Формирование долговой политики и управление внутренним долгом субъекта Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование долговой политики и управление внутренним долгом субъекта Федерации"

На правах рукописи

БАБИЧ Ирина Владимировна

ФОРМИРОВАНИЕ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМ ДОЛГОМ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 7 ЯНВ 21113

Саратов - 2013

005048389

005048389

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО "Саратовский государственный социально-экономический университет".

Научный руководитель - д-р экон. наук, профессор

Кириллова Ольга Святославовна

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Ильина Лариса Владимировна, ФГБОУ ВПО "Саратовский государственный социально-экономический университет", профессор кафедры денег и кредита - канд. экон. наук, доцент Коротина Виктория Леонидовна, Поволжский институт управления имени П. А.Столыпина - филиал ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", зав. кафедрой финансов, кредита и налогообложения

Ведущая организация - ФГАОУ ВПО "Волгоградский государственный

университет"

Защита состоится 29 января 2013 года в 1500 час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу: 410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 28 декабря 2012 года.

Ученый секретарь /Т)'--__/2>огомолов

диссертационного советаС-— ■> —3 Сергей Михайлович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Разразившийся в 2008 году финансово-экономический кризис неблагоприятно отразился на долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации. Сложность и масштабность задач в сфере социально-экономической политики, зависимость от мировых цен на нефть и конъюнктуры финансового мирового рынка, снижение поступлений в доходную часть бюджета, ограниченность в финансовых ресурсах предопределили роль государственных заимствований как основного источника финансирования возникающего дефицита бюджета как Российской Федерации, так и ее регионов.

Особенно остро проблема наращивания заимствований проявилась на региональном уровне. Начиная с 2008 года, наблюдается тенденция роста государственного долга субъектов РФ, наибольший прирост величины которого сложился в 2009 году и составил 48,4%. В результате такого наращивания заимствований расходы на обслуживание государственного долга субъектов РФ уже в 2010 году оцениваются вдвое выше, чем в 2009 году. За последние пять лет долг субъектов РФ вырос практически в 3,5 раза. На этом фоне долговая нагрузка на региональные бюджеты, понимаемая как отношение государственного долга субъекта РФ к доходам бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений, в среднем выросла более, чем в два раза, а в 15 регионах - в десять раз. Такая ее величина не является критической, но способствует возникновению риска ликвидности исполнения бюджета субъектами РФ особенно у тех субъектов, у которых удельный вес государственного долга в налоговых и неналоговых доходах бюджета составляет более 50%. Нерациональное и необоснованное увеличение долговой нагрузки при отсутствии механизмов предотвращения и снижения рисков управления государственным долгом является бесперспективной и опасной политикой.

В условиях ограниченности собственных ресурсов и высокой стоимости привлекаемых заимствований формирование и реализация эффективного механизма управления ими становится основой сохранения финансовой устойчивости, стабильности функционирования и стратегического развития административно-территориальных единиц России. Непродуманная долговая политика является потенциальным источником экономических и политических рисков, что отражается на взаимосвязи с вопросами экономической безопасности.

Фактическое же исполнение бюджетов субъектов РФ и предусмотренные плановые показатели на перспективу позволяют судить о неизбежности обращения к долговым обязательствам и развитии внутреннего долгового рынка, как абсолютного приоритета государственной долговой политики на среднесрочный период.

Учитывая возможность повторения кризисных ситуаций, в ближайшей перспективе будут действовать жесткие ограничения, связанные с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике. В этой связи активное использование государственных заимствований возможно только в том случае, когда имеются четкие

правила управления государственным долгом, подразумевающие полный контроль над долговой нагрузкой в любой момент времени и позволяющие оценить качество и эффективность принимаемых органами государственной власти управленческих решений в процессе реализации долговой политики при обращении к новым заимствованиям.

В настоящее время система управления государственным долгом преимущественно носит противоречивый и хаотичный характер, что выражается в одновременном желании органов государственной власти, с одной стороны, сдерживать рост государственного долга и добиться его снижения, а с другой стороны, принятием трехлетних бюджетов с перспективой роста государственного долга.

Таким образом, в сложившейся ситуации особое значение и актуальность приобретает дальнейшее исследование вопросов связанных с управлением государственным долгом в части осуществления новых заимствований в рамках реализации долговой политики в соответствии с долгосрочной концепцией социально-экономического развития отдельных территорий, которые впоследствии должны привести к разработке управленческих решений в части формирования поведенческой модели создания оптимальной структуры государственного долга с наименьшей стоимостью.

Степень разработанности проблемы. В последнее десятилетие проблемам управления государственным долгом уделялось пристальное внимание.

Зарождение теоретических воззрений на проблему роли государственного долга и причин обращения к нему рассматривали в своих работах такие классики экономической мысли, как А. Вагнер, А. Гельд, Г. Дитцель, Дж. Кейнс, К. Маркс, Ф. Небениус, Дж. фон Нейман, Д. Рикардо, А. Смит и др. Среди отечественных исследователей огромный вклад в изучение теории государственного долга внесли такие российские ученые, как М.И. Боголепов, Д.М. Львов, A.A. Никитский , И.Х. Озеров , М.Ф. Орлов и др., труды которых актуальны и в настоящее время.

В современных условиях вопросы изучения теории государственного долга раскрываются в работах Б.И. Алехина, Р. Барро, Ю.Я. Вавилова., C.B. Гарькавого, Ю.А. Данилова, А.Ю. Жигаева, Ю.А. Крохиной, А.В.Мартьянова, Е.В. Покачаловой, Л.И. Ушвицкого и М.М. Ульянецкого, которые посвящены анализу состава и структуры государственного долга РФ, оценке методов управления им.

Развитие производственных и экономических отношений в обществе, возникновение новых социальных и политических явлений, расширение круга предоставляемых органам государственной власти полномочий предопределили большой научный интерес к проблемам управления государственным долгом, изучению методологических и методических особенностей региональной долговой политики, которые нашли свое отражение в работах А.П. Вавилова, A.B. Дорождеева, В.А. Кабашкина, Л.Н.Лыковой, Л.В. Стахович, Л.Ю. Рыжа-новской и др.

Несмотря на многогранность теоретических и практических подходов к изучению вопросов долговой политики и управления государственным долгом на уровне субъектов РФ, современные социально-экономические условия диктуют

необходимость изучения методики принятия решений в процессе управления государственным долгом в рамках осуществляемой долговой политики, направленных на выявление возможностей оптимизации структуры государственного долга и выявления его возможного предельного размера для соответствующей административно-территориальной единицы. При этом в существующих методиках не разработаны основные подходы к оценке качества и эффективности осуществляемой долговой политики. Также требуют дополнительного исследования вопросы по выявлению возможностей осуществления новых заимствований, ориентированных на структурирование низкорискового долгового портфеля региона.

Актуальность темы, степень ее научной разработки и практической значимости определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состояла в разработке теоретических и методологических подходов к формированию долговой политики и управлению внутренним долгом субъектов Российской Федерации.

Для реализации поставленной цели потребовалось решить ряд взаимосвязанных задач, определивших логику диссертационного исследования и его структуру:

- проанализировать существующие теоретические подходы к сущности и содержанию государственного долга;

- выявить новые классификационные признаки государственного долга в контексте реализации процессов управления им;

- сформировать поэлементную модель процесса управления государственным долгом в формате основных его этапов: привлечение, погашение и обслуживание;

- раскрыть основные механизмы долговой политики в части формирования стратегических и тактических мероприятий, выявить особенности региональной долговой политики;

- исследовать причины изменения динамики государственного долга в субъектах РФ;

- выявить основные тенденции формирования и проведения долговой политики на уровне субъекта РФ;

- раскрыть проблемные аспекты управления государственным долгом и выявить пути возможного решения и их совершенствования;

- сформировать основные направления снижения уровня долговой нагрузки и увеличения долгового потенциала;

- разработать методику оценки качества и эффективности долговой политики.

