 3-6 - (0,42 п.л. / 0,21 п.л.).

3.Ярцева И.Ю. Основные направления антикризисной налоговой политики муниципалитета / И.Ю. Ярцева, В.В. Казаков // Вестник Томского государственного университета.-2010.-№333-С. 119-126-(0,73 п.л./0,36 п.л.).

4. Ярцева И.Ю. Классификация неналоговых доходов местных бюджетов и их роль на современном этапе бюджетной реформы / И.Ю. Ярцева // Вестник Томского государственного университета. - 2010. - № 339 - С. 131-135 - (0,34 п.л.).

5. Ярцева И.Ю. Неналоговые доходы как основной источник бюджета развития муниципальных образований/ И.Ю. Ярцева // Вестник Томского государственного университета. - 2010. - № 340 - С. 164-168 - (0,34 п.л.).

Статьи в прочих научных журналах и изданиях

6. Ярцева И.Ю. Социально-трудовые проблемы и политика доходов / И.Ю. Ярцева // Формирование трудовой и предпринимательской ориентации в условиях переходной экономики : материалы. - Томск : Изд-во ИПФ ТПУ, 2007 - С. 57-58 -(0,37 п.л.).

7. Ярцева И.Ю. Уровень инфляции и экономический рост/ И.Ю. Ярцева // Развитие экономической науки и образования в Сибири : материалы научной международной конференции. - Томск : Водолей, 2008. - С. 160-162 - (0,42 пл.).

8. Ярцева И.Ю. К вопросу о несовершенстве бюджетного законодательства / И.Ю. Ярцева // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. статей. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2009. - Ч. 43. - С. 188-190 - (0,46 пл.).

9. Ярцева И.Ю. Проблемы администрирования неналоговых доходов бюджетов / И.Ю. Ярцева // Проблемы учета и финансов : ежеквартальный научно-практический журнал. - 2011. - № 1. - С. 67-70. - (0,44 пл.).

Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО «Позитив-НБ» 634050 г. Томск, пр. Ленина 34а

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ярцева, Ирина Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Теоретические основы неналоговых доходов в

Российской Федерации и зарубежных странах

1.1. Неналоговые доходы: сущность, принципы 13 формирования

1.2. Роль неналоговых доходов в формировании 32 бюджетов зарубежных стран

1.3. Неналоговые доходы в финансовом обеспечении 42 местного самоуправления Российской Федерации на современном этапе

Глава 2. Методические подходы к формированию неналоговых доходов от использования муниципальной собственности

2.1. Основные принципы формирования 62 муниципальной собственности

2.2. Информационная модель управления 85 муниципальным имуществом как инструмент повышения его эффективности

2.3. Механизмы пополнения доходной части местных 97 бюджетов путем повышения эффективности использования муниципальной собственности

Глава 3. Основные направления повышения эффективности использования неналоговых доходов муниципальными образованиями

3.1. Ретроспективный анализ неналоговых доходов 138 бюджета города Томска

3.2. Совершенствование регулирования отдельных 148 видов неналоговых доходов как источников доходной части местных бюджетов

3.3. Направления мобилизации неналоговых доходов за счет эффективности их администрирования

3.4. Формирование механизма инвестиционного использования неналоговых доходов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование неналоговых доходов как источника развития муниципальных образований"

Актуальность исследования. В настоящее время в РФ одновременно проводятся две реформы: бюджетная и административная, в результате которых должно быть улучшено качество предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, проживающему на территории муниципальных образований.

Успех проведения бюджетной и административной реформ во многом зависит от возможностей социально-экономического развития территорий и наличия достаточных доходных источников для обеспечения экономического роста.

Ретроспективный анализ бюджетов муниципальных образований свидетельствует о том, что в общем объеме доходов местных бюджетов около 80 % составляют налоговые доходы и только 20 % неналоговые.

Превышение доли налоговых доходов над неналоговыми при формировании местных бюджетов в значительной степени делают их зависимыми от межбюджетной политики, проводимой регионами.

Как показывает практика, в периоды, сопровождающиеся экономическими кризисами, поступления как налоговых, так и неналоговых доходов в бюджеты уменьшаются.