Предметом исследования выступила совокупность финансовых отношений,

возникающих в процессе формирования и реализации долговой политики регионов и управления государственным внутренним долгом.

Объектом исследования стал государственный внутренний долг субъектов

РФ.

Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования долговой политики и методов управления внутренним долгом субъектов Российской Федерации. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная аб-

стракция, анализ и синтез теоретического и практического материала, методы группировки, сравнения, формализации, графического представления и др. Системный подход к предмету исследования позволил выявить существующие связи и взаимозависимость между осуществлением долговой политики и процессом управления государственным долгом. Анализ статистических данных произведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения, что позволило комплексно исследовать динамику основных показателей государственного долга.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили фундаментальные и прикладные научные труды зарубежных и отечественных ученых в области формирования теории и практики управления государственным долгом, научные исследования, посвященные проблемам осуществления долговой политики на региональном уровне.

Информационной базой работы послужили законодательные акты РФ, нормативно-правовые акты исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов РФ, содержащие методические и концептуальные подходы к государственному долгу субъекта РФ и осуществлению долговой политики, материалы, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, представленные на их сайтах, данные Федеральной службы государственной статистики, а также материалы периодической печати, информация из справочных правовых систем, интернет-ресурсы, материалы научно-практических конференций и собственные расчеты автора.

Научная новизна проведенного исследования в целом заключается в постановке, теоретическом обосновании и решении комплекса вопросов, связанных с разработкой методологических подходов и научно-практических рекомендаций по малоисследованной в российской науке проблеме долговой политики и управления внутренним долгом субъекта Федерации.

Наиболее существенные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем: .

- предложена расширенная трактовка государственного долга как показателя накопленной задолженности и суммы, возникающей в результате отношений по привлечению органами государственной власти (органами местного самоуправления) на условиях платности, срочности и возвратности свободных денежных средств у физических и юридических лиц как на территории страны, так и за ее пределами, в виде предусмотренных законом соответствующей территории долговых обязательств, формирующих государственный долговой портфель, направляемых на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств с целью достижения сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации;

- раскрыто содержание понятия "государственный долговой портфель"; систематизированы и уточнены подходы к классификации государственного долга на основе стоимости займа и его обслуживания, условий привлечения и погашения долговых обязательств, степени их риска, места в структуре долгового портфеля, а также участия в процессе управления;

-дана характеристика управления государственным долгом как системно-непрерывного процесса отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств с целью формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств. Предложена модель финансового управления государственным долгом в разрезе трех основных операций: привлечение, погашение и обслуживание;

- обобщены, систематизированы и представлены в комплексе организационные основы формирования долговой политики как непрерывно процесса разработки стратегии по управлению государственным долгом и тактических мероприятий по ее реализации в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне с учетом диверсификации временной структуры долга на перспективу.

- определены основные положительные и отрицательные тенденции управления государственным долгом формирующие приоритетные направления развития долгового рынка в субъектах Российской Федерации в целях планирования долговой политики регионов, в частности развитие внутренней инфраструктуры долгового рынка, удорожание стоимости заемных ресурсов, низкая ликвидность бюджетов субъектов РФ, пиковые нагрузки погашения, зависимость от рефинансирования;

- обобщены, уточнены и дополнены существующие приемы снижения уровня долговой нагрузки субъектов РФ в оптимизации структуры государственного долга;

- разработаны основы моделирования процесса формирования долговой политики региона с использованием стратегического маневрирования (миссия, цели, задачи, условия и инструментарий долговой политики);

- раскрыто содержание и предложена методика оценки показателя долгового потенциала бюджетов с целью выявления предельно возможных сумм заимствований с учетом рисков долговых обязательств;

-разработана система показателей оценки качества управления внутренним долгом субъектов РФ, включающая группы показателей оценки долговой нагрузки, долговой устойчивости и долгового потенциала.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в обобщении и развитии положений финансовой науки в части вопросов государственного долга, разработки теоретико-методологических основ управления внутренним долгом субъектов Федерации. Представленные в диссертации теоретические положения о содержании долговой политики, государственного долга в целом и составляющих его структурных элементов (номинальной суммы долговых заимствований, суммы основного долга и стоимости его обслуживания) могут использоваться при управлении бюджетным процессом на федеральном и региональном уровнях, а также в учебном процессе при преподавании финансовых и налоговых дисциплин студентам вузов, а также повышении квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, заключается в том, что предложенные в работе методологические и методические подходы, механизмы могут использоваться органами государственной законодательной и исполнительной власти при формировании долговой политики государства и отдельных его субъектов. В частности, это касается моделирования процессов формирования долговой региональной политики, а также конкретных механизмов оценки качества управления внутренним долгом субъектов РФ.

Апробация работы. Основные теоретические и практические положения диссертации были доложены, обсуждены и получили апробацию в статьях и выступлениях на международных научно-практических конференциях, проходивших в Москве, Йошкар-Оле, Пензе и Саратове в 2010-2012 гг.

Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в 9 публикациях автора общим объемом 4,1 п.л., из них 3 статьи объемом 1,5 п.л. - в изданиях, рекомендованных ВАК.

Предлагаемые автором практические рекомендации по адаптации механизма стратегического маневрирования в рамках развития инфраструктуры регионального долгового рынка, нацеленные на сдерживание роста объема государственного внутреннего долга субъекта РФ, а также система индикаторов мониторинга оценки качества и эффективности процесса управления внутренним государственным долгом субъекта РФ нашли применение в деятельности Министерства финансов Саратовской области и Счетной палаты Саратовской области. Отельные разработки и результаты диссертационного исследования использованы Научно-внедренческим центром AHO "Международный исследовательский институт" (г. Москва). Выполненные научные разработки также используются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-экономическом университете. Практическое использование результатов исследования подтверждено справками о внедрении.

Объем и структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру диссертационной работы и приложений. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе "Теоретические основы управления государственным долгом и долговой политики на уровне субъектов РФ" исследуются отношения по формированию государственного долга, его структуры на основе использования портфельного подхода, раскрывается финансовый механизм управления государственным долгом на этапах привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств, рассматриваются вопросы формирования стратегических и тактических направлений осуществления долговой политики, производится анализ основных индикаторов ее оценки.

Во второй главе "Характеристика региональной долговой политики в РФ: основные тенденции, проблемы и перспективы" дается оценка состояния долговой политики регионов РФ в отношении определения размеров и структуры государственного внутреннего долга бюджетов территорий, характеризуется динамика

его изменений, рассматривается структура долговых портфелей субъектов РФ, в том числе дается характеристика основных тенденций их оптимизации.

В третьей главе "Развитие механизмов управления внутренним государственным долгом субъектов Российской Федерации" разработана модель управления внутренним долгом в части формирования оптимальной структуры долгового портфеля, снижения уровня долговой нагрузки; сформирована модель оценки качества и эффективности долговой политики регионов на основе показателей долговой нагрузки, долговой устойчивости и долгового потенциала.

В заключении изложены основные выводы и предложения по результатам проведенного исследования.

Список использованной литературы содержит 205 источников. В работе б приложений, 3 таблицы и 21 рисунок. Объем диссертации составляет 192 страниц.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Результаты диссертационного исследования представлены в трех группах взаимосвязанных между собой научно-практических проблем.

Первая группа проблем, поднимаемых в диссертации, связана с уточнением, дополнением и сведением в единый комплекс теоретических и организационно-методологических основ системы управления государственным внутренним долгом при осуществлении долговой политики.

На основе обобщения и анализа теоретических взглядов о роли и сущности государственного долга в работе предложено авторское понимание его сущности посредством совокупности долговых обязательств, выступающих в качестве финансово-кредитных долговых инструментов. Долговое обязательство отражает сумму задолженности, вытекающую из договорных условий, которыми предусмотрен порядок погашения и размер стоимости их использования согласно сроку предоставления заемных средств.

Анализ соотношения и причинно-следственной связи возникновения государственного долга через призму государственного кредита, заимствований и долговых обязательств позволяет сделать вывод, что государственный (муниципальный) долг представляет собой показатель накопленной задолженности и суммы, возникающей в результате отношений по привлечению органами государственной власти (органами местного самоуправления) на условиях платности, срочности и возвратности свободных денежных средств у физических и юридических лиц как на территории страны, так и за ее пределами, в виде предусмотренных законом соответствующей территории долговых обязательств формирующих государственный долговой портфель, направляемых на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств с целью достижения сбалансированности и устойчивости исполнения бюджета.

Наиболее полно структурное представление о государственном долге отражает такой термин, как "государственный долговой портфель", представляющий совокупность долговых обязательств, сгруппированных по срокам погашения и стоимости их обслуживания, выраженный в удельных весах соотношения рыночных

и нерыночных долговых инструментов с учетом рискованности и влияния на рост задолженности в целом. Такой подход вызван необходимостью оптимизировать структуру государственного долга посредством выявления непосредственной динамики соотношения таких показателей как сумма привлекаемого обязательства и его стоимость, с точки зрения соотношения в такой пропорции, чтобы выбор будущей структуры долга отвечал текущей ситуации на рынке с учетом таких факторов как неопределенность и риски.

На основе систематизации и анализа существующих подходов к классификации государственного долга в работе предлагается ряд дополнительных видов классификации, представленных на рис.1. Предлагаемая совокупность классификационных признаков нацелена на выявление оптимальности и сочетаемости долговых обязательств в процессе управления ими.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ

б

По участию в процессе формирования и исполнения бюджета

По степени риска

£

По доле преобладания долговых инструментов

В зависимости от предусмотренных ковенантов

По погашению долговых обязательств

По привлечению долговых обязательств

С возможностью долгосрочного погашения

С возможностью частичного погашения

С возможностью погашения строго по графику

Единовременный по договору

Рис. 1. Классификация государственного долга

Управление государственным долгом в работе рассматривается как непрерывный процесс отбора форм заимствований через осуществление органами государственной власти в пределах возложенных на них полномочий мероприятий по привлечению, обслуживанию и погашению долговых обязательств с целью формирования и структурирования долгового портфеля, оптимального по критериям рискованности, цены и сроков заимствований. Реализацией данного подхода является соответствующий механизм управления государственным долгом (рис. 2).

Осуществление мониторинга и оценки

{Контроль

Долговой портфель субъекта РФ:

- задолженность по ценным бумагам;

А- задолженность по банковским кредитам • - задолженность по бюджетным кредитам

- сумма предоставленных гарантий

Контроль

Инвентаризация

Планируемый размер дефицит, рассчитанный на основе социально-экономических прогнозов поступления доходов и прогнозируемых расходов

Составление плановых графиков по погашению и обслуживанию согласно условиям действующих договоров (соглашений)

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ

Привлечение: Определение целей: 1- финансирование дефицита; ^ погашение долговых обязательств (ДО). Изучение долгового рынка Погашение: Определение целей: - исполнение обязательств с наступлением сроков исполнения; - ВОЗМОЖНОСТЬ перекредитовки и долгосрочного погашения.

Планируемые суммы предоставления бюджетных кредитов нижестоящим бюджетам

шааі

Формируются прогнозные графики динамики государственного долга и его обслуживания в разрезе долговых обязательств на финансовый год и плановый период

ПЛАНИРОВАНИЕ

Программа предоставления государственных гарантий

Программы заимствований (лимиты привлечения и обслуживания)

Верхний размер государственного долга на конец финансово года и предельного его размера

Величина расходов на обслуживание государственного долга

ч

ИСПОЛНЕНИЕ

Риск процентной ставки и риск рефинансирования

Анализ и мониторинг долгового рынка на предмет оценки стоимости и сроков заимствований

Обслужива:

Ежемесячный расчет прогноза, соотнесения фактически необходимой суммы на обслуживание обязательства с расчетной прогнозной величиной, предоставление агентам соответствующих платежных поручений.

Риск ликвидности Риск цены выкупа Риск пролонгации Риск платежа Риск ликвидности

rif-îrfc

Выбор вида ДО и методов привлечения: 1) привлечение через проведение аукциона, 2) эмиссия (до-размещение); 3)по соглашению сторон.

Методы управления: 1) корректировка планируемых сроков привлечения; 2) сокращение объема заимствований; 3) оптимизация расходов бюджета.

Заключение кредитных договоров, соглашений по бюджетным кредитам и иных договоров (соглашений), регистрация размещений ценных бумаг

Методы управления: 1) накопление на счете бюджета средств; 2) списание задолженности; 3) досрочное погашение;4) реструктуризация; 5) новация;

6) перекредитование;

7) унификация^) консолидация; 8) отсрочка погашения; 9) аннулирования.

Источники:

- налоговые и неналоговые доходы; -доходы от приватизации государ« ственного имущества;

- новые привлечения средств

Рис. 2. Механизм управления государственным долгом

Следующим этапом проводимого исследования стала разработка вопросов долговой политики, которая определяется как процесс разработки стратегии по управлению государственным долгом и тактических мероприятий по ее реализации в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне с учетом диверсификации временной структуры долга. Содержание и структура долговой политики представлена в виде модели на рис. 3.

факторы

Финансовая устойчивость субъекта РФ

Величина экономического и финансового потенциала субъекта РФ

Размер предоставляемых межбюджетных трансфертов и зависимости экономики региона от них

Порядок распределения доходов и расходов между бюджетами всех уровней

Основные направления расходования бюджетных средств исходя из приоритетов и ценностей населения соответствующего региона

Ин вести ционная привлекательность

Состояние долгового рынка

Масштабы и доходность обязательств

Степень самостоятельности субъекта РФ в принятии решений по привлечению и обслуживанию долгов

Сложившаяся практика заимствований,

отражающаяся в присвоении соответствующего кредитного рейтинга

ЦЕЛЬ:

достижение сбалансированности бюджета субъекта РФ при поддержании объема государственного долга на экономически безопасном уровне

принципы:

Своевременности исполнения обязательств

Привлечение на приемлемых условиях необходимых сумм заемных ресурсов с приемлемым уровнем риска

АНАЛИЗ И ОПЕНКА

Полноты исполнения обязательств

Минимизации стоимости

Долговой Долговой Долгового

емкости нагрузки потенциала

Долговой устойчивости

Прозрачности

Наиболее распространенные: обеспечение сбалансированности и устойчивости исполнения бюджета;

поддержание статуса региона в качестве надежного заемщика; - минимизация расходов на обслуживание госдолга.

SM

Плановости

Определяются перспективы формирования и осуществления механизма управления государственным долгом в соответствии с социально-экономическим развитием территории

Непрерывности

Эффективности

ЦЕЛЬ

Специфические:

- повышение доли рыночных заимствований;

— установление возможности и целесообразности использования привлекаемых долговых обязательств для финансирования региональных программ.

Тактика по привлечению новых ДО

Тактика по использованию привлеченных средств

Использование благоприятных источников и форм заимствований

задачи:

Отслеживание и реагирование на изменения на финансовых ранках

Разработка и внедрение в работу программного продукта, позволяющего сформировать и произвести оценку действующих ДО

Минимизация размера дефицита бюджета

Тактика по обслуживанию

недопущение необоснованного увеличения долговой нагрузки на региональный

Тактика по погашению

направления:

Обеспечение безопасного уровня долга_

Развитие рынка долговых инструментов

Оценка соблюдения ограничений

Разработка и реализация стратегии заимствований в соответствии с приоритетами бюджетной политики

^ Формирование и развитие заемной системы

!; і

Отражение в Законе о бюджете субъекта РФ основных показателей, рассматриваемых в качестве контрольных

Осуществление органами власти

субъекта РФ управления государственным долгом

Рис. 3. Содержание и структура долговой политики субъектов РФ

Вторая группа разрабатываемых в диссертации проблем связана с анализом структуры, стоимости и динамики внутреннего государственного долга субъектов РФ, влияющих на осуществление новых заимствований в процессе проведения долговой политики.