Несмотря на небольшую долю неналоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов, они заслуживают более пристального внимания и изучения со стороны органов местного самоуправления (далее - ОМСУ), которые имеют все инструменты для пополнения бюджетов за счет неналоговых доходов.

Еще одной причиной, которая актуализирует проблему пополнения бюджетов за счет неналоговых доходов, является постоянный рост полномочий, возложенных федеральным законодательством на ОМСУ без должного финансового обеспечения, а также исполнения ОМСУ большого количества государственных полномочий, переданных федеральным центром и субъектами РФ без финансового обеспечения функций на их администрирование.

Проводимая субъектами РФ межбюджетная политика направлена на увеличение числа дотационных муниципальных образований с помощью изъятия с их территории налоговых поступлений. В последующем посредством межбюджетного регулирования, в частности предоставления субсидий, субъект РФ оказывает влияние на направления расходования средств муниципальных образований с помощью изменения структуры расходов.

Социально-экономическое развитие муниципальных образований зависит в том числе от подписания соглашений с субъектом РФ об участии в софинансировании тех или иных программ или мероприятий, от определения независимых источников доходов, каковыми являются неналоговые доходы местных бюджетов.

Таким образом, особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы формирования неналоговых доходов муниципальных образований, совершенствования их правовых основ и повышения эффективности использования неналоговых доходов местных бюджетов.

Степень научной разработанности проблемы. До последнего времени институту неналоговых доходов муниципальных образований не уделялось должного внимания. Финансовые отношения, связанные с установлением, взиманием и аккумулированием неналоговых доходов, изучались довольно фрагментарно. Кроме того, неналоговые доходы не получили комплексного освещения и осмысления, а также не были подвергнуты детальной классификации.

В отечественной и в зарубежной научной литературе достаточно изучены различные аспекты планирования социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Однако, реализация стратегий комплексного развития муниципальных образований и отсутствие научно-методической базы для применения современных методов бюджетирования на муниципальном уровне не нашли освещения.

Значительный вклад в формирование отечественной теории финансов и бюджета с раскрытием понятия эффективности бюджетных средств внесли М.П. Афанасьев, C.B. Барулин, A.A. Беленчук, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, М.М. Вышегородцев, A.M. Годин, А.Н. Домбровский,

A.M. Лавров, A.JI. Кудрин, А.Н. Кузнецова, И.Н. Мысляева, И.В. Подпорина,

B.М. Родионова, Б.М. Сабанти, В.А. Слепов, С.П. Сычев, A.B. Улюкаев, Н.В. Фадейкина, М.И. Яндиев.

Исследования эффективности формирования доходной части местных бюджетов нашли отражение в научных трудах Н.В. Альвианской, A.M. Бабич, В.Ю. Барашьяна, А.Г. Гранберга, Г.С. Закревской, Т.В. Коноваловой, Д.Ю. Мельника, P.A. Саакян, JI.E. Тишкиной, H.H. Тютюрюкова, Е.О. Шлыгиной, Т.Ф. Юткиной и других.

Проблемы межбюджетных отношений, формирования финансовых ресурсов муниципальных образований, в том числе неналоговых доходов, исследуются Р.В. Бабуном, О.Г. Бежаевым, Е.С. Васиной, И.Ю. Гарновым, Л.С. Гринкевич, А.И. Деевой, H.H. Евдокимовым, Л.Л. Игониной, А.Г. Игудиным, Е.А. Качановой, В.В. Казаковым, С.А. Карчевской, М.А. Каючкиной, В.В. Левиной, У.О. Никитковой, В.Г. Пансковым, Г.Б. Поляком, Л.И. Прониной, В.М. Родиновой, М.В. Романовским, А.Н. Швецовым, A.A. Ялбулгановым и другими.

Рассмотрению вопросов управления муниципальной собственностью посвящены работы ряда российских ученых и экономистов, таких как И.А. Веригин, В.В. Григорьев, A.B. Леви, A.A. Лопарев, Н.Г. Филатова, P.A. Шамсутдинов, А. Н. Широков

Методологической основой исследования процесса стратегического планирования являются труды И. Ансоффа, Р. Акоффа, М. Альберта, У. Кинга, М. Мескона, Ф. Хедоури, П. Холла.