На основе исследования отчетов об исполнении субъектов РФ в части динамики соотношения таких основных показателей как доходы и расходы бюджета в разрезе субъектов РФ, дефицит и источники финансирования дефицита бюджета в разрезе субъектов РФ, а также, изучив динамику изменения размера государственного долга по субъектам РФ за предшествующие пять лет, выявлены положительные и отрицательные тенденции по осуществлению долговой политики субъектами РФ. В качестве положительных тенденций можно отметить увеличение сроков и расширение целей предоставления бюджетных кредитов, погашение и списание задолженности прошлых лет (централизованные кредиты 1992-1994 гг.), что позволяет существенно сократить величину государственного долга. Негативные тенденции связаны: с ограниченной гибкостью и предсказуемостью в части доходов и расходов бюджета (высокая волатильность налога на прибыль организаций и цикличность доходов бюджета наряду с снижением доли предоставляемых межбюджетных трансфертов одновременно с повышением зарплат и социальных расходов); с нечетким разграничением полномочий в рамках осуществляемых бюджетных реформ между уровнями власти без закрепления конкретных источников их финансирования, либо осуществления финансирования с задержкой, то есть обязанность финансирования федеральных программ без получения адекватных источников финансирования; с сокращением капитальных расходов особенно в кризисный период, обусловливает их рост в будущие периоды; низкая ликвидность и кредитоспособность отдельных субъектов РФ; с использованием краткосрочных заимствований; отсутствие альтернативных вариантов источников погашения дефицита бюджета; слабое развитие фондового рынка субфедеральных заимствований; с неинвестиционным использованием привлекаемых долговых обязательств; с пролонгацией ранее предоставленных бюджетных кредитов, что является в свою очередь критерием снижения кредитоспособности для кредиторов; с вынужденной корректировкой программ заимствований, исходя из состояния и выстраивания расходных обязательств бюджета в совокупности с планируемыми доходными источниками его финансирования; с осуществлением вынужденного рефинансирования задолженности. Сохранение подобных негативных тенденций нашло отражение в законодательстве субъектов РФ о бюджете, что подтверждается прогнозируемым увеличением государственного внутреннего долга субъектов РФ за 2012 год на 23,6%, за 2013 год - на 17,5% по отношению к 2011 году и за 2014 году - на 34,2% по отношению к 2011 году.

Проблемы с ликвидностью, высокие расходы на обслуживание и погашение государственного долга и, соответственно, зависимость от рефинансирования останутся ключевыми факторами кредитного риска для многих субъектов РФ в среднесрочной перспективе, что позволяет сформировать следующие перспективные направления долговой политики субъектов (рис.4).

Направления долговой политики субъектов РФ

Социальная направленность многих бюджетов и отсутствие благоприятного

инвестиционного климата для развития

среднего и малого бизнеса отразиться на размере поступлении налоговых платежей в бюджет, что не позволит создать условия для маневра в стимулировании экономики и выступит фактором увеличения дефицита бюджета и очередном секвестировании капитальных расходов и обращения к заимствованиям

Развитие внутреннего субфедерального рынка цепных бумаг сопряжено с рядом трудностей: отсутствием развитого вторичного рынка, спроса со стороны инвесторов в связи с невысокими присвоенными кредитными рейтингами ведущими рейтинговыми агентствами, а также значительной

долей участия и лидирующем положением г. Москвы

Продление сроков погашения бюджетных кредитов с 2012 года выступит катализатором роста долга в случае отсутствия стабильного значительного роста экономики, поскольку их погашение будет предусмотрено за счет нового _привлечения

Удорожание стоимости расходов на обслуживание государственного долга

Формирование рыночной структуры долга, за счет снижения сумм представляемых бюджетных кредитов в 2013 году и плановом периоде 2014 и 2015 гг., что приведет к удорожанию стоимости расходов на обслуживание государственного долга в среднем на 6% в соотношении к стоимости за 2012 год

Удорожание кредитных ресурсов, из-за ограниченной ликвидности банковского сектора наряду с повышающимся интересом со стороны субъектов РФ к данному долговому обязательству

Рис. 4. Перспективные направления долговой политики субъектов РФ

Согласно проведенному исследованию основная нагрузка по погашению долговых обязательств в виде банковских кредитов и ценных бумаг приходится на 2014 год, что непосредственно отразится, в случае отсутствия стабильного экономического роста и при условии пролонгирования бюджетных кредитов, на построении новой долговой пирамиды или так называемого нового витка операций по перекре-дитовке и реструктуризации задолженности. Учитывая объем принятых социальных обязательств, дальнейшая реализация долговой политики будет осуществляться в условиях жестких финансовых ограничений.

Аналитическое обобщение теоретических и методологических предложений субъектов, позволяет выделить следующий перечень осуществляемых мероприятий, направленных на снижение долговой нагрузки с целью проведения эффективной долговой политики: 1) проведение инвентаризации действующих долговых обязательств; 2) мониторинг показателей по предельным ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ; 3) введение субъектами РФ собственных ограничений; 4) своевременное погашение и обслуживание бюджетных кредитов, предоставленных бюджетами другого уровня, и кредитов банков; 5) мониторинг хода исполнения обязательств принципалом по предоставленной государственной гарантии; 6) установление моратория на предоставление гарантий на определенный период времени; 7) сокращение привлечения кредитов (бюджетных кредитов и кредитов от кредитных организаций) для финансирования дефицита бюджета; 8) осуществление заемщиком мониторинга индикативных ставок; 9) применение ин-

струментов сокращения стоимости обслуживания государственного долга; 10) обеспечение опережающего снижения темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета с последующей стабилизацией соотношения указанных темпов; 11) уменьшение размеров государственного долга за счет получения дополнительных доходов; 12) контроль за состоянием дебиторской и кредиторской задолженности; 13) поддержание присвоенного кредитного рейтинга с перспективой его повышения.

Третья группа проблем связана с совершенствованием процесса управления внутренним государственным долгом на уровне субъекта РФ с использованием критериального подхода, позволяющего выявить направления применения различных методов и инструментов на каждом этапе с точки зрения проведения качественной и эффективной долговой политики в сложившихся социально-экономических условиях.

В ходе проводимого в данном направления исследования были определены основные перспективы развития управления государственным долгом (рис. 5). При этом преследовалась цель формирования оптимальной структуры долгового портфеля субъекта РФ с учетом возможностей минимизации расходов по обслуживанию государственного долга.

Рис. 5. Основные направления совершенствования управления внутреипим долгом субъекта Федерации

В качестве основного инструмента достижения указанных результатов предлагается использовать механизм взаимодействия между стратегией и бюджетным

планированием, представляющий собой "стратегическое маневрирование" заключающееся в изменении структуры долгового портфеля в сторону преобладания нерыночных инструментов, что в условиях стабильности экономики региона направлено на проведение активной целенаправленной трехлетки по снижению объема долга и оптимизации его структуры через создание благоприятного инвестиционного климата. Осуществление новых привлечений предполагается направлять на инвестиционные цели для увеличения доходных поступлений в бюджет, с одновременным осуществлением мероприятий по повышению эффективности расходования бюджетных средств. В качестве основополагающего правила моделирования процесса управления выделено, что уточнение показателей программ государственных внутренних заимствований не должно приводить к увеличению верхнего предела государственного долга, дефицита бюджета и расходов на обслуживание государственного долга, предусмотренные законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Контрольным мероприятием исполнения в данном случае будет являться мониторинг динамики изменения уточнений вносимых в бюджет с первоначальной его редакцией, что позволит выявить отклонения и судить о качестве осуществляемого прогнозирования, как основного этапа структурирования долгового портфеля.

В ходе проведенного исследования сформирована система оценки качества и эффективности осуществляемой долговой политики в процессе управления государственным долгом, позволяющая оценить: 1) долговую нагрузку; 2) долговой потенциал; 3) долговую устойчивость.

Оценка долговой нагрузки направлена на выявление зависимости исполнения бюджета от заемных средств и включает в себя систему таких показателей как: 1) отношение суммы расходов на обслуживание государственного долга и сумм погашения за вычетом тех сумм, осуществляемых путем их перекредитования, к налоговым и неналоговым доходам бюджета, что показывает фактическое отвлечение бюджетных средств на исполнение обязательств; 2)удельный вес рефинансируемых долговых обязательств в налоговых и неналоговых доходах бюджета; 3) отношение объема государственных заимствований в финансовом году ко всем капитальным расходам бюджета; 4) удельный вес долга имеющего высокий риск рефинансирования; 5) равномерность распределения во времени расходов на погашение государственного долга субъекта РФ за последние три года; 6) доля выплат по среднесрочным и долгосрочным долговым обязательствам в объеме государственного долга; 7) доля краткосрочных заимствований и его среднее значение за три года; 8) доля просроченных долговых обязательств.

Оценка долговой устойчивости направлена на выявление возможностей по экономии бюджетных средств за счет снижения как самой величины государственного долга, так и расходов на его обслуживание, оптимизации структуры государственного долга субъекта РФ и оценке соблюдения требований установленных БК РФ, и включает в себя систему таких показателей: 1) экономически безопасный уровень долга как удельный вес долга в налоговых и неналоговых доходах бюджета; 2) доля рыночного долга; 3) удельный вес бюджетных кредитов в структуре государственного долга; 4) наличие долговых обязательств в иностранной валюте; 5) удельный

16

вес государственных гарантий в структуре государственного долга; 6) отношение величины государственного долга к внутреннему региональному продукту (ВРП), в том числе и на душу населения; 7) динамика изменения кредитного рейтинга; 8) коэффициент маневрирования как отношение суммы расходов на обслуживание, прогнозируемой при осуществлении структурных изменений, к величине фактически запланированных расходов на обслуживание государственного долга; 9) отношение чистого привлечения к сложившемуся дефициту бюджета.

В диссертации впервые вводится в научный оборот и раскрывается содержание понятия "долговой потенциал субъекта РФ", который предлагается рассматривать с одной стороны как максимальную возможность по привлечению долговых обязательств с учетом осуществляемого погашения до достижения предельно допустимого объема государственного долга, установленного ограничениями БК РФ, а с другой стороны как максимально возможную сумму погашения долговых обязательств без обращения к процедурам рефинансирования или реструктуризации задолженности с целью выявления перспектив снижения величины государственного долга.

Определение долгового потенциала в части расчета максимально возможного объема привлечения новых долговых обязательств с учетом ограничения, установленного статьей 106 БК РФ, следует рассчитывать как сумма предельно установленного Бюджетным кодексом РФ размера дефицита бюджета субъекта РФ и чистого заимствования по долговым обязательствам, рассчитанного на основе плановых показателей, установленных законом о бюджете субъекта РФ, за вычетом сумм планируемого возврата денежных средств по предоставленным бюджетным кредитам муниципальным образованиям с учетом сумм исполненных гарантий за счет бюджета субъекта РФ.

Определение максимально возможных объемов погашения следует определять как сумма разницы налоговых и неналоговых доходов бюджета и расходов бюджета за вычетом расходов бюджета, осуществляемых за счет субвенций, и доходов от продажи акций, полученной экономии за счет повышения эффективности бюджетных расходов и сумм доходов, полученных сверх установленных законом о бюджете субъекта РФ, за вычетом суммы погашения долговых обязательств срок по которым наступает в данном периоде.

Полученная положительная величина свидетельствует о возможности проведения процедур долгосрочного погашения, а отрицательная - о необходимости применения методов реструктуризации и перекредитования.

В качестве дополнительных оценочных критериев в данной группе показателей предлагается рассчитывать: 1) показатель технической способности органов государственной власти субъекта РФ выполнять обязательства по имеющимся долговым обязательствам после осуществления текущих обязательных денежных расходов, что свидетельствует о достаточности/недостаточности денежных средств на погашение долговых обязательств в анализируемом периоде; 2) коэффициенту покрытия, который определяется как отношение привлеченных долговых обязательств к погашенным, что свидетельствует о построении долговой пирамиды и повышении зависимости бюджета от долговых обязательств; 3) коэффициент оцен-

17

ки ликвидности как отношение суммы остатков средств на счетах по учету средств бюджета по состоянию на 1 января расчетного года, остатков невыбранных кредитных ресурсов по состоянию на 1 января расчетного года и величины резерва к сумме планируемых (утвержденных) расходов на обслуживание и погашение государственного долга в расчетном году.

В результате состояние долгового потенциала региона и его долговой нагрузки во многом будут зависеть от: улучшения социально-экономических показателей субъекта РФ; анализа чувствительности заимствований к рыночным параметрам; степени выявления и возможности со стороны органов государственной власти предупреждать и просчитывать потери, связанные с наступлением незапланированных сценарных развитий; оптимальности формирования структуры государственного долга; доступности внутреннего долгового рынка и спроса со стороны кредиторов; улучшения инвестиционного климата и привлечения в регион большого количества инвесторов. |

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях:

1. Бабич И.В. Классификация государственного долга как элемент формирования эффективной долговой политики государства // Вестник ПАГС. 2011. №3 (28) -0,5 п.л.

2. Бабич И.В. Методы управления государственным долгом // Вестник СГСЭУ. 2011. №5 (39). - 0,5 п.л.

3.Бабич И.В. Необходимость эффективной региональной долговой политики как основа качества системы управления // Вестник СГСЭУ. 2012. №3 (42). - 0,5 п.л.

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

4. Бабич И.В. Кредитные ресурсы, как одна из составляющих государственного долга субъекта Российской Федерации/ Финансы, налоги и кредит: сборник научных трудов. - Саратов, 2010. - 0,3 п.л.

5.Бабич И.В. Проблемы долговой политики регионов./ Модернизация экономики и общества: новое качество развития: сборник научных трудов по итогам НИР СГСЭУ в 2010 году: в 2 ч. / Саратовский государственный социально-экономический университет. - Саратов, 2011. 4.2. - 0,4 п.л.

6. Бабич И.В. Государственный долг как инструмент балансированности и устойчивости бюджетной системы. // Общественные науки. 2012. №1. - 0,8 п.л.

7. Бабич И.В. К вопросу о роли государственных заимствований в сбалансированности бюджетов субъектов РФ / Совершенствование теории и методологии финансов и налогообложения, Международная научно-практическая конференция (2012; Йошкар-Ола) / Приволжский научно-исследовательский центр. - Йошкар-Ола: Коллоквиум, 2012. - 0,4п.л.

8. Бабич И. В. О необходимости формирования системы управления государственным долгом. / Человек. Культура. Общество: сборник статей IV Международной научно-практической конференции. - Пенза: Приволжский Дом знаний. 2012. -0,4 п.л.

9. Бабич И.В. Перспективы снижения долговой нагрузки региональных бюджетов / Модернизация экономию! и общества: новое качество развития: сборник научных трудов по итогам НИР СГСЭУ в 2011 году: в 2 ч. / Саратовский государственный социально-экономический университет. - Саратов, 2012. 4.2. - 0,3 п.л.

Автореферат

Подписано в печать 2.7. НОIXг. Бумага типогр. №1 Печать офсетная Заказ ПЪ

Формат 60x84 '/16 Гарнитура "Times" Уч.-изд. л. 1,0 Тираж 100 экз.

,ч

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета. 410003, Саратов, Радищева, 89.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бабич, Ирина Владимировна

Введение.

1. Теоретические основы управления государственным долгом и осуществления долговой политики на уровне субъектов РФ.

1.1 .Содержание и роль государственного долга как объекта управления

1.2. Методология управления государственным долгом субъекта РФ

1.3. Содержание долговой политики и основных механизмов ее реализации на уровне субъектов РФ.