В отечественной экономической литературе теоретические и практические аспекты применения стратегического планирования в рамках управления развитием территориальных образований (районов, городов, регионов) широко представлены в работах Л.И. Абалкина, П.Г. Бунина, Л.А. Велихова, А.Л. Гапоненко, A.A. Горбунова, Б.М. Гринчеля, A.A. Кияльникова, А.Е. Когута, B.C. Кулибанова, A.A. Румянцева, И.И. Сигова, Е.С. Строева, Б.М. Штульберга, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, A.A. Мерцалова, Б.З. Мильнера, Б.Г. Преображенского, A.A. Синягова, А.Л. Шушарина.

Хотя в трудах названных представителей отечественной и зарубежной науки решены многие важные методологические и прикладные проблемы стратегического управления и предлагаются источники финансово-экономического обеспечения деятельности муниципальных образований, однако они не в полной мере отвечают современному состоянию местного самоуправления в РФ, сложности взаимоотношений между федеральным центром, субъектами РФ и ОМСУ, а также финансовому обеспечению местного самоуправления. Актуальность и недостаточная изученность указанных вопросов, их практическая значимость для устойчивого развития муниципальных образований определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.

Все это дает основания полагать, что вопросы формирования неналоговых доходов и повышения эффективности их использования на сегодняшний день не получили должного осмысления и вряд ли могут считаться исследованными.

Цель исследования состоит в разработке теоретических основ неналоговых доходов как самостоятельной части финансового обеспечения бюджета муниципальных образований РФ в соответствии с возложенными на них полномочиями, а также в разработке методических положений и рекомендаций по увеличению неналоговых доходов, в том числе за счет эффективного использования муниципальной собственности.

Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании решены следующие задачи:

- проведено теоретическое исследование института неналоговых доходов, определена их сущность и принципы формирования;

- аргументирована недостаточность финансовой базы местных бюджетов на исполнение установленных законодательством полномочий с учетом возложенных субъектами РФ государственных полномочий без финансового обеспечения функций на их администрирование;

- проведено исследование формирования и управления муниципальной собственностью, а также выявлены их основные принципы и направления;

- обобщен опыт муниципальных образований РФ в части увеличения доходов за счет неналоговых поступлений, в том числе от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- подготовлены предложения по совершенствованию действующего бюджетного законодательства и закреплению доходных источников за бюджетами муниципальных образований;

- разработаны предложения по решению проблем в части администрирования неналоговых доходов; 4

- сформулированы рекомендации по привлечению дополнительных1 неналоговых доходов для обеспечения комплексного развития муниципальных образований.

Объектом диссертационного исследования являются финансовые, отношения, возникающие в процессе формировании неналоговых доходов как источника развития муниципальных образований.

Предметом исследования является инструментарий формирования неналоговых доходов местных бюджетов, в том числе за счет эффективного использования муниципальной собственности.

Теоретико-методологическую основу исследования составили научные труды признанных отечественных и зарубежных ученых и специалистов по макроэкономике, теории финансов, теориям сложных систем, бюджетно-налоговому регулированию, муниципальным финансам.

В процессе исследования использовались общенаучные методы комплексного анализа, диалектики, синтеза, дедукции, индукции, научной абстракции, экономико-математического моделирования, сравнительного анализа, экономико-статистический и эмпирический методы исследования.

Нормативно-правовой базой явились законодательные акты РФ, в том числе Бюджетный кодекс РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, отраслевые нормативные акты министерств, нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов субъектов РФ и ОМСУ.

Информационно-эмпирическую основу работы составили статистические данные Министерства финансов РФ, научные источники в виде данных из журнальных статьей, материалы научных конференций, отчетные данные органов администрации города Томска, собственные исследования автора, информационные базы данных Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, интернет-ресурсы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методических положений и рекомендаций по увеличению неналоговых доходов, в том числе за счет эффективного использования муниципального имущества, а также по направлению использования неналоговых доходов как гарантированного источника инвестиционной составляющей развития территории.

На защиту выносятся следующие положения:

- сформулировано авторское определение неналоговых доходов, определены принципы их формирования, предложены отличительные признаки неналоговых доходов муниципальных образований РФ от налоговых, позволяющие выявить специфику формирования и использования неналоговых доходов, проведен сравнительный анализ разграничения полномочий по установлению доходов, их распределению между бюджетами различного уровня, администрированию и определению порядка и условий исполнения обязательства и зачисления доходов в бюджет;

-разработаны подходы к оценке эффективности использования муниципального имущества при принятии управленческих решений по сдаче его в аренду либо продаже, а также выработаны предложения по применению дифференцированного подхода к использованию земель, определенных

Генеральным планом, в виде сдачи в аренду (возможно с последующим выкупом после долгосрочной аренды) и получения доходов в виде арендной платы за землю либо путем продажи их и получения доходов от продажи земли, а в дальнейшем — доходов в виде земельного налога с целью формирования неналоговыми доходами бюджетов, их эффективного использования и новыми поступлениями как налоговых, так и неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований;

- предложена оптимизация бюджетного процесса с помощью внедрения управленческого учета в виде информационной модели процесса управления муниципальным имуществом, построенной на основе данных бухгалтерского учета, с целью повышения его эффективности и, как следствие, увеличения собираемости неналоговых доходов в муниципальных образованиях;

-разработаны предложения по внесению изменений в отдельные нормативные правовые акты с целью увеличения неналоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований и улучшения качества администрирования неналоговых доходов;

-предложен механизм инвестиционного использования неналоговых доходов, отличающийся тем, что все неналоговые доходы местных бюджетов должны направляться на финансирование инвестиционных проектов или расходов капитального характера и являться независимым и гарантированным источником для выполнения условий софинансирования определенных программ в целях социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов и выводов заключается в развитии и дополнении теоретических положений отечественных ученых в области неналоговых доходов бюджетов. Исследование теоретических основ формирования неналоговых доходов расширяет представление об этом процессе, его роли и месте в бюджетном процессе.

Практическая значимость исследования состоит в том, что применение механизма инвестиционного использования неналоговых доходов муниципальных образований позволит сформировать доходную и расходную части их бюджетов таким образом, чтобы гарантированно обеспечить социально-экономическое развитие территорий муниципальных образований.

Кроме того, предложенная автором информационная модель процесса управления муниципальным имуществом позволит систематизировать сведения о муниципальном имуществе посредством его тотального учета; получать достоверную оценку объемов возможных неналоговых доходов; четко регламентировать отношения аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления и иных отношений с хозяйствующими субъектами; располагать исчерпывающей информацией в режиме on-line о задолженности арендаторов с целью организации систематической работы по взысканию задолженности в бюджет.

Положения и выводы исследования также могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего положение муниципальных образований в части законодательного закрепления имущества, необходимого для исполнения возложенных на муниципальные образования полномочий, а также увеличения поступлений неналоговых доходов и их администрирования.

Полученные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», студентами высших учебных заведений, а также в системе подготовки и переподготовки руководителей и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация работы и публикации. Основные результаты диссертационного исследования прошли апробацию в ходе межвузовских, региональных, научно-практических конференций и семинаров: «Развитие экономической науки и образования в Сибири» (Томск, 2008), «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, Томский государственный университет, 2009).

Предложенная автором информационная модель процесса управления муниципальным имуществом в настоящее время успешно проходит внедрение в муниципальном образовании «Город Томск».

Автор регулярно принимает участие в работе бюджетно-налогового комитета Думы города Томска и непосредственно осуществляет подготовку документов к заседаниям комитета и собраниям Думы города Томска. Также на протяжении ряда лет автор является членом рабочей группы по подготовке проекта бюджета города Томска и принимает активное участие в обсуждении основных параметров бюджета г.Томска и в утверждении отчетов об его исполнении. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» автор организовывает и обеспечивает проведение публичных слушаний по проекту бюджета города Томска и отчета об его исполнении.

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 9 работах общим объемом 4 печатных листа.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений, содержит 204 страницу основного текста, 25 таблицы, 9 рисунков, 14 приложений. Библиография включает 238 источников.