2. Характеристика региональной долговой политики в РФ: основные тенденции, проблемы и перспективы.

2.1. Тенденции современной долговой политики субъектов РФ.

2.2. Проблемы осуществления государственных внутренних заимствований и проведения региональной долговой политики.

3. Развитие механизмов управления государственным долгом на уровне субъекта РФ.

3.1 Моделирование процессов управления государственным долгом в контексте формирования долговой политики субъекта РФ.

3.2. Методика оценки долговой нагрузки, долговой устойчивости и долгового потенциала территории в целях повышения эффективности управления внутренним долгом субъекта РФ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование долговой политики и управление внутренним долгом субъекта Федерации"

Актуальность темы исследования. В условиях кризиса из-за недостатка собственных доходов региональным бюджетам для финансирования необходимых расходов приходится прибегать к использованию долговых инструментов, в частности, осуществлять привлечение бюджетных кредитов и кредитов от кредитных организаций, размещать государственные ценные бумаги и предоставлять гарантии, которые в совокупности образуют государственный долг. Начиная с 2008 года, наблюдается тенденция роста государственного долга субъектов РФ. Наибольший прирост величины государственного долга сложился в 2009 году (48,4%). При этом за последние пять лет внутренний долг субъектов РФ вырос практически в 3,5 раза.

Основными причинами этого служат резкое сокращение налогооблагаемой базы в результате влияния кризисов на объем производства, а также постоянная нехватка средств в бюджетной сфере для реализации основных направлений проводимой государственной политики. Кроме того, в посткризисный период большинство субъектов РФ столкнулись с проблемой необходимости увеличивать социальную направленность бюджета путем наращивания текущих расходов. Также негативное влияние на сбалансированность бюджетов субъектов РФ оказывает порядок распределения доходов и расходов между бюджетами всех уровней, что влечет за собой необходимость финансирования текущих расходов в ущерб инвестиционным.

Экономический кризис 2008-2009 годов и восстановление экономического положения регионов в посткризисный период свидетельствуют о существенных недостатках в структуре государственного долга субъектов РФ, а также используемых механизмах управления им в процессе осуществления долговой политики. Особенно пострадали от кризиса субъекты РФ, что повлекло рост государственного долга субъектов РФ, который по состоянию на 1 января 2012 года составил 1171,8 млрд. рублей. Такие темпы наращивания задолженности непосредственно отразились и на величине долговой нагрузки на бюджет. В результате объем государственного долга по отношению к налоговым и неналоговым доходам субъектов составил 25,1% и снизился по сравнению с 2010 годом на 2,8 %. При этом количество субъектов РФ, долговая нагрузка у которых превышает 50 %, увеличилось с 10 в 2008 до 23 в 2011 году.

Фактическое исполнение бюджетов субъектов РФ и предусмотренные законами плановые показатели на перспективу позволяют судить о неизбежности обращения к долговым обязательствам и развитии внутреннего долгового рынка как абсолютного приоритета государственной долговой политики на среднесрочный период согласно Основным направлениям государственной долговой политики РФ на 2012-2014 годы.

Повышение уровня долговой нагрузки является существенным риском для исполнения региональных бюджетов при недостатке собственных средств для финансирования необходимых расходов, о чем свидетельствует ежегодное упоминание данной проблемы в Основных направлениях бюджетной политики на финансовый год и плановый период.

В этой связи проблема управления государственным долгом и проведение взвешенной долговой политики приобретает особую значимость. Именно от качества организации процесса управления государственным внутренним долгом субъекта РФ зависит платежеспособность и устойчивость исполнения региональных бюджетов.

Степень разработанности проблемы. В последнее десятилетие проблемам управления государственным долгом уделялось пристальное внимание.

Зарождение теоретических воззрений на проблему роли государственного долга и причин обращения к нему рассматривали в своих работах такие классики экономической мысли, как А. Вагнер, А. Гельд, Г. Дитцель, Дж. Кейнс, К. Маркс, Ф. Небениус, Дж. фон Нейман, Д. Рикардо, А. Смит и др. Среди отечественных исследователей огромный вклад в изучение теории государственного долга внесли такие российские ученые, как

М.И. Боголепов, Д.М. Львов, A.A. Никитский , И.Х. Озеров , М.Ф. Орлов и др., труды которых актуальны и в настоящее время.

В современных условиях вопросы изучения теории государственного долга раскрываются в работах Б.И. Алехина, Р. Барро, Ю.Я. Вавилова., C.B. Гарькавого, Ю.А. Данилова, АЛО. Жигаева, Ю.А. Крохиной, А.В.Мартьянова, Е.В. Покачаловой, Л.И. Ушвицкого и М.М. Ульянецкого, которые посвящены анализу состава и структуры государственного долга РФ, оценке методов управления им.

Развитие производственных и экономических отношений в обществе, возникновение новых социальных и политических явлений, расширение круга предоставляемых органам государственной власти полномочий предопределили большой научный интерес к проблемам управления государственным долгом, изучению методологических и методических особенностей региональной долговой политики, которые нашли свое отражение в работах А.П. Вавилова, A.B. Дорождеева, В.А. Кабашкина, Л.Н.Лыковой, Л.В. Стахо-вич, Л.Ю. Рыжановской и др.

Несмотря на многогранность теоретических и практических подходов к изучению вопросов долговой политики и управления государственным долгом на уровне субъектов РФ, современные социально-экономические условия диктуют необходимость изучения методики принятия решений в процессе управления государственным долгом в рамках осуществляемой долговой политики, направленных на выявление возможностей оптимизации структуры государственного долга и определение его возможного предельного размера для соответствующей административно-территориальной единицы.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состояла в разработке теоретических и методологических подходов к формированию долговой политики и управлению внутренним долгом субъектов Российской Федерации.

Для реализации поставленной цели потребовалось решить ряд взаимосвязанных задач, определивших логику диссертационного исследования и его структуру:

- проанализировать существующие теоретические подходы к сущности и содержанию государственного долга;

- выявить новые классификационные признаки государственного долга в контексте реализации процессов управления им;

- сформировать поэлементную модель процесса управления государственным долгом в формате основных его этапов: привлечение, погашение и обслуживание;

- раскрыть основные механизмы долговой политики в части формирования стратегических и тактических мероприятий, выявить особенности региональной долговой политики;

- исследовать причины изменения динамики государственного долга в субъектах РФ;

- выявить основные тенденции формирования и проведения долговой политики на уровне субъекта РФ;

- раскрыть проблемные аспекты управления государственным долгом и выявить пути возможного решения и их совершенствования;

- сформировать основные направления снижения уровня долговой нагрузки и увеличения долгового потенциала;

- разработать методику оценки качества и эффективности долговой политики.

Предметом исследования выступила совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе формирования и реализации долговой политики регионов и управления государственным внутренним долгом.

Объектом исследования стал государственный внутренний долг субъектов РФ.

Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования долговой политики и методов управления внутренним долгом субъектов Российской Федерации. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы, как научная абстракция, анализ и синтез теоретического и практического материала, методы группировки, сравнения, формализации, графического представления и др. Системный подход к предмету исследования позволил выявить существующие связи и взаимозависимость между осуществлением долговой политики и процессом управления государственным долгом. Анализ статистических данных произведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения, что позволило комплексно исследовать динамику основных показателей государственного долга.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили фундаментальные и прикладные научные труды зарубежных и отечественных ученых в области формирования теории и практики управления государственным долгом, научные исследования, посвященные проблемам осуществления долговой политики на региональном уровне.

Информационной базой работы послужили законодательные акты РФ, нормативно-правовые акты исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов РФ, содержащие методические и концептуальные подходы к государственному долгу субъекта РФ и осуществлению долговой политики, материалы, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, представленные на их сайтах, данные Федеральной службы государственной статистики, а также материалы периодической печати, информация из справочных правовых систем, интернет-ресурсы, материалы научно-практических конференций и собственные расчеты автора.

Научная новизна проведенного исследования в целом заключается в постановке, теоретическом обосновании и решении комплекса вопросов, связанных с разработкой методологических подходов и научно-практических рекомендаций по малоисследованной в российской науке проблеме долговой политики и управления внутренним долгом субъекта Федерации.

Наиболее существенные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

- предложена расширенная трактовка государственного долга как показателя накопленной задолженности и суммы, возникающей в результате отношений по привлечению органами государственной власти (органами местного самоуправления) на условиях платности, срочности и возвратности свободных денежных средств у физических и юридических лиц как на территории страны, так и за ее пределами, в виде предусмотренных законом соответствующей территории долговых обязательств, формирующих государственный долговой портфель, направляемых на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств с целью достижения сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации;

- раскрыто содержание понятия "государственный долговой портфель"; систематизированы и уточнены подходы к классификации государственного долга на основе стоимости займа и его обслуживания, условий привлечения и погашения долговых обязательств, степени их риска, места в структуре долгового портфеля, а также участия в процессе управления;

- дана характеристика управления государственным долгом как системно-непрерывного процесса отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств с целыо формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств. Предложена модель финансового управления государственным долгом в разрезе трех основных операций: привлечение, погашение и обслуживание;

- обобщены, систематизированы и представлены в комплексе организационные основы формирования долговой политики как непрерывно процесса разработки стратегии по управлению государственным долгом и тактических мероприятий по ее реализации в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне с учетом диверсификации временной структуры долга на перспективу.

- определены основные положительные и отрицательные тенденции управления государственным долгом формирующие приоритетные направления развития долгового рынка в субъектах Российской Федерации в целях планирования долговой политики регионов, в частности, развитие внутренней инфраструктуры долгового рынка, удорожание стоимости заемных ресурсов, низкая ликвидность бюджетов субъектов РФ, пиковые нагрузки погашения, зависимость от рефинансирования;

- обобщены, уточнены и дополнены существующие приемы снижения уровня долговой нагрузки субъектов РФ в оптимизации структуры государственного долга;

- разработаны основы моделирования процесса формирования долговой политики региона с использованием стратегического маневрирования (миссия, цели, задачи, условия и инструментарий долговой политики);

- раскрыто содержание и предложена методика оценки показателя долгового потенциала бюджетов с целью выявления предельно возможных сумм заимствований с учетом рисков долговых обязательств;

- разработана система показателей оценки качества управления внутренним долгом субъектов РФ, включающая группы показателей оценки долговой нагрузки, долговой устойчивости и долгового потенциала.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Бабич, Ирина Владимировна

Заключение

Диссертационное исследование проводилось в разрезе трех групп логически взаимосвязанных проблем: теоретические основы управления государственным долгом и осуществления долговой политики на уровне субъектов РФ, анализ основных тенденций, проблем и перспектив региональной долговой политики в РФ, методологические основы формирования долговой политики в части совершенствования процесса управления.

Первая группа проблем связана с уточнением, дополнением и сведением в единый комплекс теоретических и организационно-методических основ формирования долговой политики субъектов РФ в процессе осуществления управления государственным внутренним долгом субъекта Федерации.

На основе обобщения и анализа теоретических взглядов на роль государственного долга и влияние на экономику страны в работе предложено авторское понимание его сущности через совокупность долговых обязательств, выступающих в качестве финансово-кредитных долговых инструментов. В свою очередь, долговое обязательство отражает сумму задолженности, вытекающую из договорных условий, которыми предусмотрен порядок погашения и размер их стоимости использования согласно сроку предоставления заемных средств.

Анализ соотношения и причинно-следственной связи возникновения государственного долга через призму государственного кредита, заимствований и долговых обязательств позволяет сделать вывод, что государственный (муниципальный) долг представляет собой показатель накопленной задолженности и суммы, возникающей в результате отношений по привлечению органами государственной власти (органами местного самоуправления) на условиях платности, срочности и возвратности свободных денежных средств у физических и юридических лиц как на территории страны, так и за ее пределами, в виде предусмотренных законом соответствующей территории долговых обязательств, формирующих государственный долговой портфель, направляемых на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств с целью достижения сбалансированности и устойчивости исполнения бюджета.

Структурно государственный долг предлагается рассматривать через портфельный подход, что отражается в формировании государственного долгового портфеля, определяемого как совокупность долговых обязательств, сгруппированных по срокам погашения и стоимости их обслуживания, выраженный в удельных весах соотношения рыночных и нерыночных долговых инструментов с учетом рискованности и влияния на рост задолженности в целом. Такой подход позволил в рамках исследования сформировать ряд дополнительных классификационных критериев, направленных на структурирование государственного долга с целыо выявления присущих государственному долгу таких основных критериев, как стоимость и рискованность долговых обязательств. Выделение таких видов государственного долга, как прогнозируемый, планируемый, фактический и ожидаемый, указывает на роль и участие государственного долга в бюджетном процессе, а его степень риска, наряду с долей преобладания рыночных или нерыночных долговых инструментов и предусмотренными ковепантами, позволяют оценить стоимость государственного долга и рассмотреть вариации о возможностях экономии по данному разделу расходов бюджета субъекта РФ.

Эта конкретизация позволяет по новому взглянуть на механизм управления государственным долгом. Опираясь на традиционные модели управления государственным долгом, предлагается уточнить системный подход к управлению государственным долгом в части непрерывного циклического процесса таких операций, как привлечение, обслуживание и погашение, рассматривая их в качестве этапов с характерными особыми формами, методами и инструментами. При этом традиционно включаемые в механизм управления этапы прогнозирования, планирования, регулирования и контроля рассматриваются как инструментарная среда, посредством которой осуществляется структурирование государственного долгового портфеля. Каждая стадия управления характеризуется алгоритмом управленческих мероприятий и применяемых приемов и методов управления в части осуществления возложенной на органы государственной власти соответствующей функции.

В результате этого управление государственным долгом в работе рассматривается как непрерывный процесс отбора форм заимствований через осуществление органами государственной власти в пределах возложенных на них полномочий мероприятий по привлечению, обслуживанию и погашению долговых обязательств с целью формирования и структурирования долгового портфеля, оптимального по критериям рискованности, цены и сроков заимствований. Реализацией данного подхода является соответствующий механизм управления государственным долгом.

Осуществление управления государственным долгом носило бы беспорядочный, хаотичный характер при условии отсутствия единой поведенческой стратегии по его управлению, а также тактических мероприятий по ее реализации в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне с учетом диверсификации временной структуры долга. Формирование долговой политики зависит от различия в социально-экономическом развитии отдельных территорий, что обусловлено такими факторами, как: финансовая устойчивость; величина экономического и финансового потенциала, размер предоставляемых межбюджетных трансфертов и зависимость от них; передача полномочий в рамках осуществления реформирования без своевременного и должного закрепления соответствующих доходных источников их финансирования; структура расходов бюджета в части доли капитальных и социальных расходов; инвестиционная привлекательность; степень самостоятельности принятия решений по привлечению новых долговых обязательств; сложившаяся практика заимствований. В качестве дополнения к основополагающим принципам построения долговой политики наряду с общепринятыми (своевременность исполнения обязательств, полнота исполнения обязательств, минимизация стоимости, прозрачность) предлагается использование таких принципов, как плановость, непрерывность и эффективность, что обусловлено системно непрерывным процессом и необходимостью соответствующего совершенствования подходов оценки и качества проводимой долговой политики. В качестве основной цели стратегического направления выделяется достижение сбалансированности бюджета субъекта РФ при поддержании объема государственного долга на экономически безопасном уровне, в качестве инструмента достижения которой предусмотрено привлечение на приемлемых условиях необходимых сумм заемных ресурсов с приемлемым уровнем риска на основе анализа и оценки таких предлагаемых в качестве основных индикаторов-показателей, как: долговая емкость, долговая нагрузка, долговой потенциал и долговая устойчивость. Полученная оценка позволяет определить перспективы формирования и осуществления механизма управления государственным долгом в соответствии с социально-экономическим развитием субъекта РФ. К наиболее распространенным направлениям развития следует отнести также специфические, определяемые непосредственно проводимой долговой политикой РФ. Достижение целей предполагается осуществлять за счет решения следующих задач, заключающихся в: использовании благоприятных источников и форм заимствований; отслеживании и реагировании на изменения на финансовых рынках; разработке и внедрении в работу программного продукта, позволяющего сформировать и произвести оценку действующих долговых обязательств; минимизации размера дефицита бюджета; недопущении необоснованного увеличения долговой нагрузки на бюджет. Реализация их в рамках таких направлений как: обеспечение безопасного уровня долга, развитие рынка долговых инструментов, оценка соблюдения ограничений, формирование и развитие заемной системы найдут практическое отражение в тактике по привлечению, использованию привлеченных средств, обслуживанию и погашению долговых обязательств, отразившихся в качестве плановых показателей долговой политики в рамках осуществляемой бюджетной политики.

Вторая группа проблем связана с анализом структуры, стоимости и динамики внутреннего долга субъектов РФ, влияющих на осуществление новых заимствований в процессе проведения долговой политики.

На основе значительного анализа статистических данных Министерства финансов РФ, Федерального казначейства в части динамики государственного долга субъектов РФ, исследования динамики чистого заимствования по каждому виду долгового обязательства и вследствие этого структурных изменений государственных долговых портфелей субъектов РФ выявлен ряд тенденций по осуществлению долговой политики субъектами РФ. В качестве единственной положительной тенденции следует отметить увеличение сроков и расширение целей предоставления бюджетных кредитов, погашение и списание задолженности прошлых лет (централизованные кредиты 19921994 гг.). Преобладающая доля негативных тенденций, в свою очередь, связана: с ограниченной гибкостью и предсказуемостью в части доходов и расходов бюджета (высокая волатильность налога на прибыль организаций и цикличность доходов бюджета наряду со снижением доли предоставляемых межбюджетных трансфертов одновременно с повышением зарплат и социальных расходов); с нечетким разграничением полномочий в рамках осуществляемых бюджетных реформ между уровнями власти без закрепления конкретных источников их финансирования, либо осуществления финансирования с задержкой, то есть обязанность финансирования федеральных программ без получения адекватных источников финансирования; с сокращением капитальных расходов особенно в кризисный период, что обусловливает их рост в будущие периоды; с низкой ликвидностью и кредитоспособностью отдельных субъектов РФ; с использованием краткосрочных заимствований; с отсутствием альтернативных вариантов источников погашения дефицита бюджета; со слабым развитием фондового рынка субфедеральных заимствований; с неинвестиционным использованием привлекаемых долговых обязательств; с пролонгацией ранее предоставленных бюджетных кредитов, что является в свою очередь критерием снижения кредитоспособности для кредиторов; с вынужденной корректировкой программ заимствований, исходя из состояния и выстраивания расходных обязательств бюджета в совокупности с планируемыми доходными источниками его финансирования; с осуществлением вынужденного рефинансирования задолженности. Сохранение подобных негативных тенденций нашло отражение в законодательстве субъектов РФ о бюджете, что подтверждается прогнозируемым увеличением государственного внутреннего долга субъектов РФ на 2012 год на 23,6%, на 2013 год - на 17,5% по отношению к 2011 году и на 2014 год - на 34,2% по отношению к 2011 году

В результате существенное значение приобретает рост долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ, который в некоторых субъектах увеличился в 2 раза. В результате аналитического обобщения теоретических и методологических предложений субъектов возможно выделить следующий перечень осуществляемых мероприятий, направленных на снижение долговой нагрузки с целыо проведения эффективной долговой политики: 1) проведение инвентаризации действующих долговых обязательств; 2) мониторинг показателей по предельным ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ; 3) введение субъектами РФ собственных ограничений; 4) своевременное погашение и обслуживание бюджетных кредитов, предоставленных бюджетами другого уровня, и кредитов банков; 5) мониторинг хода исполнения обязательств принципалом по предоставленной государственной гарантии; 6) установление моратория на предоставление гарантий на определенный период времени; 7) сокращение привлечения кредитов (бюджетных кредитов и кредитов от кредитных организаций) для финансирования дефицита бюджета; 8) осуществление заемщиком мониторинга индикативных ставок; 9) применение инструментов сокращения стоимости обслуживания государственного долга; 10) обеспечение опережающего снижения темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета с последующей стабилизацией соотношения указанных темпов; 11) уменьшение размеров государственного долга за счет получения дополнительных доходов; 12) контроль за состоянием дебиторской и кредиторской задолженности; 13) поддержание присвоенного кредитного рейтинга с перспективой его повышения.

Третья группа проблем связана с совершенствованием процесса управления внутренним государственным долгом на уровне субъекта РФ с использованием критериального подхода, позволяющего выявить направления применения различных методов и инструментов на каждом этапе с точки зрения проведения качественной и эффективной долговой политики в сложившихся социально-экономических условиях.

В ходе проведенного исследования выделены основные перспективы развития управления государственным долгом, заключающиеся: в возвращении к практике предоставления гарантий, что позволит развивать инвестиционные направления и инвестиционные проекты; в развитии инфраструктуры внутреннего государственного долгового рынка за счет перехода от практики привлечения кредитов к облигационным займам, что позволит минимизировать расходы на обслуживание долга, расширить круг кредиторов и повысить с их стороны спрос, что в итоге будет способствовать созданию и развитию активного вторичного рынка; в создании резервного фонда; в повышении предсказуемости действий по привлечению новых заимствований, что заключается в необходимости разработки методики по оценке потенциала заимствований и определению экономически безопасного уровня государственного долга.

В рамках предусмотренных направлений и выявленных проблем на предыдущих этапах исследования была предложена поведенческая модель при принятии решений и осуществлении привлечения долговых обязательств через применение механизма бюджетного маневрирования, что направлено на формирование оптимальной структуры долга и выявлению возможностей минимизации денежных средств, направляемых на обслуживание государственного долга, с учетом построения планомерных графиков погашения и обслуживания государственного долга для стабильного экономического роста региона и ликвидности его бюджета.

В качестве практических рекомендаций, оценивающих предусмотренные действия со стороны законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, предлагается осуществлять контроль за эффективностью управления государственным долгом, который следует рассматривать как самостоятельный критерий выявления возможностей снижения долговой зависимости бюджетов субъектов РФ. Предлагается система оценки качества и эффективности осуществляемой долговой политики в процессе управления государственным долгом, позволяющая оценить: 1) долговую нагрузку; 2) долговой потенциал; 3) долговую устойчивость.

Первая группа позволяет выявить зависимость исполнения бюджета от заемных средств и свидетельствует о возможных рисках неисполнения долговых обязательств, что непосредственно отражается на стоимости привлекаемых заемных ресурсов. Вторая группа направлена на формирование и выявление основных тенденций возможности наступления критических ситуаций вследствие повышенных рисков, связанных с осуществлением долговой политики. Определение долговой устойчивости нацелено на выявление возможностей, включающих в себя: экономию бюджетных средств за счет снижения как самой величины государственного долга, так и расходов на его обслуживание; оптимизацию долговой структуры государственного долга субъекта РФ; оценку соблюдения требований установленных БК РФ. В свою очередь, третья группа показателей формирует предлагаемую автором исследования трактовку с одной стороны как максимальную возможность по привлечению долговых обязательств с учетом осуществляемого погашения до достижения предельно допустимого объема государственного долга, установленного ограничениями БК РФ, а с другой стороны - как максимально возможную сумму погашения долговых обязательств без обращения к процедурам рефинансирования или реструктуризации задолженности с целыо выявления перспектив снижения величины государственного долга.

Применение данных методических рекомендаций будет способствовать созданию оптимального долгового портфеля субъекта РФ с точки зрения стоимости и вероятности возникновения рисков.